KHO:2015:175

Maahanmuuttovirasto ei ollut myöntänyt Britannian kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta. Päätöksen perustelujen mukaan A ei täyttänyt asumisaikaedellytystä, koska hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa ei ollut Suomessa kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen.

A oli syntynyt Suomessa 1970-luvulla. Hän oli käynyt koulunsa, opiskellut ja työskennellyt Suomessa. Hänen äidinkielensä oli suomi. Hän oli asunut koko ikänsä pysyvästi Suomessa. Hänen toinen vanhempansa oli Suomen kansalainen samoin kuin hänen perheenjäsenensä. Hän oli suomalaisen työnantajansa kanssa tehdyn sopimuksen perusteella määräaikaisella työkomennuksella Puolassa. Hänen kotinsa Suomessa oli säilynyt hänen ja hänen perheensä käytössä myös ulkomailla työskentelyn ajan.

Kun A:n olosuhteissa arvioitiin hänen Suomessa asumistaan, katsottiin, että hänen varsinaisen asuntonsa ja kotinsa oli hakemusta Maahanmuuttovirastossa ratkaistaessa ollut Suomessa. Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut mainitsemallaan perusteella hylätä hänen hakemustaan.

Kansalaisuuslaki 7 § ja 13 § 1 momentti 2 kohta

Ks. myös KHO 2007:8

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 28.6.2013 nro 13/0422/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 3.12.2012 tekemällään päätöksellä myöntänyt Britannian kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä asumisaikaedellytystä.

Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa selostanut kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakemus on tullut vireille 27.7.2012. Väestötietojärjestelmässä hakijalla on 27.8.2012 alkaen ollut tilapäinen osoite Varsovassa Puolassa. Maahanmuuttovirasto on 14.11.2012 lähetetyllä täydennyspyynnöllä pyytänyt hakijaa selvittämään asiaa. 20.11.2012 antamassaan vastauksessa hakija on kertonut työskentelevänsä Varsovassa ainakin syksyyn 2014 saakka.

Hakija ei täytä asumisaikaedellytystä, koska hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa ei ole ollut Suomessa viimeksi kuluneita viittä vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika) tai yli 15-vuotiaana seitsemää vuotta, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä säädetään kansalaisuuslain 13 §:ssä. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan edellytys Suomen kansalaisuuden myöntämiseen on, että hakemusta ratkaistaessa hakijan varsinainen asunto ja koti on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika) tai seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika). Saman pykälän 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain jäljempänä laissa säädetyillä perusteilla.

Asumisaikaedellytyksestä poikkeamisesta on säädetty kansalaisuuslain 18 ja 18 a §:ssä, ja myös eräät muut lain säännökset, kuten Suomen kansalaisen puolisoa koskeva 22 §, sisältävät poikkeuksia 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesta asumisajasta. Kaikki nämäkin säännökset kuitenkin edellyttävät, että hakijan asunto ja koti on ja on ollut viimeiset kaksi vuotta keskeytyksettä Suomessa.

Kansalaisuuslain 7 §:n mukaan arvioitaessa ulkomaalaisen Suomessa asumista varsinaisella asunnolla ja kodilla tarkoitetaan tässä laissa henkilön tosiasiallista ja pääasiallista oleskelupaikkaa, jossa hän oleskelee pysyväisluonteisesti.

Hallituksen esityksessä kansalaisuuslaiksi (HE 235/2002 vp) on 7 §:n osalta todettu, että tosiasiallisella oleskelupaikalla tarkoitetaan paikkaa, jossa henkilö fyysisesti oleskelee, ja pääasiallisella paikkaa, jossa henkilö oleskelee eniten. Varsinaiselta asunnolta ja kodilta edellytettäisiin kummankin arviointiperusteen täyttymistä. Esityksessä on edelleen todettu, että pykälän mukaan varsinaista asuntoa ja kotia arvioitaessa määräävä ei ole väestötietojärjestelmästä ilmenevä kotikunta, koska se ei välttämättä vastaa henkilön tosiasiallista oleskelupaikkaa siinä mielessä, mikä olisi kansalaisuusasian ratkaisun kannalta tarkoituksenmukaista. Säännöksessä suhtaudutaan kotikuntalakia ankarammin oleskeluun Suomen ulkopuolella. Esimerkiksi kotikuntalain mukaan on mahdollista, että ulkomaille vuotta pitemmäksi ajaksi muuttaneen kotikunta säilyy Suomessa. Sen sijaan kansalaisuuslain mukaan tällaisen henkilön varsinaisen asunnon ja kodin ei tänä aikana katsota olevan Suomessa.

Hallituksen esityksessä on 13 §:n osalta muun ohella todettu, että asumisajan tarkoituksena on taata, että kansalaisuutta hakeva on hakemusta edeltävän Suomessa oleskelun perusteella hankkinut valmiudet toimia itsenäisesti yhteiskunnassa. Myös on todettu, että hakijalta edellytettäisiin, että hän olisi asunut Suomessa hakemuksen vireille panosta lähtien ja asuisi täällä edelleen päätöstä tehtäessä.

Tosiseikat

A:n äiti on suomalainen ja isä Suomessa asuva Britannian kansalainen. A on syntymästään eli vuodesta 1975 saakka jatkuvasti asunut Suomessa. A:n vaimo (vihitty 2004) ja kaksi lasta ovat suomalaisia, ja perhe on elokuussa 2012 tapahtuneeseen Puolaan muuttoon asti asunut yhdessä Suomessa.

A:lla on lepäävä työsopimus X Oyj:ssä sinä aikana, kun hän on konsernin Puolassa sijaitsevan yhtiön palveluksessa. Tehtävä on määrä³aikainen ja kestää enintään viisi vuotta. A on solminut Y:n ja Z:n kanssa sopimuksen (Nordea Expatriate Employment Contract), jossa työnantajaosapuoli sitoutuu muun ohella maksamaan perheen asumiskuluja, lasten koulumaksuja ja perheen muuttokuluja Suomesta Puolaan ja Puolasta Suomeen sekä perheen matka³kuluja vuosittaisista käynneistä Suomessa. A:lla on Suomessa omistusasunto.

A on tehnyt kansalaisuushakemuksen 27.7.2012 ja Maahanmuuttovirasto on ratkaissut sen 3.12.2012.

Päätelmät

Kansalaistamisen yleiseksi edellytykseksi säädetyn asumisaikaedellytyksen tarkoituksena on tosin ennen muuta hakijan yhteiskunnallisista valmiuksista varmistuminen. Säännöksessä on kuitenkin nimenomaisesti edellytetty myös sitä, että hakemusta ratkaistaessa hakijan varsinainen asunto ja koti on Suomessa. Kansalaisuuslaissa on toisaalta nimenomaisesti säädetty, että kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain kansalaisuuslaissa säädetyillä perusteilla. Poikkeamismahdollisuutta mainitusta edellytyksestä ei ole säädetty.

Koska A on muutettuaan perheineen Puolaan pääasiallisesti oleskellut muualla kuin Suomessa, hänen asuntonsa ja kotinsa ei ole ollut kansalaisuuslain tarkoittamalla tavalla Suomessa silloin, kun Maahanmuuttovirasto on ratkaissut hänen hakemuksensa. Hän ei siten ole täyttänyt kyseistä edellytystä, eikä siitä voida lain mukaan myöskään poiketa. Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen ei siten ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Sirpa Aaltonen ja Pirjo Marela (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A (jäljempänä myös "muutoksenhakija") on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

A on asunut vuodesta 1975 lähtien pysyvästi Suomessa. Hän on täyttänyt asumisaikaedellytyksen jättäessään kansalaisuushakemuksen. Hänen puolisonsa ja kaksi lastaan ovat syntyperäisiä suomalaisia. Hänen äidinkielensä on suomi. Suomen kansalaisuus vastaa hänen todellista kansalaisuusidentiteettiään.

Muutoksenhakija on muuttanut elokuussa 2012 Puolaan määräaikaisen työkomennuksen vuoksi. Hänellä on edelleen lepäävänä voimassaoleva työsopimus suomalaisen työnantajansa kanssa sinä aikana, kun hän on konsernin Puolassa sijaitsevan tytäryhtiön palveluksessa. Perheen pysyvä koti on omistusasunto T:n kaupungissa, johon perhe palaa työkomennuksen jälkeen. Perhe viettää kotona työkomennuksen aikaiset joulu- ja kesälomat ja muut työkomennuksen mahdollistamat käynnit kotimaassa.

Muutoksenhakija on asunut koko ikänsä Suomessa. Hän täyttää kaikilla arviointiperusteilla kansalaistamisen yleiseksi edellytykseksi säädetyn tarkoituksen varmistua hakijan yhteiskunnallisista valmiuksista toimia itsenäisesti Suomen kansalaisena.

Kansalaisuushakemus on jätetty 27.7.2012 ja se on ratkaistu 3.12.2012. Käsittelyaika ei täytä hallintolain ja hyvän hallinnon perusteiden edellyttämää vaatimusta. Maahanmuuttoviraston ratkaisun sisältö on jäänyt riippumaan siitä sattumanvaraisesta seikasta, milloin hakemus käsitellään, eikä ratkaisua tehtäessä ole otettu huomioon laissa muutoin säädettyä. Hakemus on hylätty viivästyksen aiheuttamalla näennäisperusteella, jolloin itse asia on jäänyt kokonaan selvittämättä hallintolainkäyttölain edellyttämän oikeusturvaperiaatteen mukaisesti.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon, jossa se on lausunut muun ohessa seuraavaa:

Muutoksenhakija on liittänyt kansalaisuushakemukseensa X:n antaman todistuksen työkomennuksesta Puolaan 1.9.2012 alkaen. Asian ratkaisu ei ole jäänyt riippumaan käsittelyajasta, vaan siitä, että muutoksenhakija on muutostaan tietoisena jättänyt hakemuksensa vasta, kun hän ei enää alle kuukauden kuluttua täyttäisi kansalaistamisen ehdottomana edellytyksenä pidettävää asumisaikaedellytystä.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen, jossa hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

A on asunut syntymästään asti Suomessa lukuun ottamatta lyhyttä opiskelijavaihtoa. Hänen väliaikainen oleskelunsa ulkomailla perustuu nykyisin hyvin tavanomaiseen määräaikaiseen expatriaatti-työkomennukseen. Hän toimii käytännössä suomalaisen työnantajan suomalaisena edustajana. Hänen äitinsä, vaimonsa ja lapsensa ovat Suomen kansalaisia, joten hänellä on täysin Suomen kansalaisiin rinnasteisella tavalla kiinteät siteet Suomeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Turun hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kansalaisuuslain 7 §:n mukaan arvioitaessa ulkomaalaisen Suomessa asumista varsinaisella asunnolla ja kodilla tarkoitetaan kansalaisuuslaissa henkilön tosiasiallista ja pääasiallista oleskelupaikkaa, jossa hän oleskelee pysyväisluonteisesti.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa muiden lainkohdassa mainittujen edellytysten ohella hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa (asumisaikaedellytys) viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika) tai seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika).

Hallituksen esityksessä kansalaisuuslaiksi (HE 235/2002 vp) on 13 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 42) lausuttu muun ohella, että asumisajan täyttäminen edellyttää varsinaista asuntoa ja kotia, joka on määritelty 7 §:ssä. Hakijalta edellytettäisiin, että hän olisi asunut Suomessa hakemuksen vireillepanosta lähtien ja asuisi täällä edelleen päätöstä tehtäessä. Esityksessä kiinnitetään kerätyn asumisajan kohdalla huomiota siihen, että hakijan itsensä tai tämän puolison yleensä työtehtäviin tai opiskeluun liittyvä ulkomailla oleskelu on aikaisempaan verrattuna huomattavasti lisääntynyt.

Hallituksen esityksessä todetaan kytkennästä päätöksentekoa välittömästi edeltävään aikaan seuraavaa: "Päätöksentekoa välittömästi edeltävällä, vaaditulla kahden vuoden asumisajalla olisi tarkoitus saada riittävä varmuus kansalaistamisen tarkoituksenmukaisuudesta sekä taata hakemuksen käsittelyn sujuvuus hakijaan mahdollisesti tarvittavien yhteydenottojen varalta."

Kansalaisuuslain 18 §:n mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä (asumisaikaedellytys), jos hänellä on lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät siteet Suomeen sekä hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on viimeksi kuluneet kaksi vuotta ollut keskeytyksettä Suomessa. Lainkohdan 2 momentin 3 kohdan mukaan lisäksi edellytyksenä on, että muutoin on olemassa erittäin painava syy asumisaikaedellytyksestä poikkeamiselle.

Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on ratkaistava, onko muutoksenhakijan varsinaisen asunnon ja kodin katsottava olleen hakemusta ratkaistaessa Suomessa siitäkin huolimatta, että hän on tuolloin ilmoittanut asuvansa tilapäisesti ulkomailla. Asiassa ei ole kysymys Suomessa asumisen pituudesta sinänsä eikä poikkeamisesta asumisaikaedellytyksestä.

Asiassa saatu selvitys

Muutoksenhakija on syntynyt Suomessa vuonna 1975. Hän on asunut lyhyttä, opiskeluun liittyvää jaksoa lukuun ottamatta koko elämänsä Suomessa nyt kysymyksessä olevaan muuttoon asti. Hänen äidinkielensä on suomi. Hän on käynyt Suomessa koulunsa, opiskellut korkeakoulussa ja työskennellyt Suomessa. Hän on itse Britannian kansalainen samoin kuin hänen isänsä. Hänen äitinsä on Suomen kansalainen. Hänen vaimonsa ja lapsensa ovat Suomen kansalaisia.

Muutoksenhakija on Suomessa asuessaan 27.7.2012 hakenut Suomen kansalaisuutta. Väestötietojärjestelmässä hänellä on 27.8.2012 alkaen ollut tilapäinen osoite Puolassa. Maahanmuuttovirasto on 14.11.2012 pyytänyt häntä selvittämään asiaa, jolloin hän kertonut työskentelevänsä Puolassa ainakin syksyyn 2014 saakka.

Muutoksenhakija on työskennellyt vakituisessa työsuhteessa X Oyj:ssä (jäljempänä myös "yhtiö") vuodesta 2004. Yhtiö on tehnyt muutoksenhakijan kanssa sopimuksen työsuhteesta ja ulkomaan työkomennuksesta Puolaan ajalle 1.9.2012–1.9.2014. Hänelle jäi lepäävä työsopimus yhtiössä sinä aikana, kun hän on konsernin Puolassa sijaitsevan yhtiön palveluksessa. Tehtävä on ollut määrä³aikainen ja sen on tullut kestää enintään viisi vuotta. Muutoksenhakija on solminut Y:n ja Z:n kanssa sopimuksen (Expatriate Employment Contract). Sopimus on määräaikainen, vähintään kaksi vuotta ja enintään viisi vuotta. Siinä on sovittu muun ohessa ekspatriaatin ja hänen perheensä oikeudesta saada tietty korvaus matkasta kotimaahan (home leave). Muutoksenhakijalla on ollut työnteon vuoksi tilapäinen osoite Puolassa alkaen 23.8.2012. Hänen vakinainen osoitteensa on T:n kaupungissa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakija on työskennellyt Puolassa suomalaisen työnantajansa kanssa tekemänsä määräaikaisen sopimuksen perusteella. Hänelle on työkomennuksen ajaksi merkitty väestötietojärjestelmään tilapäiseksi osoitteeksi Puolassa sijaitseva osoite. Hänen kotinsa Suomessa on säilynyt hänen ja hänen perheensä käytössä myös ulkomailla työskentelyn ajan ja perheen on myös selvitetty käyttäneen kotiaan tänä aikana.

Asiassa saadun selvityksen perusteella muutoksenhakijalla on täysin vakiintunut ja kiinteä side Suomeen. Hänen määräaikainen työskentelynsä ja oleskelunsa Puolassa on johtunut sopimuksesta hänen suomalaisen työnantajansa kanssa. Ulkomailla olevan asunnon lisäksi hänellä on koko ajan säilynyt käytössään perheen yhteinen koti Suomessa. Kun näissä olosuhteissa arvioidaan muutoksenhakijan Suomessa asumista, korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijan varsinainen asunto ja koti on hakemusta Maahanmuuttovirastossa ratkaistaessa ollut kansalaisuuslain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla Suomessa. Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut mainitsemallaan perusteella hylätä muutoksenhakijan hakemusta.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.