KHO:2015:112

Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle – Postitoiminta – Kirjelähetykset – Sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu – Postitoimilupa – Lupaehdot – Olennaiset vaatimukset – Yleispalvelu – Yleispalvelun piirin kuulumaton postipalvelu – Toimitusehdot – Lähetysten jakelukerrat – Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu – Lähetysten merkitseminen – Lähetysten keräilypisteet

Vuosikirjanumero: KHO:2015:112
Antopäivä: 10.7.2015
Taltionumero: 1970
Diaarinumero: 0711/2/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2015:112

Valtioneuvosto oli myöntänyt valittajayhtiölle toimiluvan sopimusasiakkaille suunnattuun kirjelähetyksiä koskevaan postitoimintaan. Toimilupaan oli asetettu lupaehtoja, joita oli perusteltu palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamisella. Kyseiset lupaehdot koskivat postipalvelun toimitusehtoja, lähetysten jakelukertoja, osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua, lähetysten merkitsemistä sekä keräilypisteitä lähetysten palauttamista ja noutamista varten.

Valittajayhtiön mukaan sille myönnetty toimilupa koski postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja. Näin sen harjoittamalta postitoiminnalta ei voida edellyttää yksittäistä toimilupaa ja toimilupaan voidaan asettaa lupaehtoja vain postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

1) Onko postidirektiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY, 9 artiklaa tulkittaessa sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelua pidettävä mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yleispalvelun piiriin kuulumattomana palveluna vai 2 kohdassa tarkoitettuna yleispalvelun piiriin kuuluvana palveluna tilanteessa, jossa postiyritys sopii asiakkaidensa kanssa postilähetysten jakelun ehdoista ja laskuttaa erikseen sovittavan maksun asiakkailta?

2) Jos edellä tarkoitettu sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu on yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu, onko 9 artiklan 1 kohtaa ja 2 artiklan 14 kohtaa tulkittava siten, että tällaisten postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi voidaan pääasian kaltaisissa olosuhteissa asettaa postilaissa säädetyn mukainen yksittäinen toimilupa?

3) Jos edellä tarkoitettu sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu on yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu, onko 9 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kyseisiä palveluja koskevassa toimiluvassa voidaan asettaa lupaehtoja ainoastaan postidirektiivin 2 artiklan 19 kohdassa tarkoitettujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja ettei direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia lupaehtoja voida asettaa kyseisiä palveluja koskeviin toimilupiin?

4) Jos edellä tarkoitettuihin sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelua koskeviin toimilupiin voidaan asettaa lupaehtoja ainoastaan olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia lupaehtoja postipalvelun toimitusehdoista, lähetysten jakelukerroista, osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelusta, lähetysten merkitsemisestä sekä keräilypisteistä pitää 2 artiklan 19 kohdassa tarkoitettujen olennaisten vaatimusten mukaisina ja 9 artiklan 1 kohdan tarkoittamalla tavalla tarpeellisina olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi?

Postilaki (415/2011) 3 §, 4 §, 9 § ja 15 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY (postidirektiivi) 2 artikla 13, 14 ja 19 kohta, 3 artikla 1 ja 4 kohta ja 9 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 30.1.2014 nro LVM/1812/07/2012

1 Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa pääasiassa on ratkaistava, onko valtioneuvosto voinut päätöksellään 30.1.2014 asettaa Ilves Jakelu Oy:lle myöntämäänsä postitoimilupaan jäljempänä kohdassa 3 todetut ehdot. Valtioneuvosto on perustellut ehtojen asettamista palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamisella. Asian ratkaisemisen kannalta on olennaista, miten postipalveluja koskevan direktiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY (jäljempänä "postidirektiivi"), säännöksiä on tulkittava.

2. Valtioneuvosto on päätöksellään 30.1.2014 myöntänyt Ilves Jakelu Oy:lle toimiluvan kirjelähetyksiä koskevaan postitoimintaan. Toimiluvan mukaan Ilves Jakelu Oy:llä on oikeus harjoittaa postilain (415/2011) 3 §:n mukaista kirjelähetyksiä koskevaa postitoimintaa. Toimilupa-aluetta koskevassa lupaehdossa 1 on lueteltu Ilves Jakelu Oy:n toimilupa-alueeseen kuuluvat kunnat. Toiminnan laajuutta koskevan lupaehdon 2 mukaan Ilves Jakelu Oy:llä on toimiluvan nojalla oikeus harjoittaa toimilupa-alueellaan sopimusasiakkaille suunnattua rajoituksetonta postitoimintaa.

3. Valtioneuvoston päätöksen mukaan lupaehdot 4–8 on asetettu toimilupaan palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Lupaehdon 4 mukaan toimiluvanhaltijan tulee laatia postilain 41 §:ssä vaaditut toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista. Lupaehdon 5 mukaan toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kerran viikossa arkipyhiä lukuun ottamatta. Lupaehdon 6 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu. Lupaehdon 7 mukaan toimiluvanhaltijan tulee merkitä lähetyksensä siten, että ne ovat tunnistettavissa ja erotettavissa muiden toimiluvanhaltijoiden vastaavista lähetyksistä. Lupaehdon 8 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa.

4. Ilves Jakelu Oy:lle ei ole asetettu velvollisuutta yleispalvelun tarjoamiseen. Postilain 23 §:n mukaan kyseinen velvollisuus asetetaan Viestintäviraston päätöksellä.

2 Kansallinen lainsäädäntö ja sen tulkintaa ohjaava aineisto

5. Postidirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön postilailla (415/2011).

Postilain säännökset lain tarkoituksesta, toimilupaa edellyttävästä postitoiminnasta, toimilupaviranomaisesta ja toimiluvan sisällöstä

6. Postilain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on turvata postipalveluiden ja erityisesti yleispalvelun saatavuus tasapuolisin ehdoin koko maassa.

7. Postilain 3 §:n mukaan kirjelähetyksiä koskeva postitoiminta edellyttää toimilupaa. Lain 4 §:n 1 momentin mukaan toimilupaa postipalvelun tarjoamiseen haetaan valtioneuvostolta. Toimilupia ei julisteta haettaviksi.

8. Postilain 6 §:n mukaan toimilupa on myönnettävä, jos: 1) hakija on yritys tai yhteisö, jolla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia postiyrityksen velvollisuuksista; 2) hakijan kykyä noudattaa postitoimintaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä ei ole perustellusti syytä epäillä; 3) hakijalla on kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan; 4) alue, jolle toimilupaa haetaan, täyttää 7 §:n mukaiset edellytykset; sekä 5) valtioneuvostolla ei ole erityisen painavia perusteita epäillä toimiluvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta.

9. Postilain 9 §:ssä säädetään toimiluvan sisällöstä. Pykälän 1 momentin mukaan toimiluvassa määrätään postiyrityksen maantieteellinen toimialue ja toimiluvan voimassaoloaika. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät mainitun lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat: 1) velvollisuutta toimia Maailman postiliiton yleissopimuksen (SopS 17/1967) mukaisena nimettynä operaattorina ja Maailman postiliiton sopimusten noudattamista; 2) postinumerojärjestelmän ylläpitämistä; 3) kielilaissa (423/2003) tai saamen kielilaissa (1086/2003) tarkoitettua kielellistä palvelua; 4) velvollisuutta määritellä postilaatikoiden paikat; tai 5) muita näihin verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Saman pykälän 3 momentin mukaan pykälän 2 momentin 1–3 kohdan mukaisia ehtoja voidaan asettaa vain yleispalvelun tarjoajalle tai, ellei yleispalveluvelvollisuutta ole asetettu, muulle postiyritykselle. Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukainen ehto voidaan asettaa muulle kuin yleispalvelun tarjoajalle vain, jos alueella ei ole asetettu kirjelähetysten välittämistä koskevaa yleispalveluvelvollisuutta. Saman pykälän 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin postilain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa.

10. Pääasiana ratkaistavana olevassa Ilves Jakelu Oy:n toimilupa-asiassa kysymys ei ole postilain 9 §:n 2 momentin 1–4 kohdassa tarkoitetuista ehdoista. Tässä asiassa toimiluvan sisältöä koskevista säännöksistä keskeinen on postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohta, jonka mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät mainitun lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat 2 momentin 1–4 kohdan ehtoihin verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja.

11. Postilain 9 § on saanut lopullisen muotonsa Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössään (LiVM 28/2010 vp) lausuman perusteella. Valiokunta on ehdottanut, että hallituksen esitykseen Eduskunnalle muun muassa postilaiksi (HE 216/2010 vp) sisältyvän lakiesityksen 9 §:n 4 momentin sanamuotoa tarkistetaan siten, että säännöksestä käy selkeämmin ilmi direktiivin lähtökohta, jonka mukaan rinnakkaisia toimilupiin perustuvia velvoitteita, kuten esimerkiksi jakeluvelvoitteita, voidaan asettaa, mutta nämä velvoitteet eivät saa olla vastaavantasoisia kuin yleispalveluvelvoitteet.

12. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2014:153 katsonut, että postilain 9 §:n 2 ja 4 momenttia on liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä lausuttu huomioon ottaen tulkittava siten, etteivät ne estä asettamasta toimilupaan ehtoa, joka koskee samaa kysymystä kuin postilain säännös. Toimiluvan ehto ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että toimiluvanhaltijalle asetetaan vastaavantasoinen velvoite kuin yritykselle, jolle on asetettu velvollisuus tarjota yleispalvelua.

13. Korkein hallinto-oikeus on mainitussa ratkaisuissaan arvioinut sellaisten lupaehtojen postilain mukaisuutta, jotka valtioneuvosto oli asettanut myöntämäänsä rajoituksetonta postitoimintaa koskevaan postitoimilupaan.

Postilain säännökset yleispalvelun sisällöstä

14. Postilain 3 lukuun sisältyvän 14 §:n 1 momentin mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin. Pykälän 2 momentin mukaan yleispalvelun sisällöstä säädetään kyseisessä postilain 3 luvussa (eli postilain 15–21 §:ssä).

15. Postilain 15 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan yleispalveluun kuuluu muun ohella seuraavia postilähetyksiä koskevien postipalveluiden pysyvä tarjonta: enintään kahden kilon painoiset kirjelähetykset, jotka maksetaan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla ja jotka käyttäjällä on mahdollisuus jättää postiyrityksen kuljetettavaksi keräilypisteeseen; kotimaan kirjelähetyksistä on pidettävä tarjolla ainakin sellaista jättöpäivästä lukien toisena arkipäivänä jaettavaksi tarkoitettua kirjetuotetta, johon sovelletaan 19 §:ssä määriteltyä yleispalvelun laatustandardia.

16. Postilakia koskevan hallituksen esityksen HE 216/2010 vp mukaan "Määritelmässä yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla tarkoitetaan postimerkkejä sekä niihin rinnastettavia käteismaksutapoja, kuten lämpökirjoitinleimoja. Määritelmän kannalta merkitystä ei ole sillä, suoritetaanko käteismaksu esimerkiksi pankkikortilla vai luottokortilla. Maksutavan tulee olla yleisesti kaikkien käytettävissä. Keskeinen yleisesti käytettävissä olevan käteismaksutavan kriteeri on se, että maksutapa ei perustu laskutukseen. Esimerkiksi postimaksukoneella maksetut lähetykset eivät kuulu yleispalveluun, koska postimaksukoneen käyttö edellyttää aina sopimussuhdetta sekä postiyrityksen että postimaksukoneita maahantuovan yrityksen kanssa. Myöskään esimerkiksi verkkokaupassa maksamista ei pidetä tässä tarkoitettuna käteismaksamisena."

17. Mainitussa hallituksen esityksessä lausutaan lisäksi seuraavaa: "Koska yleispalvelutuotteita olisivat vain yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla maksettavat lähetykset, yleispalvelun ulkopuolelle jäisivät kaikki sellaiset lähetykset, jotka laskutettaisiin asiakkaalta sopimuksen mukaisesti. Yleispalvelu ei siten sisältäisi esimerkiksi massapostitettavia lähetyksiä."

18. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä LiVM 28/2010 vp on lausuttu seuraavaa: "Valiokunnan saaman selvityksen perusteella postidirektiivin 3 artiklan mukaan yleispalveluna tulee turvata alle kahden kilon painoiset kirjeet ja alle kymmenen kilon painoiset paketit. Direktiivissä ei kuitenkaan määritellä sitä, että kaikkien näiden painorajojen piiriin kuuluvien tuotteiden tulee olla yleispalvelua. Postilakiehdotuksessa yleispalvelu turvataan postimerkkikirjein ja peruspaketein. Näin ollen esityksessä tehty yleispalvelutuotteiden määrittely on valiokunnan saaman selvityksen mukaan postidirektiivin mukainen."

19. Postilain 4 luvussa (postilain 22–25 §) säädetään yleispalveluvelvollisuudesta.

3 Unionin oikeuden oikeussäännöt ja niiden tulkintaa ohjaava aineisto

Asiassa merkitykselliset postidirektiivin johdanto-osan perustelukappaleet

20. Direktiivin 97/67/EY johdanto-osan 8 perustelukappaleen mukaan toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan markkinoiden asteittainen ja säännelty vapauttaminen ja turvaamaan asianmukainen tasapuolisuus sen toteuttamisessa, ovat välttämättömiä postialan palvelujen vapaan tarjoamisen takaamiseksi yhteisön koko alueella yleispalvelujen tarjoajien velvollisuudet ja oikeudet huomioon ottaen. Johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan yleispalvelun tarjoamista koskevat mainitun direktiivin säännökset eivät rajoita yleispalvelun tarjoajien oikeutta neuvotella sopimuksia erikseen kunkin asiakkaan kanssa.

21. Direktiivin 2008/6/EY johdanto-osan 23 perustelukappaleessa lausutaan muun ohella: Direktiivin 97/67/EY mukaan yleispalvelun tarjonnan olisi ensisijaisesti tapahduttava yleispalvelun tarjoajien nimeämisen kautta. Jäsenvaltiot voivat vaatia, että yleispalvelu tarjotaan jäsenvaltion koko alueella. Kilpailun ja valinnanvaran lisääntymisen vuoksi jäsenvaltioilla olisi oltava käytössään enemmän joustavuutta valita kaikkein tehokkain ja tarkoituksenmukaisin mekanismi yleispalvelun saatavuuden takaamiseksi, minkä yhteydessä on noudatettava objektiivisuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden, suhteellisuuden ja markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristämisen periaatteita, jotka ovat tarpeen postipalvelujen vapaan tarjonnan varmistamiseksi sisämarkkinoilla. Jäsenvaltiot voivat käyttää yhtä tai useampaa seuraavista vaihtoehdoista: yleispalvelun tarjonta markkinavoimin, yhden tai useamman yrityksen nimeäminen tarjoamaan yleispalvelun eri osia tai kattamaan jäsenvaltion alueen eri osia, sekä julkinen palvelunhankinta.

22. Johdanto-osan 27 perustelukappaleessa lausutaan seuraavaa: Postipalvelujen tarjoajia voidaan vaatia osallistumaan yleispalvelun rahoittamiseen niissä tapauksissa, joissa on säädetty korvausrahastosta. Määritellessään, mitä yrityksiä voidaan vaatia maksamaan tukiosuus korvausrahastoon, jäsenvaltioiden olisi arvioitava, voidaanko tällaisten yritysten tarjoamia palveluja käyttäjän näkökulmasta katsottuna pitää yleispalvelun piiriin kuuluvina palveluina, koska ne ovat riittävässä määrin yleispalvelua korvaavia, kun otetaan huomioon näiden palvelujen ominaispiirteet, myös lisäarvo, sekä aiottu käyttötarkoitus ja hinta. Näillä palveluilla ei välttämättä tarvitse olla kaikkia yleispalvelun ominaispiirteitä, kuten päivittäinen jakelu ja maanlaajuinen kattavuus.

23. Johdanto-osan 33 perustelukappaleessa lausutaan seuraavaa: Jäsenvaltioiden olisi voitava myöntää yleisvaltuutuksia ja yksittäisiä toimilupia, kun se on perusteltua ja tavoitteeseen nähden oikeasuhtaista. Kuten kolmannessa direktiivin 97/67/EY soveltamista koskevassa kertomuksessa korostetaan, näyttää kuitenkin olevan tarpeen edelleen yhdenmukaistaa hyväksyttyjä ehtoja, jotta voidaan vähentää palvelujen tarjonnan perusteettomia esteitä sisämarkkinoilta. Tässä yhteydessä jäsenvaltiot voivat esimerkiksi antaa postipalvelujen tarjoajien valita joko velvollisuuden tarjota palvelu tai osallistua toisen tarjoajan tarjoamasta palvelusta aiheutuneiden kustannusten rahoittamiseen, mutta ne eivät enää saisi samanaikaisesti vaatia tukiosuuden maksamista kustannustenjakojärjestelmään ja asettaa yleispalvelu- tai laatuvelvoitteita, joilla pyritään samaan tavoitteeseen. Lisäksi on aiheellista selventää, että joitakin valtuutuksia ja toimilupia koskevia säännöksiä ei olisi sovellettava nimettyihin yleispalvelun tarjoajiin.

Postidirektiivin säännös postipalvelujen tarjoamisen ja postiverkkoon pääsyn ehdoista

24. Postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluita varten käyttöön yleisvaltuuksia, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.

25. Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja varten käyttöön valtuutusmenettelyjä, yksittäiset toimiluvat mukaan lukien, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja yleispalvelun tarjoamisen turvaamiseksi.

26. Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan valtuutusten myöntämisen ehdoksi voidaan

- määrätä yleispalveluvelvoitteita,

- tarvittaessa ja jos se on perusteltua asettaa kyseisten palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia,

- tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 7 artiklassa tarkoitettuihin rahoitusjärjestelmiin, jos yleispalvelun tarjoaminen aiheuttaa nettokustannuksia ja kohtuuttoman rasituksen 4 artiklan mukaisesti nimetylle yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille,

- tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 22 artiklassa tarkoitettuihin kansallisten sääntelyviranomaisten toimintakustannuksiin,

- tarvittaessa velvoittaa tai määrätä noudattamaan kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä työehtoja.

27. Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan ensimmäisessä luetelmakohdassa ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia voidaan asettaa vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille.

28. Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljännen kappaleen mukaan lukuun ottamatta yrityksiä, jotka on nimetty yleispalvelun tarjoajiksi 4 artiklan mukaisesti, valtuutukset eivät saa

- olla määrällisesti rajoitettuja,

- edellyttää sekä yleispalveluvelvoitteita että velvollisuutta maksaa tukiosuus kustannustenjakomekanismiin samojen yleispalvelun osatekijöiden tai valtion alueen osien osalta,

- johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella,

- asettaa muita teknisiä tai toiminnallisia ehtoja kuin sellaisia, jotka ovat tarpeen tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi.

29. Postidirektiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaan edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen menettelyjen, velvoitteiden ja vaatimusten on oltava avoimia, saatavilla, syrjimättömiä, oikeasuhteisia, täsmällisiä ja yksiselitteisiä, ne on julkistettava etukäteen ja niiden on perustuttava objektiivisiin perusteisiin. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että perusteet, joilla valtuutus on kokonaan tai osittain evätty tai peruttu, saatetaan hakijan tietoon, ja niiden on luotava muutoksenhakumenettely.

30. Postidirektiivin 2 artiklan 13 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "yleispalvelujen tarjoajalla" julkista tai yksityistä postipalvelun tarjoajaa, joka huolehtii jäsenvaltion alueella kokonaan tai osittain postin yleispalveluista ja joka on 4 artiklan mukaisesti ilmoitettu komissiolle.

31. Postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "valtuutuksella" mitä tahansa lupaa, jossa määritellään erityisesti postialaa koskevia oikeuksia ja velvoitteita ja jonka nojalla yritykset voivat tarjota postipalveluja sekä tarvittaessa perustaa ja/tai käyttää verkkojaan tällaisten palveluiden tarjoamiseen joko yleisvaltuutuksen tai yksittäisten toimilupien muodossa, sellaisina kuin ne ovat seuraavasti määriteltyinä:

- "yleisvaltuutuksella" tarkoitetaan valtuutusta, jota voidaan säännellä joko yleisellä toimiluvalla tai yleisellä lainsäädännöllä, jolloin ei ole merkitystä, edellyttääkö tämä sääntely rekisteröinti- tai ilmoitusmenettelyä, ja joka ei edellytä, että kyseisen postipalvelujen tarjoajan olisi saatava kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomainen päätös ennen tästä valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttämistä,

- "yksittäisellä toimiluvalla" kansallisen sääntelyviranomaisen myöntämää valtuutusta, jolla annetaan postipalvelujen tarjoajalle erityisiä oikeuksia tai jolla mahdollisesti sovellettavan yleisvaltuutuksen lisäksi tarvittaessa asetetaan yrityksen toiminnalle erityisiä velvoitteita, jolloin postipalvelujen tarjoajalla ei ole oikeutta käyttää kyseisiä oikeuksia ennen kuin se on saanut kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen asiasta.

32. Postidirektiivin 2 artiklan 19 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "olennaisilla vaatimuksilla" yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja. Näitä syitä ovat kirjesalaisuus, verkon turvallisuus vaarallista tavaraa kuljetettaessa, lakeihin, asetuksiin ja hallinnollisiin määräyksiin ja/tai kansallisten työmarkkinaosapuolten neuvottelemiin työehtosopimuksiin perustuvien työehtojen ja työolojen ja sosiaaliturvajärjestelmien noudattaminen yhteisön ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, ja perustelluissa tapauksissa tietosuoja, ympäristön suojelu ja aluesuunnittelu. Tietosuoja voi käsittää henkilötietojen suojaamisen, välitettyjen tai talletettujen tietojen luottamuksellisuuden sekä yksityiselämän suojaamisen.

Postidirektiivin säännös yleispalvelun sisällöstä

33. Postidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella.

34. Postidirektiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on annettava tarvittavat toimenpiteet huolehtiakseen siitä, että yleispalveluun kuuluvat vähintään seuraavat palvelut:

- enintään kahden kilogramman painoisten postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu

- enintään kymmenen kilogramman painoisten postipakettien keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu,

- kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

35. Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on muun ohella asiassa C-357/07 TNT Post UK Ltd antamassaan tuomiossa tulkinnut julkisen postilaitoksen palvelujen suorituksia koskevan arvonlisäverovapautuksen sisältöä. Asiassa oli kysymys muun ohella siitä, sovellettiinko mainittua vapautusta kaikkiin julkisen postilaitoksen tarjoamiin postipalveluihin vai pelkästään osaan niistä. Vaikka tuomio ei koskenut postidirektiivin tulkintaa, tuomiosta on korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan saatavissa johtoa yleispalvelun käsitteen tulkintaan postidirektiiviä sovellettaessa.

36. Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan (32 kohta) arvonlisäverotusta koskevan kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdassa säädetyillä vapautuksilla on tarkoitus suosia tiettyjä yleishyödyllisiä toimintoja. Tämä yleinen tavoite tarkoittaa postialalla erityisempää tavoitetta tarjota alennettuun hintaan väestön keskeisiä tarpeita vastaavia postipalveluja (33 kohta). Tuomion mukaan (kohta 34) yhteisön oikeuden nykytilassa tällainen tavoite vastaa olennaisilta osin direktiivillä 97/67 tavoiteltua päämäärää, eli postin yleispalvelun tarjoamista, joka tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan tarkoittaa tietynlaatuisten postipalvelujen pysyvää tarjontaa kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltion koko alueella.

37. Tuomion 37–39 kohdasta ilmenee, ettei "julkisen postilaitoksen" ja muiden toimijoiden välinen ero liity suoritettujen palvelujen luonteeseen, vaan siihen, että toimijoita, jotka huolehtivat kokonaan tai osaksi postin yleispalvelusta, koskee erityinen oikeudellinen sääntely, joka sisältää erityisiä velvoitteita (ks. myös asia C-114/14, komissio v. Ruotsin kuningaskunta, suuri jaosto, 33 kohta).

38. Tuomion mukaan (44 kohta) niistä edellytyksistä, joihin on viitattu tuomion 31 kohdassa ja joiden mukaan tulkinnan kohteena olleessa arvonlisäverotusta koskevassa direktiivissä säädettyä vapautusta on tulkittava sekä suppeasti että yhdenmukaisesti tällä säännöksellä tavoitellun päämäärän kanssa, seuraa, että palvelujen suorituksina ja niihin liittyvinä tavaroiden luovutuksina on pidettävä sellaisia suorituksia, joita julkinen postilaitos suorittaa tässä ominaisuudessaan, eli juuri julkisena postilaitoksena.

39. Edelleen unionin tuomioistuimen tuomion mukaan (46 kohta) kyseisen tuomion 44 kohdassa mainituista edellytyksistä ja erityisesti tavoitellun päämäärän luonteesta, joka on yleishyödyllisen toiminnan suosiminen, seuraa samoin, että vapautusta ei voida soveltaa erityisiin palveluihin, jotka ovat erotettavissa yleishyödyllisestä palvelusta ja joihin kuuluvat ne palvelut, joilla vastataan taloudellisten toimijoiden erityisiin tarpeisiin. Tuomion mukaan (47 kohta) sellaisia julkisen postilaitoksen palveluja, joiden ehdot on neuvoteltu yksilöllisesti, ei voida pitää arvonlisäverotusta koskevan kuudennen direktiivin nojalla verosta vapautettuina. Tällaiset palvelut vastaavat juuri luonteensa perusteella kyseisten käyttäjien erityisiin tarpeisiin.

40. Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan (48 kohta) edellä mainittu tulkinta vahvistetaan postidirektiivin 97/67 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa, josta ilmenee, että mahdollisuus neuvotella sopimuksia erikseen asiakkaiden kanssa ei lähtökohtaisesti vastaa yleispalvelun tarjoamisen käsitettä.

4 Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä sekä asianosaisten keskeisistä perusteluista

41. Ilves Jakelu Oy on hakenut 17.8.2012 liikenne- ja viestintäministeriöön saapuneella hakemuksellaan postitoimilupaa sopimusasiakkaiden postipalveluun hakemuksessa mainittujen kuntien alueella. Toimilupahakemus on koskenut sopimusasiakkaille tarjottavaa osoitteellisten kirjelähetysten jakelupalvelua hakemukseen liitetyn palvelukuvauksen mukaisesti.

42. Valtioneuvosto myönsi päätöksellään 14.2.2013 Ilves Jakelu Oy:lle toimiluvan postilain 3 §:n mukaiseen kirjelähetyksiä koskevaan postitoimintaan. Toiminnan laajuutta koskevan lupaehdon mukaan Ilves Jakelu Oy:llä oli oikeus harjoittaa toimilupa-alueellaan rajoituksetonta postitoimintaa.

43. Ilves Jakelu Oy valitti valtioneuvoston päätöksestä 14.2.2013 korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Yhtiön valituksen mukaan toimilupa oli myönnetty hakemuksen vastaisesti, sillä toimilupaa oli haettu sopimusasiakkaille suunnattuun postitoimintaan, mutta valtioneuvosto oli myöntänyt toimiluvan rajoituksettomaan postitoimintaan.

44. Korkein hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 1.11.2013 taltionumero 3472 valtioneuvoston päätöksen ja palautti asian valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus lausui perusteluissaan, että hakijana olevaa Ilves Jakelu Oy:tä on kuultu sellaisen toimilupaluonnoksen johdosta, jonka mukaan lupa myönnetään hakemuksen mukaisesti sopimusasiakkaille suunnattuun kirjelähetysten postitoimintaan. Toimilupa on kuitenkin myönnetty hakemuksesta poiketen rajoituksettomaan postitoimintaan, mikä tarkoittaa postilain 40 § huomioon ottaen sitä, että hakijalla on velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys. Se postitoiminta, jota myönnetyllä toimiluvalla on mahdollisuus harjoittaa, eroaa siten merkittävästi hakijan toimilupahakemuksessaan määrittelemästä postitoiminnasta.

45. Valtioneuvosto on pääasiassa valituksen kohteena olevalla päätöksellään 30.1.2014 myöntänyt Ilves Jakelu Oy:lle toimiluvan sopimusasiakkaille suunnattuun rajoituksettomaan kirjelähetyksiä koskevaan postitoimintaan. Ratkaistavan pääasian kannalta keskeiset toimiluvan ehdot on kuvattu edellä jaksossa 1.

46. Ilves Jakelu Oy on valittanut postitoimiluvan myöntämistä koske­vasta valtioneuvoston päätöksestä 30.1.2014 ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaa Ilves Jakelu Oy:lle myönnettyyn toimilupaan asetetut lupaehdot 4–8 tai toissijaisesti palauttaa asian lupaehtojen 4–8 osalta valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

47. Asiassa riidanalaista on, onko valtioneuvosto voinut liittää toimilupaan lupaehdot 4–8, joiden asettamista valtioneuvosto on perustellut palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamisella. Kyseiset lupaehdot 4–8 koskevat postipalvelun toimitusehtoja, lähetysten jakelukertoja, osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua, lähetysten merkitsemistä sekä keräilypisteitä lähetysten palauttamista ja noutamista varten.

48. Ilves Jakelu Oy on valituksessaan katsonut, että sopimusasiakkaille suunnatut postipalvelut eivät ole yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja. Ilves Jakelu Oy on lausunut, että se tarjoaa palveluita ainoastaan sopimusasiakkaille. Sen palveluiden hinnat sovitaan aina yksilöllisesti asiakkaan kanssa ja maksetaan laskulla. Palvelut eivät siten ole käteismaksullisia eivätkä näin ollen kuulu yleispalvelun alaan. Ilves Jakelu Oy on viitannut postilakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 216/2010 vp lausuttuun, jota on selostettu edellä kohdissa 16 ja 17.

49. Ilves Jakelu Oy on lausunut, että sille myönnetyn toimiluvan koskiessa yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja toimilupaan voidaan liittää ainoastaan postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja olennaisia vaatimuksia koskevia lupaehtoja. Ilves Jakelu Oy on katsonut, että lupaehtojen 4–8 tarkoituksena on turvata sekä postipalvelun käyttäjinä olevia sopimusasiakkaita sekä postin saajia, eivätkä lupaehdot liity millään tavalla olennaisten vaatimusten noudattamiseen.

50. Ilves Jakelu Oy:n mukaan postilain 9 § on postidirektiivin vastainen, koska siinä ei säädetä yleisvaltuutusmenettelystä ja koska sen nojalla voidaan asettaa myös muita kuin olennaisten vaatimusten mukaisia ehtoja yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskeviin toimilupiin. Ilves Jakelu Oy on lausunut antaneensa suostumuksensa yksilöllistä toimilupaa koskevalle toimilupamenettelylle edellyttäen, että myönnettävän toimiluvan ehdot ovat postilain ja postidirektiivin mukaisia. Ilves Jakelu Oy on vaatinut, että postilain 9 §:ää tulkitaan niin, että postidirektiivin mukainen tulos saavutetaan.

51. Liikenne- ja viestintäministeriö on valtioneuvoston puolesta antamassaan lausunnossa katsonut, että asettaessaan Ilves Jakelu Oy:n toimilupaan ehtoja valtioneuvosto on ottanut huomioon postidirektiivin ja postilain sisältämät ehtojen asettamista rajoittavat säännökset. Lausunnon mukaan postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan säännös toimilupaehtojen asettamisesta palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi on sopusoinnussa postidirektiivin 9 artiklan kanssa.

52. Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunut, että olennaisista vaatimuksista on Suomessa säädetty lailla erityisesti sen vuoksi, että niissä on pitkälti kysymys perusoikeuksien turvaamista koskevista seikoista. Olennaisiin vaatimuksiin liittyvistä seikoista on säädetty muun muassa postilain 62 §:ssä (luottamuksellisen viestin salaisuuden turvaaminen), 38 §:ssä (osoiterekisteri) ja 55 §:ssä (postiyrityksen oikeus avata suljettu lähetys). Ministeriön lausunnon mukaan kaikilla Ilves Jakelu Oy:n toimiluvassa asetetuilla ehdoilla tarkennetaan lailla säädettyjä olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi tarkoitettuja säännöksiä, ja ne ovat siten välttämättömiä. Toimiluvissa asetetut ehdot turvaavat direktiivissä tarkoitetuista olennaisista vaatimuksista ennen kaikkea kirjesalaisuuden toteutumista.

53. Ilves Jakelu Oy on ministeriön lausunnosta antamassaan selityksessä lausunut, etteivät toimilupaehdot täydennä kirjesalaisuutta koskevaa sääntelyä eivätkä ne ole välttämättömiä kirjesalaisuuden noudattamisen turvaamiseksi.

54. Ilves Jakelu Oy on viimeisimmässä lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunut, että postilain toimilupaa koskevat säännökset ovat postidirektiivissä säädetyn vastaisesti edellyttäneet, että yhtiön on saatava valtioneuvostolta nimenomainen toimilupapäätös ennen liiketoiminnan aloittamista. Ilves Jakelu Oy on ilmoittanut lausunnossaan, ettei se hyväksy toimilupamenettelyä, kun sen toimilupa on myönnetty postilain ja postidirektiivin vastaisesti.

55. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vireillä myös kahden muun postiyrityksen valitus vastaavansisältöisestä valtioneuvoston myöntämästä postitoimiluvasta. Kyseisissä asioissa ovat ratkaistavina samat tulkintakysymykset kuin tässä asiassa. Näiden asioiden pääasiaratkaisun antamista lykätään, kunnes unionin tuomioistuin on antanut tuomion tätä asiaa koskevaan ennakkoratkaisupyyntöön.

5 Ennakkoratkaisupyynnön tarve

56. Postilain nojalla yhdenmukainen toimilupasääntely koskee sekä yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja että yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja. Postilaissa ei säädetä toimiluvan myöntämisestä yleisvaltuutuksena eikä vaatimusten etukäteisestä julkistamisesta. Postilain 9 §:ssä säädetään toimiluvan ehdoista. Kyseisen pykälän 2 momentin 5 kohdan mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät postilain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat 2 momentin 1–4 kohdan ehtoihin verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja.

57. Valtioneuvoston Ilves Jakelu Oy:lle myöntämään toimilupaan liitetyt ehdot on asetettu postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla. Valtioneuvosto on päätöksessään katsonut toimilupaehdot 4–8 tarpeellisiksi palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi.

Yleispalvelun piiriin kuulumattomat postipalvelut

58. Pääasian ratkaisemisen kannalta olennainen kysymys on, miten postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua unionin oikeuden käsitettä "yleispalvelun piiriin kuuluva palvelu" on tulkittava. Tältä osin arvioitavana on, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset postipalvelut, jotka koskevat sopimusasiakkaiden lähettämien postilähetysten jakelua, katsottava direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuiksi yleispalvelun piiriin kuuluviksi palveluiksi. Jos kyseisten palvelujen katsotaan olevan yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja, pääasia voidaan ratkaista postilain 9 §:n nojalla, joka vastaa sisällöltään postidirektiivin 9 artiklan 2 kohtaa. Jos sen sijaan katsotaan, että tämän kaltaiset postipalvelut eivät ole yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja, asian ratkaiseminen edellyttää postidirektiivin 9 artiklaa koskevaa tulkintaa siitä, millaisia lupaehtoja voidaan liittää yleispalvelun piiriin kuulumattomille palveluille myönnettäviin toimilupiin.

59. Käsitettä "yleispalvelun piiriin kuuluva palvelu" on mahdollista tulkita ainakin kahdella eri tavalla. Yhtäältä on mahdollista tulkita käsitteen tarkoittavan sellaisen yrityksen tarjoamia palveluja, joka on postidirektiivin 4 artiklan 2 kohdan edellyttämällä tavalla nimetty yleispalvelun tarjoajaksi. Toisaalta käsitteen voidaan tulkita tarkoittavan palveluja, joiden saatavuus on taattava yleispalveluna postidirektiivin 3 artiklan 4 kohdan vaatimusten mukaisesti. Jälkimmäistä tulkintaa voidaan perustella sillä, että postidirektiivissä säännellään erikseen yleispalveluun kuuluvat palvelut ja yleispalvelun tarjoajaksi nimeäminen. Lisäksi postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdassa erotetaan käsitteellisesti toisistaan yleispalveluun kuuluvat palvelut ja yleispalveluvelvoitteen määrääminen.

60. Ilves Jakelu Oy:n toimiluvan perusteella tarjoamat postipalvelut eivät ole postilain 15 §:n määritelmän mukaisia yleispalveluun kuuluvia postilähetyksiä, koska yhtiön jakelemia postilähetyksiä ei sen ilmoituksen mukaan makseta käteismaksutavoilla. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tulkinnanvaraisena voidaan kuitenkin pitää kysymystä siitä, voidaanko postidirektiivin 3 artiklan vaatimuksia tulkita siten, että yleispalvelun sisältö rajataan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla maksettaviin kirjelähetyksiin, kuten postilain 15 §:ssä on tehty.

61. Ilves Jakelu Oy:lle ei ole asetettu velvollisuutta yleispalvelun tarjoamiseen. Ilves Jakelu Oy:n toimilupa koskee sen sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelua, jonka ehdoista yhtiö sopii asiakkaidensa kanssa (vrt. mainittu asia C-357/07, TNT Post UK Ltd). Ilves Jakelu Oy:n tarjoamista postipalveluista maksu sovitaan erikseen ja suoritetaan laskulla. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan edellä mainitut seikat perustelevat näkökantaa, jonka mukaan kysymyksessä olevan pääasian kaltaisessa tilanteessa toimiluvassa tarkoitetut postipalvelut ovat luonteeltaan yleispalvelun piiriin kuulumattomia, postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja palveluja. Koska ei ole kuitenkaan aivan selvää, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukainen yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu, on perusteltua esittää asiasta unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymys.

Yleispalvelun piiriin kuulumattomia postipalveluja koskevan toimiluvan luonne

62. Mikäli postidirektiivin 9 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kysymyksessä olevan kaltaisessa tilanteessa toimiluvan katsotaan koskevan yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja, korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan pääasian ratkaisemisen kannalta on merkityksellistä, voidaanko postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi asettaa postilaissa säädetyn kaltaisen yksittäisen toimiluvan myöntäminen.

63. Postilain 3 §:n mukaan toimilupaa postipalvelujen tarjoamiseen haetaan valtioneuvostolta, jonka on myönnettävä toimilupa, jos postilain 6 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Postilain 9 §:n mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimilupaan mainitussa pykälässä tarkoitettuja ehtoja. Näiden ehtojen tarkempaa sisältöä ei ole ennakolta määritelty eikä julkistettu.

64. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että postipalvelujen tarjoamisen mahdollistamiseksi yleispalvelun piiriin kuulumattomia postipalveluja koskevan toimiluvan myöntämiseen on sovellettava muun sääntelyn puuttuessa yksittäisen toimiluvan myöntämistä koskevia postilain säännöksiä. Jos kuitenkin katsotaan, ettei yleispalvelun piiriin kuulumattomien postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi voida asettaa postilaissa säädetyn kaltaista yksittäistä toimilupaa, korkeimman hallinto-oikeuden olisi kumottava valituksen kohteena oleva toimilupapäätös. Postilakiin ei kuitenkaan sisälly sääntelyä yleisvaltuutuksena myönnettävästä toimiluvasta.

65. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että pääasian ratkaisemiseksi on tarpeen saada unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu siitä kysymyksestä, voidaanko yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskeva toimilupa pääasian kaltaisissa olosuhteissa myöntää postilaissa säädetyn mukaisena yksittäisenä toimilupana.

Yleispalvelun piiriin kuulumattomia postipalveluja koskevat toimilupaehdot

66. Mikäli postidirektiivin 9 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kysymyksessä olevan kaltaisessa tilanteessa toimiluvan katsotaan koskevan yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja, pääasian ratkaisemisen kannalta olennainen kysymys on, millä edellytyksillä toimilupaan voidaan asettaa ehtoja ja millaisia ehdot voivat olla sisällöltään.

67. Toimilupaehtojen sisältöä koskevan kysymyksen ratkaiseminen edellyttää korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tulkintaa siitä, sovelletaanko yleispalvelun piiriin kuulumattomien palvelujen toimilupiin vain direktiivin 9 artiklan 1 kohtaa vai myös direktiivin 9 artiklan 2 kohtaa ja erityisesti sen toisen kappaleen toista luetelmakohtaa. Direktiivin 9 artiklaa on mahdollista tulkita siten, että yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskeviin toimilupiin voidaan 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti asettaa vain lupaehtoja, jotka ovat tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi, tai siten, että kyseisiin toimilupiin voidaan 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti asettaa myös lupaehtoja, jotka ovat tarpeen palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi.

68. Edellä kohdassa 67 mainittua ensimmäistä tulkintavaihtoa puoltaa se, että direktiivin 9 artiklan 1 kohdan säädetään koskevan yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja, kun taas direktiivin 9 artiklan 2 kohdan säädetään koskevan yleispalvelun piirin kuuluvia palveluja. Lisäksi postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaisten ehtojen asettamisen edellytykseksi on mainitussa kohdassa asetettu yleispalvelun tarjoamisen turvaaminen. Myös tavoitteen postipalvelumarkkinoiden avaamisesta kilpailulle voidaan katsoa perustelevan sitä, että yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskevien lupaehtojen asettamisen edellytykset olisivat rajoitettuja.

69. Myös toista tulkintavaihtoehtoa, joka on todettu kohdassa 67, voidaan perustella direktiivin 9 artiklan sanamuodolla. Mainitun 9 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön kohdissa 1 ja 2 tarkoitettuja valtuutusmenettelyjä, minkä voitaisiin tulkita tarkoittavan, ettei tarkoituksena ole ollut rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta päättää toimilupaehtojen sisällöstä. Lisäksi yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskevien lupaehtojen rajaaminen vain olennaisia vaatimuksia koskeviin ehtoihin estäisi tai ainakin rajoittaisi sellaisten ehtojen asettamista, jotka koskevat postitoiminnan järjestämisen vähimmäisvaatimuksia.

Olennaisten vaatimusten mukaiset lupaehdot

70. Jos yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskeviin toimilupiin voidaan asettaa ehtoja ainoastaan olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi, korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan pääasian ratkaiseminen edellyttää sen arvioimista, täyttävätkö Ilves Jakelu Oy:n toimilupaan asetetut ehdot mainitun edellytyksen. Korkein hallinto-oikeus pitää epäselvänä kysymyksenä sitä, onko olennaisten vaatimusten käsitettä tulkittava suppeasti vai laajemmin siten, että riittävänä on pidettävä ehdon jonkinasteista liittymää olennaisiin vaatimuksiin.

71. Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunut, että Ilves Jakelu Oy:n toimiluvassa asetetut lupaehdot 4–8 turvaavat direktiivissä tarkoitettuja olennaisia vaatimuksia ja etenkin kirjesalaisuuden toteutumista. Ilves Jakelu Oy:n mukaan mikään kysymyksessä olevista lupaehdoista ei ole välttämätön kirjesalaisuuden tai muiden direktiivin mukaisten olennaisten vaatimusten turvaamiseksi.

Toimitusehtojen laatimista koskeva ehto

72. Lupaehdon 4 mukaan toimiluvanhaltijan tulee laatia postilain 41 §:ssä vaaditut toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista. Valtioneuvoston päätöksessä on ehtoa perusteltu lausumalla, että toimiluvassa asetettu ehto laatia toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista täsmentää laissa säädettyä ja sillä pyritään varmistamaan postipalvelun käyttäjän sekä postiyrityksen oikeuksien ja velvollisuuksien läpinäkyvyys. Ilves Jakelu Oy on lausunut, että se tulee tarjoamaan jakelupalveluaan massapostituspalveluita ostaville yritysasiakkaille, ja toimitusehdot koskevat ainoastaan Ilves Jakelu Oy:n ja suurpostittajan välistä sopimussuhdetta.

Jakelukertoja koskeva ehto

73. Lupaehdon 5 mukaan toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaettavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kerran viikossa arkipyhiä lukuun ottamatta. Valtioneuvosto on päätöksessään ehdon perusteluina lausunut, että postipalvelujen luonteen vuoksi postitoimijoilta täytyy edellyttää riittävän usein tapahtuvaa jakelua, ja ehdon asettamisella halutaan varmistaa sekä lähettäjän että vastaanottajan oikeus palvelun saatavuuteen ennalta määrätyn vähimmäisvaatimuksen mukaisesti. Ilves Jakelu Oy:n mukaan palveluita käyttävät sopimusasiakkaat ovat suurasiakkaita, jotka lähettävät kerralla suuria lähetyseriä ja joiden kanssa palvelun sisällöstä, laadusta (mukaan lukien jakelukerrat) ja muista tarkemmista toimitusehdoista sovitaan aina erikseen, eikä näiden asiakkaiden oikeuksien suojaaminen ehtojen avulla ole tarpeellista.

Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua koskeva ehto

74. Lupaehdon 6 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu. Valtioneuvoston päätöksen mukaan ehdolla pyritään vahvistamaan asiakkaiden etua ja varmistamaan kirjelähetysten jakelu oikeaan osoitteeseen. Ilves Jakelu Oy:n mukaan lupaehto ei ole välttämätön postinsaajien etujen turvaamiseksi. Postinsaajille jaetaan jo tällä hetkellä lukuisia lähetyksiä, joita varten ei tarvitse järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua. Tällaisia lähetyksiä ovat muun muassa postipaketit sekä osa osoitteellisista kirjelähetyksistä.

Postilähetysten merkitsemistä koskeva ehto

75. Lupaehdon 7 mukaan toimiluvanhaltijan tulee merkitä lähetyksensä siten, että ne ovat tunnistettavissa ja erotettavissa muiden toimiluvanhaltijoiden vastaavista lähetyksistä. Valtioneuvoston päätöksen mukaan lupaehdoilla täydennetään postilaissa säädettyä. Ehdolla pyritään turvaamaan lähetysten tehokas ja toimiva seurantamahdollisuus eri jakeluverkoissa ja varmistamaan, että asiakas saa vaivatta tietoonsa, kenen jakelema mikin kirjelähetys on. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon mukaan suurasiakkaiden omien asiakkaiden on tiedettävä, miltä taholta ne vastaanottavat postinsa, mikä mahdollistaa asiakkaalle mahdollisuuden ottaa yhteyttä suoraan postin jakelijaan esimerkiksi silloin, jos lähetys jakeluvirheen vuoksi jaetaan väärälle vastaanottajalle. Ilves Jakelu Oy on lausunut, että lupaehto ei ole välttämätön postinsaajien etujen turvaamiseksi. Postinsaajille jaetaan lukuisia lähetyksiä, joiden jakajasta ei tarvitse antaa mitään tietoa postinsaajalle.

Keräilypisteitä koskeva ehto

76. Lupaehdon 8 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellises­ti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa. Lupaehto edellyttää, että toimiluvanhaltija järjestää jokaiseen toimialueensa kuntaan keräilypisteen, johon virheellisesti jaetut lähetykset voidaan palauttaa ja josta voidaan noutaa kirjelähetykset, joita postiyrityksellä on postilain 47 §:n nojalla oikeus säilyttää tilanteessa, jossa postin vastaanoton järjestelyistä ei ole päästy sopimukseen.

77. Valtioneuvoston päätöksessä on ehdon perusteluina lausuttu, että keräilypisteiden riittävällä määrällä varmistetaan se, ettei asiakkaille aiheudu kohtuutonta vaivaa mahdollisista kirjelähetysten palauttamisista. Ilves Jakelu Oy:n mukaan lupaehto ei ole välttämätön postinsaajien etujen turvaamiseksi. Postinsaajille jaetaan lukuisia lähetyksiä, joita varten ei tarvitse järjestää keräilypisteitä.

Ehtojen arviointi olennaisten vaatimusten mukaisuuden kannalta

78. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan osa toimilupaan asetetuista ehdoista näyttäisi olevan luonteeltaan sellaisia, joiden tarpeellisuutta olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi on aihetta epäillä. Tällainen on esimerkiksi toimitusehtojen laatimista koskeva velvollisuus, jota tästä huolimatta voidaan kuitenkin mahdollisesti pitää perusteltuna ja yleisen edun mukaisena velvollisuutena. Osaa toimilupaehdoista voidaan perustella kirjesalaisuuden suojaamisella, joka on postidirektiivin 2 artiklan 19 kohdassa määritelty olennainen vaatimus. Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua koskevan ehdon voidaan katsoa osaltaan estävän kirjelähetysten toimittamista väärälle taholle. Keräilypisteitä koskeva ehto mahdollistaa virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamisen ja turvaa siten kirjelähetyksen saapumista oikealle vastaanottajalle.

79. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin epävarma siitä, voidaanko yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja koskeviin toimilupiin sisällyttää ehtoja, jotka liittyvät palvelujen järjestämisen vähimmäisvaatimuksiin, vaikka niiden ei voitaisi katsoa olevan tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi. Tällainen ehto on esimerkiksi toimitusehtojen laatimista koskeva lupaehto. Lisäksi epäselvä kysymys on, miten välittömästi ehdon on liityttävä direktiivissä tarkoitettuihin olennaisiin vaatimuksiin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että on perusteltua esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö siitä, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimilupaehtoja pitää olennaisten vaatimusten mukaisina.

6 Ennakkoratkaisukysymykset

80. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

1) Onko postidirektiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY, 9 artiklaa tulkittaessa sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelua pidettävä mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yleispalvelun piiriin kuulumattomana palveluna vai 2 kohdassa tarkoitettuna yleispalvelun piiriin kuuluvana palveluna tilanteessa, jossa postiyritys sopii asiakkaidensa kanssa postilähetysten jakelun ehdoista ja laskuttaa erikseen sovittavan maksun asiakkailta?

2) Jos edellä tarkoitettu sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu on yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu, onko 9 artiklan 1 kohtaa ja 2 artiklan 14 kohtaa tulkittava siten, että tällaisten postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi voidaan pääasian kaltaisissa olosuhteissa asettaa postilaissa säädetyn mukainen yksittäinen toimilupa?

3) Jos edellä tarkoitettu sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu on yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu, onko 9 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kyseisiä palveluja koskevassa toimiluvassa voidaan asettaa lupaehtoja ainoastaan postidirektiivin 2 artiklan 19 kohdassa tarkoitettujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja ettei direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia lupaehtoja voida asettaa kyseisiä palveluja koskeviin toimilupiin?

4) Jos edellä tarkoitettuihin sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelua koskeviin toimilupiin voidaan asettaa lupaehtoja ainoastaan olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia lupaehtoja postipalvelun toimitusehdoista, lähetysten jakelukerroista, osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelusta, lähetysten merkitsemisestä sekä keräilypisteistä pitää 2 artiklan 19 kohdassa tarkoitettujen olennaisten vaatimusten mukaisina ja 9 artiklan 1 kohdan tarkoittamalla tavalla tarpeellisina olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi?

81. Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksensä täällä vireillä olevassa valitusasiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 10.7.2015