KHO:2016:23

Sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija oli tehnyt päätöksen, jolla hän oli poistanut X:n yrityksen kaupungin palveluseteliyrittäjien palvelutuottajaluettelosta. Sosiaali- ja terveyslautakunta hylkäsi X:n oikaisuvaatimuksen viranhaltijan päätöksestä.

Hallinto-oikeus poisti X:lle annetun muutoksenhakuohjauksen ja jätti X:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan hallinto-oikeus ei voinut tutkia palvelujen tuottajaluettelosta poistamista koskevaa, tosiasiallisen hallintotoiminnan luonteiseen toimeen kohdistuvaa valitusta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että viranhaltijan päätös sisälsi valituskelpoisen ratkaisun. Päätös vaikutti X:n oikeuteen toimia kunnan palveluseteliyrittäjänä ja sillä oli merkitystä hänen elinkeinotoiminnassaan. X:llä oli oikeus hakea muutosta viranhaltijan päätökseen.

Koska lailla ei ole erikseen toisin säädetty, muutoksenhakuun sovellettiin kuntalain säännöksiä sellaisina kuin ne olivat voimassa viranhaltijan tehdessä päätöksensä. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia X:n valitus lautakunnan päätöksestä kunnallisvalituksena. Asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 18 § 1 momentti ja 21 § 1 momentti

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä 1 ja 2 §, 3 § 1 momentti 2 kohta, 4 § 2, 3 ja 4 momentti ja 5 § 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti ja 6 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 88 §, 89 § 1 ja 2 momentti, 90 § 1 ja 2 momentti, 91 § ja 92 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 29.8.2013 nro 13/0582/2

Asian aikaisempi käsittely

Rauman sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on 13.11.2012 tekemällään päätöksellä poistanut kaupungin palveluseteliyrittäjien palvelutuottajaluettelosta 23.11.2012 alkaen X:n yrityksen toiminimeltään Y.

Rauman sosiaali- ja terveyslautakunta on 15.1.2013 tekemällään päätöksellä hylännyt X:n oikaisuvaatimuksen viranhaltijan päätöksestä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

X on valittanut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut lautakunnan päätöksen kumoamista.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on hallinto-oikeudessa lausunut muun ohella, että sen käsityksen mukaan palveluseteliyrittäjäksi hyväksymisen peruuttamisessa ja listalta poistamisessa on kysymys asiasta, johon haetaan muutosta kuntalain mukaisesti. Lautakunta on lausunnossaan esittänyt, että valitus tulee hylätä.

X on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on poistanut muutoksenhakuohjauksen ja jättänyt X:n valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä säädetyn lain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta päättää ne sosiaali- ja terveyspalvelut, joiden järjestämisessä se käyttää palveluseteliä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan tulee hyväksyä ne yksityiset palvelujen tuottajat, joiden palvelujen maksamiseen asiakas voi käyttää kunnan myöntämää palveluseteliä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on pidettävä luetteloa hyväksymistään palvelujen tuottajista. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tulee peruuttaa palvelujen tuottajan hyväksyminen ja poistaa palvelujen tuottaja luettelosta, jos hyväksymiselle asetetut edellytykset eivät enää täyty tai palvelujen tuottaja pyytää hyväksymisen peruuttamista.

Mainitun lain 5 §:ssä on säädetty edellytyksistä, joiden täyttyessä kunta voi hyväksyä palvelujen tuottajan, ja lain 13 §:ssä on säädetty asiakkaan muutoksenhausta. Lain 3 §:n 1 kohdassa on määritelty asiakkaalla tarkoitettavan sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettua asiakasta ja potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 2 §:n 1 kohdassa tarkoitettua potilasta.

Palveluseteli on mahdollisuus, jonka avulla kunnat voivat järjestää sosiaali- ja terveyspalvelujaan. Kunta päättää, mitä palveluja palvelusetelillä järjestetään ja kuinka laajasti. Kunnalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta hyväksyä palvelujen tuottajaa, vaikka tämä täyttää mainitun lain 5 §:ssä säädetyt palvelujen tuottajan hyväksymisen edellytykset. Hyväksymisen peruuttamisen ja luettelosta poistamisen osalta laissa on säädetty vain edellytyksistä, joiden vallitessa kunnan tulee peruuttaa palvelujen tuottajan hyväksyminen ja poistaa palvelujen tuottaja luettelosta. Palvelujen tuottajaluetteloon hyväksytyllä ei siis ole lakisääteistä oikeutta pysyä luettelossa edes tilanteessa, jossa se edelleen täyttää palvelujen tuottajan hyväksymisen edellytykset. Näissä oloissa ja koska sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä säädetyssä laissa tai muuallakaan ei olesäännöksiä, joiden perusteella hallinto-oikeus voisi tutkia palvelujen tuottajaluettelosta poistamista koskevaan, tosiasiallisen hallintotoiminnan luonteiseen toimeen kohdistuvan valituksen, hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet:

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti ja 51 § 2 momentti

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä 3 §, 4 §, 5 § ja 13 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Olenius, Hannele Sarell ja Liisa Eriksson. Asian esittelijä Marja Peltoniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hänen valituksensa Rauman sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemästä päätöksestä on tutkittava ja lautakunnan päätös kumottava.

X on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

X on toiminut Rauman kaupungin palveluseteliyrittäjänä 23.11.2012 asti, jolloin hänet on vanhuspalvelujen johtajan päätöksellä poistettu Rauman kaupungin palveluseteliyrittäjien palveluntuottajaluettelosta. Luettelosta poistaminen on ollut perusteetonta, ja se on tosiasiallisesti vienyt X:ltä mahdollisuuden harjoittaa elinkeinoaan. Hän on toiminut pitkään Rauman kaupungin palvelusetelituottajana, ja kaikki hänen asiakkaansa ovat olleet palveluseteliasiakkaita. Luettelosta poistamisen lisäksi muita palveluntuottajia on Rauman kaupungin taholta kielletty ottamasta X:ää palvelukseen.

X:llä on asiassa oikeussuojan tarve. Luettelosta poistaminen on johtunut epäselvyysepäilyistä yhden asiakkaan kohdalla. Epäily on perusteeton. Viranhaltijan päätös on perusteltu puutteellisesti. Vaikka laskutuksessa olisi ollut virheellisyyttä, palveluntuottajaluettelosta poistamiseen ei olisi ollut oikeutta. X on työskennellyt kahdeksan vuoden ajan Rauman kaupungille, eikä hän ole aikaisemmin saanut laskutusta koskevaa kielteistä palautetta.

X:lle ei ole varattu asianmukaista tilaisuutta tulla kuulluksi ennen päätöksentekoa. Asiaa ei ole selvitetty riittävästi eikä asianmukaisesti. X:n harjoittama elinkeinotoiminta on estynyt, ja hänen työllistymisensä on vaikeutunut.

Rauman sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut selityksen. Hallinto-oikeuden päätös tulisi pysyttää.

X ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on hallinto-oikeuden päätöksen johdosta ratkaistava ensiksi, onko Rauman sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemä päätös yksityisten palveluseteliyrittäjien palvelutuottajaluettelosta poistamisesta sellainen päätös, josta voi valittaa. Tähän liittyen on ratkaistava myös se, mikä oikeussuojakeino olisi käytettävissä.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

2.2 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelin avulla lisätä asiakkaan ja potilaan valinnan mahdollisuuksia, parantaa palvelujen saatavuutta ja edistää kuntien sosiaali- ja terveystoimen sekä elinkeinotoimen ja yksityisten palvelujen tuottajien yhteistyötä.

Saman lain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan palvelusetelin käyttämiseen kuntien järjestämissä sosiaali- ja terveyspalveluissa.

Saman lain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan palvelusetelillä järjestämisvastuussa olevan kunnan sosiaali- ja terveyspalvelun saajalle myöntämää sitoumusta korvata palvelujen tuottajan antaman palvelun kustannukset kunnan ennalta määräämään arvoon asti.

Saman lain 4 §:n 2 momentin mukaan kunnan tulee hyväksyä ne yksityiset palvelujen tuottajat, joiden palvelujen maksamiseen asiakas voi käyttää kunnan myöntämää palveluseteliä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on pidettävä luetteloa hyväksymistään palvelujen tuottajista. Tiedot palvelujen tuottajista, näiden tuottamista palveluista ja niiden hinnoista tulee olla julkisesti saatavilla internetissä ja muulla soveltuvalla tavalla. Tarkempia säännöksiä julkistettavista tiedoista voidaan antaa sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tulee peruuttaa palvelujen tuottajan hyväksyminen ja poistaa palvelujen tuottaja luettelosta, jos hyväksymiselle asetetut edellytykset eivät enää täyty tai palvelujen tuottaja pyytää hyväksymisen peruuttamista.

Saman lain 5 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kunta voi hyväksyä vain palvelujen tuottajan, joka täyttää kunnan erikseen asettamat asiakkaiden tai asiakasryhmien tarpeisiin, palvelujen määrään tai laatuun tai kunnan olosuhteisiin liittyvät taikka muut vastaavat vaatimukset.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen kunnan asettamien vaatimusten on oltava syrjimättömiä ja perustuttava puolueettomasti arvioitaviin seikkoihin.

2.3 Säännökset valituskelpoisuudesta ja valitusoikeudesta hallintovalituksen ja kunnallisvalituksen osalta

2.3.1 Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Saman lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

2.3.2 Kuntalaki (365/1995)

Kuntalain (365/1995) 88 §:n mukaan lain 11 luvun säännöksiä sovelletaan oikaisuvaatimuksen tekemiseen ja kunnallisvalitukseen kunnan ja kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä, jollei erikseen lailla toisin säädetä. Jos päätökseen voidaan muun lain nojalla hakea muutosta kunnallisvalituksin, ei 89 §:ää sovelleta.

Saman lain 89 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus tehdään 1 momentissa tarkoitetun toimielimen ja sen jaoston sekä sen alaisen viranomaisen päätöksestä asianomaiselle toimielimelle.

Saman lain 90 §:n 1 momentin nojalla lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Saman lain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Saman lain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Asiassa saatu selvitys

X:n yritys on toiminut kaupungin hyväksymänä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa tarkoitettuna palvelujen tuottajana. Yritys on tarjonnut hoivapalveluita lähinnä vanhuksille. X:n yritys oli merkitty kaupungin ylläpitämään palveluseteliyrittäjien palvelujen tuottajien luetteloon.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on poistanut yrityksen kaupungin palveluseteliyrittäjien palvelutuottajaluettelosta. Päätökseen on liitetty kuntalain mukainen ohjaus oikaisuvaatimuksen tekemisestä sosiaali- ja terveyslautakunnalle.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on hylännyt X:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on jättänyt X:n valituksen tutkimatta viitaten hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momenttiin ja 51 §:n 2 momenttiin.

4. Oikeudellinen arviointi

4.1 Valituskelpoisuus ja valitusoikeus

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain mukaan kunnan tulee peruuttaa palvelujen tuottajan hyväksyminen ja poistaa palvelujen tuottaja luettelosta, jos hyväksymiselle asetetut edellytykset eivät enää täyty. Viranhaltija on päättänyt X:n yrityksen poistamisesta palveluseteliyrittäjien palvelutuottajaluettelosta. Päätös ei ole vain tosiasiallista hallintotoimintaa. Päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun riippumatta siitä, tarkastellaanko sitä hallintolainkäyttölain vai kuntalain säännösten perusteella.

Päätös vaikuttaa X:n oikeuteen toimia kunnan palveluseteliyrittäjänä, ja sillä on merkitystä hänen elinkeinotoiminnassaan. Päätös vaikuttaa siten välittömästi X:n oikeuteen ja etuun, ja hänellä on oikeudellinen intressi muutoksen hakemiseen. Päätös on valituskelpoinen.

4.2 Hallintovalitus vai kunnallisvalitus

Viranhaltijan tehdessä päätöksen palvelusetelistä annetun lain (569/2009) 13 §:ssä on säädetty, että tulosidonnaisen palvelusetelin arvoa tai palvelusetelin arvon korottamista koskevaan päätökseen asiakas saa tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen kunnan monijäseniselle toimielimelle, joka vastaa asianomaisen palvelun järjestämisestä kunnassa. Toimielimen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Nyt esillä olevassa asiassa on kysymys palveluntarjoajan oikeussuojakeinoista. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa ei ole palveluntuottajaluettelosta poistamista koskevaa erityissäännöstä muutoksenhausta.

Koska lailla ei ole erikseen toisin säädetty, sovelletaan muutoksenhakuun nyt esillä olevassa asiassa kuntalain säännöksiä sellaisina kuin ne olivat voimassa viranhaltijan tehdessä päätöksensä. Kuntalaki rajaa valituskelpoisuuden ulkopuolelle päätökset, jotka koskevat vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, joista nyt ei ole kysymys. Kuten edellä kohdassa 4.1 on todettu, päätös on valituskelpoinen. Edellä mainituilla perusteilla X on voinut hakea oikaisua lautakunnalta, ja lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen hän on voinut hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia X:n valitus kunnallisvalituksena.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asiaa enemmälti korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi ottamatta palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen kunnallisvalituksena käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.