KHO:2015:186

Ajoneuvovero – Ajoneuvoveron lisävero – Euroopan ihmisoikeussopimus – Ne bis in idem -periaate – Kaksoisrangaistus – Sama teko

Vuosikirjanumero: KHO:2015:186
Antopäivä: 23.12.2015
Taltionumero: 3835
Diaarinumero: 3896/2/13
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2015:186

A:lle oli 21.8.2011 rangaistusmääräysmenettelyssä määrätty 12 päivän päiväsakkorangaistus ajoneuvorikkomuksesta, joka oli aiheutunut ajokiellossa olevan ja määräaikaiskatsastamattoman ajoneuvon käyttämisestä sanottuna päivänä liikenteessä. A:lle langetettu sakkorangaistus oli lainvoimainen. Saman tapahtuman seurauksena Liikenteen turvallisuusvirasto oli 23.5.2012 määrännyt A:n maksettavaksi ajoneuvoveroa 10 euroa ja ajoneuvoveron lisäveroa 2 078,67 euroa sen vuoksi, että liikennekäytöstä poistettua A:n ajoneuvoa on 21.8.2011 käytetty liikenteessä. A:lle määrätty ajoneuvoveron lisävero katsottiin rikosoikeudelliseksi seuraamukseksi. Asiassa oli siten kyse ne bis in idem -kiellosta. Koska A oli jo rangaistusmääräysmenettelyssä saanut samasta teosta rangaistuksen, A:lle määrätty ajoneuvoveron lisävero poistettiin. Äänestys 4–1.

Euroopan ihmisoikeussopimus 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla

Ajoneuvolaki 8 §:n 1 momentti, 51 §:n 1 momentti, 84 §:n 1 momentti ja 96 §:n 1 momentin 2 kohta

Ajoneuvoverolaki 4 a §:n 2 momentti, 5 §:n 1 ja 2 momentit, 47 §:n 1 momentti ja 47 a §

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot Engel ym. v. Alankomaat 8.6.1976, Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009, Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009, Grande Stevens ym. v. Italia 4.3.2014 ja VP-Kuljetus ym. v. Suomi 6.1.2015

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 8.11.2013 nro 13/1514/4

Asian aikaisempi käsittely

Liikenteen turvallisuusvirasto on 23.5.2012 tekemällään päätöksellä nro 15222 määrännyt A:n maksettavaksi henkilöautosta ajoneuvoveroa 10 euroa ja ajoneuvoveron lisäveroa 2 078,67 euroa, koska liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty 21.8.2011 liikenteessä.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ajoneuvovero on poistettava tai sitä on ainakin alennettava.

A on 21.8.2011 saanut samasta asiasta rangaistusvaatimuksen, jonka toisena teonkuvauksena on ajokiellossa olevan ajoneuvon käyttäminen liikenteessä. Lisäveron määräämisen peruste on ollut liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon käyttäminen liikenteessä. Valittaja on saanut teoista 12 päiväsakkoa ja sakko on lainvoimainen.

Euroopan ihmisoikeussopimus 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti (ne bis in idem -periaate).

Rikosasiassa ja veronkorotusten määräämisessä on kysymys olennaisesti samasta asiasta, ja koska ensimmäinen ratkaisu on lopullinen, veronkorotusta ei voida enää määrätä ja päätös tulee poistaa.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut asiassa lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään selostettuaan ajoneuvoverolain 4 a §:n 2 momentin, 5 §:n 1 ja 2 momentin, 47 §:n 1 momentin, 47 a §:n 1 ja 2 momentin ja 62 §:n 1 momentin seuraavasti:

Asiakirjoissa on Kaustisen poliisiaseman valvontailmoitus, jonka mukaan valittaja oli kuljettanut 21.8.2011 ajoneuvoa Perhon keskustassa valtatiellä numero 13. Ajoneuvorekisterimerkintöjen mukaan valittaja on ollut sanotun ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja 25.6.2010 alkaen. Ajoneuvo oli poistettu liikennekäytöstä 4.11.2010. Valittajalle on määrätty ajoneuvoveroa ja lisäveroa ajoneuvoverolain mukaiset määrät sekä rangaistusmääräysmenettelyssä ajoneuvolain 96 §:n 2 momentin (oikeastaan 1 momentin) perusteella ajoneuvorikkomuksesta 12 päivän päiväsakkorangaistus, joka on lainvoimainen.

Ajoneuvoverolain 66 §:n 1 momentin mukaan rangaistuksesta ajoneuvoveron lainvastaisesta välttämisestä ja sen yrittämisestä säädetään rikoslain 29 luvun 1–3 §:ssä. Rangaistusmääräysmenettelyssä valittajan on katsottu syyllistyneen ajoneuvorikkomukseen, koska hän oli käyttänyt liikennekäytöstä poistettua ja määräaikaiskatsastamatonta ajoneuvoa liikenteessä. Määrätty sakkorangaistus on siten perustunut ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 3 kohdan, oikeastaan 2 kohdan mukaisiin ajoneuvolain 8 §:n 1 momentissa säädetyn ajoneuvon liikennekäytöstä poistamisesta ja ajoneuvolain 51 §:n 1 momentissa säädetyn määräaikaiskatsastamisen laiminlyönnistä johtuneiden käyttökieltojen rikkomiseen. Asiassa ei ole väitettykään, että valittajaa olisi rangaistu ajoneuvoveron välttämisestä. Lisäksi ajoneuvoverolain 47 a §:n mukaisen lisäveron määrääminen ei perustu valittajan syyllisyyden arviointiin, eikä viranomaisella ole harkintavaltaa lisäveron määrän osalta. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajalle maksuunpannun lisäveron kohdalla ei siten ole kysymys Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kohdan tarkoittamasta tilanteesta. Sen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

Koska valittajan omistamaa liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty liikenteessä eikä kyse ole ollut ajoneuvoverolain 4 a §:n 2 momentissa tarkoitetusta käytöstä, Liikenteen turvallisuusviraston on tullut määrätä valittajalle ajoneuvovero ja lisävero. Maksuunpanoa ei ole valituksen johdosta syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela ja Marianne Lastikka. Esittelijä Marjatta Orpana.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hänelle määrätty ajoneuvovero ja lisävero poistetaan.

A on saanut samassa asiassa lisäveron sekä rangaistusvaatimuksen, joten menettely on ollut kiistatta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen vastainen sekä ne bis in idem -periaatteen vastainen.

Lisävero on määrätty liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon käyttämisestä liikenteeseen. Rangaistusvaatimuksen toinen teonkuvaus on ajokiellossa olevan ajoneuvon käyttäminen liikenteessä ja tästä menettelystä on määrätty sakkorangaistus.

Ne bis in idem -periaatteen tulkinta on jatkuvassa muutoksessa, mutta hallinnollinen sanktio on useassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa rinnastettu rangaistukseen. Esimerkiksi Ruotsalainen-tapauksessa 16.6.2009 tuomioistuin on rinnastanut kolminkertaisen maksun perimisen rangaistukseen. A:n tapauksessa maksu on peritty viisinkertaisena, joten kiistatta kyseessä on rangaistukseen rinnastettava hallinnollinen sanktio.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antamassaan lausunnossa lausunut, että se yhtyy Helsingin hallinto-oikeuden tulkintaan siitä, ettei kyse ole ollut edellä mainitun kiellon alaan kuuluvasta rangaistuksen luonteisesta seuraamuksesta. Ajoneuvoveron lisäverolla on osaltaan yleisestävä luonne, mutta verolta puuttuu kuitenkin muita rangaistukselle ominaisia piirteitä, kuten Helsingin hallinto-oikeus on todennut. Ottaen huomioon Helsingin hallinto-oikeuden perustelut, Liikenteen turvallisuusvirasto on katsonut, ettei pelkkä yleisestävä luonne tee ajoneuvoveron lisäverosta rangaistuksenluonteista, rikosasiaan rinnastettavaa seuraamusta.

Rikosasian olemassaoloa on useimmiten harkittu ottamalla huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllään vahvistamat kolme kriteeriä (ns. Engelin kriteerit) eli teon oikeudellinen luonnehdinta kansallisen oikeuden mukaan, teon todellinen luonne sekä määrättävissä olevan seuraamuksen ankaruus. Kaksi viimeksi mainittua olivat vaihtoehtoisia eivätkä välttämättä kumulatiivisia. Riittäväksi on katsottu, että teko on luonteeltaan rikos tai teosta on voitu määrätä seuraamus, joka luonteeltaan tai kovuudeltaan kuului yleensä rikosseuraamusten piiriin. Kriteerejä tulee tarkastella kumulatiivisesti, ellei jonkun perusteella voitu päästä selkeään lopputulokseen.

Ajoneuvoveron lisävero on kansallisen lainsäädännön mukaan perustuslain (731/1999) 7 luvun 81 §:n mukainen vero. Ajoneuvoverolain (1281/2003) 47 a §:n mukaan: "Jos liikenteessä käytetään rekisteröimätöntä tai liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa eikä kyseessä ole 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettu ajoneuvon käyttö liikenteeseen, 47 §:n perusteella maksuunpantavan ajoneuvoveron lisäksi ajoneuvosta kannetaan lisäveroa. Lisäveron määrä ajoneuvosta on 10 ja 11 §:n nojalla 12 kuukauden mittaiselta ajanjaksolta laskettava ajoneuvovero viisinkertaisena, kuitenkin vähintään 1 000 euroa. Lisävero määrätään sen maksettavaksi, joka on 5 §:n mukaan ajoneuvosta verovelvollinen. Lisävero määrätään noudattaen 47 §:ssä säädettyä jälkiverotusmenettelyä."

Kyseessä olevassa tilanteessa kahdenkertaisen rankaisemisen kielto voi tulla arvioitavaksi vain sellaisessa rikosasiaksi arvioitavassa tilanteessa, jossa prosessin kohteen syyllisyyttä ja teon moitittavuutta on arvioitu molemmissa prosesseissa. Molempien prosessien ensisijaisen päämäärän tulisi myös olla rankaiseminen. Ajoneuvoveron lisäveroa koskevassa prosessissa ei arvioida syyllisyyttä eikä ajoneuvoveron lisäveron määrää voida suhteuttaa teon moitittavuuteen. Ajoneuvoveron lisäveron määrääminen ei myöskään edellytä tekijän tahallisuutta. Verovelvollinen voi myös olla eri kuin rangaistusmääräysmenettelyssä sakkorangaistuksen saava taho. Verotuksen edellytykseksi riittää, että liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty liikenteessä, eikä kyseessä ole ollut ajoneuvoverolain 4 a §:ssä tarkoitettu ajoneuvon käyttö liikenteeseen.

Ajoneuvoveron lisäveron tarkoituksena on ollut ajoneuvoverokertymän turvaaminen tilanteessa, jossa on kehitetty järjestelmä ajoneuvon liikennekäytöstä poistamiseksi. Ajoneuvoveron suorittamista on turvattu varmistamalla liikennekäytöstä poistoa koskevan järjestelmän oikea käyttö.

Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että ajoneuvoveron lisäveroa tulee pitää luonteeltaan ensisijaisesti korvauksena vahingosta, jota liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon käyttö liikenteessä valtiolle kokonaisuudessaan aiheuttaa. Tämä ilmenee hallituksen esityksen (HE 61/2006 vp) perusteluista.

On perusteltua, että ajoneuvoveron lisäveron määrä on suurempi kuin yhden käyttöpäivän vero, jotta valtion vahingoksi jäävä verotulojen menetys ja korkotappio saataisiin täysimääräisesti kompensoitua. Liikenteen turvallisuusviraston näkemyksen mukaan kyseessä on kiinteämääräinen, kompensatorisen luonteen omaava hallinnollinen vero, ei veron korotus tai muutoin rikosasiaan rinnastettava seuraamus. Pelkästään se, että ajoneuvoveron lisäveron kiinteä määrä lasketaan muodollisesti käyttäen laskukaavaa, jonka mukaan lisäveron määrä on viisinkertainen vuotuinen ajoneuvovero, ei tee verosta rangaistuksenluonteista veronkorotusta. Mainittua laskukaavaa ei käytetä esimerkiksi silloin, kun ajoneuvoveron lisäveroa määrätään vähimmäismäärä, tuhat euroa. Kuten edellä on todettu, ajoneuvoveron lisäveroa ei voida harkinnanvaraisesti korottaa.

Hallituksen esityksestä (HE 61/2006 vp) ilmenee lisäksi, että: "Valtionvarainministeriö on tuonut lausunnossaan esille huolensa siitä, että ehdotetun liikennekäytöstä poistamista koskevan järjestelmän mukaan ajoneuvoveron tuotto pienenisi, koska ajoneuvo voitaisiin poistaa liikennekäytöstä yksinkertaisin menettelyin. Myös verovilpin määrä saattaisi kasvaa erityisesti, jos ajoneuvoveron tasoa nostettaisiin. Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että on oikeudenmukaista kantaa ajoneuvoveroa vain siltä ajanjaksolta, jona ajoneuvoa on tarkoitus tosiasiallisesti käyttää. Mahdollisen verovilpin lisääntymistä on vaikea arvioida. Jos se kuitenkin lisääntyy, liikenne- ja viestintäministeriön käsityksen mukaan on jatkossa mahdollista ottaa käyttöön keinoja, joilla verovilpin määrää voidaan vähentää." Edellä mainitunkaan perusteella ajoneuvoveron lisäveroa ei ole tarkoitettu ensisijaisesti keinoksi vähentää verovilppiä tai rangaista ajoneuvon käytöstä. Hallituksen esityksen mukaan tällaisia keinoja voitaisiin sen sijaan ottaa käyttöön tarvittaessa myöhemmin.

Valittaja on viitannut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa käsiteltyyn tapaukseen Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009. Mainittu tapaus koski polttoainemaksua. Tapauksen johdosta oikeuskäytännössä on katsottu, että polttoainemaksun harkinnanvaraista korostusosaa on pidettävä rangaistuksenluonteisena seuraamuksena, johon niin sanottua ne bis in idem -periaatetta tulee soveltaa. Kuitenkaan usein euromääräisesti huomattavaa polttoainemaksun perusosaa ei ole pidetty vastaavalla tavalla rangaistuksenluonteisena. Liikenteen turvallisuusvirasto korostaa, ettei ajoneuvoveron lisäveroon kuulu harkinnanvaraisia osia, vaan ajoneuvoveron lisäveron määrästä ja perusteista on säädetty täsmällisesti laissa.

Edellä mainittuun perustuen Liikenteen turvallisuusvirasto esittää, ettei ajoneuvoveron lisäveroa ole pidettävä sellaisena rangaistuksenluonteisena seuraamuksena, johon kahdenkertaisen rankaisemisen kieltoa voitaisiin soveltaa. Liikenteen turvallisuusviraston näkemyksen mukaan ajoneuvoveron lisäveron määräämisessä ei ole rikottu ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklaan sisältyvää kieltoa.

A on antamassaan vastaselityksessä uudistanut valituksessaan esittämänsä. Valtakunnansyyttäjän muistiossa 6.11.2013 dnro 32/32/13 käsitellään ns. Engel kriteerejä ja kaikki kriteerit soveltuvat A:n tapaukseen. Muistiossa todetaan muun muassa, että hallinnollisten seuraamusten tulee kuitenkin olla ennaltaehkäiseviä ja niillä on oltava rangaistuksellinen tarkoitus kuten rikosoikeudellisilla rangaistuksilla. Tästä johtuen verojen ja maksujen korotukset voidaan usein tulkita rangaistukseksi. Kyseessä ei ole myöskään vähäinen hallinnollinen seuraamus, koska maksu on peritty viisinkertaisena. Sillä, kutsutaanko lisäveroa vahingonkorvaukseksi tai käytetäänkö lisäveron määräämisessä harkintaa tai ei, ei muuteta asian kokonaisarvostelua.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Liikenteen turvallisuusviraston päätös kumotaan A:lle määrätyn ajoneuvoverolain mukaisen lisäveron osalta.

Muulta osin ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

1. Lainsäädäntö

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetään kiellosta syyttää ja rangaista kahdesti seuraavasti:

1. Ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

2. Edellisen kappaleen määräykset eivät estä ottamasta juttua uudelleen tutkittavaksi asianomaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen.

3. Tästä artiklasta ei saa poiketa yleissopimuksen 15 artiklan perusteella.

Ajoneuvolain 8 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöinen ajoneuvo ja siihen tai sen perävaunuun kytkettävä perävaunu on ensirekisteröitävä, muutosrekisteröitävä ja asianmukaisesti katsastettava, jollei tässä laissa tai sen nojalla toisin säädetä. Moottorikäyttöistä ajoneuvoa ja siihen tai sen perävaunuun kytkettävää perävaunua, jota ei ole asianmukaisesti ensirekisteröity, muutosrekisteröity ja katsastettu, ei saa käyttää liikenteessä (käyttökielto). Käyttökielto koskee myös ajoneuvoa, joka on poistettu liikennekäytöstä.

Ajoneuvolain 51 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisen ajoneuvon ja siihen tai sen perävaunuun kytketyn perävaunun käyttö liikenteessä on kielletty (käyttökielto), jollei ajoneuvoa ole hyväksytty määräaikaiskatsastuksessa. Valtioneuvoston asetuksella säädetään katsastuksen määräajoista ja siitä, mitä moottorikäyttöisiä ajoneuvoja ja perävaunuja määräaikaiskatsastusvelvollisuus koskee.

Ajoneuvolain 84 §:n 1 momentin mukaan jos teknisessä tienvarsitarkastuksessa tai muutoin todetaan, muun ohella, että jos ajoneuvo on käyttökiellossa, poliisi voi estää ajoneuvon käyttämisen liikenteessä.

Ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 6 §:n 1 momentissa tai 51, 56, 57, 75 tai 84 §:ssä säädettyä ajoneuvon käyttökieltoa tai ajokieltoa, on tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, ajoneuvorikkomuksesta sakkoon.

Ajoneuvoverolain 4 a §:n 2 momentin mukaan liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa saa käyttää ilman ajoneuvoveron maksuvelvollisuutta liikenteessä ainoastaan, jos 1) ajoneuvo siirretään katsastukseen sille erikseen varattuna aikana ja edelleen katsastuksesta paikkaan, jossa ajoneuvoa säilytetään tai jossa se voidaan tarkoituksenmukaisesti korjata; 2) ajoneuvoa käytetään ajoneuvolain 66 c §:n nojalla säädetyn mukaisesti liikennekäytöstä poistopäivänä; 3) ajoneuvoa käytetään ajoneuvolain 66 f §:n mukaisesti ja siinä on koenumerokilvet; 4) ajoneuvoa käytetään ajoneuvolain 66 f §:n mukaisesti siirtoluvalla; 5) ajoneuvoa käytetään ajoneuvolain 66 §:n 2 momentin nojalla säädetyn mukaisesti ja siinä on vientikilvet.

Ajoneuvoverolain 5 §:n 1 momentin mukaan ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai rekisteriin merkitty haltija on velvollinen suorittamaan ajoneuvosta ajoneuvoveroa rekisteriin merkityltä omistus- ja haltijuusajaltaan. Pykälän 2 momentin mukaan jos liikenteessä käytetään liikennekäytöstä poistettua taikka rekisteröimätöntä ajoneuvoa tai rekisteriin merkitty tieto on virheellinen, verovelvollinen on se, jonka olisi tullut olla ajoneuvolain tai sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti merkittynä rekisteriin ajoneuvon omistajaksi tai haltijaksi.

Ajoneuvoverolain 47 §:n 1 momentin mukaan jos ajoneuvo on toimittamatta jätetyn taikka puutteellisen tai tiedoiltaan väärän ilmoituksen tai muun tiedon tai asiakirjan johdosta jäänyt kokonaan tai osaksi verottamatta tai veroa on aiheettomasti palautettu, Liikenteen turvallisuusvirasto määrää maksuun panematta jääneen tai palautetun veron suoritettavaksi. Lain 62 §:n 1 momentin mukaan maksuunpantavan ajoneuvoveron vähimmäismäärä on 10 euroa.

Ajoneuvoverolain 47 a §:n mukaan, jos liikenteessä käytetään rekisteröimätöntä tai liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa eikä kyseessä ole 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettu ajoneuvon käyttö liikenteeseen, 47 §:n perusteella maksuunpantavan ajoneuvoveron lisäksi ajoneuvosta kannetaan lisäveroa. Lisäveron määrä ajoneuvosta on 10 ja 11 §:n nojalla 12 kuukauden mittaiselta ajanjaksolta laskettava ajoneuvovero viisin­kertaisena, kuitenkin vähintään 1 000 euroa.

Pykälän 2 momentin mukaan lisävero määrätään sen maksettavaksi, joka on 5 §:n mukaan ajoneuvosta verovelvollinen. Lisävero määrätään noudattaen 47 §:ssä säädettyä jälkiverotusmenettelyä.

2. Tosiasiat

Liikenteen turvallisuusvirasto on saanut Kaustisen poliisiasemalta valvontailmoituksen, jonka mukaan A on käyttänyt liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa liikenteessä 21.8.2011 Perhon keskustassa valtatiellä numero 13. Tapahtuman johdosta Liikenteen turvallisuusvirasto on 23.5.2012 määrännyt A:n maksettavaksi ajoneuvoveroa ja ajoneuvoveron lisäveroa yhteensä 2 088,67 euroa.

A:lle on 21.8.2011 määrätty rangaistusvaatimusmenettelyssä ajoneuvolain 84 §:n ja 96 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla 12 päivän (á 6 euroa) päiväsakkorangaistus, joka on lainvoimainen. Sakko on määrätty ajoneuvorikkomuksesta, josta rangaistusvaatimusilmoitukseen on kirjoitettu: "1. Ajokiellossa olevan ajoneuvon käyttäminen liikenteessä. 2. Määräaikaiskatsastamattoman ajoneuvon käyttäminen liikenteessä."

3. Oikeudellinen arviointi

3.1. Ajoneuvoveron lisäveron määräämisen suhde Euroopan ihmisoikeussopimuksen tarkoittamaan rikosasiaan

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetään kahteen kertaan syyttämistä tai tuomitsemista koskevasta kiellosta ("ne bis in idem", "ei kahdesti samassa asiassa"). Artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

Ajoneuvoverolakiin on lailla 235/2007 lisätty 47 a §, joka edellyttää, että ajoneuvosta kannetaan lisäveroa silloin, kun liikenteessä käytetään rekisteröimätöntä tai liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa. Lisävero määrätään noudattaen 47 §:ssä säädettyä jälkiverotusmenettelyä. Lisäveron määrä ajoneuvosta on ajoneuvoverolain 10 ja 11 §:n nojalla 12 kuukauden mittaiselta ajanjaksolta laskettava ajoneuvovero viisinkertaisena, kuitenkin vähintään 1 000 euroa.

Lisävero määräytyy siten lainkohdassa säädetyn laskukaavan mukaan, jossa tekijöinä ovat ajoneuvon ominaisuuksiin perustuvan 10 ja 11 §:n mukaisen perusveron ja mahdollisen käyttövoimaveron määrä yhdeltä vuodelta kerrottuna viidellä. Lisäveron määräämiseen ei näin ollen liity maksuvelvollisen menettelyyn tai syyllisyyteen perustuvaa harkintaa.

Kansallisen oikeusjärjestelmän mukaan tämän kaltainen hallinnollisessa menettelyssä määrätty seuraamus ei ole rikosoikeudellinen seuraamus. Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin omaksunut kansalliseen oikeuskäytäntöön verrattuna laajemman tulkinnan siitä, mitkä seuraamukset otetaan huomioon arvioitaessa, onko henkilöä vastaan ryhdytty rikosperusteisiin toimenpiteisiin kahdesti (bis). Ihmisoikeustuomioistuin on tässä arvioinnissa rinnastanut rikosoikeudellisiin seuraamuksiin sellaisia hallinnollisia seuraamuksia, jotka ovat yleisesti sovellettavia, joilla on ennakkoehkäiseviä tarkoituksia toteuttava rangaistuksellinen luonne ja jotka eivät ole hyvin vähäisiä. Ihmisoikeustuomioistuin on lisäksi Suomen osalta katsonut, että kansallisessa oikeusjärjestelmässä hallintomenettelyksi määritetyt toimet sisältävät rikkomuksia, joilla on rikosoikeudellinen vivahde, mutta jotka ovat liian vähäpätöisiä, jotta niistä säädettäisiin rikoslaissa (Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009).

Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan rikosoikeudellisen seuraamuksen olemassaoloa tulee tarkastella ns. Engel-kriteereiden valossa (Engel ym. v. Alankomaat 8.6.1976). Merkityksellisiä kriteereitä ovat siten teon oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa lainsäädännössä sekä teon todellinen luonne ja määrättävissä olevan seuraamuksen ankaruus. Toinen ja kolmas kriteeri ovat vaihtoehtoisia mutta eivät välttämättä kumulatiivisia. Myös kriteerien yhteisvaikutus tulee ottaa huomioon, mikäli jonkin kriteerin nojalla ei päästä selkeään lopputulokseen (Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009).

Nyt käsiteltävänä olevaa asiaa voidaan verrata otsikkoasian kannalta ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009, joka koski kolminkertaisena perityn polttoainemaksun rikosluonteisuutta. Ruotsalaiselle oli määrätty polttoainemaksu hallintomenettelyssä eikä maksua pidetty kansallisesti rikosseuraamuksena. Polttoainemaksulain kysymykseen tulevat säännökset koskivat kaikkia kansalaisia eivätkä vain henkilöryhmää tietyssä erityisasemassa. Ihmisoikeustuomioistuin ei tapauksen olosuhteissa hyväksynyt hallituksen väitettä siitä, että maksun oli tarkoitus olla taloudellinen korvaus vahingosta. Sinänsä asetettu maksu saattoi vastata vahinkoa eli veronmenetystä. Maksu oli kuitenkin peritty kolminkertaisena. Maksua oli pidettävä rangaistuksena, jolla pyrittiin estämään uusia rikoksia, mikä oli tyypillisesti rikosseuraamusten tavoite. Niin ollen voitiin katsoa, että maksun perinnän perustana olleella säännöllä oli tavoitteena paitsi korvauksen periminen valtiolle myös ehkäisy- ja rangaistusluonteiset tavoitteet. Teko oli siten luonteeltaan rikos ja 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla oli sovellettava.

Ihmisoikeustuomioistuin on myös todennut, että arvonlisäverotuksen ja tuloverotuksen yhteydessä määrätty veronkorotus on rikosoikeudellinen seuraamus (Jussila v. Suomi 23.11.2006, Glantz v. Suomi 20.5.2014 ja Nykänen v. Suomi 20.5.2014). Kansalliset tuomioistuimet ovat päätöksissään tulleet samaan lopputulokseen eräisiin veromuotoihin liittyvien veronkorotusten osalta (esimerkiksi KKO 2010:45 ja KHO 2011:41).

Nyt tarkasteltavana oleva seuraamus perustuu ajoneuvoverolain 47 a §:ään, jota koskevasta hallituksen esityksessä (HE 61/2006 vp) todetaan: "Liikennekäytöstä poistoa koskeva merkintä rekisteriin tehtäisiin ajoneuvon omistajan tai haltijan ilmoituksen perusteella. Liikennekäytöstä poisto ei edellyttäisi muita toimenpiteitä, kuten rekisterikilpien irrotusta ja luovutusta säilytettäväksi. Ajoneuvon liikennekäytöstä poisto on nähtävissä vain ajoneuvoliikennerekisteristä ja ajoneuvossa mukana pidettävästä rekisteröintitodistuksesta, mutta itse ajoneuvosta ulospäin liikenteestä poistotilassa olemista ei voi havaita. Järjestelmä on valvottavissa ainoastaan liikennevalvonnassa, kun valvova viranomainen tarkastaa pysäytetyn ajoneuvon rekisteröintitodistuksen tai muutoin ottaa yhteyden esimerkiksi rekisterinumeron perusteella ajoneuvoliikennerekisteriin. Tarkoituksena on parantaa ajoneuvoliikennerekisterin käytettävyyttä valvontaan. Tästä huolimatta on mahdollista, että vähin muodollisuuksin ja kustannuksin toteutettavaa liikennekäytöstä poistoa käytettäisiin myös ajoneuvoveron lainvastaiseen välttämiseen. Lakiin ehdotetaan otettavaksi riittävän ennalta estävän vaikutuksen turvaamiseksi säännökset siltä varalta, että järjestelmää käytetään väärin. Kun liikennekäytöstä poistetuksi merkitty ajoneuvo havaitaan esimerkiksi liikennevalvonnan yhteydessä, on yleensä jokseenkin mahdotonta saada näyttöä siitä, minkä verran ajoneuvoa on valvonnassa todetun käyttökerran lisäksi käytetty liikenteessä. Tehokkaan ennalta estävän vaikutuksen saavuttamiseksi väärinkäytöstä aiheutuvan seuraamuksen tulisi määräytyä jo yhden valvonnassa todetun käyttökerran perusteella. Ei myöskään olisi tarkoituksenmukaista suhteuttaa seuraamusta esimerkiksi liikennekäytöstä poiston aikaan tai muullakaan tavoin käytön määrään tai sen syyhyn. Ehdotuksena on, että käytettäisiin kiinteämääräistä seuraamusta, joka suhteutettaisiin vain ajoneuvosta kannettavan veron tasoon."

Ajoneuvoverolain mukainen lisävero määrätään yleisten, kaikkia koskevien säännösten nojalla. Hallituksen esityksestä on pääteltävissä, että lisäveroa koskevilla säännöksillä on siitä huolimatta, että mainitulla verolla pyritään saamaan maksamattomasta verosta vahingonkorvausta, myös ennaltaehkäisevä ja rangaistuksellinen tarkoitus. Tämä ilmenee muun ohessa siitä, että lisäveron määrä on korkea verrattuna vältettyyn veroon. Seuraamuksen rangaistuksenluonteisuutta ei poista se seikka, että lisäveron määrä ei perustu henkilön syyllisyyden arviointiin samalla tavalla kuin esimerkiksi tuloverotusta koskevat veronkorotussäännökset edellyttävät.

Edellä sanotun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka käsiteltävänä oleva ajoneuvoveron lisävero ei Suomen kansallisen lainsäädännön mukaan ole rikosoikeudellinen seuraamus, sitä on kuitenkin pidettävä ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetussa mielessä rikosoikeudellisen luonteen omaavana sanktiona.

3.2. Kysymys siitä, onko sakkorangaistus ajoneuvorikkomuksesta ja ajoneuvoveron lisävero määrätty samasta teosta

3.2.1. Oikeuskäytäntöä siitä, milloin kysymys on samasta teosta

Ne bis in idem -periaate voi tulla A:n tilanteeseen sovellettavaksi, jos ajoneuvoveron lisäveron määräämisessä ja rangaistusvaatimusmenettelyssä on ollut kysymys samasta teosta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussa Zolotukhin v. Venäjä, 10.2.2009 kehittänyt tulkintaansa siitä, milloin kysymyksessä on sama teko. Tuomioistuimen nykyisen tulkinnan mukaan olennaista on syytetyn tosiasiallinen menettely eikä teon oikeudellinen luonnehdinta. Siten kyseessä on sama asia, jos aikaisempi tuomio ja uusi syyte koskevat samoja tai olennaisesti samoja tosiseikkoja. Eri teoista ei voida katsoa olevan kysymys myöskään sillä perusteella, että sovellettavaksi tulevilla eri seuraamussäännöksillä on erilaiset tavoitteet tai että säännökset koskevat moitittavuudeltaan eriasteisia tekoja. Ihmisoikeustuomioistuin on arvioinut kysymystä siitä, onko kyseessä sama teko, vertaamalla ensimmäisen tuomion tosiseikastoa myöhemmän syytteen perusteena oleviin tosiseikkoihin. Tarkastelu on kohdistunut teonkuvauksiin eikä rangaistussäännösten mukaisiin tunnusmerkkeihin (esimerkiksi tuomio Grande Stevens ym. v. Italia 4.3.2014 kohta 224).

Ratkaisussa Ruotsalainen v. Suomi, 16.6.2009 oli kysymys tapauksesta, jossa poliisi löysi tammikuussa 2001 valittajan pakettiauton tankista dieselöljyä lievemmin verotettua polttoainetta. Kantelija sai rangaistusmenettelyssä helmikuussa 2001 lievästä veropetoksesta 720 markan suuruisen sakon. Päätös sai lainvoiman. Sen lisäksi ajoneuvohallintokeskus määräsi hänelle syyskuussa 2001 tuolloin voimassa olleen polttoainemaksusta annetun lain (337/1993) 2–7 §:ien nojalla 90 000 euron suuruisen polttoainemaksun. Ihmisoikeustuomioistuin totesi perusteluissaan, että veropetos tai lievä veropetos voitiin rikoslain asianomaisten säännösten mukaan tehdä monin eri tavoin. Valittajan saama rangaistusmääräys oli ilmeisesti perustettu siihen, että hän oli menetellyt "muutoin petollisesti" estääkseen veron määräämisen. Olennaisena oli myös pidetty sitä, että hän oli tehnyt tankkauksen itse. Hallintomenettelyssä häneltä oli peritty polttoainemaksua, kun hänen autoaan oli kuljetettu dieselöljyä lievemmin verotetulla polttoaineella. Maksu oli määrätty kolminkertaisena ennakkoilmoituksen puuttumisen vuoksi. Maksun periminen ei edellyttänyt tahallisuutta polttoaineen käyttäjässä. Näissä oloissa ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että kummankin menettelyn kohteena olleet tosiseikat eivät juurikaan eronneet toisistaan, vaikkakin rangaistusmääräys edellytti tahallisuutta. Siten tosiseikkoja oli pidettävä olennaisesti samoina 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan kannalta. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi tapauksessa rikotun ne bis in idem -kieltoa.

Suomen oikeuskäytännössä ne bis in idem -periaate on tullut ensin sovellettavaksi tilanteissa, joissa verovelvolliselle on määrätty verotusta koskevan ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä veronkorotus ja erikseen nostettu ilmoituksen laiminlyönnistä veropetossyyte. Korkein hallinto-oikeus on antanut kysymystä koskien ratkaisut KHO 2011:41, KHO 2014:145 ja KHO 2015:53, joissa on katsottu, että kysymys oli samasta teosta, jos veronkorotus ja syyte koskivat samaa verovelvollisen menettelyä verovuosittain ja verolajeittain. Koska ne bis in idem -sääntöä sovelletaan vain, kun sama henkilö on kahdenkertaisen oikeudenkäynnin kohteena, ei osakeyhtiölle määrätty veronkorotus estä tutkimasta rikossyytettä sellaista henkilöä vastaan, joka on vastuuasemassa toiminut yhtiön puolesta (ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Pirttimäki v. Suomi 20.5.2014). Ratkaisussa KHO 2015:53 ne bis in idem -kiellon on katsottu koskevan tilannetta, jossa veronkorotus oli tuloverotuksessa määrätty kommandiittiyhtiölle, mutta maksuunpantu osakkaalle, jota vastaan oli nostettu rikossyyte saman tulon salaamisesta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ottanut kantaa tekojen samuuteen ne bis in idem -periaatteen kannalta Suomen lainsäädäntöä koskien viimeksi ratkaisussa VP-Kuljetus ym v. Suomi 6.1.2015. Yhtiön oli havaittu tuoneen Venäjältä Suomeen diesel­käyttöisten ajoneuvojen polttoaineeksi sopivaa Suomessa verottamatta jäänyttä polttoainetta omissa ja venäläisen tytäryhtiönsä ajoneuvojen poltto­ainesäiliöissä siten, että polttoaine oli maahantuonnin jälkeen otettu pois polttoainesäiliöistä ja siirretty yhtiön omistuksessa olleeseen niin sanottuun tilatankkiin sekä varastoitu siinä. Tilatankkiin näin varastoitua polttoainetta oli sittemmin käytetty polttoaineena muun muassa yhtiön kahden hallituksen jäsenen Suomessa käyttämissä ajoneuvoissa. Yhtiön hallituksen jäsenille vaadittiin rangaistusta rikoslain 29 luvun 2 §:n nojalla sillä perusteella, että he olivat syyllistyneet veropetokseen ottaessaan tai salliessaan ottaa joko yhtiön käyttöön tai osaksi myös omaan käyttöönsä yhtiön pihalla olleeseen farmarisäiliöön siirrettyä Venäjältä maahantuotua dieselpolttoainetta, josta ei ollut maksettu veroja Suomessa.

Samoille hallituksen jäsenille oli maksuunpantu polttoainemaksusta annetun lain (337/1993) mukaista polttoainemaksua ja moottoriajoneuvoverosta annetun lain (722/1966) mukaista lisäveroa vuosilta 2002 ja 2003. Polttoainemaksu oli kannettu kolmikertaisena 20 päivältä. Vuosilta 2004–2006 heille oli maksuunpantu polttoainemaksusta annetun lain (1280/2003) mukaista polttoainemaksua 20 päivältä. Polttoainemaksua oli polttoainemaksusta annetun lain 10 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla korotettu 50 prosentilla. Maksuunpano perustui siihen, että hallituksen jäsenten dieselkäyttöisissä autoissa oli käytetty Venäjältä maahantuotua yhtiön alueella edellä mainitulla tavalla välivarastoitua dieselpolttoainetta, jota ei ollut verotettu Suomessa. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että myös polttoainemaksun määräämistä koskeva prosessi oli rikosoikeudellinen ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetussa mielessä. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi kuitenkin, että prosessit eivät koskeneet samaa tapahtumienkulkua vaan tapahtumia, joilla oli yhteys, mutta jotka olivat ajan ja paikan suhteen erillisiä. Ihmisoikeustuomioistuin ei katsonut tapauksessa ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklaa rikotun.

Korkein oikeus on ottanut kantaa ne bis in idem -kiellon soveltamisessa kysymykseen siitä, koskevatko prosessit samaa tekoa, ratkaisuissa KKO 2014:51 ja KKO 2014:76. Ensiksi mainitussa päätöksessä oli arvioitavana tilanne, jossa henkilöille oli määrätty nuuskan maahantuonnin perusteella tupakkaveroa ja sille veronkorotusta. Henkilöille oli lisäksi vaadittu rangaistusta samojen nuuskaerien maahantuonnin johdosta salakuljetuksesta. Korkein oikeus totesi, että sekä hallinnollisessa veronkorotuspäätöksessä että salakuljetusta koskevassa syytteessä oli kysymys samojen nuuskaerien maahantuonnista. Korkein oikeus katsoi, että nuuskan maahantuonti oli ollut olennainen tosiseikka veronkorotuksen määräämisen kannalta. Salakuljetusta koskevan syytteen teonkuvaukseen ei puolestaan liittynyt mitään sellaista tosiseikkaa, joka ei olisi ollut arvioitavana veronkorotusta määrättäessä. Se, että nuuskan maahantuonti oli ollut tupakkalain vastaista, oli vain salakuljetuksen tunnusmerkistöön kuuluva oikeudellinen seikka. Salakuljetus ja veroilmoitusten täyttämättä jättäminen kuuluivat myös asiallisesti yhteen, koska tekijöiden kaupallinen toiminta oli perustunut juuri siihen, ettei maahantuodusta nuuskasta ollut maksettu veroa. Korkein oikeus totesi, että veronkorotuspäätöstä ja salakuljetusta koskevaa syytettä verrattaessa tapauksiin liittyvät tosiseikat olivat olennaisilta osiltaan samat ja että veronkorotuspäätökset estivät salakuljetusta koskevan syytteen tutkimisen.

Ratkaisussa KKO 2014:76 henkilöille oli määrätty veronkorotuksia, koska he olivat pitäneet hallussaan väkiviinaa eli pirtua, josta ei ollut tehty valmisteverotuslain mukaista veroilmoitusta eikä maksettu säädettyjä alkoholijuomaveroja. Sen jälkeen heille vaadittiin rangaistusta ammattimaisesta tai tavanomaisesta alkoholipitoisen aineen välittämisestä sillä perusteella, että he olivat varastoineet, pitäneet hallussaan ja luovuttaneet muille välitettäväksi väkiviinaa. Korkein oikeus lausui perusteluissaan (kohdat 31–34) muun ohessa, että syyte alkoholirikoksesta oli perustunut samojen väkiviinaerien käsittelyyn, joista ilmoitusvelvollisuuden täyttämisessä on ollut kysymys. Tässä tapauksessa väkiviinan hallussapito on ollut sekä peruste henkilöiden verovelvollisuudelle että lähtökohta veroilmoitusvelvollisuuden täyttämisen alkamisajankohdalle. Vaikka veronkorotus on asiassa määrätty sillä perusteella, että mitään veroilmoitusta ei ollut määräajassa annettu, väkiviinan hallussapito on ollut olennainen seikka veronkorotuksen määräämisen kannalta. Syytteessä kuvatut väkiviinan käsittelyyn liittyvät menettelytavat ovat erilaisia. Ne kaikki edellyttävät kuitenkin väkiviinan hallussapitoa ja ovat saman rikoksen eri tekomuotoja. Siten on perusteltua lähteä siitä, että se väkiviinan hallussapitoa koskeva teonkuvaus, joka on ollut törkeää alkoholirikosta koskevan syytteen perusteena, ei ole sisältänyt sellaista tosiseikkaa, joka ei olisi tullut arvioitavaksi jo veronkorotuksen määräämisen yhteydessä. Näillä perusteilla korkein oikeus katsoi, että ne tosiseikat, jotka ovat olleet yhtäältä veronkorotuspäätöksen ja toisaalta törkeää alkoholirikosta koskevan syytteen perusteena, olivat olennaisilta osiltaan samat.

Korkein oikeus lausui edelleen (kohta 34), ettei asiassa ollut myöskään tullut esiin sellaisia ulkoisiin tapahtumaolosuhteisiin tai henkilöiden toimintaan tai heidän tekemiinsä valintoihin liittyviä seikkoja, joiden voitaisiin katsoa perustelevan sitä, että kyseessä olisivat eri teot. Tässä suhteessa merkitystä ei ollut sillä, että veronkorotusta koskevan sääntelyn tarkoituksena oli yleisesti ottaen turvata verojen maksua, kun taas alkoholia koskevalla kriminalisoinnilla oli pyritty ensisijaisesti turvaamaan alkoholilain tarkoitusta ohjata alkoholin kulutusta ja näin ehkäistä alkoholipitoisista aineista aiheutuvia yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja. Korkein oikeus katsoi näillä perusteilla, että syyte koski samaa menettelyä kuin veronkorotukset ja että syytettä ei sen vuoksi voitu tutkia.

3.2.2. Oikeudellinen arviointi

A:lle on määrätty maksettavaksi ajoneuvoverolain mukaista ajoneuvoveron lisäveroa, koska liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty liikenteessä 21.8.2011. Lisäksi A:lle on saman tapahtuman seurauksena määrätty ajoneuvolain 84 §:n ja 96 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla sakkorangaistus ajoneuvorikkomuksesta, jonka teonkuvauksena rangaistusvaatimuksessa on ajokiellossa olevan ajoneuvon käyttäminen liikenteeseen ja määräaikaiskatsastamattoman ajoneuvon käyttäminen liikenteessä. Määrätty sakkorangaistus on lainvoimainen.

Edellä selostetun oikeuskäytännön mukaan henkilöä vastaan on nostettu uusi syyte samasta teosta, jos henkilön aikaisemmin saama tuomio ja uusi syyte koskevat samoja tai olennaisesti samoja tosiseikkoja. Tässä asiassa on olennaista, että A:lle on kummassakin menettelyssä määrätty rikosoikeudellinen seuraamus liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon käyttämisestä liikenteessä. Koska menettelyjen kohteena olleet tosiseikat eivät eroa toisistaan, on se teko, jonka johdosta A on jo saanut sakkorangaistuksen, olennaiselta osaltaan sama kuin se teko, jonka perusteella hänen maksettavakseen on määrätty ajoneuvoverolain mukainen rikosoikeudellisena seuraamuksena pidettävä ajoneuvoveron lisävero. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ne bis in idem -periaate estää siten tässä tilanteessa ajoneuvoveron lisäveron määräämisen. Sillä seikalla, että periaatteen soveltaminen vaikeuttaa kansallisen sanktiojärjestelmän soveltamista, ei ole asiassa merkitystä.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ajoneuvoveron lisäveron osalta ja A:lle määrätty ajoneuvoveron lisävero on poistettava. Sen sijaan asiassa ei ole esitetty perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä itse 10 euron suuruisen ajoneuvoveron osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Eila Rother, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Matti Halénin äänestyslausunto:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hylkään A:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Yhdyn enemmistön perusteluihin kohtien 1, 2, 3.1 ja 3.2.1 osalta. Oikeudellisena arviointina kohdassa 3.2. 2 lausun seuraavaa:

A on tuomittu sakkorangaistukseen ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla ajoneuvorikkomuksesta, jonka teonkuvauksena on rangaistusvaatimuksessa ollut ensinnäkin ajokiellossa olevan ajoneuvon käyttäminen liikenteeseen. Kysymys on tältä osin ollut siitä, että ajoneuvo on poistettu liikennekäytöstä, joten se on ollut ajoneuvolain 8 §:n 2 momentin nojalla käyttökiellossa. Rikkomuksen toiseksi tekotavaksi on rangaistusvaatimusilmoitukseen merkitty määräaikaiskatsastamattoman ajoneuvon käyttäminen liikenteessä. Katsastamattomana ajoneuvo on ollut käyttökiellossa ajoneuvolain 51 §:n nojalla. A:lle on määrätty edellä rangaistusluonteiseksi katsottu ajoneuvoveron lisävero sillä maksuunpanopäätökseen merkityllä perusteella, että "liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty liikenteessä". Kumpikin seuraamus on siten riidattomasti perustunut siihen tapahtumaan, että poliisi on tavannut A:n kuljettamasta maantiellä liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa. Tässä mielessä rangaistukset ovat perustuneet samoihin tosiseikkoihin.

Ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan käyttökiellossa olevan ajoneuvon käytön kriminalisointi kohdistuu ajoneuvon kuljettajaan. Kuljettajan edellytetään varmistavan ennen ajoon lähtöä, että ajoneuvo on laillisesti käytettävissä liikenteeseen ajoneuvon asiakirjojen ja kunnon puolesta. Kriminalisoinnilla pyritään suojaamaan liikenneturvallisuutta estämällä kunnoltaan puutteellisten ajoneuvojen käyttöä, mutta myös turvaamaan ajoneuvojen rekisteröintijärjestelmän taustalla olevia tavoitteita, kuten mahdollisuutta selvittää ajoneuvon käytöstä vastuussa oleva taho. Tämä liittyy turvaan tilanteessa, jossa liikenteessä käytetty ajoneuvo aiheuttaa taloudellista vahinkoa. Liikennevakuutuslain 15 b §:n nojalla katsastuksen suorittajan on valvottava, että ajoneuvon liikennevakuutusmaksut on suoritettu, joten käyttökiellolla turvataan myös sitä, ettei ajoneuvo ole vakuuttamaton. Vastaavasti liikennevakuutuslain 16 §:n nojalla ajoneuvon omistaja, jolla ei ole ollut liikennevakuutusta ajoneuvoa varten, vaikka hänellä olisi se pitänyt olla, on velvollinen laiminlyöntinsä ajalta suorittamaan liikennevakuutuskeskukselle sen kussakin tapauksessa erikseen määräämän enintään nelinkertaista keskimääräistä vakuutusmaksua vastaavan hyvikkeen. Liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon käyttö saattaa siten johtaa myös samantapaiseen korotettuun maksuvelvollisuuteen liikennevakuutusmaksujen osalta kuin nyt ajoneuvoverotuksessa.

Ajoneuvoverolain 47 a §:n mukaisella korotetulla maksulla turvataan sitä, että ajoneuvovero on asianmukaisesti suoritettu. Ajoneuvoveroa maksetaan ajoneuvoverolain 1 §:n mukaan Suomessa rekisteröidystä ja Suomessa liikennekäytössä olevasta ajoneuvosta. Lain 4 a §:n 2 momentin mukaan liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa ei lähtökohtaisesti saa käyttää ilman ajoneuvoveron maksuvelvollisuutta lainkohdassa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta. Säännös liittyy siihen, että ajoneuvoverovelvollisuus päättyy ajoneuvoverolain 8 §:n 3 momentin nojalla päivänä, jona ajoneuvon liikennekäytöstä poisto merkitään rekisteriin. Ilmoitukseen liikennekäytöstä poistamisesta on siten liitetty suoraan vapautuminen ajoneuvoveron maksamisesta, ja mahdollisesti ennakkoon liikaa kannettu vero palautetaan verovelvolliselle poiston johdosta viran puolesta. Jos ilmoitus on virheellinen, on verotuspäätös ajoneuvoverolain 47 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellinen.

Ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan ja ajoneuvoverolain 47 a §:n säännöksillä suojataan siis eri oikeushyviä, vaikkakin käyttökiellolla pyritään turvaamaan myös ajoneuvoveron perimistä, koska ajoneuvoveron osalta valvontajärjestelmä on samankaltainen kuin edellä on kuvattu liikennevakuutuksen voimassaolon osalta. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, ettei eri teoista voida katsoa olevan kysymys sillä perusteella, että sovellettavaksi tulevilla eri seuraamussäännöksillä on erilaiset tavoitteet. Suoraan tällä perusteella kysymyksessä ei siis voida katsoa olevan eri teot.

Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa, onko kyseessä sama teko, tarkastelun tulee kohdistua teonkuvauksiin eikä rangaistussäännösten mukaisiin tunnusmerkkeihin. Tässä tapauksessa tällaista arviointia vaikeuttaa, ettei maksuunpanopäätöksessä ole ajoneuvoveron lisäveron perusteen osalta varsinaista teonkuvausta. Ajoneuvoveron lisäveron määräämisen perusteena olevaa säännöstä ei ole myöskään tekotavan kuvauksen osalta kirjoitettu varsinaisen rikosoikeudellisen rangaistussäännöksen tapaan, vaikkakin laillisuusperiaatteen kannalta ajoneuvoverolain säännöskokonaisuudesta ilmenee selkeästi, missä tilanteessa lisävero määrätään. Ajoneuvoverolain 47 a §:n soveltaminen edellyttää myös ajoneuvoverolain 47 §:n 1 momentin soveltumista, eli lisävero tulee määrättäväksi vain, jos lainkohdassa tarkoitetulla tavalla ajoneuvo on jäänyt kokonaan tai osaksi verottamatta tai veroa on aiheettomasti palautettu. Tätä kautta tekotapa liittyy ajoneuvon omistamiseen ja verovelvollisuuteen.

Tämän asian kannalta merkityksellistä on, että lisävero määrätään ajoneuvoverolain 47 a §:n 2 momentin nojalla verovelvolliselle, eli käytännössä ajoneuvon rekisteriin merkitylle omistajalle tai haltijalle, eikä sille, joka on kuljettanut ajoneuvoa. Tämän mukaisesti maksuunpanopäätöksen teonkuvauksena on vain passiivimuotoisessa lauseessa kuvaus "liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty liikenteessä". Kuvauksen niukkuus ja se, ettei siihen sisälly rikosoikeudelliselle teonkuvaukselle välttämätöntä subjektia, johtuu siitä, ettei maksuunpantua veroa pidetä kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan rangaistuksena, eikä teonkuvauksella ole nähty olevan rikosoikeudellista merkitystä. Maksuunpanon perustelu on sinänsä kuitenkin ollut ajoneuvoverolain 47 a §:n mukainen. Jos teonkuvaus olisi tässä tapauksessa esitetty kuvaamalla A:n teko rikossyytteelle tyypillisesti, teonkuvaus olisi sisältänyt sen, että A on ajoneuvon omistajana laiminlyönyt ilmoittaa ajoneuvon liikennekäyttöönotosta seurauksin, että A:n omistamaa ajoneuvoa on käytetty liikenteessä ajoneuvoveroa maksamatta. Se, että A on itse tavattu ajamassa ajoneuvoa, ei vielä täytä teon tunnusmerkkejä, joihin kuuluu, että A on ajoneuvon omistaja tai haltija. Teonkuvauksesta, että A on ajoneuvon omistajana käyttänyt liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa liikenteessä, joka olisi samankaltainen kuin rangaistusvaatimuksen teonkuvaus, taas puuttuisi edellytys, että ajoneuvoverolain 47 §:n 1 momentissa esitetyllä tavalla veroa on jäänyt maksamatta.

Kun painotetaan sitä, että rikosoikeudellisen teonkuvauksen perusteena on ajoneuvon käyttö liikenteessä, kun taas lisäveron perusteena oleva teko käsittää veron maksun laiminlyönnin auton omistajana ja haltijana, voidaan katsoa, ettei kysymys ole samasta teosta. Edellä selostetussa ratkaisussa KKO 2014:76 on toisaalta ollut kysymys tilanteesta, jonka asetelmassa on samankaltaisia piirteitä kuin esillä olevassa asiassa. Vastaavasti kuin nyt A:n on todettu kuljettaneen käyttökiellossa olevaa ajoneuvoa ja tästä on aiheutunut kaksi erilaista seuraamusta, tuossa ratkaisussa henkilöiden on todettu pitäneen hallussa väkiviinaa, minkä on katsottu täyttäneen veroseuraamuksen määräämisen ja alkoholirikoksen tunnusmerkit. Veroseuraamuksen edellytyksenä on tuossakin tapauksessa ollut se, että verovelvollisuuden aiheuttamasta tapahtumasta ei ole annettu veroilmoitusta, mutta tästä ei ole katsottu seuraavan, että kysymys olisi ollut eri teoista, koska verovelvollisuuden laukaiseva tapahtuma on ollut sama, joka on ollut alkoholirikossyytteen perusteena. Ratkaisun ja tämän asian tilanteiden eroksi jää kuitenkin se, että veroseuraamusta ei ole tässä määrätty pelkästään ajotapahtuman perusteella, vaan sen vuoksi, että A on ollut ajoneuvon omistaja tai haltija.

Asiassa on selostetun oikeuskäytännön perusteella tulkinnanvaraista, onko nyt kysymys ihmisoikeustuomioistuimen omaksuman käytännön mukaan samasta teosta. Ihmisoikeustuomioistuin ei ole ratkaissut tähän verrattavaa asiaa. Edellä selostetusta ratkaisussa VP-Kuljetus ym v. Suomi, 6.1.2015 ihmisoikeustuomioistuin ei katsonut kysymyksessä olevan saman teon. Ratkaisun asetelma oli siinä määrin erilainen, ettei siitä voida tehdä tätä asiaa koskevia suoria johtopäätöksiä. Siitä kuitenkin ilmenee, että ihmisoikeustuomioistuimen arvio tekojen samuudesta riippuu siitä, miten teonkuvausta painotetaan. Päinvastaista kantaa perusteltiin asiassa sillä, että yhtiön puolesta toimineisiin kohdistuneessa syytteessä teonkuvauksen sisältyi myös tankista otetun polttoaineen käyttö omissa ja yhtiön autoissa, mistä omasta käytöstä myös veroseuraamus oli määrätty. Toisaalta ratkaisussa Ruotsalainen v. Suomi asetelma oli sikäli samanlainen kuin nyt, että veroseuraamus koski ajoneuvon omistajaa ja haltijaa. Rikostuomio langetettiin kuitenkin veropetoksesta, johon vain verovelvollinen voi syyllistyä, kun taas nyt sakkoa ei ole määrätty verolainsäädännön vastaisesta menettelystä.

Mikäli ne bis in idem -säännön katsottaisiin soveltuvan tapaukseen, seuraamukset muodostuisivat voimassa olevan lainsäädännön nojalla sattumanvaraisiksi. Lisävero voitaisiin määrätä tapauksissa, joissa ajoneuvoa on kuljettanut muu kuin verovelvollinen, tai joissa rangaistusvaatimusta ei anneta joko lainkaan, tai sen perusteeksi merkitään esimerkiksi pelkästään katsastamattomuus, eikä erikseen ajoneuvon käyttökieltoa. Asetelma olisi myös viranomaisten toimivallan jaon kannalta ongelmallinen. Veronkorotusta ja veropetossyytettä koskevissa asioissa Verohallinnolla on mahdollisuus päätöksentekijänä ja asianomistajana vaikuttaa seuraamuksen valintaan. Tässä tapauksessa liikennevalvontaa suorittava poliisi, jolla ei ole veroasiassa toimivaltaa, voisi ratkaista rangaistusmääräyksen antamalla sen, ettei veroa voida periä, ja päinvastaisella menettelyllä aikaansaada sakkoon verrattuna taloudellisesti moninkertaisen seuraamuksen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisuissa Glantz v. Suomi, 20.5.2014 ja Nykänen v. Suomi, 20.5.2014 todennut, että voi olla sattumanvaraista, kumpi rinnakkaisista menettelyistä päättyy ensin lopulliseen tuomioon, ja viitannut tässä yhteydessä valtion itsenäiseen mahdollisuuteen järjestää oikeusjärjestelmänsä asianmukaisella tavalla. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella kuvatuille käytännön näkökohdille ei sinänsä ilmeisesti voida antaa ratkaisevaa merkitystä siinäkään tapauksessa, että säännön soveltamisen seuraamukset olisivat yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisia, vaan valtion asiana on uudistaa lainsäädäntö asianmukaiseksi.

Koska liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon käytöstä liikenteeseen saattaa seurata rangaistusvaatimus ajoneuvolain nojalla, lisäveron määrääminen ajoneuvoverolain nojalla, ja myös liikennevakuutusmaksua vastaavan hyvikkeen määrääminen liikennevakuutuslain nojalla, mistä viimeksi mainitusta nyt ei ole kysymys, ja jonka rangaistusluonteisuus ei siten tule tässä arvioitavaksi, on ilmeistä, että seuraamusten määrääminen samassa menettelyssä ei olisi lainsäädäntöä muutettaessakaan ongelmatonta. Tässä tilanteessa ne bis in idem -kieltoon liittyviä kysymyksiä ei voida ratkaista järjestelyllä, joka on toteutettu veronkorotuksia ja veropetossyytteitä koskien lailla erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta (781/2013).

Katson edellä esitetyillä perusteilla, että asiassa tulee lisäveroa koskevan teonkuvauksen puuttuessa antaa merkitystä sille, mikä on ollut se rangaistuksen ja toisaalta lisäveron aiheuttanut teko, joka on säännösten perusteella johtanut seuraamuksen määräämiseen. Sakkorangaistus on määrätty siitä, että A on kuljettanut liikenteessä käyttökiellossa olevaa ajoneuvoa. Lisävero on määrätty siitä, että A ajoneuvon verovelvollisena omistaja ei ole ilmoittanut ajoneuvon käytöstä, ja ajoneuvovero on siten jäänyt maksamatta, kun ajoneuvoa on käytetty liikenteessä. Nämä erilliset teot ovat sinänsä ilmenneet samassa tapahtumassa, poliisin todetessa käyttökiellossa olevan ajoneuvon käytön. Kysymystä ne bis in idem -kiellon soveltumiseen asiaan ei voida pitää selvänä. Katson kuitenkin, että edellä mainitut näkökohdat, jotka osaksi liittyvät myös seuraamusjärjestelmän ennustettavuuteen ja johdonmukaisuuteen, jolla on merkitystä ihmisoikeuksien toteutumiseen liittyvässä punninnassa, ovat painavampia kuin ne bis in idem -kiellon soveltamista puoltavat näkökohdat. Tämän vuoksi hylkään valituksen."

 
Julkaistu 23.12.2015