KHO:2015:176

Asiassa oli kysymys siitä, oliko A:lla, joka asiakirjapyynnön esittämishetkellä oli kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen jäsen sekä kaupunginhallituksen elinkeinojaoston varajäsen, kunnan luottamushenkilönä kuntalain (365/1995) 43 §:n perusteella oikeus saada kunnan viranomaiselta tieto erään hankkeen, johon kunta oli osallistunut, projektiryhmän kokousasiakirjoista siltä osin kuin ne sisälsivät tietoja yksityisistä liikesalaisuuksista.

Luottamushenkilöllä on kuntalain 43 §:n perusteella oikeus saada salassa pidettäviä tietoja, joita tarvitaan päätöksenteon perusteena toimielimessä, jonka jäsen hän on. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnan itsehallintoon kuuluvissa asioissa kunnanvaltuutetun ja kunnanhallituksen jäsenen tietojensaantioikeuden ei voida katsoa rajoittuvan yksinomaan vireillä oleviin tai vireille tuleviin asioihin liittyviin tietoihin ja asiakirjoihin vaan se voi ulottua laajemminkin luottamustoimen hoitamisen kannalta tarpeellisiin tietoihin ja asiakirjoihin.

Asiassa ei ollut kuitenkaan ilmennyt, että kaupunginvaltuuston, kaupunginhallituksen tai sen elinkeinojaoston käsittelyssä olisi asiakirjapyynnön esittämisen ajankohtana enää ollut kysymyksessä olevaan hankkeeseen liittyviä asioita, joiden käsittelyssä asiakirjat olisivat olleet tarpeellisia. Asiakirjapyynnöstä tai oikaisuvaatimuksesta ei liioin ilmennyt A:n luottamustehtävän hoitamiseen liittyviä muitakaan seikkoja, joiden perusteella pyydetyt yksityisten elinkeinonharjoittajien liikesalaisuuksia sisältävät asiakirjat olisi tullut jälkikäteen antaa A:lle kunnanvaltuuston tai -hallituksen jäsenille kuuluvan muita luottamushenkilöitä laajemman tietojensaantioikeuden perusteella. Asiakirjapyyntö oli voitu hylätä.

KHO katsoi lisäksi, että muutoksenhakulajina kunnan luottamushenkilön tietojensaantioikeutta koskevassa asiassa on hallintovalitus.

Kuntalaki (365/1995) 43 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 24 § 1 momentti 20 kohta

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 12.9.2014 nro 14/5149/4

Asian aikaisempi käsittely

A on Kouvolan kaupungille 26.11.2012 saapuneella, 25.11.2012 päivätyllä kirjelmällään pyytänyt saada muun ohella kaikki WoodInno-hankkeen projektiryhmän ja ohjausryhmän pöytäkirjat liitteineen. A on viitannut siihen, että hänellä on kaupunginhallituksen jäsenenä oikeus saada asiakirjat välittömästi.

Kirjelmään oheistetussa päiväämättömässä, kaupunginhallituksen ja -valtuuston jäsenenä allekirjoittamassaan kirjelmässä A on pyytänyt saada eräät kirjelmässä mainitut asiakirjat.

Kouvolan kaupungin elinkeinojohtaja on päätöksessään 21.12.2012 (§ 17) ensinnäkin todennut, että A:lle on aiemmin toimitettu WoodInno-hankkeen ohjausryhmän kokousaineistot kokonaisuudessaan.

Hankkeen projektiryhmän kokousaineiston osalta elinkeinojohtaja on päättänyt, että A:lle toimitetaan se aineisto, joka ei sisällä yrityssalaisuuksia. Yrityssalaisuuksia koskevien tietojen osalta A:n pyyntö on hylätty.

A on oikaisuvaatimuksessaan 4.1.2013 Kouvolan kaupunginhallitukselle vaatinut, että elinkeinojohtaja velvoitetaan luovuttamaan A:lle WoodInno-hankkeen projektiryhmän kokousasiakirjat. A on viitannut muun ohella siihen, että kaupunginhallituksen jäsenenä ja sen elinkeinojaoston varajäsenenä hän toimii päättäjänä hanketta koskevissa asioissa. Asianosaisena hänellä on oikeus saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä. Kysymys ei ole hallinnonalan yleisestä seurannasta ja valvonnasta vaan päätöksenteosta. Viranhaltijalla ei ole oikeutta salata A:lta mitään päätöksentekoon vaikuttavia asiakirjoja.

Kouvolan kaupunginhallitus on päätöksellään 11.2.2013 (§ 90) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

WoodInno-hanke on EU-hanke, jossa Kouvolan kaupunki on niin sanottu pääpartneri. Kaupungin edustaja on osallistunut hankkeen kokouksiin.

WoodInno-hankkeen projektiryhmä on toiminut hankkeen toiminnan sisäisenä suunnittelu- ja seurantaryhmänä. Mukana olevat yritykset ovat luovuttaneet liiketoimintaansa liittyviä tietoja luottamuksellisena hankkeen ja sen konsulttiyrityksen WoodFront Oy:n käyttöön. Kouvolan kaupunki on viranomaisena päättänyt, mitkä yritysten luottamuksellisina esitetyistä tiedoista ovat salassa pidettäviä. Tällaiseksi on katsottu WoodInno Oy:n kehittämissuunnittelu, osakkaiden sitouttaminen, WoodPrime Oy:n toiminnan käynnistyminen, Venäjän liiketoiminnan kehittäminen ja siihen sitoutuneet yritykset, tieto hankkeessa mukana olevien yritysten rahoituksesta ja yritysten nykyisen sekä tulevan liiketoiminnan toteutuksesta. Yritysten kilpailuetu heikentyisi tai menetettäisiin, jos A:n pyytämiä tietoja, jotka on katsottu salaisiksi, luovutettaisiin. Tiedot, jotka on annettu esimerkiksi patentti- ja rekisterihallitukselle, ovat julkisia ja annettavissa tietoa pyytävälle.

Projektiryhmän kokousaineistosta A:lle on toimitettu kaikki julkiset muistiot ja liitetiedostot. Osa muistioista tai liitetiedoista on merkitty salaisiksi eikä näitä tietoja ole annettu. Salaisiksi merkityt kohdat tai asiakirjat sisältävät kolmansia osapuolia koskevia yksityiskohtaisia yritystietoja.

A:lle on toimitettu WoodFront Oy:n sopimuksen seurantaan liittyvä ajantasainen taulukko, josta ilmenee A:n mainitsema 15 kohdan työprosessin toteutumaseuranta. A:lle on myös toimitettu kopiot kaikista laskuista ja maksuista, jotka yhtiölle on maksettu.

Kun WoodInno-hankkeen asioita on käsitelty kaupunginhallituksessa, A ei ole esittänyt pyyntöä saada tietoa WoodInno-projektista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Kouvolan kaupunginhallituksen päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Käsittelyratkaisu

Kaupunginhallitus on käsitellyt valittajan tietopyynnön oikaisuvaatimuksena ja antanut päätökseensä kunnallisvalituksen valitusosoituksen. Julkisuuslain 33 §:n perusteella nyt valituksenalaiseen päätökseen haetaan muutosta hallintovalituksella. Hallinto-oikeus käsittelee asian hallintovalituksena.

Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet

Kuntalain 43 §:n perusteella luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisina, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.

Kuntalain 13 §:n 1 momentin mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Saman lain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arvio

Asiakirjaselvityksen perusteella valittaja on kaupunginvaltuutettu ja asiakirjapyynnön esittäessään hän on ollut myös kaupunginhallituksen ja kaupunginhallituksen elinkeinojaoston varajäsen. Asiassa on kysymys siitä, ovatko valittajan pyytämät asiakirjat olleet kuntalain 43 §:n tarkoittamalla tavalla tarpeellisia valittajan luottamustoimen hoitamista varten. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole kysymys julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetusta asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Valittaja on vaatinut tietoja 4.1.2013 päivätyn oikaisuvaatimuksensa perusteella päätöksentekoa eikä hallinnon yleistä valvontaa varten. Valituksenalaisen päätöksen mukaan valittajalle on toimitettu projektiryhmän kokousaineistosta kaikki julkiset muistiot ja liitetiedostot. Asiakirjat, jotka sisältävät kolmansia osapuolia koskevia yksityiskohtaisia yritystietoja, on merkitty salaisiksi eikä niitä ole luovutettu valittajalle.

Kysymyksessä olevan asian tausta ilmenee yksityiskohtaisesti kaupunginhallituksen valitukseen antamasta lausunnosta. Kouvolan kaupunki on rahoittanut niin sanottua WoodInno-projektia, jonka tavoitteena on ollut puurakentamiseen liittyvän yritystoiminnan kehittäminen alueelle. Projektin tarkoituksena on ollut muun muassa kahden puualan yrityksen perustaminen. Projektiin liittyen konsulttiyhtiö oli ollut yhteydessä puualan yrityksiin. Nämä yritykset, jotka eivät ole sopimussuhteessa kaupunkiin, olivat luovuttaneet WoodInno-hankkeen projektiryhmälle liike- ja ammattisalaisuuksiksi luonnehdittavia tietoja yrityksestään.

Valittajan vaatimat WoodInno-projektiin liittyneet asiakirjat ovat olleet julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, koska ne ovat liittyneet viranomaisen käsittelemään asiaan. Valittajalla on ollut kuntalain 43 §:n perusteella oikeus saada vaatimansa WoodInno -projektiin liittyvät asiakirjat silloin, kun kaupunginhallituksessa ja sen elinkeinojaostossa on käsitelty ja päätetty WoodInno-projektia koskevista asioista. Asiakirjojen perusteella kaupunginhallituksen elinkeinojaosto on käsitellyt WoodInno-projektia 23.5., 8.8. ja 24.10.2012. Kaupunginhallitus on käsitellyt projektia 20.8. ja 5.11.2012. Kaupunginvaltuusto on käsitellyt projektia 27.8.2012. Valittaja ei ole vaatinut kysymyksessä olevia asiakirjoja itselleen, kun asioita on käsitelty kysymyksessä olevissa kunnan luottamuselimissä. Valittajan tietopyyntö on päivätty 15.11.2012. Asiakirjoista ei ilmene, että kysymyksessä olevien luottamuselimien käsittelyssä olisi tuolloin ollut WoodInno-projektiin liittyneitä asioita. Valittaja ei ole vedonnutkaan siihen, että asiakirjat olisivat olleet tarpeellisia jonkin konkreettisen luottamustoimeen kuuluvan asian päättämistä varten. Asiakirjat eivät tähän nähden ole enää valituksenalaista päätöstä tehtäessä olleet kuntalain 43 §:n tarkoittamalla tavalla tarpeellisia kaupunginhallituksen ja sen elinkeinojaoston varajäsenen luottamustoimen hoitamiselle. Kaupunginhallituksella on ollut tällä perusteella oikeus hylätä valittajan tietopyyntö.

Valittaja on vasta 20.8.2014 päivätyssä vastineessaan ilmoittanut tarvitsevansa tietoja myös päätöksen toteutuksen valvontaan. Valittaja on kuitenkin vaatinut nyt riidanalaisessa tietopyynnössä asiakirjoja päätöksentekoa varten. Valittajan on tehtävä viranomaiselle uusi tietopyyntö, jos hän haluaa vaatia kysymyksessä olevia asiakirjoja jollain uudella perusteella. Kaupunginhallitus on voinut toimivaltaisena viranomaisena tarkastella valittajan oikeutta asiakirjoihin päätöksentekoajankohdan eli 11.2.2013 tilanteen mukaan. Sillä, onko valittaja mahdollisesti esittänyt tietopyynnön myös ennen 15.12.2013 ei ole merkitystä nyt valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta tarkasteltaessa.

Asiakirjoista ilmenee, että valittajan luottamusmiesasema on muuttunut vuosien 2012 ja 2013 taitteessa. Valittaja ei ole ollut 14.1.2013 lukien kaupunginhallituksen jäsen eikä kaupunginhallituksen elinkeinojaoston varajäsen. Valittaja on kaupunginvaltuuston ja teknisen lautakunnan jäsen. Valittajan tietopyyntö on perustunut hänen vuoden 2012 luottamusmiesasemaansa. Valittajan tulee tehdä uusi tietopyyntö, mikäli hän haluaa asiakirjoja nykyisen luottamusmiesasemansa perusteella. Kysymys ei nyt tule hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Oikeudenkäyntikulut

Kysymyksessä oleva oikeusriita valittajan oikeudesta asiakirjoihin on ratkennut osin eri perusteilla kuin mitä kaupunginhallitus on esittänyt valituksenalaisessa päätöksessään. Julkisuuslaissa tarkoitetut asiat ovat kuitenkin usein tulkinnanvaraisia niin kuin on ollut tämäkin asia. Oikeudenkäynti ei tähän nähden ole johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla viranomaisen virheestä. Valittaja on hävinnyt asiansa. Asiassa ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Anu Klemetti ja Jukka Korolainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Kouvolan kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja kaupunki velvoitetaan luovuttamaan A:n pyytämät asiakirjat. Lisäksi A on vaatinut, että Kouvolan kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Olennaista asiassa on se, että kaupunki on vuonna 2012 päätöksenteon yhteydessä salannut juuri niiden asiakirjojen olemassaolon, joita A on pyytänyt. Koska A ei ole päätöksenteon yhteydessä edes tiennyt asiakirjojen olemassaolosta, hän ei silloin ole voinut niitä vaatiakaan.

Saatuaan muuta kautta vasta jälkikäteen tietää mahdollisista salaisista asiakirjoista A on pyytänyt niitä käyttöönsä selvittääkseen, onko kaupunki antanut luottamusmiehille kaiken asian päättämisen kannalta relevantin tiedon. Sinänsä on selvää, että uudesta päätöksenteosta ei ole enää tässä vaiheessa ollut kysymys, vaan nimenomaan siitä, minkä tietojen perusteella aiemmat päätökset on tehty. A on saanut tietää projektiryhmän olemassaolosta vasta 19.10.2012, jolloin hän on välittömästi reagoinut asiaan ja vaatinut projektiryhmän asiakirjoja seuraavassa elinkeinojaoston kokouksessa 24.10.2012, minkä jälkeen hän on esittänyt kirjallisen vaatimuksen 15.11.2012.

Tarkasti ottaen kysymys ei ole ollut hallinnon yleisestä seurannasta eikä päätöksenteon valmistelusta. Lainsäätäjän tarkoituksena ei kuitenkaan ole voinut olla antaa viranomaiselle tilaisuutta salata luottamusmiehiltä päätöksenteon kannalta merkityksellistä tietoa pelkästään sillä perusteella, että päätöksen tekemisen jälkeen tietoa ei enää olisikaan tarvetta antaa.

Kuntalain 43 §:n mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisina, jollei salassapitoa koskevista säädöksistä muuta johdu. A:lla ei siten ole ollut aihetta tarkemmin perustella sitä, tarvitseeko hän asiakirjoja päätöksentekoa, seurantaa vai jotakin muuta tarvetta varten. Riittää, että hän subjektiivisesti on pitänyt niitä tarpeellisina. Objektiivisestikin arvioiden A:lla on ollut perusteltu syy vaatimukselleen, jos hän on katsonut, että päätöksentekijöiltä on salattu olennaista tietoa. Hallinto-oikeus on kuitenkin vastoin lain henkeä ja tarkoitusta noudattanut kaupungin tulkintaa siitä, että A on vaatinut asiakirjoja "väärällä perusteella".

Kaupunginhallituksen pöytäkirjasta 11.2.2013 ilmenee, että A:n pyyntö on evätty sillä perusteella, että hänellä ei olisi lainkaan oikeutta saada salaisiksi merkittyjä asiakirjoja nähtäväkseen missään vaiheessa. Siten kysymys ei olisikaan siitä, millä perusteella niitä on vaadittu. Kuitenkin kaupunginhallitus on vastineessaan 13.6.2014 hallinto-oikeudelle väittänyt, että jos A olisi kokouksessa pyytänyt salassa pidettäviä asiakirjoja päätöksentekoa varten, ne olisi hänelle annettu. Kaupunginhallitus on nyt siis perustellut asian toisella tavalla kuin päätöksessään. Tästä hallinto-oikeus ei ole katsonut aiheelliseksi lausua mitään. Se on tosin todennut, että A:lla on ollut oikeus saada asiakirjat silloin, kun asiaa on käsitelty elinkeinojaostossa tai kaupunginhallituksessa. Tämän perusteella olisi ilmeisesti ymmärrettävissä, että hallinto-oikeus ei ole hyväksynyt perustelua, jonka mukaan A:lla ei olisi ollut asiakirjoihin lainkaan oikeutta.

Hallinto-oikeus on toisaalta torjunut kaupunginhallituksen esittämän keskeisen perustelun ja samalla asiallisesti hyväksynyt kaupunginhallituksen toisessa lausumassa esitettämän muuttuneen perustelun, mutta A:n osalta se on todennut, että perustelua ei voi jälkikäteen muuttaa. Tämä antaa syyn epäillä hallinto-oikeuden kykyä ja objektiivisuutta asian käsittelyssä.

Käsitystä vahvistaa hallinto-oikeuden näkemys siitä, että A:n 20.8.2014 päivätty tietopyyntö olisi jollakin tavalla "ristiriitainen". A:n ei ole tarvinnut perustella sitä, mihin hän asiakirjoja tarvitsee, vaan riittävää on, että hän on pitänyt niitä tehtävässään tarpeellisina. Hallinto-oikeus on päätynyt siihen, että vaikka asiakirjat olisivatkin tarpeellisia, niitä on pyydetty väärään aikaan ja väärillä perusteilla. Laista ei löydy tukea tällaisille perusteille.

Kouvolan kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja hallinto-oikeuden päätökseen ja lausunut muun ohella seuraavaa:

WoodInno-projektia käsiteltiin kaupunginhallituksen elinkeinojaostossa 23.5.2012, 8.8.2012 ja 24.10.2012. Jaoston kokouksessa 24.10.2012 päätettiin hakea Kymenlaakson liitolta jatkoaikaa projektin toteuttamiselle 31.5.2013 asti. Kaupunginhallitus käsitteli projektin rahoitusta 20.8.2012 ja kaupunginvaltuusto päätti siitä 27.8.2012.

A oli vuonna 2012 kaupunginhallituksen elinkeinojaoston, kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston jäsen. A on kertonut pyytäneensä tietoa salassa pidettävästä aineistosta suullisesti 20.10.2012 elinkeinojaostossa ja myöhemmin kirjallisesti. Elinkeinojaoston pöytäkirjassa 20.10.2012 ei ole merkintää, että A olisi pyytänyt saada tietoa projektiryhmän asiakirjoista. Ei ole syytä epäillä, että pyyntö olisi jätetty merkitsemättä pöytäkirjaan.

Kaupunginhallituksen pöytäkirjalausumassa 11.2.2013 todetaan nimenomaan, että toimielimen jäsenenä luottamushenkilöllä on luonnollisesti oikeus niihin salassa pidettäviin tietoihin, jotka kuuluvat hänen varsinaisten tehtäviensä hoitamiseen ja joita tarvitaan esimerkiksi päätöksenteon perusteena toimielimen käsiteltävänä olevassa asiassa. A:lle olisi annettu salassa pidettävät tiedot, jos hän olisi esittänyt pyynnön asiasta päätöksentekoa varten.

Vuodesta 2013 lukien A on kaupunginvaltuuston jäsen. Hallinto-oikeus onkin todennut, että valittajan tulee tehdä uusi tietopyyntö, mikäli hän haluaa asiakirjoja nykyisen luottamusasemansa perusteella.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallitus jatkaa oikeuden erehdyttämistä väittämällä tosiasioitten vastaisesti, että elinkeinojaoston kokouspöytäkirjaan olisi tehty merkintä, mikäli A olisi esittänyt pyynnön asiakirjojen saamisesta. Asiallisesti kaupunginhallitus siten väittää, että pyyntöä ei ollut esitetty.

Tosiasiassa elinkeinojaoston pöytäkirjaan ei merkitä käytyjä keskusteluja, vaan pelkästään päätökset ja päätösesitykset, jos asiasta on tehty useita esityksiä. A:n esityksen osalta puheenjohtaja oli todennut, että tässä kohdassa käsitellään vain esityslistan mukaista asiaa. A:n pyyntöä ei siten kirjattu pöytäkirjaan eikä sitä vakiintuneen käytännön mukaan olisi tullutkaan kirjata.

Kokouksessa ollut elinkeinojohtaja kuitenkin lupasi tuolloin toimittaa pöytäkirjat A:lle. Tuossa vaiheessa A oli yksilöinyt pyytämänsä asiakirjat riittävän selvästi. Vaikka elinkeinojohtaja lupasi asiakirjat A:n käyttöön, hankekoordinaattori kieltäytyi antamasta niitä A:n pyydettyä niitä puhelimitse. Vasta tämän jälkeen A pyysi samoja asiakirjoja kirjallisella pyynnöllä 15.11.2012.

Merkitystä ei ole sillä, onko tietopyyntö esitetty suullisesti kokouksessa 24.10.2012 vai kirjallisesti 15.11.2012 sen jälkeen, kun hankekoordinaattori oli kieltäytynyt luovuttamasta asiakirjoja. A on todistettavasti esittänyt asiakirjapyynnön vuoden 2012 aikana ollessaan kaupunginhallituksen, kaupunginvaltuuston ja elinkeinojaoston jäsenenä oikeutettu myös salassa pidettävien asiakirjojen saantiin. Päätöksentekijällä tulee olla oikeus kaikkeen tiedonsaantiin asioissa, joiden käsittelyyn hän luottamustehtävässään osallistuu.

Vaikuttaa ilmeiseltä, että hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu vain ja ainoastaan viranomaiseen kohdistuvaan luottamukseen ja siihen samaistumiseen. Hallinto-oikeus väittää tosiasioitten vastaisesti kaupunginhallituksen lausuntoon luottaen, että asian kannalta on relevanttia, millä perusteella tietoa pyydetään tai onko asiasta päättäminen vielä vireillä vai ei. Se seikka, että A oli esittänyt tietopyyntönsä varmuudella suullisesti 24.10.2012, on kokonaan ohitettu merkityksettömänä.

Kaupunginhallitus on antanut samasta asiasta kolme perusteluiltaan ja samalla tapahtumakuvaukseltaan erilaista vastausta, jotka ovat keskenään ilmeisessä ristiriidassa. Se ei ole kyennyt esittämään lakiin perustuvaa syytä A:n luottamustehtävässään esittämän tietopyynnön epäämiseksi.

Koska kysymys ei ole pelkästään viranomaisen virheestä vaan sen ilmeisen tarkoituksellisesta ja tahallisesta lainvastaisesta toiminnasta, olisi kohtuutonta, mikäli A joutuisi vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään pääasiaratkaisun osalta. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

2. Valitus hylätään myös oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältäkään osin muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Kuntalain (365/1995) 43 §:n mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisina, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.

Lakia koskevan hallituksen esityksen HE 192/1994 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Luottamushenkilöllä olisi oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisina. Tietojensaantioikeus rajoittuisi luottamushenkilön toimessa tarpeellisiin tietoihin ja asiakirjoihin. Valtuutetun ja kunnanhallituksen jäsenen toimien voidaan katsoa koskevan kunnan koko toimintaa. Tästä syystä heidän tietojensaantioikeutensa olisi käytännössä laajempi kuin muiden luottamushenkilöiden. Yksiselitteisiä rajauksia ei kuitenkaan olisi mahdollista tehdä. Lähtökohtana olisi, että luottamushenkilö itse arvioisi tiedonsaantinsa tarpeellisuuden.

Luottamushenkilön tietojensaantioikeus ulottuisi julkisten tietojen lisäksi ei-julkisiin tietoihin. Salassapitosäännökset rajaisivat edelleen tietojensaantioikeutta. Luottamushenkilöllä olisi kuitenkin aina oikeus niihin salassa pidettäviin tietoihin, jotka kuuluvat hänen varsinaisten tehtäviensä hoitamiseen ja joita tarvitaan päätöksenteon perusteena."

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeuskin, että muutoksenhakulajina kunnan luottamushenkilön tietojensaantioikeutta koskevassa asiassa on hallintovalitus.

Kouvolan kaupunginhallituksen päätös 11.2.2013 (§ 90), joka on annettu A:n kaupungin elinkeinojohtajan päätöksestä 21.12.2012 (§ 17) tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta, koskee asiaa, jonka perustana on A:n 25.11.2012 päivätty ja kaupungille 26.11.2012 saapunut asiakirjapyyntö. A:n tietojensaantioikeutta koskeva arviointi perustuu nyt käsillä olevassa asiassa tähän lähtökohtaan, eikä merkitystä siten ole sillä, onko A mahdollisesti esittänyt samoja asiakirjoja koskevan asiakirjapyynnön aikaisemminkin.

A:n asiakirjapyyntö on evätty osittain eräiden WoodInno-hankkeen projektiryhmän kokousasiakirjojen osalta. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin asiakirjoihin. Ne sisältävät yksityisiksi liikesalaisuuksiksi luonnehdittavia tietoja, kuten tietoja eräiden yritysten liiketoiminnasta ja rahoituksesta, ja ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

Asiassa on kysymys siitä, onko A:lla kuntalain 43 §:n perusteella ollut oikeus saada tieto myös näistä asiakirjoista niiden salassapidettävyydestä huolimatta. Tietojensaantioikeuden kannalta on tässä suhteessa olennaista, mikä A:n luottamushenkilöasema on asiakirjoja pyydettäessä ollut ja millä tavalla asiakirjat olisivat kuuluneet hänen toimensa hoitamiseen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on asiakirjapyynnön esittämishetkellä ollut Kouvolan kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen jäsen sekä kaupunginhallituksen elinkeinojaoston varajäsen. Asiakirjapyynnöstä ei ilmene, mihin tarkoitukseen A asiakirjoja olisi tarvinnut, joskin hän on viitannut tietojensaantioikeutensa tueksi kaupunginhallituksen jäsenyyteensä. A:n kaupunginhallitukselle esittämästä oikaisuvaatimuksesta kuitenkin ilmenee, että asiakirjojen tarve on liittynyt WoodInno-hanketta koskevaan päätöksentekoon kaupunginhallituksessa ja sen elinkeinojaostossa.

Luottamushenkilöllä on kuntalain 43 §:n perusteella oikeus saada salassa pidettäviä tietoja, joita tarvitaan päätöksenteon perusteena toimielimessä, jonka jäsen hän on. Kunnan itsehallintoon kuuluvissa asioissa kunnanvaltuutetun ja kunnanhallituksen jäsenen tietojensaantioikeuden ei voida katsoa rajoittuvan yksinomaan vireillä oleviin tai vireille tuleviin asioihin liittyviin tietoihin ja asiakirjoihin vaan se voi ulottua laajemminkin luottamustoimen hoitamisen kannalta tarpeellisiin tietoihin ja asiakirjoihin.

Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, että kaupunginvaltuuston, kaupunginhallituksen tai sen elinkeinojaoston käsittelyssä olisi asiakirjapyynnön esittämisen ajankohtana enää ollut WoodInno-hankkeeseen liittyviä asioita, joiden käsittelyssä asiakirjat olisivat olleet tarpeellisia. Asiakirjapyynnöstä tai oikaisuvaatimuksesta ei liioin ilmene A:n luottamustehtävän hoitamiseen liittyviä muitakaan seikkoja, joiden perusteella pyydetyt yksityisten elinkeinonharjoittajien liikesalaisuuksia sisältävät asiakirjat olisi tullut jälkikäteen antaa A:lle kunnanvaltuuston tai -hallituksen jäsenille kuuluvan muita luottamushenkilöitä laajemman tietojensaantioikeuden perusteella. A:lla ei kuntalain 43 §:n nojalla ole ollut oikeutta saada nyt kysymyksessä olevia salassa pidettäviä asiakirjoja. Asiakirjapyyntö on siten voitu hylätä.

Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasiaratkaisun osalta ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat ratkaisut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

A:n valitus hallinto-oikeuden päätöksestä on pääasiaratkaisun osalta hylätty. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

Vastaavalla perusteella A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.