KHO:2015:93

Julkinen hankinta – Rakennusurakka – Tarjouksen täydentäminen – Tarjouspyyntöasiakirjojen väitetty puutteellisuus – Tarjoajan vastuu tarjouksensa sisällöstä – Hyvitysmaksun edellytykset

Vuosikirjanumero: KHO:2015:93
Antopäivä: 12.6.2015
Taltionumero: 1618
Diaarinumero: 955/3/13
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2015:93

Kunta oli saanut rakennusurakkaa koskevassa tarjouskilpailussa useita tarjouksia, joista A Oy:n tarjous oli selvästi halvin. Tarjousten avaamisen jälkeen käydyssä urakkaneuvottelussa oli ilmennyt, että yhtiö ei ollut ottanut tarjouksessaan asianmukaisesti huomioon urakkaan kuuluvaa maaperän parannustyötä (massanvaihto). Yhtiön mukaan sen saamat tarjouspyyntöasiakirjat eivät olleet sisältäneet asiakirjoja, joista tätä koskeva vaatimus olisi ilmennyt.

Kunta antoi A Oy:lle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan massanvaihdon osalta, minkä johdosta yhtiö nosti tarjoushintaansa 81 000 euroa. Kun yhtiön tarjous oli täydennyksen jälkeen yhä halvin, kunta valitsi sen.

Markkinaoikeus hylkäsi tarjouskilpailussa toiseksi sijoittuneen B Oy:n vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä. Markkinaoikeus katsoi, että kunta ei ollut menetellyt virheellisesti, kun se oli antanut A Oy:n täydentää tarjoustaan ja valinnut yhtiön täydennetyn tarjouksen.

Korkein hallinto-oikeus lausui, että A Oy:llä olisi ollut tarjouspyyntöasiakirjojen luettelon perusteella mahdollisuus todeta massanvaihtoa koskevien asiakirjojen väitetty puutteellisuus jo ennen tarjouksensa antamista. Kun A Oy oli tarjouksessaan sitoutunut suorittamaan urakan tarjouspyynnön liitteenä olevien asiakirjojen mukaisesti, yhtiön asiana oli ollut huolehtia siitä, että se oli perehtynyt asiakirjoihin riittävällä tavalla tällaisen sitoumuksen antaakseen.

A Oy:n alkuperäinen tarjous oli ollut massanvaihdon osalta tarjouspyynnön vastainen, joten se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Kun tarjouksen valintaperusteena oli halvin hinta, seuraavaksi halvimman tarjouksen antaneella B Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Markkinaoikeuden päätös kumottiin ja kunta määrättiin suorittamaan B Oy:lle hyvitysmaksua.

Laki julkisista hankinnoista 94 § (321/2010) 1 momentti sekä 95 § (321/2010) 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 4.3.2013 nro 72/2013

Asian aikaisempi käsittely

Mustasaaren kunta on pyytänyt osallistumishakemuksia ja myöhemmin tarjouksia koulurakennuksen uudisrakennus- ja saneerausurakkaan. Hankinnasta on 8.5.2012 julkaistu rajoitettua menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Mustasaaren kunnan tekninen lautakunta on päätöksellään 27.6.2012 (§ 78) valinnut rakennusteknisten töiden osalta MR Byggarna Ab:n tarjouksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Oy Tom Knip Ab:n valituksen ja velvoittanut yhtiön korvaamaan Mustasaaren kunnan oikeudenkäyntikulut 4 785 eurolla korkoineen.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Hankintamenettelyn kulku

Mustasaaren kunta on 14.5.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia muun ohella koulurakennuksen uudisrakennus- ja saneerausurakkaan liittyvistä rakennusteknisistä töistä. Tarjoukset on pyydetty antamaan RT 80280 SV -asiakirjapohjaa käyttäen. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on muun ohella kuulunut maaperäsuunnittelua koskeva asiakirja, jolla on tarkoitettu Ramboll Finland Oy:n laatimaa 22.5.2012 päivättyä asiakirjaa "Selvitys perustamis- ja pohjaolosuhteista, maanrakennustöiden rakennusselitys''. Kyseisessä asiakirjassa on annettu yksityiskohtaiset ohjeet massanvaihdon toteuttamisesta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut toimittaa hankintayksikölle 14.6.2012 mennessä. Hankintayksikkö on myöhemmin pidentänyt tarjousten jättämiselle varattua aikaa 25.6.2012 saakka.

Hankintayksikkö on avannut tarjouskilpailussa saamansa tarjoukset 26.6.2012 pidetyssä tarjousten avaustilaisuudessa. Tarjousten avaustilaisuuden pöytäkirjan mukaan edullisimman tarjouksen on antanut MR Byggarna Ab, jonka tarjouksen arvonlisäveroton hinta oli 1 914 000 euroa. Hankintayksikön saamien muiden tarjousten arvonlisäverottomat hinnat ovat olleet 2 241 587–2 847 000 euroa.

Hankintayksikkö on tarjousten avaamisen jälkeen käynyt urakkaneuvotteluja hinnaltaan halvimman tarjouksen antaneen MR Byggarna Ab:n kanssa muun ohella varmistaakseen, että tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön laatiman 26.6.2012 päivätyn pöytäkirjan mukaan MR Byggarna Ab:n edustaja on neuvotteluissa ilmoittanut, että yhtiölle toimitetuissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mukana Ramboll Finland Oy:n selvitystä eikä yhtiö ole ollut tietoinen siitä, että urakkaan on kuulunut massanvaihto tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyssä laajuudessa. MR Byggarna Ab:n tarjoukseen ei näin ollen ole sisältynyt sanottua massanvaihtoa eikä sen tarjoamassa urakkahinnassa ole huomioitu kyseisen työvaiheen kustannuksia. Pöytäkirjasta ilmenee edelleen, että hankintayksikkö on tämän jälkeen antanut MR Byggarna Ab:lle Ramboll Finland Oy:n selvityksen ja pyytänyt yhtiötä täydentämään tarjoustaan ennen 27.6.2012 pidettävää teknisen lautakunnan kokousta.

MR Byggarna Ab on 26.6.2012 täydentänyt tarjoustaan massanvaihtoa koskevan työvaiheen vuoksi korottamalla tarjoushintaansa 81 000 eurolla. Uusi arvonlisäveroton tarjoushinta on ollut 1 995 000 euroa.

Hankintayksikkö on tehnyt 27.6.2012 hankintapäätöksen, jolla se on valinnut tarjouskilpailun voittajaksi halvimman tarjouksen tehneen MR Byggarna Ab:n tarjouksen.

Asian oikeudellinen arviointi

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asiassa on selvitetty, että MR Byggarna Ab:n antama tarjous ei ole sisältänyt hankinnan kohteeseen kuulunutta massanvaihtoa tarjouspyyntöasiakirjojen edellyttämässä laajuudessa, mikä on tullut ilmi hankintayksikön neuvoteltua halvimman tarjouksen antaneen MR Byggarna Ab:n kanssa edellä kerrotulla tavalla. MR Byggarna Ab:n korjattua tarjouksensa mainitun puutteen johdosta sen tarjoushinta on noussut 81 000 eurolla. Hankintayksikön mukaan MR Byggarna Ab:lla ei ole ollut tietoa muiden tarjoajien tarjoushinnoista antaessaan täydennetyn tarjouksensa.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä, ja annettu tarjous sitoo tarjoajaa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää puolestaan, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Poikkeuksellisesti hankintayksikkö voi kuitenkin varata tarjoajalle tilaisuuden korjata tai täydentää tarjoustaan edellyttäen, ettei se vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Keskeistä on, että menettely ei saa johtaa siihen, että tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Kun otetaan huomioon, että tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta, hankintayksikkö ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua antaessaan MR Byggarna Ab:lle mahdollisuuden jo annetun tarjouksen täydentämiseen edellä mainitusta syystä. MR Byggarna Ab:n tarjouksen täydentäminen ei ole myöskään merkinnyt kiellettyä tarjouksen parantamista. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan halvimman tarjouksen antaneen MR Byggarna Ab:n tarjouksen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajan velvollisuudesta korvata hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeus lausuu seuraavan.

Hankintayksikkö on vaatinut asiamiehen käyttämisestä aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujensa korvaamista yhteensä 7 177,50 eurolla. Esitetystä oikeudenkäyntikululaskusta käy ilmi, että vaaditusta määrästä 4 785 euroa käsittää asiamiehen palkkion vastineen antamiseen liittyvistä toimenpiteistä ja valittajan antamaan vastaselitykseen tutustumisesta. Hankintayksikkö on omasta aloitteestaan antanut asiassa lausuman ja toimittanut markkinaoikeuden pyynnöstä vastineen yhteydessä toimittamatta jääneet tarjouspyyntöön liittyvät asiakirjat. Näiden toimenpiteiden osalta asiamiehen palkkio on ollut yhteensä 2 392,50 euroa. Valittaja on velvollinen korvaamaan hankintayksikön ensiksi mainituista tarpeellisina pidettävistä toimenpiteistä asian laatuun ja merkitykseen nähden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Muilta osin hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Nina Korjus ja Kristiina Kemetter.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Tom Knip Ab on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Mustasaaren kunta määrätään maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua 173 556 euroa. Kunta on lisäksi velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 3 500 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 500 eurolla korkoineen.

Oy Tom Knip Ab on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouskilpailun voittanut MR Byggarna Ab on täydentänyt tarjoustaan tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen korjaaminen tarjouspyynnön mukaiseksi on vastoin tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Tarjouksen tekijän vastuulla on, että määräajassa jätetty tarjous on sisällöltään oikea.

Voittaneesta tarjouksesta puuttunut massanvaihto on ollut tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen urakan osa. Tarjoajan olisi tullut ymmärtää, että rakennusta ei voida toteuttaa ilman pohjatutkimustuloksia ja pohjarakennesuunnittelua. Massanvaihto on ollut välttämätön maaperän savisuuden vuoksi. Massanvaihto olisi tullut huomioida tarjouksessa.

Tarjouspyyntöasiakirjojen asiakirjaluettelossa on mainittu laskenta-asiakirjoina muun ohella pohjatutkimukset (kohta 7) ja geosuunnittelu (kohta 8). Kyseiset asiakirjat ovat pitäneet sisällään perustussuunnittelun ja kaikki maanvaihtoa koskevat määräykset.

Mikäli tarjoaja huomaa, että kaikkia tarjouslaskennan perusteena olevia asiakirjoja ei ole sille toimitetussa aineistossa, tarjoajan tulee esittää tästä vaatimus hankintayksikölle. Tällainen vaatimus olisi tullut pystyä esittämään myös tässä tapauksessa, koska asiakirjaluettelosta on yksiselitteisesti käynyt ilmi, että pohjatutkimusten ja geosuunnittelun aineiston tulee olla tarjoajien käytössä.

Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että MR Byggarna Ab on tiennyt muiden tarjousten hintatasosta täydentäessään omaa tarjoustaan. Tarjousten avaustilaisuus on järjestetty pöytäkirjan mukaan 26.6.2012 kello 16.15–17.00. Kunnan ja MR Byggarna Ab:n välisen urakkaneuvottelun pöytäkirja on päivätty samalle päivälle. On epätodennäköistä, että kunnan edustaja olisi soittanut yhtiön edustajan paikalle kello 17 päättyneen tarjousten avaustilaisuuden jälkeen. MR Byggarna Ab:n täydennetty tarjous puuttuvasta massanvaihdosta on sekin tehty vielä samana iltana.

MR Byggarna Ab on väittänyt, että se ei ollut aiemmin saanut käyttöönsä massanvaihtoa osoittavia pohjatutkimuksia ja muuta aineistoa. Ei ole uskottavaa, että yhtiö olisi pystynyt laskemaan ja hinnoittelemaan lisätyötarjouksensa yhden illan aikana. Ammattitaitoisella urakoitsijalla menee noin yhden vuorokauden työpanos tällaisen lisätyötarjouksen laskentaan ja todellisen hinnan muodostamiseen.

MR Byggarna Ab on saanut mahdollisuuden parantaa tarjoustaan. Yhtiön tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hyväksyessään tarjouksen täydentämisen.

Oy Tom Knip Ab:lla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun edellytykset täyttyvät.

Mustasaaren kunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Mustasaaren kunta on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjoukset on pyydetty antamaan pelkistetyllä vakiolomakkeella, josta ovat ilmenneet lähinnä tarjouksen tekijän nimi ja tarjouksen hinta. Vakiolomake ei ole sisältänyt yksityiskohtaista selvitystä tarjouksen sisällöstä, eikä hankintayksikkö ole voinut lomakkeella annetun tarjouksen perusteella tietää, millä tavoin tarjous on laskettu ja mitä seikkoja tarjouslaskennassa on otettu huomioon.

MR Byggarna Ab:n tarjoushinta oli poikkeuksellisen alhainen. Korkeinta tarjousta lukuun ottamatta viisi muuta tarjousta olivat verrattain lähellä toisiaan ja osoittivat vallitsevan markkinahintatason kyseiselle urakalle. MR Byggarna Ab:n tarjous poikkesi tarjousten keskimääräisestä hinnasta alaspäin noin 500 000 euroa.

Havaittuaan MR Byggarna Ab:n tarjouksen poikkeavan merkittävästi muista tarjouksista Mustasaaren kunta on käynyt saman päivän aikana neuvotteluja yhtiön kanssa tarkoituksenaan muun ohella varmistaa, että yhtiön tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Neuvotteluissa kävi ilmi, että yhtiön tarjouksessa ei ollut otettu huomioon tarjouspyynnön liitteenä lähetettyyn Ramboll-konsulttiyrityksen rakennustekniseen selvitykseen sisältynyttä massanvaihtoa.

MR Byggarna Ab ilmoitti neuvotteluissa, että se ei ollut saanut selvitystä eikä ollut tietoinen massanvaihdon välttämättömyydestä. Mustasaaren kunta ei voinut sulkea tätä mahdollisuutta pois, sillä tarjouspyyntöasiakirjat oli toimitettu tarjoajille suoraan ulkopuolisen palveluntarjoajan toimesta. Neuvottelujen perusteella Mustasaaren kunta antoi MR Byggarna Ab:lle mahdollisuuden täsmentää tarjoustaan, minkä johdosta yhtiön tarjoushinta nousi 81 000 eurolla.

Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Hankintayksikön velvollisuutena on lisäksi saattaa saamansa tarjoukset vertailukelpoisiksi, jotta tarjousten vertailukelvottomuus ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Mustasaaren kunnalla on ollut perusteltu syy antaa MR Byggarna Ab:lle mahdollisuus täsmentää tarjoustaan, sillä tarjoukseen sisältynyt epäselvyys johtui tarjouspyynnön sisältöä koskevasta epäselvyydestä. MR Byggarna Ab oli herättänyt varteenotettavan ja uskottavan epäilyn siitä, että sille toimitetut tarjousasiakirjat eivät olleet sisältäneet kaikkia liitteitä.

Hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ollut lueteltu, mitä liitteitä tarjouspyyntöön kuuluu. Liitteet on lueteltu ulkopuolisen palveluntarjoajan laatimassa kansilehdessä.

MR Byggarna Ab:n tarjouksen täsmentäminen ei merkinnyt tarjouksen parantamista, sillä yhtiö oli joka tapauksessa yleisellä tasolla sitoutunut tarjouspyynnön vaatimuksiin. Yhtiön tarjous oli siten tarjouspyynnön mukainen. Täsmennyksen johdosta tarjoushinta muuttui tarjoajan kannalta epäedulliseen suuntaan. MR Byggarna Ab:lla ei ollut tietoa muiden tarjoajien tarjoushinnoista.

MR Byggarna Ab:n tarjouksen täsmentämisellä ei ole vaarannettu tarjoajien yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua, vaan nimenomaan varmistettu se, että myös MR Byggarna Ab on yhdenvertaisessa asemassa muiden tarjoajien kanssa. MR Byggarna Ab ei myöskään saanut epäoikeutettua etua alhaisemmasta tarjoushinnastaan. Yhtiölle annettu mahdollisuus täsmentää alkuperäistä tarjoustaan on lisäksi ollut omiaan ennaltaehkäisemään tarjouksen sitovuutta ja sen sisältöä koskevia riitoja.

Tarjouspyynnössä ei ollut massanvaihtoa koskevia vaatimuksia, vaan massanvaihtoa on käsitelty ainoastaan tarjouspyynnön liitetiedoissa. Massanvaihdon tarpeellisuus ilmenee Rambollin pohjatutkimusta koskevasta selvityksestä ja geosuunnittelupiirustuksista vasta yksityiskohtaisen tarkastelun jälkeen. Massanvaihto ei ollut hankinnassa keskeinen tai muutoinkaan erityisesti esille nostettu osa rakennusurakkaa, vaan yksityiskohta muiden joukossa.

Kokenut rakennusurakoitsija pystyy melko nopeasti muodostamaan arvion massanvaihdon kustannuksista. Riskin tarjoushinnan riittävyydestä kantaa tarjoaja itse. Asian kiireellisen aikataulun selittää se, että kunnan teknisen lautakunnan kokous on pidetty tarjousten avaustilaisuutta seuraavana päivänä ja lautakunnan oli määrä tehdä päätös tarjouskilpailun voittajasta.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät täyty. Hankintamenettelyssä ei ole menetelty virheellisesti. MR Byggarna Ab:n tarjouksen täsmentämisen tarve ja kohde ovat liittyneet tarjouspyynnön epäselvyyteen, joka pääsääntöisesti johtaa tarjouskilpailun keskeyttämiseen ja uudelleen järjestämiseen. Virheettömässä menettelyssä kunnan olisi pitänyt keskeyttää hankinta ja aloittaa kokonaan uusi tarjouskilpailu. Uudessa tarjouskilpailussa ei voida tietää, olisiko valittajalla todellinen mahdollisuus tulla valituksi.

Oy Tom Knip Ab on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Massanvaihto on ollut keskeinen osa rakennusurakkaa, eikä rakentamista olisi voitu aloittaa ilman sitä. Kyseisen rakennusurakan massanvaihto on lisäksi ollut massamääriltään poikkeuksellisen mittava, mikä on ilmennyt pohjatutkimuksesta.

Tarjouspyynnön kansilehdellä luetelluissa tarjousasiakirjojen liitteissä 7 ja 8 (grundundersökning ja geoplanering) on tarkasti selvitetty urakassa edellytetty massanvaihto ja sen laajuus. Jokaisen tarjouksen jättäneen urakoitsijan olisi tullut havaita, mikäli nämä kansilehdellä mainitut keskeiset asiakirjat olisivat puuttuneet niille toimitetuista asiakirjoista.

Mr Byggarna Ab:n tarjouksesta on puuttunut massanvaihto, joten yhtiön tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi tullut hylätä. Hankintaa ei olisi tässä tapauksessa keskeytetty, vaan hankintaneuvottelu olisi pidetty seuraavan urakoitsijan kanssa. Yhden tarjouksen hylkääminen ei johda hankinnan keskeyttämiseen.

Mustasaaren kunnalle on lähetetty tiedoksi Oy Tom Knip Ab:n vastaselitys.

Mustasaaren kunta on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Oy Tom Knip Ab:lle.

Oy Tom Knip Ab on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Mustasaaren kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan.

Mustasaaren kunta määrätään maksamaan Oy Tom Knip Ab:lle hyvitysmaksuna 120 000 euroa.

Mustasaaren kunta velvoitetaan korvaamaan Oy Tom Knip Ab:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 3 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Mustasaaren kunnan markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Oy Tom Knip Ab vapautetaan velvollisuudesta korvata kunnan oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

2. Mustasaaren kunta määrätään korvaamaan Oy Tom Knip Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Mustasaaren kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 94 §:ssä (321/2010) on säädetty virheellisen menettelyn seuraamuksista. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty muun ohella hankintalain vastaisesti, hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksu asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 95 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos lain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Hankintalain 95 §:n (321/2010) 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

1.2 Keskeiset tosiseikat

Mustasaaren kunta on pyytänyt 14.5.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koulurakennuksen uudisrakennus- ja saneerausurakkaan liittyvistä rakennusteknisistä töistä tarjouspyynnön liitteenä olevien asiakirjojen mukaisesti. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut antaa tarjouspyynnössä mainittua vakiolomaketta (RT 80280) käyttäen. Kyseisessä lomakkeessa tarjoaja sitoutuu ilmoittamallaan hinnalla suorittamaan urakan tarjouspyyntöön liitettyjen asiakirjojen mukaisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on kuulunut muun ohella luettelo urakkaa koskevista tarjousasiakirjoista. Luettelossa on mainittu seuraavat asiakirjat luettelosta tarkemmin ilmenevine tarkennuksineen ja päivämäärineen:

1. Offertförfrågan

2. Entreprenadprogram

3. Arkitektplanering

4. Konstruktionsplanering

5. VVSA-planering

6. EL-planering

7. Grundundersökning

8. Geoplanering

Tarjouspyynnön liite 8 (geoplanering) on ollut Ramboll Finland Oy:n laatima 22.5.2012 päivätty asiakirja "Selvitys perustamis- ja pohjaolosuhteista, maanrakennustöiden rakennusselitys". Asiakirja on sisältänyt muun ohella urakkaan liittyviä massanvaihtoa koskevia tietoja ja vaatimuksia.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut antaa 14.6.2012 mennessä. Hankintayksikkö on myöhemmin pidentänyt tarjousaikaa siten, että tarjoukset on tullut antaa viimeistään 25.6.2012 kello 16.

Hankintayksikkö on saanut edellä mainittuun määräaikaan mennessä rakennusteknisten töiden osalta seitsemän tarjousta, joista MR Byggarna Ab:n tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Yhtiö on tarjouksessaan sitoutunut suorittamaan tarjouspyynnön mukaisen urakan tarjouspyynnön liitteenä olevien asiakirjojen mukaisesti 1 914 000 euron arvonlisäverottomalla hinnalla.

Hankintayksikkö on tarjousten avaamisen jälkeen 26.6.2012 käynyt MR Byggarna Ab:n kanssa urakkaneuvottelun, jonka keskeinen sisältö ilmenee markkinaoikeuden päätöksestä. MR Byggarna Ab on neuvottelun jälkeen samana päivänä täydentänyt tarjoustaan massanvaihdon osalta ja korottanut tarjoushintaansa 81 000 euroa. Yhtiön arvonlisäveroton tarjoushinta on täydennyksen jälkeen ollut yhteensä 1 995 000 euroa.

Hankintayksikkö on päätöksellään 27.6.2012 valinnut MR Byggarna Ab:n täydennetyn tarjouksen.

1.3 Pääasian oikeudellinen arviointi

1.3.1 Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee Oy Tom Knip Ab:n valituksesta pääasian osalta ratkaistavaksi, olisiko MR Byggarna Ab:n tarjous tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Mikäli hankintayksikön menettelyn todetaan olleen tältä osin virheellistä, asiassa tulee harkittavaksi hankintalaissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

1.3.2 Hankintamenettelyn virheellisyys

Hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä. Tarjousten vertailussa hankintamenettelyn osallistujien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää muun ohella, että vertailtavat tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, kun tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tällä tavalla tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen alun perin antanut tarjoaja ei saa tarjousajan päättymisen jälkeen parantaa tai täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi.

MR Byggarna Ab on tarjouksessaan sitoutunut suorittamaan tarjouspyynnön mukaisen urakan tarjouspyynnön liitteenä olevien asiakirjojen mukaisesti. Tarjousajan päättymisen ja tarjousten avaamisen jälkeen pidetyssä urakkaneuvottelussa on kuitenkin ilmennyt, että yhtiö ei ollut tarjousta antaessaan ottanut huomioon urakkaan kuuluvaa massanvaihtoa tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyssä laajuudessa. Yhtiön mukaan sille toimitetuissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut mukana Ramboll Finland Oy:n asiakirjoja, joista tätä koskevat vaatimukset olisivat ilmenneet.

MR Byggarna Ab:n ilmoituksen perusteella yhtiön tarjoukseen ei näin ollen ole sisältynyt tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytettyä massanvaihtoa. Kyseinen toimenpide on sisällytetty yhtiön tarjoukseen vasta tarjousajan päättymisen jälkeen, kun hankintayksikkö on varannut yhtiölle tilaisuuden täydentää tarjoustaan. Yhtiön tarjoushinta on täydennyksen johdosta noussut 81 000 euroa. Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, yhtiön tarjous on näin ollen ollut alun perin tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikkö on katsonut, että edellä sanotusta huolimatta sillä ei olisi ollut velvollisuutta sulkea MR Byggarna Ab:n tarjousta tarjouskilpailusta. Hankintayksikön mukaan yhtiön urakkaneuvottelussa esittämä väite puuttuvista massanvaihtoa koskevista Ramboll Finland Oy:n asiakirjoista oli johtanut perusteltuun epäilyyn siitä, että yhtiölle toimitetut tarjousasiakirjat eivät olleet sisältäneet kaikkia liitteitä. Hankintayksikön mukaan tarjouksen täydentämismahdollisuudella varmistettiin myös MR Byggarna Ab:n yhdenvertainen kohtelu.

Asiassa ei ole ilmennyt, että puuttuvia tarjouspyyntöasiakirjoja koskeva epäily olisi koskenut massanvaihtoa koskevien asiakirjojen lisäksi muita tarjouspyyntöasiakirjoja. Muiden tarjouspyyntöasiakirjojen, kuten muun ohella edellä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen jaksossa 1.2 mainitun tarjousasiakirjojen luettelon, on näin ollen katsottava olleen tarjousaikana MR Byggarna Ab:n käytettävissä.

Tarjousasiakirjojen luettelossa on mainittu urakkaa koskevat tarjousasiakirjat päivämäärineen. Luettelon ja erityisesti sen 7 ja 8 kohdan sekä luettelossa mainittujen asiakirjojen päivämäärien perusteella MR Byggarna Ab:lla on ollut mahdollisuus todeta massanvaihtoa koskevien asiakirjojen väitetty puuttuminen jo ennen tarjouksensa antamista.

MR Byggarna Ab on tarjouksessaan sitoutunut suorittamaan urakan tarjouspyynnön liitteenä olevien asiakirjojen mukaisesti. Yhtiön asiana on ollut huolehtia siitä, että se on perehtynyt kaikkiin tarjouspyyntöasiakirjoihin riittävällä tavalla tällaisen sitoumuksen antaakseen. Yhtiön on tullut tässä tarkoituksessa myös muun ohella varmistaa, että sen käytettävissä ovat kaikki tarjouspyyntöön liittyviksi ilmoitetut asiakirjat.

MR Byggarna Ab:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden ei tämän vuoksi voida todeta johtuneen sillä tavoin hankintayksikön menettelystä tai laiminlyönnistä, että hankintayksikkö olisi ollut tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi velvollinen pyytämään yhtiöltä täydennystä. Yhtiön tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta tällä perusteella ei olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista tai yhtiötä syrjivää.

MR Byggarna Ab on täydentänyt tarjouspyynnön vastaisen tarjouksensa tarjousajan päättymisen jälkeen tarjouspyynnön mukaiseksi. Vaikka yhtiö ei tarjousta täydentäessään olisi ollut tietoinen muiden tarjoajien tarjoushinnoista, se on kuitenkin voinut urakkaneuvotteluun saamastaan kutsusta, tarjouksen täydentämiseltä edellytetystä aikataulusta sekä muutoin asian olosuhteista tehdä johtopäätöksiä tarjouskilpailussa sijoittumisestaan.

Edellä olevan perusteella MR Byggarna Ab:n tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen täydentäminen tarjouspyynnön mukaiseksi on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Kun myös tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hyväksyminen tarjousten vertailuun olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun, hankintayksikön olisi tullut sulkea MR Byggarna Ab:n tarjous tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi hankintalaissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

1.3.3 Seuraamuksen määrääminen

Hankintaa koskeva sopimus on tehty ja hankinta toteutettu. Tämän vuoksi ja hankintalain 95 §:n 1 momentti huomioon ottaen ainoana hankintamenettelyn virheellisyyden mahdollisena seuraamuksena voi tässä asiassa tulla kysymykseen hyvitysmaksu. Hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksu asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, virheetön menettely ei olisi edellyttänyt hankinnan keskeyttämistä ja uuden tarjouskilpailun järjestämistä. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut sulkea MR Byggarna Ab:n tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Oy Tom Knip Ab:n tarjous on ollut toteutuneessa tarjouskilpailussa toiseksi halvin. Virheettömässä menettelyssä, jossa MR Byggarna Ab:n tarjous olisi suljettu tarjouskilpailusta, Oy Tom Knip Ab:n tarjous olisi ollut halvin. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, että yhtiö tai sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tai että tarjouksen hyväksymiselle olisi ollut muu este.

Oy Tom Knip Ab:lla olisi näin ollen ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset täyttyvät.

Valituksen kohteena olevan hankinnan arvo on ollut noin 2,1 miljoonaa euroa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hankintayksikön virheen laatu sekä valittajalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko, korkein hallinto-oikeus katsoo kohtuulliseksi hyvitysmaksun määräksi 120 000 euroa.

Markkinaoikeuden päätös on näin ollen pääasian osalta kumottava. Mustasaaren kunta on velvoitettava suorittamaan Oy Tom Knip Ab:lle edellä todettu hyvitysmaksu.

1.4 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Oy Tom Knip Ab joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että Mustasaaren kunta joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin Oy Tom Knip Ab:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty ja yhtiö on velvoitettu korvaamaan Mustasaaren kunnan oikeudenkäyntikuluja. Mustasaaren kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Oy Tom Knip Ab:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Yhtiö on vapautettava velvollisuudesta korvata kunnan oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Oy Tom Knip Ab joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Mustasaaren kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Mustasaaren kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

 
Julkaistu 12.6.2015