KHO:2015:148

Saamelaiskäräjävaalit – Merkitseminen vaaliluetteloon – Saamelaisuus – Saamen kieli – Virkatodistuksen merkintä ”Lappi” – Isoäidin äiti

Vuosikirjanumero: KHO:2015:148
Antopäivä: 30.9.2015
Taltionumero: 2604
Diaarinumero: 2803/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2015:148

Saamelaisena itseään pitävä muutoksenhakija A oli esittänyt selvityksenä vuonna 1880 syntyneen isoäitinsä äidin ensiksi opitusta kielestä virkatodistuksen, jossa tämän äidinkieleksi oli merkitty "Lappi". Korkein hallinto-oikeus katsoi, että virkatodistuksen merkinnän perusteella isoäidin äidin ensiksi opittuna kielenä oli pidettävä saamen kieltä ja että A:n äiti olisi täten voitu merkitä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Tämän vuoksi A:ta oli saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 ja 3 kohdan perusteella pidettävä saamelaisena ja hänet oli merkittävä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon.

Laki saamelaiskäräjistä 3 § 1 ja 3 kohta

Hallintolaki 31 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Saamelaiskäräjien hallitus 3.8.2015 nro 8.81 §

Asian aikaisempi käsittely

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 16.2.2015 tekemällään päätöksellä (9.117 §) hylännyt valittajan pyynnön, että hänet merkitään vuoden 2015 saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 7.–8.6.2015 tekemällään päätöksellä (5.69 §) hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen.

Saamelaiskäräjien hallituksen ratkaisu

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan vaalilautakunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Saamelaiskäräjien hallitus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimustensa perusteista. Tätä perusteluvelvollisuutta on tarkemmin täsmennetty oikeusministeriön asetuksella saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä (965/2006). Mainitun asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan vaaliluetteloon kieliperusteella hakeutuvan on liitettävä hakemukseen luotettava selvitys saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetusta saamen kielen oppimisesta ensimmäisenä kielenä.

Hallituksen esitys (HE 248/1994 vp) ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu (KHO 2003:61) huomioon ottaen kielitaidon arvioimisessa voidaan ottaa huomioon myös muuta selvitystä kuin Pohjoismaiden saamelaisneuvoston Suomen jaoston vuonna 1962 suorittama väestönlaskenta.

Hakija ilmoittaa, että hänen äitinsä C:n ja äidinäidin D:n ensiksi opittu kieli on saamen kieli. Hakijan toimittamat virkatodistukset eivät ilmoita kyseisen henkilön ensiksi opitusta kielestä mitään. Hakijan ilmoitus on ristiriidassa hakijan siskon B:n hakemuksen saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 3 kohtaa koskevan ilmoituksen kanssa, jossa B ilmoittaa, että C:n ensiksi opittu kieli on suomi. Yksityishenkilöiden antamilla todistuksilla ei ole asiassa riittävää todistusvoimaa. Lisäksi kahdessa yksityishenkilön antamassa todistuksessa käytetään hakijan äitiä tarkoittaen muun muassa ilmaisua "puhuu saamea", mikä väite on ristiriidassa hakijan ilmoittaman äidinäidin ensiksi opittua kieltä koskevan tiedon kanssa. Siten hakijan kieliä koskeva väite ei kokonaisuudessaan ole yksiselitteinen eikä uskottava (ks. erityisesti saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 18, 19, 20). Edellä käsitellyt seikat tukevat saamelaiskäräjien hallituksen käsitystä siitä, että hakijan äidin ja äidinäidin ensiksi opittu kieli ei ole saame. Hakija ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä, jotta hänet voitaisiin merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella (ks. saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 2015 vaaliluetteloon hakeutumiseen liittyen kohta 18, 19 ja 20). Yksityishenkilön antaman ilmoituksen ja yksityishenkilön antaman kielitodistuksen luotettavuudesta ensiksi opitun kielen arvioimisen kannalta ks. saamelaiskäräjien hallituksen yleisperustelut oikaisuvaatimusten käsittelystä kohta 5.

Arkistoviranomaisen todistuksen mukaan hakija on vuoden 1739 maakirjassa lappalaisten joukkoon merkityn Pehr Persson Eiran jälkeläinen ja vuoden 1852 maa- ja kantokirjassa lappalaisten joukkoon merkityn Abraham Johansson Aikion jälkeläinen. Saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdassa ei mainita sitä, milloin henkilön esivanhempien on viimeksi ollut oltava merkittyinä lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuihin rekistereihin, jotta saamelaisuuden edellytys täyttyisi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun (22.9.1999/3181 KHO 1999:55) mukaan ajankohtaa ei voida ulottaa kuinka kauaksi tahansa eikä ainakaan pidemmälle kuin saamelaismäärittelyn pääperusteena oleva kieliperuste ulottuu. Merkitystä oli korkeimman hallinto-oikeuden mielestä annettava alkuperäiskansan omalle käsitykselle siitä, keitä ryhmään kuuluu. Muutoin asiassa voitaisiin nähdä pyrkimystä sulauttaa alkuperäiskansa pääväestöön. Hakijan ja lappalaiseksi merkittyjen henkilöiden sukulaisuus ulottuu kauemmaksi kuin viidenteen sukupolveen. Tämä on ajallisesti liian kaukana, jotta hakija voitaisiin merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella (ks. saamelaiskäräjien hallituksen liitteenä oleva perustelu, saamelaiskäräjien hallituksen yleisperustelu kohta 4 ja saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 2015 vaaliluetteloon hakeutumiseen liittyen kohta 6, 7, 10, 11 ja 12). Hakijan polveutumisesta hänen lappalaisesta esi-isästään ei ole esitetty luotettavaa aukotonta selvitystä (ks. saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 2015 vaaliluetteloon hakeutumiseen liittyen kohta 21).

Saamelaiskäräjälain hallituksen esityksessä (HE 248/1994 vp) säädetään perusteista tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin kohdan 3 perusteella. On pidettävä kohtuullisena, että saamelaiseksi katsotun henkilön lapsella on oikeus samaistua vanhempiensa identiteettiin.

Saamelaisten alkuperäiskansan itsehallintoa koskevan perustuslain säännöksen (HM 51 a §, nykyisin PL 121 §:n 4 momentti) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan saamelaisen käsite sekä saamen kielen käyttämisestä viranomaisissa annetun lain 2 §:n 1 momentissa että ehdotetun saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentissa perustuu lähtökohtaisesti siihen, että henkilö pitää itseään saamelaisena ja että hän on saamenkielistä syntyperää (HE 248/1994 vp s. 22–23). Perustuslakia toteuttavan saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentissa on saamelaiskäsitteen mukainen saamelaisen määritelmä. Saamelaismäärittelyn pääperuste on perustuslain mukaisesti saamen kieli ensin opittuna kielenä. Saamen kieli on ensisijainen saamelaisuuden objektiivinen kriteeri, jonka perusteella saamelaisuus voi ulottua kolmanteen sukupolveen eli hakijan isovanhempiin (ks. saamelaiskäräjien hallituksen yleisperustelut koskien saamelaiskäräjien vaaliluetteloon hakeutumista kohta 1 ja 10). Edellä käsitellyt seikat tukevat saamelaiskäräjien hallituksen käsitystä, että hakijan vanhempien tai isovanhempien ensiksi oppima kieli ei ole saame.

Hakija väittää, että hänen äitinsä C olisi voitu merkitä vaaliluetteloon "kielikriteerin perusteella". Virkatodistusten perusteella hakijan äidin äidinäidin E:n äidinkieleksi on merkitty lappi. Saamelaiskäräjien hallitus on tietoinen, että kirkon väestönkirjanpidon äidinkielimerkintöihin liittyy puutteellisuuksia, jotka heikentävät niiden luotettavuutta. Vuoden 1869 kirkkolain 15 luvun mukaisesti äidinkieli on vuodesta 1881 lähtien voitu merkitä sille varattuun rippi- eli pääkirjaan äidinkieli-sarakkeeseen. Sarakkeeseen on voitu merkitä suomen ja ruotsin kielen lisäksi myös lappi/saame äidinkielenä. Kirkkolain 15 luvussa ei mainita, mitä kirkonkirjoja kirkkoherran tulee pitää. Tässä yhteydessä mainitaan pääkirja eli rippikirja ja siihen perinteisesti sisältyneitä tietoja. Äidinkieltä ei mainita, mutta todetaan, että kirkkohallitus voi myöhemmin antaa tarkempia määräyksiä. Itse rippikirjoihin ei sisälly papille ohjeita siitä, mikä merkitään äidinkieleksi. E on virkatodistuksen mukaan syntynyt vuonna 1880 ja virkatodistuksessa olevat kieltä koskevat merkinnät ovat vuosilta 1900–1910. Näin ollen E on ollut 20–30-vuotias, kun merkinnät kielestä on kirjattu. Virkatodistuksesta ei ilmene, onko E:tä koskevia äidinkielimerkintöjä ennen ja jälkeen ajanjakson 1900–1910 ja se, että jos merkintöjä on ollut, niin onko merkintänä ollut kyseenä olevan ajanjakson ulkopuolella muu kieli kuin lappi. Hakijan toimittamasta virkatodistuksesta ilmenee, että E siirtyi Inarin seurakunnasta Kittilän seurakuntaan 27.12.1903. Saamelaiskäräjien hallitus tarkisti E:n äidinkieltä koskevat tiedot Inarin seurakunnasta. Inarin seurakunnan virkarekisterimerkinnän mukaan E:n äidinkieli on suomi. Inarin seurakunnan merkinnät kielestä on kirjattu, kun E on ollut alle 23-vuotias. Koska E:n äidinkieli on merkitty kahdessa eri seurakunnassa eri lailla, niin jo pelkästään virkarekisterimerkintöjen perusteella henkilön ensimmäinen kieli on epäselvä ja tulkinnanvarainen.

Saamelaiskäräjät toteaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa (KHO 1999:55), että varsinaisena asiakirjanäyttönä kieliperusteen osalta (3 §:n 1 kohta) on esitetty eräissä tapauksissa kirkkoherranviraston todistus isovanhemman tai sitä kaukaisemman sukulaisen äidinkielestä "Lappi". Kirkkoherranviraston antamassa virkatodistuksessa on eräässä tapauksessa merkitty henkilön äidinkieleksi virheellisesti lappi, vaikka kirkonkirjassa merkintä ei ole lappi (L) vaan suomi (S). Äidinkieltä koskeva merkintä lapin kielen osalta vanhassa kirkonkirjassa ei ole aina yhtäpitävä muiden asiakirjojen kuten vuoden 1962 saamelaisia koskevan haastattelututkimuksen asiakirjojen kanssa. Ei ole tiedossa, millä oikeudellisella perusteella henkilöiden äidinkieleksi papinkirjoissa on merkitty muu kuin suomen tai ruotsin kieli.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen voidaan todeta, että yksin kirkkoherranviraston todistusta henkilön äidinkielestä ei voida pitää tarpeeksi luotettavana näyttönä henkilön saamen kielen oppimisesta nimenoman ensimmäisenä kielenä.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta katsoi kokouksessaan 16.2.2015 A:n hakemuksen kohdalla, että saamen kieli ensin opittuna kielenä on ensisijainen saamelaisuuden objektiivinen kriteeri, jonka perusteella saamelaisuus ei voi ulottua kauemmas kuin kolmanteen sukupolveen (ks. saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut kohta 10, 11, 12).

Edellä käsiteltyjen seikkojen perusteella hakija ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä, jonka perusteella hänet voitaisiin merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella (ks. saamelaiskäräjien hallituksen yleisperustelut kohta 10). Hakijan liitteissään ilmoittamat muut seikat eivät ole saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuja saamelaisuuden edellytyksiä (ks. saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 2015 vaaliluetteloon hakeutumiseen liittyen kohta 22).

Edellä mainittujen seikkojen lisäksi saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 24.2.2015 yksimielisellä päätöksellään todennut, ettei tunnista A:ta saamelaisen alkuperäiskansan jäseneksi, jolloin saamelaisten itsemääräämisoikeuteen kansainvälisen oikeuden mukaan sisältyvä ryhmähyväksyntä jää A:n kohdalla puuttumaan (ks. saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 2015 vaaliluetteloon hakeutumiseen liittyen kohta 9 ja 16).

Yksilön eriasteisesti kokemasta saamelaisuudesta ja halusta tulla merkityksi vaaliluetteloon sekä väitteestä mielivaltaisuudesta ryhmäedellytyksen osalta ks. saamelaiskäräjien vaalilautakunnan yleisperustelut 2015 vaalilautakunnalle tehtyihin oikaisuvaatimuksiin kohta 1 ja 2. Saamelaiskäräjien vaalilautakunnalla tai hallituksella ei ole velvollisuutta hyväksyä ketä tahansa henkilöä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon (ks. saamelaiskäräjien hallituksen yleisperustelut tosiasialliseen yhdenvertaisuuteen liittyen kohta 3).

Saamelaiskäräjien hallitus katsoo, että oikaisuvaatimuksen tekijä ei ole esittänyt sellaista uutta tietoa eikä näyttöä vaatimustensa tueksi, jolla olisi merkitystä hänen merkitsemisessään saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 1, 2 ja 3 kohdan perusteella. Saamelaiskäräjien hallituksen tiedossa ei ole myöskään virhettä, jonka perusteella saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätöstä tulisi oikaista. Saamelaiskäräjien hallitus yhtyy saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätökseen olla merkitsemättä hakija vaaliluetteloon.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että saamelaiskäräjien hallituksen päätös kumotaan ja hänet merkitään saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa viivästyskorkoineen.

Valittaja on valituksensa perusteluina uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valittaja pitää itseään saamelaisena ja katsoo, että hänet tulee merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon sekä saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 kohdan kieliperusteen perusteella että 2 kohdan lappalaisperusteella.

Asiakirjoissa on valittajan isoäidin äidin E:n (syntynyt 1880) virkatodistus, josta käy ilmi, että tämän äidinkieli on ollut saame. Valittajan isoäidin D:n äidinkieli oli ja valittajan äidin C:n äidinkieli on saame.

Saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohta on selvä ja yksiselitteinen. Henkilöllä on oikeus tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, mikäli hän polveutuu lainkohdassa mainittuihin luetteloihin merkitystä lappalaisesta. Normaalien laintulkintasääntöjen mukaan lakiteksti on keskeinen oikeuslähde ja sitä tulee tulkita sen sanamuodon mukaisesti.

Suomen perustuslain mukaan saamelaisilla tarkoitetaan alkuperäiskansaan kuuluvia henkilöitä. Vallitsevan käsityksen mukaan alkuperäiskansaan kuuluvilla henkilöillä ymmärretään henkilöitä, jotka polveutuvat alueen alkuperäisestä väestöstä ja ovat ainakin osittain säilyttäneet tämän väestön elämäntapaa, kulttuuria ja perinteitä. Korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2011 päätöksessä edellytetään saamelaiskulttuurin mukaista elämäntapaa. Tällaista linjausta voidaan pitää perusteltuna.

Ne henkilöt, jotka tällä hetkellä on merkitty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, on merkitty sinne kieliperusteella. Kielikriteerin osalta tällaisten henkilöiden ei ole tarvinnut esittää mitään näyttöä, vaan kriteerin täyttyminen on perustunut henkilön omaan ilmoitukseen. Kysymys on myös siitä, että henkilöllä itsellään ei tarvitse olla mitään yhteyttä saamen kieleen, vaan riittävää on ollut, että hänellä on ollut esimerkiksi jo 1800-luvulla elänyt esivanhempi, jonka on ilmoitettu oppineen saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Kysymys on myös siitä, että kieliperusteella hyväksyttyjen henkilöiden ei ole tarvinnut todistaa, että he polveutuvat saamelaista esivanhemmista. Monet saamelaisluetteloon vuoden 1962 haastattelututkimuksessa saamelaisiksi tulleista suvuista ovat olleet alkujaan suomalaisia uudisasukassukuja. Heiltä ei edellytetä myöskään sitä, että he olisivat millään lailla säilyttäneet saamelaiskulttuuria tai heidän elämäntapansa olisi saamelaiskulttuurin mukaista. Enemmistö näistä vaaliluetteloon merkityistä henkilöistä asuu asutuskeskuksissa, ja luettelossa on jo tällä hetkellä sellaisia henkilöitä, jotka ovat asuneet esimerkiksi pääkaupunkiseudulla jo neljättä sukupolvea.

Tätä taustaa vasten voidaan pitää kohtuuttomana, että sellaisia henkilöitä, jotka täyttävät ne kriteerit, joita alkuperäiskansaan kuuluvilta henkilöiltä normaalisti edellytetään, on jätetty vaaliluettelon ulkopuolelle. Toisaalta sellaiset henkilöt, joilta näitä kriteerien täyttymistä ei ole edellytetty, muodostavat alkuperäiskansan.

Oulun maakunta-arkiston todistus osoittaa, että valittaja polveutuu saamelaisista esivanhemmista. Lisäksi valittajan elämäntapa on saamelaiskulttuurin mukainen.

Valittaja tuntee ja tietää olevansa saamelainen. Hän on syntynyt saamelaiseksi ja kasvanut lapsuuden kodista asti saamelaiseksi. Valittaja identifioituu saamelaisiin ja on elänyt saamelaiskulttuurissa lapsuudestaan lähtien.

Valittaja hakeutuu saamelaiskäräjien vaaliluetteloon hyväksyttäväksi pääasiassa kielikriteerin perusteella. Valittajan äidin isoäidillä E:llä (s. 1880) on merkittynä saame äidinkieleksi virkatodistuksessa. Valittajan isoäidin äidinkieli oli sekä hänen äitinsä äidinkieli on saame.

Valittaja polveutuu Pehr Pehrsson Eirasta, joka on merkitty lappalaisten joukkoon Enontekiön Peltojärvellä vuoden 1739 maakirjassa (Oulun maakunta-arkiston todistus). Lisäksi Inarin seurakunnan virkatodistuksesta ilmenee, että valittaja on Mathias (Ivalon Matti) Eiran (s. 1841) ja kalastaja/porosaamelaisen tytär Valborg Abrahamintytär Aikion (s. 1854) jälkeläinen. Abraham Johansson Aikio on merkitty kalastajalappalaiseksi Inarin Paadarinkylässä vuoden 1852 maa- ja kantokirjassa. Ivalon Erkki oli Ivalon Matin isä. Valittajan suvun asiakirjat kantavat 1600-luvulle. Ensimmäinen merkintä on Nils Aikasarrianpoika 1605–1620, joka mainitaan Peltojärvellä lappalaisena.

Valittajan suvussa on säilynyt saamen kielen taito, mutta se on katkennut häneen. Valittajan isoäiti on puhunut valittajalle lapsena saamea, joten valittaja ymmärtää sitä. Aikakaudelle tyypillisesti valittajan äiti ei siirtänyt saamen kielen puhumista valittajalle. Silloin ei saanut opettaa saamea lapselle, kun pelättiin, ettei tämä opi suomea kunnolla. Tämä on ollut suomalaistamisen aikakauden tulosta, joka on päättynyt vasta 1980. Valittajan kouluaikoina saamea ei opetettu koulussa. Valittajan kielitaito on puutteellinen suomalaistamisen aikakauden takia. Valittaja suhtautuu myönteisesti saamen kieleen. Hän ymmärtää töissään sosiaali- ja terveysalalla vanhusten parissa vanhusten hänelle puhumaa saamea.

Valittaja on lapsuuden kodista saakka kasvanut porojen kanssa. Hän on pitänyt lapinpukua lapsesta saakka. Hän pitää nutukkaita ja muita perinteisiä saamenasusteita nykyäänkin samoin kuin hänen lapsensa ja lapsenlapsensa. Käsityötaito on hänen suvussaan säilynyt keskeinen saamelaiskulttuurin piirre. Vuoteen 1999 saakka he kulkivat Kalkujärvellä poron kesämerkityksissä ja erotuksissa Talvatuksessa, sekä myöhemmin Hirvassalmessa erotuksissa Sallivaaran palkisessa.

Valittajan tytär osaa saamea täydellisesti ja on opiskellut sitä koulussa sekä korkeakoulussa. Valittajan pojat ovat opiskelleet saamea koulussa.

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa antamaansa ratkaisuun ja katsonut, ettei sen ratkaisua tule muuttaa.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja määrää, että A on merkittävä saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta velvoitetaan ryhtymään tämän päätöksen johdosta saamelaiskäräjistä annetun lain 26 b §:n 3 momentin mukaisiin toimenpiteisiin.

2. Valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat kansalliset säännökset perusteluineen ja oikeuskäytäntö

1.1.1 Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 17 §:ssä säädetään oikeudesta omaan kieleen ja kulttuuriin. Pykälän 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla.

Mainitun momentin edeltäjän, Suomen Hallitusmuotoon perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 lisätyn 14 §:n 3 momentin perusteluissa (HE 309/1993 vp) kulttuuri on ymmärretty laajasti. Säännös ei rajoittuisi pelkästään vähemmistöjen kielellisten oikeuksien turvaamiseen, vaan ulottuisi laajemmin turvaamaan vähemmistöjen kulttuurimuotoja. Siten esimerkiksi säännöksen turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys.

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten ottamisesta Suomen Hallitusmuotoon ja muuhun lainsäädäntöön annetun hallituksen esityksen (HE 248/1994 vp) mukaan saamelaisten oikeus muihin väestöryhmiin nähden yhdenvertaiseen kohteluun hallinnossa turvataan etnisen kulttuuri-itsehallinnon perustalta. Esitys sisälsi muun ohella ehdotuksen saamelaiskäräjistä annetuksi laiksi.

1.1.2 Saamelaiskäräjistä annettu laki

Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:ssä säädetään lain tarkoituksesta. Pykälän 1 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin mainitussa laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaan saamelaisella tarkoitetaan mainitussa laissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen:

1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai

2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka

3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Saamelaiskäräjistä annetun lain yleistä toimivaltaa koskevan 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat.

Lain 5 §:n 2 momentin mukaan tehtäviinsä kuuluvissa asioissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Näissä asioissa saamelaiskäräjät käyttää lisäksi päätösvaltaa siten kuin tässä laissa tai muualla laissa säädetään.

Lain 6 §:n mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Saamelaismääritelmää koskevan 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 248/1994 vp) lausuttiin seuraavaa:

"Pykälässä määriteltäisiin, kenellä on lakiehdotuksen mukaiset saamelaisen oikeudet. Saamelaisen määritelmä olisi ehdotetussa muodossaan aikaisempaa väljempi, joten saamelaisiksi katsottavien henkilöiden määrä saattaisi jonkin verran lisääntyä. Ehdotettu saamelaisen määritelmä on sisällöltään samankaltainen kuin saamelaisten kielilaissa oleva määritelmä siten, että henkilön on itse pidettävä itseään saamelaisena. Tämän subjektiivisen kriteerin lisäksi määritelmään sisältyisi kuten aikaisemminkin myös objektiivinen peruste. Sen pääsisältönä olisi periaate, että henkilön tulee olla saamelaista syntyperää: saamelaiseksi synnytään, ei tulla tai päästä. Poikkeuksena tästä säännöstä olisi ottolapsi, joka muuallakin lainsäädännössä rinnastetaan biologisesti omaan lapseen. Nämä objektiiviset perusteet on lueteltu kohdissa 1–3.

Saamelaiseksi katsottaisiin 1 kohdassa henkilö, joka itse, tai jonka vanhemmista tai isovanhemmista ainakin yksi on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Ensisijaisena näyttönä kielitaidosta olisi Pohjoismaiden saamelaisneuvoston Suomen jaoston vuonna 1962 suorittama väestölaskenta, jonka mukaiset henkilöt ovat pohjoissaamen-, inarinsaamen- tai koltansaamenkielisiä. Tämä luettelo ei ole kuitenkaan täydellinen, joten henkilön voitaisiin myös muutoin todeta oppineen saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Säännös vastaa Ruotsin ja Norjan saamelaismääritelmää.

Uutena perusteena ehdotetaan 2 kohdassa, että saamelaisiksi katsottaisiin myös lappalaisten jälkeläiset ilman, että heidän tarvitsi esittää näyttöä omasta tai takenevan polven sukunsa saamenkielen taidosta. Säännöksen mukaisesti henkilö olisi saamelainen, mikäli joku hänen vanhemmistaan tai esivanhemmistaan olisi merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi valtion viranomaisten pitämissä rekistereissä. Näitä maaveroja ja niiden maksuvelvollisia henkilöitä tilittäviä rekisterejä olivat maakirjat, veronkantoluettelot ja henkikirjat. Olennaista ei olisi se, että henkilö on rekisterin mukaan maksanut kyseisenä vuonna maaveronsa (lappalaisten kylävero), vaan että hän oli rekisterin mukaan verovelvollinen. Tällaisten rekisterien pito lopetettiin vuonna 1923 maaverotuksen lakkauttamisen myötä, joten rekisteriin merkittyjä henkilöitä ei juuri ole elossa. Ensimmäisiksi huomioon otettaviksi viranomaisrekistereiksi ehdotetaan vuoden 1875 luetteloja, mistä säädettäisiin tarkemmin asetuksessa. Tämä tarkoittaa käytännössä, että 1800-luvun alkupuolella syntyneestä lappalaisesta alkaen hänen suoraan alenevassa polvessa oleva jälkeläinen voidaan katsoa saamelaiseksi. Mikäli mentäisiin ajallisesti vielä kauemmas, saattaisivat näyttövaikeudet lisääntyä kohtuuttomasti ja hakijan tosiasiallinen yhteys saamen kansaan saattaisi olla kyseenalainen. Kolttasaamelaisista tulee tarvittaessa käyttää vastaavia saatavissa olevia luetteloja.

Ruotsin saamelaiskäräjiä koskevasta laista on otettu ehdotuksen 3 kohdan peruste. On pidettävä kohtuullisena, että saamelaiseksi katsotun henkilön lapsella on oikeus samaistua vanhempiensa identiteettiin. Tämä ei ole voimassa olevan lain mukaan mahdollista niiden henkilöiden osalta, joiden suvussa saamenkielinen syntyperä jää isovanhempia kauemmaksi. Nykyisen lain mukaan tällainen henkilö ei ole enää saamelainen, vaikka hänen molemmat vanhempansa olisi saamelaisina merkitty äänioikeutetuiksi saamelaisvaltuuskunnan vaaleissa. Mainituista syistä ehdotetaan, että saamelaisella tarkoitettaisiin myös henkilöä, jonka vanhemmista ainakin yksi on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa."

Perustuslakivaliokunta lausui saamelaisen käsitteestä mietinnössään (PeVM 17/1994 vp) seuraavaa:

"Saamelaiskäräjiä koskevan lakiehdotuksen 3 §:ssä määritellään saamelaisen käsite. Valiokunta, yhtyen sinänsä lakitekstiin, huomauttaa, ettei laki tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella oikeuta esityksen perusteluissa mainittua mahdollisuutta, jonka mukaan asetuksella voitaisiin säätää vuoden 1875 luettelot laissa tarkoitetuiksi yksinomaisiksi viranomaisrekistereiksi. Valiokunta ei myöskään pidä tarkoituksenmukaisena täydentää lakia tässä suhteessa erillisin asetuksenantovaltuuksin."

Saamelaiskäräjistä annetun lain 26 b §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien hallituksen vaaliluettelon oikaisuvaatimukseen antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen viimeistään 14 päivänä siitä päivästä, kun asianomainen on saanut päätöksestä tiedon.

Lakiesityksen (HE 248/1994 vp) 26 §:n 2 momentin mukaan saamelaiskäräjien hallituksen oikaisuvaatimukseen antamaan päätökseen ei olisi saanut hakea muutosta. Kielto hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta perusteltiin asian kiireellisyydellä. Perustuslakivaliokunta lausui tältä osin mietinnössään (PeVM 17/1994 vp) seuraavaa: "2. lakiehdotuksen 26 §:n 2 momentin loppusäännös sisältää valituskiellon saamelaiskäräjien hallituksen sellaiseen päätökseen, joka on annettu vaaliluettelosta tehdyn oikaisuvaatimuksen johdosta. Valituskielto ei ole oikeusturvasyistä asianmukainen, sillä saamelaiskäsite jää joiltain osin tulkinnanvaraiseksi. Valiokunta onkin poistanut valituskieltosäännöksen."

1.1.3 Saamelaiskäräjistä annettu laki oikeuskäytännössä ja lain muuttamista koskeva esitys

Ensimmäisten saamelaiskäräjistä annetun lain säätämistä seuranneiden vaalien yhteydessä tehtiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen satoja valituksia. Antamassaan vuosikirjaratkaisussa KHO 1999:55 korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska valittajan esivanhempi oli viimeksi merkitty lappalaisten joukkoon maakirjaan vuonna 1762, ei valittajaa pelkästään tällä perusteella voitu pitää lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna saamelaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan säännöksen tulkinnassa huomioon otettavaa maakirjamerkintää ei voinut ulottaa pidemmälle kuin saamelaismäärittelyn pääperusteena ollut kieliperuste ulottuu, mikä käytännössä tarkoitti, että vanhimman huomioon otettavan maakirjamerkinnän tuli olla vuodelta 1875.

Seuraava merkittävä linjaus tehtiin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2011:81. Korkein hallinto-oikeus viittasi YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevalla sopimuksella perustetun komitean toistuviin kannanottoihin (ks. jäljempänä kohta 1.2.2), joissa oli korostettu vähemmistöön kuuluvan henkilön itseidentifikaation merkitystä, sekä katsoi, että laki ei sisällä rajoitusta, jonka mukaan vain vuoden 1875 tai sitä uudemmat luettelot voitaisiin ottaa huomioon polveutumista saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan mukaisesti tarkasteltaessa. Vaikka valittajaa ei pelkästään sen perusteella, että hän oli vuoden 1825 maa- ja verokantokirjaan tunturilappalaiseksi merkityn henkilö jälkeläinen, voitu pitää säännöksessä tarkoitettuna saamelaisena, voitiin mainittu seikka ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko itseään saamelaisena pitävän henkilön itseidentifikaatiolle objektiivisia perusteita. Asiaa koskevan kokonaisarvion perusteella korkein hallinto-oikeus katsoi, että mainitussa tapauksessa valittajaa oli pidettävä laissa tarkoitettuna saamelaisena.

Vuonna 2014 hallitus antoi hallituksen esityksen (HE 167/2014 vp) saamelaiskäräjistä annetun lain (ja erään siihen liittyvän rikoslain pykälän) muuttamisesta. Edellä mainittua saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohtaa esitettiin muutettavaksi niin, että se kuuluisi seuraavasti:

"2) että hän on omaksunut sukusiteittensä kautta saamelaiskulttuurin ja ylläpitänyt yhteyttä siihen ja on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty verotusta tai väestökirjanpitoa varten laadittuun viranomaisasiakirjaan lappalaiseksi".

Pykälään ehdotettiin myös lisättäväksi 2 momentti siitä, että saamelaiskäräjät käsittelee hakemukset saamelaisten ottamiseksi vaaliluetteloon ja ilmoitukset vaaliluettelosta poistamiseksi. Tarkoituksena oli tuoda esiin saamelaisten yhteisön ryhmähyväksynnän merkitys käsiteltäessä saamelaiseksi itsensä identifioivan hakemusta vaaliluetteloon merkitsemisestä.

Esityksestä antamassaan mietinnössä (PeVM 12/2014 vp) eduskunnan perustuslakivaliokunta ehdotti, että lain 3 §:ää ei muuteta. Valiokunta viittasi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2011:81 ja lausui muun muassa seuraavaa:

"Valiokunta pitää korkeimman hallinto-oikeuden tapaan muun ohella itseidentifikaatiota ja asian kokonaisharkintaa sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteistä tulkintaa tärkeinä. Valiokunta korostaa oikeusvarmuuden merkitystä ja pitää tärkeänä, että saamelaismääritelmään liittynyt epävarmuus poistuu. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksen mukainen 1 momentin 2 kohdan määritelmä, jossa edellytetään henkilön omaksuneen saamelaiskulttuurin sukusiteidensä kautta ja pitäneen siihen yhteyttä, olisi liian tulkinnanvarainen, kun otetaan huomioon myös saamelaiskulttuurin käsitteen epämääräisyys. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu uusi muotoilu voisi johtaa epävarmuuteen ja pykälän 2 momentti korostaisi liikaa ryhmäidentifikaatiota. Näistä syistä valiokunta ehdottaa, että lakiehdotuksen 3 §:ää ei muuteta, vaan pykälä säilyy nykyisessä muodossaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että saamelaismääritelmää sovellettaessa saamelaiskulttuurin moninaisuus otetaan aidosti huomioon ja huolehditaan kaikkiin saamelaisryhmiin kuuluvien oikeuksista."

Sittemmin hallitus peruutti esityksensä ja lakiehdotus raukesi.

1.1.4 Hallintolaki

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

1.1.5 Oikeusministeriön asetus saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä

Saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen (965/2006) 2 §:n 1 momentin mukaan vaaliluetteloon hakeutuvan henkilön on liitettävä hakemukseen:

1) luotettava selvitys saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetusta saamen kielen oppimisesta ensimmäisenä kielenä;

2) arkistoviranomaisen todistus siitä, että tietty henkilö on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaisena todistuksessa mainittuun maa-, veronkanto- tai henkikirjaan, sekä lisäksi viranomaisen antama todistus siitä, että hän on kyseisen henkilön jälkeläinen; tai

3) yksilöity tieto, jonka perusteella vaalilautakunta voi todeta, että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

1.2 Kansainvälisoikeudelliset asiakirjat

1.2.1 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus tuli Suomessa voimaan vuonna 1976 (SopS 8/1976). Sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

1.2.2 YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva sopimus

Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva YK:n yleissopimus tuli Suomessa voimaan vuonna 1970 (SopS 37/1970). Sopimuksessa sopimusvaltiot tuomitsevat rotusyrjinnän ja sitoutuvat muun ohella kaikin asianmukaisin keinoin viipymättä ryhtymään rotusyrjinnän poistamiseen sen kaikissa ilmenemismuodoissa. Sopimuksessa käsite "rotusyrjintä" tarkoittaa kaikkea rotuun, ihonväriin, syntyperään tahi kansalliseen tai etniseen alkuperään perustuvaa erottelua, poissulkemista tai etuoikeutta, jonka tarkoituksena tai seurauksena on ihmisoikeuksien ja perusvapauksien tasapuolisen tunnustamisen, nauttimisen tai harjoittamisen mitätöiminen tai rajoittaminen poliittisella, taloudellisella, sosiaalisella, sivistyksellisellä tai jollakin muulla julkisen elämän alalla.

Sopimuksen valvontaa varten on perustettu YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea.

YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea antoi vuonna 1990 yleisen suosituksen (General Recommendation No. 8), joka koskee samaistumista tiettyyn rodulliseen tai etniseen ryhmään. Käsiteltyään eri valtioiden yleissopimuksen nojalla antamia kertomuksia siitä, millä tavoin henkilöiden katsotaan kuuluvan tiettyyn rodulliseen tai etniseen ryhmään, komitea esitti mielipiteenään, että pääsääntöisesti ryhmään samaistumisen tulisi perustua kysymyksessä olevan henkilön itseidentifikaatioon. Erityisesti Suomen osalta komitea katsoi vuonna 2003 antamissaan suosituksissa, että saamelaisen määritelmä, johon saamelaisia koskevan lainsäädännön soveltaminen perustuu, on liian suppea. Vuonna 2007 antamassaan vastauksessa komitealle Suomen hallitus ilmoitti määritelmän osaltaan perustuvan korkeimman hallinto-oikeuden lain osalta omaksumaan tulkintaan lisäten, että lain muuttamiselle tässä suhteessa ei nähty tarvetta (YK-asiakirja CERD/C/FIN/19, 15.10.2007). Käsiteltyään Suomen hallituksen määräaikaisraporttia keväällä 2009 pidetyssä istunnossaan komitea ilmoitti loppupäätelmissään toistavansa suosituksensa siitä, että sopimusvaltion tulisi antaa enemmän asiaankuuluvaa merkitystä kyseisten henkilöiden itseidentifikaatiolle, kuten komitean edellä mainitussa yleisessä suosituksessa nro 8 (1990) esitetään.

Vuonna 2012 antamassaan suosituksessa komitea pani merkille, että korkein hallinto-oikeus oli tukeutunut komitean aiempiin loppupäätelmiin 26. syyskuuta 2011 tehdyssä päätöksessään, jossa oli määritelty saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutettu saamelainen. Komitea oli kuitenkin huolestunut siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden hyväksymässä määritelmässä painotettiin riittämättömästi saamelaisten itsemääräämisoikeuksia, jotka oli tunnustettu YK:n julistuksessa alkuperäiskansojen oikeuksista (3 artikla), erityisesti oikeutta määrätä omasta identiteetistään tai jäsenyydestään tapojensa ja perinteidensä mukaisesti (33 artikla) sekä oikeutta siihen, ettei alkuperäiskansoja pakkosulauteta eikä niiden kulttuuria tuhota (5 ja 8 artikla).

Komitea suositteli, että kun sopimusvaltio määrittelee, kenellä on äänioikeus saamelaiskäräjien vaaleissa, se antaa asianmukaisen painoarvon saamelaisten itsemääräämisoikeudelle, joka liittyy heidän asemaansa Suomessa, heidän oikeudelleen määrätä omasta jäsenyydestään ja oikeudelleen siihen, ettei heitä pakkosulauteta.

1.2.3 Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen syrjinnän kieltämistä koskeva 12. lisäpöytäkirja on tullut Suomen osalta voimaan 1.4.2005. Pöytäkirjan 1 artikla sisältää kaikkinaisen syrjinnän kiellon. Sen 1 kappaleen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista muun ohella kieleen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään tai kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen perustuvaa syrjintää. Artiklan 2 kappaleen mukaan ketään ei saa syrjiä viranomaistoiminnassa artiklan 1 kappaleessa tarkoitetuilla perusteilla. Lisäpöytäkirjan sisältämä syrjinnän kielto soveltuu myös saamelaiskäräjiä koskeviin vaaleihin.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka mainitussa yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.

1.2.4 Kansallisten vähemmistöjen suojelua koskeva puiteyleissopimus

Euroopan neuvoston piirissä solmittu kansallisten vähemmistöjen suojelua koskeva puiteyleissopimus tuli niin Suomen osalta kuin kansainvälisestikin voimaan vuonna 1998 (SopS 1‒2/1998). Sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kansalliseen vähemmistöön kuuluvalla henkilöllä on oikeus vapaasti valita, haluaako hän tulla kohdelluksi vähemmistön jäsenenä. Sopimusta koskevassa selitysmuistiossa (Explanatory Memorandum) tähdennetään, että tätä ei ole ymmärrettävä niin, että henkilöllä olisi oikeus mielivaltaisesti valita, kuuluuko hän vähemmistöön, vaan subjektiiviseen valintaan tulee erottamattomasti liittyä yksilön identiteetin kannalta merkityksellisiä objektiivisia kriteereitä.

1.2.5 Kansainvälisen työjärjestön alkuperäiskansasopimus

Kansainvälinen työjärjestö (ILO) on vuonna 1989 hyväksynyt Itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen n:o 169 (niin sanottu ILO:n alkuperäiskansasopimus). Suomi ei ole ratifioinut ILO:n alkuperäiskansasopimusta, mutta eduskunnan sosiaalivaliokunnan esittämän kannanoton mukaan Suomessa olisi kuitenkin ryhdyttävä toimenpiteisiin ratifioinnin edellytysten luomiseksi. Lisäksi va- liokunnan mukaan on jo ennen sopimuksen ratifiointia pyrittävä lainsäädännössä ja hallinnossa toimimaan yleissopimuksen säännösten ja hengen mukaisesti (SoVL 11/1990 vp).

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevien säännösten ottamisessa Suomen perustuslakiin ja muuhun lainsäädäntöön on hallituksen esityksen (HE 248/1994 vp) yleisperustelujen mukaan pyritty ILO:n alkuperäiskansasopimuksessa asetettuihin päämääriin. Saamelaisille on ollut tarkoitus turvata sopimuksen edellyttämät oikeudet hallita mahdollisimman laajasti omaa taloudellista, sosiaalista ja kulttuurikehitystään sekä osallistua sen suunnitteluun alueellisella ja kansallisella tasolla.

1.2.6 YK:n julistus alkuperäiskansojen oikeuksista

Alkuperäiskansoilla on YK:n yleiskokouksessa vuonna 2007 hyväksytyn alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan julistuksen 3 artiklan mukaan itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden perusteella ne määräävät vapaasti poliittisen asemansa ja kehittävät vapaasti taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä olojaan.

Alkuperäiskansoilla on 5 artiklan mukaan oikeus ylläpitää ja vahvistaa erillisiä poliittisia, oikeudellisia, taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä instituutioitaan, säilyttäen samalla oikeutensa osallistua halutessaan täysimääräisesti valtion poliittiseen ja sosiaaliseen elämään sekä talous- ja sivistyselämään.

Julistuksen 8 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla ja niihin kuuluvilla yksilöillä on oikeus siihen, ettei niitä pakkosulauteta eikä niiden kulttuuria tuhota. Valtiot tarjoavat tehokkaat järjestelmät, joilla estetään ja hyvitetään muun ohella kaikenlainen pakkosulauttaminen tai -liittäminen.

Alkuperäiskansoilla on 33 artiklan mukaan oikeus määrätä omasta identiteetistään tai jäsenyydestään tapojensa ja perinteidensä mukaisesti. Alkuperäiskansoilla on oikeus määrätä toimielintensä rakenteet ja valita niiden jäsenet omia menettelyjään noudattaen.

Käytettäessä julistuksessa ilmaistuja oikeuksia on 46 artiklan mukaan kunnioitettava kaikkien ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. Julistuksessa ilmaistujen oikeuksien käyttämiseen saa kohdistaa ainoastaan lailla säädettyjä rajoituksia kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Näiden rajoitusten on oltava syrjimättömiä ja ehdottoman välttämättömiä ainoastaan sen varmistamiseksi, että muiden oikeudet ja vapaudet tunnustetaan ja niitä kunnioitetaan asianmukaisesti ja että demokraattisen yhteiskunnan oikeutetut ja pakottavimmat vaatimukset täyttyvät.

1.3 Saamelaismääritelmän tulkinta

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n johtolauseen mukaan saamelaisella tarkoitetaan henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena. Tämän subjektiiviseen arvioon perustuvan samaistumisen eli niin sanotun itseidentifikaation ohella henkilön määritteleminen saamelaiseksi edellyttää ainakin jonkin kyseisessä pykälässä mainitun objektiivisen edellytyksen täyttymistä. Pykälän 1 kohdan mukaan edellytyksenä on, että henkilö itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään, ja pykälän 2 ja 3 kohdassa säädetään henkilön syntyperää koskevista edellytyksistä.

Kun otetaan huomioon mainitun lain tarkoitus säätää tarkemmin perustuslaissa turvatusta saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, objektiivisista edellytyksistä keskeinen on kieltä koskeva peruste, vaikka perustuslain 17 §:n 3 momentti turvaa kielen lisäksi laajemmin myös kulttuuria muun ohella perinteisine elinkeinoineen. Syntyperää koskevat edellytykset on lain valmistelutöiden valossa ymmärrettävä uusiksi ja täydentäviksi perusteiksi, joilla saamelaiskäsitettä oli tarkoitus laajentaa aiemmin sovelletusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevassa saamelaiskäräjistä annetussa laissa on yhtäältä jossain määrin laajennettu saamelaisuuden määritelmää verrattuna ennen vuotta 1996 vallinneeseen oikeustilaan, mutta toisaalta ankkuroitu se itseidentifikaation ohella objektiivisiin kieltä ja syntyperää koskeviin perusteisiin. Nämä objektiiviset kriteerit ovat perustana sille, kuka saamelaiseksi itsensä mieltävä henkilö hyväksytään kyseiseen ryhmään. Itsensä ryhmään samaistavan yksilön oikeuksien rajoittamiselle tulee olla objektiivinen ja kohtuullinen oikeutus, ja rajoituksen tulee olla tarpeellinen koko vähemmistöryhmän hyvinvoinnin ja elinkyvyn kannalta. Vaatimus on omiaan suojaamaan saamelaisväestöä sulauttamiselta pääväestöön ja näin edistämään perustuslain 17 §:ssä sekä edellä kuvatuissa kansainvälisissä asiakirjoissa ilmaistuja tavoitteita alkuperäiskansojen kielellisistä ja kulttuurisista oikeuksista.

Hallituksen esityksessä (HE 284/1994 vp) ehdotettiin, että asetuksella rajattaisiin saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan mukainen maa-, veronkanto- tai henkikirjaan perustuvaan jälkeläisyyteen liittyvä peruste vuoden 1875 luetteloihin. Tätä perusteltiin myös näyttövaikeuksilla. Perustuslakivaliokunta ilmoitti mietinnössään yhtyvänsä 3 §:n lakitekstiin, mutta ei pitänyt tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella mahdollisena asetuksella säätää, että mainitussa lainkohdassa tarkoitettaisiin vain vuoden 1875 tai sitä uudempia luetteloja.

Hallituksen esityksen mukaan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan tarkoituksena oli kiistatta rajoittaa lainkohdassa tarkoitettujen luetteloiden käyttäminen saamelaisuuden perusteena vuoden 1875 tai sitä uudempiin maa-, veronkanto- tai henkikirjoihin. Tästä oli tarkoitus säätää asetuksella. Tällainen rajoitus ei kuitenkaan ilmene itse laista eikä lakiin sisällytetty tältä osin asetuksenantovaltuutta. Asetuksenantovaltuuden poisjättäminen vastasi perustuslakivaliokunnan kantaa. Perustuslakivaliokunta, jonka kannanottoa on lain tarkoituksen tulkinnan kannalta pidettävä ratkaisevana, katsoi, ettei lakia tavanomaisten tulkintasääntöjen mukaan voida tulkita hallituksen esityksessä tarkoitetulla tavalla. Valiokunta kuitenkin ilmaisi hyväksyvänsä lakitekstin hallituksen esityksessä ehdotetun mukaisena, ja tämän sisältöisenä laki myös saatettiin voimaan.

Korkein hallinto-oikeus on edellä lausuttuun nähden katsonut, että laki ei sisällä sellaista rajoitusta, että vain vuoden 1875 tai sitä uudemmat luettelot voitaisiin ottaa huomioon polveutumista saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan mukaisesti tarkasteltaessa (KHO 2011:81). Lakia ei viitatun ennakkoratkaisun mukaan perustuslakivaliokunnan edellä mainittu kanta (PeVM 17/1994 vp) huomioon ottaen myöskään voitu tulkita niin, että kaikissa tapauksissa vuotta 1875 aikaisemmat luettelomerkinnät olisivat vailla merkitystä tulkittaessa saamelaisen määritelmää ja siten oikeutta äänestää saamelaiskäräjävaaleissa. Ratkaisussaan korkein hallinto-oikeus otti huomioon myös YK:n rotusyrjinnän vastaisen komitean kannanotot siitä, mikä merkitys henkilön itseidentifikaatiolle tulee antaa määriteltäessä hänen kuulumistaan tiettyyn rodulliseen tai etniseen ryhmään. Korkein hallinto-oikeus korosti asiaan liittyvää kokonaisharkintaa ja perus- ja ihmisoikeusmyönteistä tulkintaa.

Lakia ja sen 3 §:ää ei ole edellä mainitun vuosikirjapäätöksen jälkeen muutettu. Saamelaiskäräjälain muuttamisesta vuonna 2014 annettuun hallituksen esitykseen (HE 167/2014 vp) sisältyi ehdotus muun muassa kysymyksessä olevan säännöksen muuttamisesta, mutta esitys raukesi hallituksen peruutettua sen. Perustuslakivaliokunta ehti kuitenkin antaa lakiesityksestä mietinnön (PeVM 12/2014 vp), jossa se ehdotti, että lakiehdotuksen 3 §:ää ei muuteta, vaan pykälä säilyy nykyisessä muodossaan. Valiokunta viittasi ratkaisuun KHO 2011:81 ja piti korkeimman hallinto-oikeuden tapaan muun ohella itseidentifikaatiota ja asian kokonaisnaisharkintaa sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteistä tulkintaa tärkeinä.

Korkein hallinto-oikeus viittaa ratkaisuun KHO 2011:81 ja toteaa lisäksi seuraavaa.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1–3 kohtaan sisältyvät perusteet ovat pykälän rakenne ja perustelut huomioon ottaen keskenään vaihtoehtoisia edellytyksiä, joiden mukaan saamelaisena itseään pitävä henkilö voidaan todeta saamelaiseksi. Edellä lausuttu huomioon ottaen pykälän 2 kohdassa säädettyä saamelaisuuden perustetta ei kuitenkaan ole tarkoitettu sovellettavan niin, että hyvin varhaisen esivanhemman merkitseminen mainitussa lainkohdassa tarkoitettuihin luetteloihin automaattisesti johtaisi siihen, että saamelaisiksi olisi katsottava kaikki tällaisen esivanhemman jälkeläiset, jotka ilmoittaisivat pitävänsä itseään saamelaisena. Aina 1500-luvulta peräisin oleviin viranomaisluetteloihin merkittyjen henkilöiden jälkeläisten määrä voisi nousta varsin suureksi ja tosiasiallinen kielellinen ja kulttuurinen yhteys saamelaisiin alkuperäiskansana jäädä hyvin ohueksi. Asiaa arvioitaessa on pidettävä mielessä perustuslaista ilmenevä ja saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:ssä säädetty tavoite suojata saamelaisten kielellistä ja kulttuurista itsehallintoa. Tällä myötävaikutetaan myös muun muassa kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan sopimuksen mukaisesti siihen, ettei saamelaisia pakkosulauteta valtaväestöön. Asiassa sovellettavana oleva laki ei kuitenkaan edellytä, että saamelaiskäräjien kanta ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva, vaan asia on päätettävä lain 3 §:n mukaisia kriteerejä noudattaen. Näitä sovellettaessa on varmistettava, että kaikki ne saamelaisiksi itsensä kokevat, joiden itseidentifikaatiolle on riittävä, objektiivinen peruste, voivat tulla merkityksi vaaliluetteloon.

Edellä lausuttuun nähden saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohtaa ei ole perusteita tulkita kaavamaisesti siten, että vain vuoden 1875 tai sitä uudemmilla viranomaisluetteloilla olisi merkitystä tai että saamelaisuus mainitun lainkohdan sisältämällä jälkeläisperusteella voisi ulottua kaikissa yksittäistilanteissa yksinomaan neljän sukupolven päähän. Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus ja edellä mainitut lain 3 §:n 2 kohdan syntyyn vaikuttaneet näkökohdat huomioon ottaen lainkohtaa ei liioin ole perusteita tulkita niin, että mainittu 2 kohta ei sisältäisi mitään ajallista rajoitusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan mukaista perustetta, jossa edellytetään saamen kielen oppimista ensimmäisenä kielenä, on eräissä tapauksissa esimerkiksi isovanhempien osalta vaikea luotettavasti selvittää ja näyttää toteen. Saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohta ja asian luonne huomioon ottaen asiasta ei voida edellyttää esitettävän kaikissa tapauksissa viranomaisselvitystä.

Edellä mainituilla perusteilla saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ää on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti kokonaisuutena tilanteissa, joissa itseidentifikaation perustaksi ei voida esittää aukotonta selvitystä pykälän 1 kohdassa tarkoitetusta kieliperusteesta. Tulkinnan lähtökohtana on sen arvioiminen, pitääkö henkilö itseään saamelaisena ja onko tälle samaistumiselle objektiivisia perusteita. Pykälän 1 kohdan kieliperusteen tueksi esitetyn selvityksen uskottavuus on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon hallintolain 31 §:n säännös asian selvittämisestä ja saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohta. Tulkittaessa saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettua jälkeläisyyttä lähtökohtana on lain tarkoitus huomioon ottaen se, että kaukaisten esivanhempien esiintyminen rekistereissä ei osoita asianomaisen yksin tällä perusteella olevan saamelainen. Vanhoillakin rekisterimerkinnöillä voi kuitenkin olla merkitystä itseidentifikaation ja asian kokonaisarvioinnin kannalta, vaikka pääsääntöisesti esivanhemman esiintyminen vuotta 1875 vanhemmissa luetteloissa ei sellaisenaan osoitakaan asianomaista saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaisesti saamelaiseksi.

Kokonaisarvioinnilla on merkitystä erityisesti tilanteissa, joissa henkilö lähtökohtaisesti täyttää ainoastaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan mukaisen edellytyksen, mutta lainkohdan mukainen merkintä on ajalta ennen vuotta 1875. Mitä vanhemmasta luettelomerkinnästä on kysymys, sitä vahvempaa selvitystä edellytetään henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin.

1.4 Ratkaisu valitukseen

Valittaja on ilmoittanut pitävänsä itseään saamelaisena.

Valittaja on esittänyt selvitystä siitä, että hänen isoäitinsä äidin E:n (1880–1943) äidinkieleksi on kirkonkirjoihin merkitty saame ("Lappi").

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen on toimitettu E:tä koskeva Inarin seurakunnan 24.8.2015 päivätty virkatodistus, jossa tämän äidinkieleksi on merkitty "Lappi" ja jossa todetaan, että saamelaiskäräjille 29.7.2015 toimitetussa todistuksessa on ollut virheellisesti merkittynä mainitun henkilön äidinkieleksi suomi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajan isoäidin äidin ensiksi opitusta kielestä on esitetty riittävästi näyttöä ja että esitetyn selvityksen perusteella henkilön ensiksi opittuna kielenä on pidettävä saamea. Näin ollen valittajan äiti olisi voitu merkitä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan perusteella.

Tämän vuoksi saamelaiskäräjien hallituksen valituksenalainen päätös on kumottava ja A on määrättävä merkittäväksi saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan perusteella

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Koska oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä eikä asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ole pidettävä kohtuuttomana, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan, on valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Eila Rother, Eija Siitari ja Mikko Pikkujämsä. Asian esittelijä Henna Rintala.

 
Julkaistu 30.9.2015