KHO:2016:37

Julkinen hankinta – Palveluja koskeva käyttöoikeussopimus – Kansaneläkelaitoksen ja taksialan välinen sopimusjärjestely – Kansaneläkelaitoksen korvattavaksi kuuluvat matkakustannukset – Tilausvälityskeskustoiminta – Suorakorvaus kuljetuksen suorittaneelle taksiyrittäjälle – Seuraamusharkinta – Reaaliseuraamus vai muu seuraamus – Hakemuksen tekeminen markkinaoikeudelle sopimuksen tekemisen jälkeen – Hyvitysmaksun edellytykset

Vuosikirjanumero: KHO:2016:37
Antopäivä: 4.4.2016
Taltionumero: 1140
Diaarinumero: 2500/3/12, 2545/3/12 ja 2579/3/12
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:37

Kansaneläkelaitos maksoi vakuutetuille sairausvakuutuslain ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain nojalla matkakustannusten korvausta vakuutetun omavastuuosuuden ylittävältä osin. Kuljetusten järjestäminen ei kuitenkaan kuulunut Kansaneläkelaitoksen vastuulle.

Kansaneläkelaitos oli allekirjoittanut 4.2.2010 Suomen Taksiliitto ry:n kanssa runkosopimuksen, jossa oli sovittu edellä tarkoitettujen matkakustannusten korvausten maksamisesta sähköisellä suorakorvausmenettelyllä kuljetuksen suorittaneille taksiyrittäjille. Runkosopimuksen mukaan Kansaneläkelaitoksen ja taksialan määrittelemillä alueellisilla taksiyhtiöillä oli oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kansaneläkelaitoksen asianomaisen vakuutuspiirin kanssa siten, että kunkin vakuutuspiirin alueen tilausvälityskeskustoiminnasta vastasi yksi taksiyhtiö. Kansaneläkelaitoksen seitsemän vakuutuspiiriä olivat allekirjoittaneet sopimukset sähköisestä suorakorvausmenettelystä erikseen valittujen alueellisten taksiyhtiöiden kanssa 16.2.2010–4.5.2011 välisenä aikana. Sopimusten sisältämistä järjestelyistä ja suorakorvausmenettelystä ei ollut järjestetty tarjouskilpailua.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, saatuaan ennakkoratkaisun unionin tuomioistuimelta (asia C-269/14, Kansaneläkelaitos), että Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n välinen runkosopimus ja sen perusteella tehdyt alueelliset suorakorvaussopimukset muodostivat yhdessä sopimuskokonaisuuden, jota oli pidettävä hankintalain 5 §:n 6 kohdassa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten markkinaoikeuskin, että Kansaneläkelaitos oli menetellyt hankintalain vastaisesti, kun se ei ollut kilpailuttanut kysymyksessä olevaa palveluja koskevaa käyttöoikeussopimusta.

Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden 10.7.2012 antaman päätöksen Kansaneläkelaitokselle asetetun kilpailuttamisvelvoitteen osalta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyt ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitetut niin sanotut reaalikeinot eivät ole olleet markkinaoikeuden käytettävissä asiassa seuraamusta harkittaessa. Niiden käyttäminen olisi merkinnyt puuttumista sopimusten sitovuuteen. Koska hakemukset markkinaoikeuteen oli pantu vireille vasta hankintalaissa tarkoitetun hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, oli hyvitysmaksu tässä asiassa ensisijainen oikeussuojakeino eikä asiassa tullut arvioitavaksi, aiheutuisiko hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat. Asiaa ei ollut arvioitava toisin myöskään sen johdosta, että sopimuksen sitovuuteen puuttuminen oli sinänsä mahdollistettu hankintalain muutoksella (321/2010) 1.6.2010 tai sen jälkeen aloitetuissa hankintamenettelyissä, jotka koskivat muita kuin palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia. Asiassa ei ollut hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 5 § 6 kohta, 6 § 1 momentti 4 kohta, 15 § 1 kohta, 21 § 2 momentti, 76 § 1 ja 2 momentti

Sairausvakuutuslaki (1224/2004) 2 luku 1 §, 4 luku 7 § 1 momentti ja 15 luku 9 §

Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista (566/2005) 15 § 1 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (hankintadirektiivi) 1 artikla 4 kohta

Ks. saman asian aiempaan vaiheeseen liittyvä KHO 2014:86 (ennakkoratkaisupyyntö)

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-269/14, Kansaneläkelaitos

(ECLI:EU:C:2015:329)

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 10.7.2012 nrot 262–264/2012

I ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY

Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto ry ovat 4.2.2010 allekirjoittaneet taksimatkojen suorakorvausmenettelystä runkosopimuksen, jolla on sovittu sairausvakuutuslain (1224/2004) ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) perusteella myönnettävien matkakustannusten korvausten maksamisesta suorakorvausmenettelyllä kuljetuksen suorittaneelle taksiyrittäjälle. Mainitun sopimuksen mukaan Kansaneläkelaitoksen ja taksialan määrittelemillä alueellisilla taksiyhtiöillä on oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kansaneläkelaitoksen asianomaisen vakuutuspiirin kanssa siten, että kunkin vakuutuspiirin alueen tilausvälityskeskustoiminnasta vastaa yksi taksiyhtiö.

Kansaneläkelaitoksen Keski-Suomen vakuutuspiiri ja Keski-Suomen Taksi Oy ovat 16.2.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Keski-Suomen sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Savon vakuutuspiiri ja Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy ovat 30.6.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Tampereen vakuutuspiiri ja Hämeen Taksi Oy ovat 27.9.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Kanta-Hämeen vakuutuspiiri ja Hämeen Taksi Oy ovat 29.10.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Pohjanmaan vakuutuspiiri ja Kainuun Taksivälitys Oy ovat 8.3.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kainuun sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Oulun vakuutuspiiri ja Pohjois-Suomen Taksi Oy ovat 5.4.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Turun vakuutuspiiri ja Lounais-Suomen Taxidata Oy ovat 4.5.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin alueella.

Edellä mainittujen sopimusten sisältämistä järjestelyistä ja suorakorvausmenettelystä ei ole järjestetty tarjouskilpailua.

II MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus, jossa Suomen Palvelutaksit ry, Oulun Taksipalvelut Oy ja Turun Seudun Invataksit ry ovat olleet hakijoina, Kansaneläkelaitos vastapuolena sekä Suomen Taksiliitto ry, Hämeen Taksi Oy, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy, Kainuun Taksivälitys Oy, Keski-Suomen Taksi Oy, Lounais-Suomen Taxidata Oy ja Pohjois-Suomen Taksi Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella Suomen Palvelutaksit ry:n ja Oulun Taksipalvelut Oy:n hakemuksista velvoittanut Kansaneläkelaitoksen, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa sairausvakuutuslain ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella sen korvattaviksi kuuluvien kuljetusten suorakorvausmenettelyn hankintalain soveltamisalaan kuuluvana järjestelynä, kilpailuttamaan sen hankintalaissa säädetyn mukaisesti. Markkinaoikeus on asettamansa 200 000 euron sakon uhalla määrännyt, että velvoitetta on noudatettava siitä alkaen, kun kahdeksan kuukautta on kulunut markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Kansaneläkelaitoksen korvaamaan muun ohella Suomen Palvelutaksit ry:n oikeudenkäyntikulut 4 661 eurolla ja Oulun Taksipalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 5 390 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Kansaneläkelaitoksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskeva järjestely

Asiassa saadun selvityksen mukaan Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös Kela) ja Suomen Taksiliitto ry ovat 4.2.2010 tehneet taksimatkojen suorakorvausmenettelystä toistaiseksi voimassa olevan runkosopimuksen, jolla on sovittu sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella myönnettävän matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä.

Runkosopimuksen kohdan 3 "Sopimuksen tarkoitus" mukaan Kelan ja taksialan määrittelemillä alueellisilla taksiyhtiöillä on oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä. Suorakorvaussopimus sisältää tarkemmat määräykset taksimatkojen sähköisessä suorakorvausmenettelyssä valtakunnallisesti noudatettavista säännöistä. Runkosopimuksen ja suorakorvaussopimuksen lisäksi osapuolet sitoutuvat noudattamaan voimassa olevia säädöksiä ja Kelan antamia ohjeita.

Runkosopimuksen kohdan 5 "Suorakorvausmenettelyn toteuttaminen" mukaan taksimatkan suorakorvaus perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn, jonka mukaisesti vakuutettu valtuuttaa suorakorvausmenettelyyn liittyneen taksiluvan omaavan taksiyrittäjän hakemaan ja saamaan puolestaan sairausvakuutuslaissa säädetyn korvauksen matkasta. Edelleen kysymyksessä olevasta kohdasta käy ilmi, että kunkin sairaanhoitopiirin alueella yksi tilausvälityskeskus ottaa vastaan alueella asuvien tai oleskelevien vakuutettujen Kelan korvattavaksi kuuluvien matkojen tilaukset. Tilausvälityskeskuksen toiminnasta vastaa taksiyhtiö, joka tekee suorakorvaussopimuksen Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa. Kelan vakuutuspiirin ja taksiyhtiön sekä tilausvälityskeskuksen tehtävistä sovitaan tarkemmin suorakorvaussopimuksessa. Yksittäinen taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen toiminta-alueensa taksiyhtiön kanssa.

Aiemmin käytössä olleen valtakirjamenettelyn soveltaminen jatkuu runkosopimuksen kohdan 4 "Siirtyminen valtakirjamenettelystä suorakorvausmenettelyyn" mukaan siihen asti, kunnes suorakorvausmenettely on laajentunut koko maahan. Tämän jälkeen valtakirjamenettelyä ei voida soveltaa Kelan korvaamissa taksimatkoissa.

Runkosopimuksen mukaan suorakorvausmenettelyn tavoitteena on Kelan asiakkaiden palvelun parantaminen sekä matkojen yhdistely. Matkojen yhdistelyn tavoitteena on Kelan korvattavaksi tulevien kuljetuskustannusten kasvun hillitseminen siten, että suorakorvaussopimuksen Kelan vakuutuspiirin kanssa tehnyt taksiyhtiö sitoutuu tarkemmin määritellyin ehdoin yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset.

Runkosopimuksen kohdan 7 "Suorakorvausmenettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta syntyvät kustannukset" mukaan kumpikin sopimuksen osapuoli vastaa menettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta syntyvistä itselleen aiheutuvista kustannuksista. Mainitun kohdan mukaan taksiyhtiöllä on oikeus periä menettelyyn liittyneeltä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön tehtäviksi.

Sähköisestä suorakorvausmenettelystä tehdyissä edellä Asian tausta ‑jaksossa yksilöidyissä Kansaneläkelaitoksen asianomaisten vakuutuspiirien ja taksiyhtiöiden välisissä sopimuksissa, jotka ovat sisällöltään yhtenevät, on viitattu 4.2.2010 allekirjoitettuun runkosopimukseen. Suorakorvaussopimuksen kohdassa 3 "Sopimuksen tarkoitus" on todettu, että sopimuksessa sovitaan runkosopimuksen perusteella määritellyn työn toteuttamiseksi tapahtuvasta sähköisen suorakorvausmenettelyn toteuttamisesta taksiyhtiön toiminta-alueella.

Suorakorvaussopimuksen kohdan 5 "Sopimuksen soveltamisalan rajoitukset" mukaan sähköistä suorakorvausmenettelyä sovelletaan kaikkiin Kelan korvaamiin taksiliikenneluvalla suoritettuihin kuljetuksiin, jotka on tilattu mainitussa sopimuksessa tarkoitetun taksiyhtiön erikseen mainitusta tilausnumerosta. Menettelyn soveltaminen edellyttää lisäksi, että vakuutetulla on oikeus saada tilatusta matkasta korvaus sairausvakuutuslain tai kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella.

Suorakorvaussopimuksen kohdassa 6 "Taksiyrittäjän liittyminen sähköiseen suorakorvausmenettelyyn" on todettu, että yksittäinen voimassa olevan taksiluvan omaava taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen asemapaikkansa mukaisen toiminta-alueen sellaisen taksiyhtiön kanssa, joka vastaa kyseisellä toiminta-alueella Kelan sähköisessä suorakorvausmenettelyssä korvaamien kuljetusten tilausvälitystoiminnan järjestämisestä.

Suorakorvaussopimuksen kohdan 7.1 "Tehtävät sähköisessä suorakorvausmenettelyssä" mukaan taksiyhtiön tehtävänä on tilausten vastaanottaminen ja välittäminen, kuljetustilausten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistäminen ja toimittaminen edustapalvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilitys autoilijoille. Tilausten vastaanottamisen ja välittämisen osalta on todettu muun ohella, että taksiyhtiö sitoutuu vastaanottamaan Kelan korvaamien kuljetusten tilaukset erikseen sovitussa tilausvälityskeskuksen puhelinnumerossa. Toiminta-alueella voi olla vain yksi tilausvälityskeskus. Asiakkaiden maksama puheluhinta voi olla enintään samansuuruinen kuin tilausvälityskeskuksen käyttämä hinta kuluttajille tarkoitetussa taksin tilausnumerossa. Taksiyhtiö sitoutuu välittämään tilaukset voimassa olevan taksiluvan omaaville, asiakkaan avustustarpeisiin soveltuville ja tarkoituksenmukaisimmille, yleensä asiakasta lähimmille taksiyrittäjille. Taksiyhtiöllä on oikeus sopia tilausvälityksen järjestämisestä tilausvälityskeskuksen kanssa. Sähköiseen suorakorvausmenettelyyn liittymättömille taksiyrittäjille ei välitetä tässä sopimuksessa tarkoitettuja kuljetustilauksia.

Kuljetustilausten yhdistelemisen osalta suorakorvaussopimuksessa on todettu muun ohella, että taksiyhtiö sitoutuu yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset. Taksiyhtiö sitoutuu raportoimaan tilausvälityspalvelun palvelutasosta sekä yhdistelyn määrästä kuukausittain Kelalle.

Tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistämisen ja Kelan ylläpitämälle edustapalvelimelle toimittamisen osalta suorakorvaussopimuksessa on todettu muun ohella, että taksiyhtiö toimittaa edustapalvelimelle Kelan korvattavaksi tulevien taksiliikenneluvalla suoritettujen matkojen yhdistetyt tilaus- ja maksutapahtumatiedot.

Suorakorvaussopimuksessa on Kelan tehtävien osalta todettu muun ohella, että se sitoutuu antamaan tarvittavat toimintaohjeet ja koulutuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä alueella toimiville terveydenhuollon toimintayksiköille sekä taksiyhtiölle. Kela vastaa myös menettelyn käyttöönottoon liittyvästä yleisestä tiedottamisesta vakuutetuille. Kela ja taksiyhtiö vastaavat liittymissopimuksen tehneiden taksiyrittäjien koulutuksesta. Kela sitoutuu sopimuksessa myös vastaanottamaan viivytyksettä taksiyhtiön edustapalvelimelle toimittamat yhdistetyt maksutapahtuma- ja tilaustiedot sekä suorittamaan tilityksen kolmen viikon kuluessa siitä, kun tiedot ovat olleet Kelan noudettavissa edustapalvelimelta. Kela lähettää edustapalvelimelle korvattavien matkojen tilitysilmoitustiedot taksiyhtiölle tietojen tarkastamista ja matkakorvausten edelleen tilitystä varten.

Suorakorvausmenettelyyn liittyvien henkilötietojen käsittelystä ja rekisterinpidosta suorakorvaussopimuksessa on todettu muun ohella, että matkatilauksia tekevien vakuutettujen henkilötietojen rekisterinpitäjänä toimii Kela, jonka toimeksiannosta suorakorvausmenettelyä harjoitetaan. Taksiyhtiö huolehtii tietojen säilytyksestä ja ylläpidosta Kelan lukuun sekä matkan korvaamisen kannalta välttämättömien tietojen luovuttamisesta edelleen liittymissopimuksen tehneille taksiyrittäjille ennen vakuutetun matkan tekemistä. Sopimuksessa on asetettu myös tietoturvaan liittyviä velvoitteita. Sopimuksen kustannusten jakoa koskevassa kohdassa on todettu molempien osapuolten vastaavan omalta osaltaan tiedon käsittelystä, säilyttämisestä ja edelleen siirtämisestä itselleen aiheutuvista kustannuksista.

Suorakorvaussopimuksessa on vielä sovittu taksiyrittäjään kohdistuvista toimenpiteistä. Mikäli yksittäinen liittymissopimuksen tai muun sopimuksen tehnyt taksiyrittäjä tai tähän työsuhteessa oleva henkilö on syyllistynyt väärinkäytöksiin tai ohjeiden vastaiseen menettelyyn, sitoutuu taksiyhtiö suorakorvaussopimuksen jommankumman osapuolen aloitteesta olemaan välittämättä sopimuksen piiriin kuuluvia kuljetuksia tälle taksiyrittäjälle tai tähän työsuhteessa olevalle henkilölle määräajaksi tai toistaiseksi.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annettua lakia (348/2007, jäljempänä hankintalaki) on muutettu 1.6.2010 voimaan tulleella lailla (321/2010), jonka voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan, jos hankintamenettely on aloitettu ennen mainitun lain voimaantuloa, hankintaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Hankintamenettely katsotaan aloitetuksi hankintailmoituksen julkaisemisen hetkellä. Hankinnassa, jossa ei edellytetä hankintailmoituksen julkaisemista, hankinta katsotaan aloitetuksi hetkellä, jona tarjouspyyntö tai neuvottelukutsu on lähetetty taikka neuvottelut toimittajien kanssa aloitettu.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Kela ja Taksiliitto ovat 30.9.2008 allekirjoittaneet kehittämissopimuksen ja 4.2.2010 runkosopimuksen taksimatkojen suorakorvausmenettelystä. Sopimukset muodostavat osan sopimuskokonaisuudesta, jolla hakemusten kohteena oleva järjestely on toteutettu. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva menettely on aloitettu ennen 1.6.2010 ja, mikäli menettelyn on katsottava kuuluvan hankintalain soveltamisalaan, siihen on sovellettava hankintalakia sellaisena kuin se oli voimassa ennen 1.6.2010 tehtyjä muutoksia.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan hankintalailla on pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114).

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on muun muassa käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 50) mukaan hankintasopimuksella tulee olla taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hankintalain 5 §:n 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus, jolla säännöksen mukaan tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 5 §:n 6 kohdassa on puolestaan määritelty palveluja koskeva käyttöoikeussopimus, jolla tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 51) mukaan käyttöoikeussopimuksen vastikkeena voi olla esimerkiksi oikeus periä maksuja palveluja käyttäviltä asiakkailta. Palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen määritelmä vastaa direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa olevaa määritelmää. Mainitun kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten ja palveluhankinta­sopimusten välinen rajanveto on merkityksellinen, sillä direktiivistä 2004/18 johtuvat menettelytapavelvoitteet eivät sovellu palveluja koskevaan käyttöoikeussopimukseen. Direktiivin 2004/18 17 artiklan mukaan direktiiviä ei nimittäin sovelleta 1 artiklan 4 kohdassa määriteltyihin palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 artiklan säännösten soveltamista. Viimeksi mainitussa artiklassa on säädetty kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltämisen periaatteen noudattamista koskevan määräyksen sisällyttämisestä asiakirjaan, jolla hankintaviranomainen myöntää muulle yksikölle kuin toiselle hankintaviranomaiselle erityis- tai yksinoikeuksia julkisen palvelutoiminnan harjoittamiseen. Palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kilpailuttamisessa noudatetaan siten vastaavia säännöksiä kuin direktiivin 2004/18 soveltamisalan ulkopuolella olevissa palveluhankinnoissa hankintalain 21 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin tulevat sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan säännösten lisäksi kyseisessä lainkohdassa mainitut hankintalain II osan säännökset.

Hankintalain (348/2007) 15 §:n 1 kohdan mukainen palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kynnysarvo on ollut 15 000 euroa.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on esitetty tulkintaperiaatteet sen arvioimiseksi, onko sopimus luokiteltava palveluja koskevaksi käyttöoikeussopimukseksi eli palvelukonsessioksi vai julkisia palveluja koskevaksi hankintasopimukseksi, ja todettu, että tätä kysymystä on arvioitava yksinomaan unionin oikeuden kannalta (ks. asia C‑348/10, Norma‑A ja Dekom, tuomio 10.11.2011, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei markkinaoikeuden antaessa päätöstään vielä ollut julkaistu oikeustapaus­kokoelmassa).

Direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohdassa ja 4 kohdassa olevista julkisia palveluja koskevien hankintasopimusten ja palvelukonsession määritelmistä ilmenee, että palveluja koskevien hankintasopimusten ja palvelukonsession välinen ero on palvelujen tarjoamisesta saatavassa vastikkeessa. Palveluja koskeva hankintasopimus sisältää vastikkeen, jonka hankintaviranomainen maksaa suoraan palvelujen tarjoajalle, kun taas palvelukonsessiossa palvelujen tarjoamisen vastikkeena on joko palvelun hyödyntämisoikeus yksinään tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä (ks. asia C‑274/09, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomio 10.3.2011, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, samoin ei vielä ollut julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja vastaavasti em. asia Norma‑A ja Dekom, tuomion 41 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että sillä, ettei hankintaviranomainen maksa korvausta suoraan sopimuskumppanille vaan tällä on oikeus saada korvaus kolmansilta, täytetään direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetty vastiketta koskeva edellytys (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 25 kohta ja vastaavasti em. asia Norma‑A ja Dekom, tuomion 42 kohta).

Vaikka korvaustapa onkin yksi ratkaisevista tekijöistä palvelukonsessioksi luokittelun näkökulmasta, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että palvelukonsessio edellyttää sitä, että konsessionsaaja ottaa kantaakseen kyseisten palvelujen hyödyntämiseen liittyvän riskin. Jos palvelutoimintaan liittyvää riskiä ei siirretä palvelun tarjoajalle, kyseinen toimenpide on julkisia palveluja koskeva hankintasopimus eikä palvelukonsessio (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 26 kohta ja vastaavasti em. asia Norma‑A ja Dekom, tuomion 44 kohta).

Tästä syystä on tutkittava, ottaako palvelun tarjoaja kantaakseen palvelun hyödyntämiseen liittyvän riskin. Vaikka riski voi tosin jo alun alkaen olla hyvin vähäinen esimerkiksi palvelun organisointiin sovellettavien julkisoikeudellisten yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi, palvelukonsession olemassaolon toteamiseksi on tarpeen, että hankintaviranomainen siirtää tähän toimintaan liittyvän oman riskinsä täysimääräisesti tai ainakin pääosin konsessionsaajalle (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 29 kohta ja vastaavasti em. asia Norma‑A ja Dekom, tuomion 45 ja 50 kohta). Kun palvelujen tarjoaja saa korvausta yksinomaan kolmansilta, jo se, että hankintaviranomainen siirtää "hyvin vähäisen" liiketoiminnallisen riskin, riittää siihen, että palvelukonsession voidaan todeta olevan olemassa (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hyödyntämiseen liittyvä riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille ja se voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta aiheutuvana riskinä, riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen kysyntä ja tarjonta vastaa toisiaan, riskinä, joka aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta tarjotuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä, riskinä, joka aiheutuu siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katetuiksi toimintakustannuksia, tai vielä palvelun puutteellisuudesta aiheutuvaan vahinkoon perustuvasta vastuusta aiheutuvana riskinä (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 37 kohta ja vastaavasti em. asia Norma‑A ja Dekom, tuomion 48 kohta).

Riskeillä, jotka aiheutuvat taloudellisen toimijan huonosta liikkeenhoidosta tai sen tekemistä arviointivirheistä, ei sitä vastoin ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan merkitystä, kun sopimusta luokitellaan julkisia palveluja koskevaksi hankintasopimukseksi tai palvelukonsessioksi, koska nämä riskit liittyvät olennaisesti kaikkiin sopimuksiin, koskevatpa ne julkista palveluhankintaa tai palvelukonsessiota (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 38 kohta ja vastaavasti em. asia Norma‑A ja Dekom, tuomion 49 kohta).

Markkinaoikeuden on edellä esitettyjen oikeusohjeiden valossa arvioitava, onko esillä olevassa asiassa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta palveluhankintasopimuksesta tai palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta.

Järjestelyn arviointi julkisena hankintana

Kela on 4.2.2010 tehnyt Taksiliiton kanssa toistaiseksi voimassa olevan runkosopimuksen taksimatkojen suorakorvausmenettelystä. Edellä esitetystä järjestelyn kuvauksesta ilmenevällä tavalla sopimuksella on sovittu sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella myönnettävän matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä ja maksamiseen liittyvistä menettelyistä. Kelan asianomaiset vakuutuspiirit ovat runkosopimuksessa viitatulla tavalla tehneet taksiyhtiöiden kanssa runkosopimuksessa määritellyn suorakorvausmenettelyn täytäntöön panemiseksi edellä Asian tausta ‑jaksossa yksilöidyt suorakorvaussopimukset sähköisestä suorakorvausmenettelystä sopimuksissa mainittujen sairaanhoitopiirien alueella.

Matkojen suorakorvausmenettelyn toteuttaminen on runkosopimuksessa todetulla tavalla perustunut sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn, jonka mukaisesti vakuutettu valtuuttaa suorakorvausmenettelyyn liittyneen taksiluvan omaavan taksiyrittäjän hakemaan ja saamaan puolestaan sairausvakuutuslaissa säädetyn korvauksen matkasta. Runkosopimuksen mukaan kunkin sairaanhoitopiirin alueella yksi tilausvälityskeskus ottaa vastaan alueella asuvien tai oleskelevien vakuutettujen Kelan korvattavaksi kuuluvien matkojen tilaukset. Tilausvälityksestä vastaa yksi taksiyhtiö, joka tekee suorakorvaussopimuksen Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa. Yksittäinen taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen toiminta-alueensa tilausvälityksestä vastaavan taksiyhtiön kanssa.

Runkosopimuksen mukaan taksiyhtiöllä on oikeus periä menettelyyn liittyneeltä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön tehtäviksi. Suorakorvaussopimuksen mukaan taksiyhtiöllä on myös oikeus periä asiakasmaksuja puheluhintojen muodossa tilausvälityspalvelua käyttäviltä vakuutetuilta. Edellä kerrotulla tavalla Kelan alueellinen vakuutuspiiri tekee alueellisen taksiyhtiön kanssa toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä.

Suorakorvaussopimuksen mukaan alueellisen taksiyhtiön tehtävänä on tilausten vastaanottaminen ja välittäminen, kuljetustilausten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistäminen ja toimittaminen edustapalvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilitys autoilijoille. Suorakorvaussopimuksessa taksiyhtiölle on asetettu myös velvollisuus huolehtia Kelan lukuun vakuutettujen henkilötietorekisterin ylläpitoon liittyvistä tehtävistä. Taksiyhtiölle on lisäksi asetettu tietoturvaan liittyviä velvoitteita. Lisäksi Kelalla sopimuksen osapuolena on mahdollisuus vaikuttaa siihen, että niille taksiautoilijoille, jotka menettelevät ohjeiden vastaisesti tai syyllistyvät väärinkäytöksiin, ei välitetä suorakorvauksen piirissä olevia matkoja.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä kuvatussa runkosopimuksessa, suorakorvaussopimuksessa sekä yksityisten taksiyrittäjien ja suorakorvaussopimuksessa määritellyn alueellisen taksiyhtiön välisissä sopimuksissa on ollut kysymys Kelan aloitteesta toteutettavasta taksimatkojen suorakorvausmenettelystä. Runkosopimuksen ja suorakorvaussopimuksen mukaan kunkin sairaanhoitopiirin alueella kuljetusten tilausvälityksestä vastaa yksi taksiyhtiö, joka sitoutuu sopimuksissa määriteltyjen tehtävien toteuttamiseen Kelan asettamin ehdoin. Kela on runkosopimuksessa myös sopinut alueellisen taksiyhtiön oikeudesta periä maksuja suorakorvausmenettelyyn liittyviltä taksiyrittäjiltä ja suorakorvaussopimuksessa oikeudesta periä kuljetuksia tilaavilta asiakkailta puhelumaksu tilausvälityspalvelun käytöstä. Lisäksi Kela tilittää suorakorvaussopimuksen mukaan alueelliselle taksiyhtiölle edelleen taksiyrittäjille tilitettäväksi kuljetuksen hinnasta sen osuuden, joka sairausvakuutuslain tai kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaan kuuluu Kelan korvattavaksi. Kela on sitoutunut sopimusjärjestelyssä myös tiedottamaan järjestelystä matkakorvaukseen oikeutettuja vakuutettuja.

Sopimuskokonaisuudella on siten luotu järjestelmä, jossa matkakorvaukseen oikeutetut vakuutetut ovat saaneet Kelalta ohjeet siitä, minkä taksiyhtiön ylläpitämän tilausvälityskeskuksen kautta on mahdollista tilata kuljetus, joka on suorakorvausmenettelyn piirissä. Näitä suorakorvausmenettelyn piirissä olevia kuljetuksia ovat vakuutetuille voineet tarjota vain ne taksiautoilijat, jotka ovat olleet sopimussuhteessa Kelan kanssa sopimuksen tehneen alueellisen taksiyhtiön kanssa. Näin ollen Kela on myös vaikuttanut kuljetusten tarjoajien valintaan.

Alueellisella taksiyhtiöllä kysymyksessä olevien sopimusten perusteella olevassa oikeudessa periä maksu suorakorvausmenettelyyn liittyviltä taksiyrittäjiltä sekä vakuutetuilta on kysymys taloudellisesti mitattavissa olevasta hyödystä tai edusta ja sen myötä vastikkeesta, ja siten hankintalain 5 §:n 6 kohdassa säädetty vastiketta koskeva edellytys täyttyy.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että alueellinen taksiyhtiö vastaa menettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta itselleen aiheutuvista kustannuksista. Palveluntuottaja joutuu siten itse investoimaan palvelun tuottamiseen. Koska matkakorvaukseen oikeutetuilla vakuutetuilla on aiemmin esitetyllä tavalla edelleen oikeus myös maksaa matka ensin kokonaan itse ja hakea myöhemmin korvausta Kelalta, taksimatkojen tilausvälityspalvelu ei takaa alueelliselle taksiyhtiölle tiettyä vähimmäismäärää puhelumaksuja ja yksittäisten taksiyrittäjien välityspalvelusta maksamia korvauksia. Alueellisen taksiyhtiön tulot riippuvat siten kolmansien toimista ja näiden maksamista korvauksista. Markkinaoikeus katsoo, että alueellinen taksiyhtiö ottaa kantaakseen palvelun hyödyntämiseen liittyvän riskin.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Kelan ja Taksiliiton 4.2.2010 tekemää runkosopimusta ja sen perusteella tehtyjä alueellisia suorakorvaussopimuksia, jotka yhdessä muodostavat sopimuskokonaisuuden, on pidettävä hankintalain 5 §:n 6 kohdassa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena.

Kelan sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevasta projektiesittelystä kesäkuulta 2010 käy ilmi, että Kelan korvaamia taksimatkoja ajetaan vuosittain noin 2,7 miljoonaa kappaletta. Kun otetaan huomioon, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan tilausvälityskeskusta ylläpitävä alueellinen taksiyhtiö veloittaa jokaisesta taksin tilausta koskevasta puhelusta noin yhden euron suuruisen maksun, minkä lisäksi alueelliset taksiyhtiöt veloittavat suorakorvaussopimuksiin liittyviltä taksiyrittäjiltä liittymis-, kuukausi- ja mahdollisia muita maksuja, on selvää, että Kelan edellä kuvatun järjestelyn arvo on ylittänyt asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007) 15 §:n 1 kohdassa säädetyn palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kynnysarvon.

Edellä lausutun perusteella nyt kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen sopijapuolten valintaan sovelletaan hankintalakia.

Asiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella Kela olisi voinut hankintasäännösten mukaan valita nyt kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen sopijapuolet ilman tarjouskilpailua. Koska hankintayksikön menettely on ollut virheellistä, asiassa tulee harkittavaksi hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamusten määrääminen

Asiassa on muun ohella vaadittu, että markkinaoikeus määrää tehottomuusseuraamuksen ja lyhentää kysymyksessä olevien sopimusten sopimuskausia.

Tehottomuusseuraamuksesta säädetään hankintalain 96 §:ssä ja sopimuskauden lyhentämisestä 98 §:ssä. Kyseiset säännökset ovat tulleet voimaan 1.6.2010. Lain 321/2010 voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan, jos hankintamenettely on aloitettu ennen mainitun lain voimaantuloa, hankintaan sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Koska nyt kysymyksessä oleva hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2010, asiassa ei sovelleta tehottomuusseuraamusta eikä sopimuskauden lyhentämistä koskevia hankintalain säännöksiä.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Ne eivät siten tule sovellettavaksi palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin.

Asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, hakemuksesta:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

taikka

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on edellä mainitun pykälän 2 momentin osalta todettu, että hyvitysmaksu on markkinaoikeuden käytettävissä oleva toissijainen oikeuskeino, joka tulee sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään muita pykälässä säädettyjä keinoja puuttua hankintayksikön laittomaan menettelyyn.

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevasta palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ei ole järjestetty hankintalaissa säädettyä tarjouskilpailua. Kela on 4.2.2010 allekirjoittanut runkosopimuksen, jonka perusteella asianomaiset Kelan vakuutuspiirit ovat tämän jälkeen allekirjoittaneet alueelliset sopimukset sähköisestä suorakorvauksesta. Sopimukset ovat astuneet voimaan heti ja ovat voimassa toistaiseksi, runkosopimus kuuden kuukauden irtisanomisajalla ja sopimukset sähköisestä suorakorvauksesta kolmen kuukauden irtisanomisajalla.

Hakemukset tässä asiassa on toimitettu markkinaoikeudelle hakijoiden saatua tiedon näistä sopimuksista. Kysymyksessä oleviin sopimuksiin liittyvät vaatimukset on siten voitu esittää markkinaoikeudessa vasta sopimusten solmimisen jälkeen. Näin ollen esillä olevassa asiassa ei voida katsoa, etteivät hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut, hankinnoissa ensisijaisesti käytettävät seuraamukset olisi käytettävissä sen vuoksi, että sopimusjärjestelyyn kohdistuvat vaatimukset on esitetty vasta sopimusten tekemisen jälkeen.

Kelan virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että se kilpailuttaa nyt kysymyksessä olevan järjestelyn, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa sen palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena, hankintalaissa säädetyn mukaisesti.

Edellä mainitusta seuraamuksesta ei voida katsoa aiheutuvan Kelalle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat, kun otetaan huomioon se, että kilpailuttamisvelvoitetta on noudatettava siitä alkaen, kun kahdeksan kuukautta on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Diaarinumero 134/11/JH

Asiassa annettu ratkaisu ja Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Oulun Taksipalvelut Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä Kela saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Diaarinumero 170/11/JH

Asiassa annettu ratkaisu ja Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Suomen Palvelutaksit ry joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä Kela saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Suomen Palvelutaksit ry on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Diaarinumero 252/11/JH

Asiassa annettu ratkaisu ja Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Turun Seudun Invataksit ry joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä Kela saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen (eri mieltä), Nina Korjus, Ville Parkkari, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.

III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1 Asia dnro 2500/3/12

1.1 Kansaneläkelaitoksen valitus

Kansaneläkelaitos on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Oulun Taksipalvelut Oy, Suomen Palvelutaksit ry sekä Turun Seudun Invataksit ry velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Kansaneläkelaitos on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kela korvaa asiakkailleen sairausvakuutuslain (1224/2004) mukaan sairauden hoitoon liittyvät matkakustannukset ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) mukaan kuntoutuksesta aiheutuneet matkakustannukset. Mikäli matkakustannus on lain mukaan korvattava, maksaa asiakas matkasta vain omavastuuosuuden.

Kela on vuonna 1997 tehnyt kuljetuspalvelun tuottajien etujärjestöjen kanssa runkosopimuksen valtakirjamenettelystä. Valtakirjamenettelyssä asiakas valtuuttaa kuljetuspalvelun tuottajan hakemaan asiakkaan puolesta matkakorvauksen. Valtakirjamenettely on ollut kuljetuspalvelun tuottajalle vapaaehtoista. Asiakkaalla on ollut myös oikeus halutessaan maksaa koko matkan hinta ja hakea korvaus itse Kelalta. Valtakirjamenettely on erittäin työläs lukuisten täytettävien paperilomakkeiden vuoksi. Sen vuoksi taksimatkoihin on lähdetty kehittämään sähköistä korvauskäsittelyä.

Suorakorvausmenettely perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ään, jonka mukaan lain mukainen matkakorvaus voidaan maksaa kuljetuspalvelun tuottajalle tämän tekemän tilityksen perusteella erikseen sovittavalla tavalla, jos palvelun tuottaja on perinyt vakuutetulta omavastuuosuuden matkan hinnasta.

Kela on 4.2.2010 tehnyt Taksiliiton kanssa runkosopimuksen taksimatkojen sähköisestä suorakorvausmenettelystä. Runkosopimuksella on aikaansaatu järjestely, jonka piirissä Kelan maksamat matkakorvaukset voidaan suorittaa sähköisesti Kelan ja taksiyhtiön välillä, eikä korvaukseen oikeutetun asiakkaan tarvitse maksaa ensin matkaa itse ja hakea korvausta myöhemmin Kelalta. Asiakas voi myös valita tämän jälkimmäisen toimintatavan ja käyttää näin taksipalvelua, joka ei ole mukana suorakorvausjärjestelyssä.

Suorakorvausjärjestely on sairaanhoitopiirikohtainen, ja yhden sairaanhoitopiirin alueella järjestelystä vastaa yksi tilausvälitysyhtiö. Suorakorvaussopimuksilla sovitaan järjestelmästä Kelan vakuutuspiirien ja tilausvälitysyhtiöiden kesken. Yhden yhtiön valinta on välttämätöntä, jotta järjestelyn taustalla oleva pyrkimys korvattavien matkojen yhdistämiseen ja kustannussäästöihin olisi mahdollista toteuttaa. Tilausvälitysyhtiöllä tulee myös olla operatiivinen valmius hoitaa tilausvälitys-, yhdistely- ja muut suorakorvauspalvelut. Suorakorvausmenettelyyn liittyy yrityksen tietoturvaa, tietosuojaa, teknistä järjestelmää sekä operatiivista toimintaa koskevia velvoitteita.

Markkinaoikeuden tulkinta Kelan ja Taksiliiton välisestä runkosopimuksesta on virheellinen. Runkosopimuksessa ei ole kyse hankintalain mukaisesta palveluhankintasopimuksesta. Sopimus sisältää velvoitteita ja oikeuksia sekä Kelalle että taksiyrityksille sopimuksessa kuvatun yhteistyön eli suorakorvausmenettelyn mahdollistamiseksi. Sopimuskokonaisuuden tarkoituksena ei ole palvelun hankkiminen hankintalaissa tarkoitetulla tavalla vaan sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:n mukaisen suorakorvausmenettelyn toteuttaminen.

Myöskään hankintalain mukainen vastikkeellisuuden edellytys ei täyty sopimusjärjestelyssä. Kela ei suorita taksiyrityksille minkäänlaista korvausta yritysten tekemästä työstä. Koska taloudellinen vastike puuttuu järjestelystä, kyseessä ei ole palveluhankinta.

Kelalla ei myöskään ole tai ole ollut sellaista riskiä, jonka se voisi sopimusjärjestelyllä siirtää toiselle toimijalle. Palvelukonsessio edellyttää sitä, että konsessionsaaja ottaa kantaakseen kyseisiin palveluihin liittyvän liiketoiminnallisen riskin. Jos palvelutoimintaan liittyvää riskiä ei siirretä palvelun suorittajalle, kyseinen toimenpide on palveluhankintaa koskeva sopimus eikä palvelukonsessio.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riski on palvelun taloudellisen hyödyntämisen erottamaton osa. Unionin tuomioistuin on todennut, että hankintaviranomaisten, jotka ovat vilpittömässä mielessä, on voitava päättää hankkia palvelut konsessiosopimuksella, jos ne katsovat, että kyseessä on paras tapa varmistaa kyseinen julkinen palvelu, vaikka toimintaan liittyvä riski olisikin huomattavan pieni. Unionin tuomioistuimen mukaan palvelukonsession olemassaolon toteamiseksi on tarpeen, että hankintaviranomainen siirtää tähän toimintaan liittyvän oman riskinsä täysimääräisesti tai ainakin pääosin konsessionsaajalle. Vastaava tulkinta vastuun ja riskin siirtymisestä hankintayksiköltä konsessionsaajalle on leimannut myös markkinaoikeuden oikeuskäytäntöä.

Myös riskin luonteeseen tulee kiinnittää huomiota. Palvelukonsession kohteena olevan palvelun tulee olla yleisen edun mukainen siten, että julkisen viranomaisen tulee olla institutionaalisesti vastuussa palvelun järjestämisestä.

Taksien tilausvälityspalvelua ei ole asetettu velvoitteeksi millekään suomalaiselle hankintayksikölle, eikä siihen liittyvän riskin vähyyttä tai suuruutta ole tarpeen arvioida tapauksessa. Kelan lakisääteisiin velvollisuuksiin ei kuulu korvattavien kuljetusten järjestäminen. Kelalla on sen sijaan velvollisuus toimeenpanna sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaiset sairaanhoitokorvaukset. Tätä velvollisuuttaan Kela on edesauttanut sopimalla Taksiliiton ja taksiyrittäjien kanssa suorakorvausjärjestelmän toteuttamisesta. Suorakorvausjärjestelmän tavoitteena on helpottaa ja parantaa sairausvakuutuskorvausten korvaamista vakuutetuille.

Kelan vastuun piiriin ei kuulu taksivälityskeskusten kulujen kattaminen julkisista varoista eikä taksien välityspalvelun järjestäminen. Kelan vastuulle ei kuulu myöskään taksien tilausvälityspalvelujen takaaminen, palvelun toiminnan valvonta tai palvelun toimintaan liittyvien kustannusten valvonta. Tällaista velvollisuutta ei voida johtaa myöskään sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:stä. Järjestely ei sisällä Kelan velvollisuuksiin kuuluvan riskin siirtoa Kelalta taksiyhtiöille.

Suorakorvausjärjestelmään kuuluvat ja kuulumattomat tilausvälityskeskukset rahoittavat toimintansa kohtuullisilla taksiyrittäjiltä perittävillä korvauksilla sekä asiakkailta perittävillä puhelumaksuilla. Kelalla ei ole ollut mahdollisuutta siirtää mitään välitystoimintaan liittyvää kuluerää tilausvälityskeskuksille. Jos suorakorvausjärjestelmää ei olisi perustettu, Kelalla ei olisi liittymismaksuihin ja puhelumaksuihin perustuvia tuloja tai palvelun perustamiseen liittyviä menoja. Kelan ei näin ollen ole ollut mahdollista siirtää tällaisia kuluja tai tuloja tilausvälityskeskuksille vastikkeena järjestelystä, sillä Kelan velvollisuuksiin tai toimintaan ei kuulu tällaisen palvelun järjestäminen.

Kela ei ole myöntänyt taksiyhtiöille oikeutta tuloihin tai vastuuta menoista, koska sillä ei itsellään ole ollut tällaisia oikeuksia tai velvollisuuksia. Runkosopimuksen kohdassa 7 "Kustannusten jakautumisesta" osapuolet ovat sopineet, ettei kumpikaan osapuoli ole korvausvelvollinen toiselle sopimusvelvoitteiden täyttämisessä. Kyseinen kohta ei merkitse sitä, että Kela olisi antanut taksiyhtiöille oikeuden kustannusten perimiseen. Taksiliitto on kyseisellä kohdalla päinvastoin varmistanut, että taksiyhtiöt voivat toteuttaa kustannusrakenteensa parhaaksi katsomallaan tavalla. Kela ei ole voinut antaa taksiyhtiöille oikeutta kulujen perimiseen, koska sillä itsellään ei ole tällaista oikeutta.

Kela ei myöskään pysty vaikuttamaan siihen, miten vakuutetut päättävät liikkua kuljetusta tarvitessaan. Sairausvakuutuslaki ja korvausperusteet määrittävät ainoastaan sen, miten vakuutetun tekemä matka hänelle korvataan. Vakuutettu voi valita joko julkisen liikenteen kuljetuksen, omalla autolla liikkumisen, suorakorvausjärjestelmään kuuluvan taksin tai taksin, joka ei kuulu suorakorvausjärjestelmään. Korvauksenalaisia taksimatkoja on ajettu yhtä paljon ennen suorakorvausjärjestelmän perustamista kuin sen perustamisen jälkeen.

Kelalle ei ole merkitystä sillä, mikä yritys suorittaa korvattavan matkan ajon. Runkosopimuksella ei ole vaikutettu tähän. Suorakorvausjärjestelmän tavoitteena olevan matkojen yhdistämisen saavuttamiseksi on kuitenkin välttämätöntä, että jokin yksittäinen taho vastaa kaikkien alueella tapahtuvien tilausten vastaanottamisesta.

Runkosopimuksessa on mahdollistettu myös muiden tilausvälityskeskusten liittyminen tilausjärjestelmään. Mikäli sairaanhoitopiirin alueella toimii useita taksien tilausvälityskeskuksia, joilla on jo käytössään datapohjainen välitysjärjestelmä, nämä voidaan liittää toisiinsa avoimella sähköisellä rajapinnalla. Tällöin alueella suorakorvausjärjestelyyn sitoutunut tilausvälitysyritys sitoutuu samalla välittämään tilaukset kaikille alueella toimivien taksien tilausvälitysyrityksille. Käsillä olevalla sopimusjärjestelmällä ei siten ole vaikutettu kuljetusten tarjoajien valintaan.

Kelan maksettavaksi määrätyt oikeudenkäyntikulut ovat määrältään kohtuuttomat, koska vastapuolten kirjelmät ovat keskeisiltä osin samansisältöiset.

1.2 Suomen Palvelutaksit ry:n selitys

Suomen Palvelutaksit ry on Kansaneläkelaitoksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. Suomen Palvelutaksit ry on lisäksi vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Suomen Palvelutaksit ry on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kelan ja Taksiliiton tekemä runkosopimus sekä sen nojalla alueittain tehdyt suorakorvaussopimukset ja autoilijakohtaiset liittymissopimukset muodostavat sellaisen sopimuskokonaisuuden, että hankintalaissa säädetyt käyttöoikeussopimusta koskevat edellytykset täyttyvät.

Valtakirjamenettelyssä yksittäinen palveluntuottaja on saanut kuljetusasiakkaalta valtakirjan periä Kelalta sairausvakuutuslain tai kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaisen, vakuutetulle kuuluvan kuljetusmaksun vähennettynä vakuutetun omavastuuosuudella.

Kela on Taksiliiton kanssa tehdyn runkosopimuksen johdosta poistanut valtakirjamenettelyn ja irtisanonut autoilijakohtaiset liittymissopimukset niissä vakuutuspiireissä, joissa runkosopimuksen mukainen suorakorvausmenettely on otettu käyttöön. Kussakin vakuutuspiirissä järjestelyn operatiiviset toiminnot toteuttaa ainoastaan yksi alueellinen taksiyhtiö ja sen tilausvälityskeskus.

Kelan velvoitteet perustuvat sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain määräyksiin vakuutetun asiakkaan matkakulujen korvaamisesta.

Suorakorvausmenettelyssä Kelalle lain mukaan kuuluvat tehtävät korvaushakemusten käsittelyssä ja korvausten maksamisessa ovat merkittävästi vähentyneet. Kelalle lain mukaan kuuluvia toimeenpanotehtäviä on siirretty Taksiliitolle ja sen alaisille suorakorvausmenettelyyn liittyneille alueellisille taksiyhtiöille tilausvälityskeskuksineen. Suorakorvausmenettelyssä Kelan hoidettavaksi on enää jäänyt laskujen automaattinen tarkastus, korvauspäätöksen tekeminen ja kuljetuksesta maksettavan bruttokorvauksen tilittäminen alueelliselle taksiyhtiölle.

Kelan aiemmin itse toteuttama maksutapahtuma- ja tilaustietojen käsittely on uuden sopimusjärjestelyn myötä siirretty alueellisen taksiyhtiön vastuulle. Alueellisen taksiyhtiön alainen tilausvälityskeskus muodostaa matkakohtaisesti eritellyn sähköisen laskun Kelalle ja siirtää tiedot Kelan palvelimelle. Tilausvälityskeskus käsittelee myös ajoneuvokohtaisesti sähköisessä järjestelmässään kuljetustilauksen ja kohdentaa sen asianomaisen ajoneuvon taksamittarin tietoihin. Alueellinen taksiyhtiö käsittelee Kelan sille suorittaman bruttokorvauksen ja tilittää korvauksen taksiyrittäjälle vähennettynä alueelliselle taksiyhtiölle maksettavilla välitys- ja provisiopalkkioilla ja muilla maksuilla.

Alueellinen taksiyhtiö vastaa Kelan palvelimelle toimittamiensa tilaus- ja maksutapahtumatietojen oikeellisuudesta sekä siitä, että Kelan korvattavaksi siirtyy vain taksiliikenneluvalla ajettuja matkoja. Kela on suorakorvausmenettelyllä merkittävästi vähentänyt omaa osuuttaan matkakorvausten käsittelyssä sekä siirtänyt vastuun laite- ja ohjelmistosovellusten ylläpidosta Taksiliiton alaiselle organisaatiolle.

Kelan ja Taksiliiton välisellä runkosopimuksella on tosiasiallisesti keskitetty kaikki tilaus-, kuljetus-, laskutus-, tilitys-, maksu- ja välityspalvelut sekä varsinaiset kuljetukset Taksiliitolle ja sen alaisille taksiyrittäjille. Taksiyrittäjän on liityttävä Taksiliiton organisaatioon erillisellä liittymissopimuksella päästäkseen tuottamaan kuljetuspalveluja ja osallistumaan Kelan suorakorvausmenettelyyn.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp) mukaan kansallisessa oikeuskäytännössä tarkastelun lähtökohtana on, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden on katsottu kuuluvan hankintalain soveltamisalaan silloin, kun hankinnan osuus on kokonaisuudessa olennainen.

Nyt kysymyksessä olevien sopimusjärjestelyjen mukaisia maksuliikenne- ja toimeenpanotehtäviä ei voida erottaa tilausvälitystehtävistä, vaan kyse on hankintalain tarkoittamasta jakamattomasta kokonaisuudesta. Maksuliikenteen ja korvausmenettelyn toimeenpanotehtävät käsillä olevassa sopimusjärjestelyssä ovat siinä määrin olennainen osa sanotusta kokonaisuudesta, että sopimusjärjestelyä on kokonaisuudessaan pidettävä hankintalain mukaisena hankintana.

Suorakorvausmenettelyllä on taloudellista arvoa alueelliselle taksiyhtiölle, ja hankintalaissa säädetty vastiketta koskeva edellytys täyttyy. Suorakorvausmenettelystä huolehtiva alueellinen taksiyhtiö saa korvausta suorittamistaan toimista asiakkailta perittävien puhelinpalvelumaksujen, taksiyrittäjiltä perittävien liittymis- ja kuukausimaksujen sekä Kelan suorittamista tilityksistä pidätettyjen kulu- ja välityspalkkioiden muodossa.

Sillä seikalla, onko Kelalla ollut oikeutta antaa alueellisille taksiyhtiöille oikeutta kulujen perimiseen, ei ole merkitystä asian arvioinnissa. Tosiasia on, että Kela on puheena olevassa sopimusjärjestelyssä tällaisen oikeuden luovuttanut.

Vastikkeellisuutta voidaan arvioida myös siitä näkökulmasta, että Kela on siirtänyt alueellisille taksiyhtiöille valtakirjamenettelyssä sillä olleita tehtäviä vastaavia kustannusrasitteita ja saanut järjestelystä itselleen taloudellista etua.

Asian arvioinnissa ei ole olennaista se, kuuluuko palveluhankinta hankintaviranomaisen lakisääteisiin velvollisuuksiin vai ei. Sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaiset korvausmenettelyn toimeenpanotehtävät ja muut velvollisuudet ovat Kelan lakisääteisiä tehtäviä ja muodostavat toimenpiteiltään laajahkon kokonaisuuden, josta olennainen osa on siirretty suorakorvausmenettelyllä Taksiliiton ja sen alaisen organisaation hoidettavaksi. Suorakorvausmenettelyä koskevaa sopimusjärjestelyä on arvioitava kokonaisuutena siitä lähtökohdasta käsin, mitä velvollisuuksia Kela on vakuutettujen hakemien korvausten käsittelyssä ja maksatuksessa siirtänyt Taksiliiton alaiselle organisaatiolle.

Kela on sopimusjärjestelyllä pidättänyt itsellään huomattavan määräysvallan korvausmenettelyyn kokonaisuudessaan kuuluvassa maksuliikenne- ja välityspalvelujen toteutuksessa. Kela on pidättänyt itsellään oikeuden ohjeistaa vakuutettuja siitä, minkä taksiyhtiön ylläpitämän tilausvälityskeskuksen kautta kuljetukset tilataan sekä oikeuden valvoa ja antaa ohjeita suorakorvausmenettelyn täytäntöönpanosta sopimuskumppanilleen ja sen alaiselle organisaatiolle.

Riskiedellytyksen täyttymistä arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että suorakorvausmenettely ei anna Taksiliiton alaiselle organisaatiolle yksinoikeutta kuljetuspalvelujen tuottamiseen eikä tilausvälityspalveluihin. Vakuutetulla on edelleen oikeus tilata kuljetus haluamaltaan taholta, mutta hän joutuu tällöin huolehtimaan itse lain mukaisen korvauksen hakemisesta Kelalta. Taksiliiton alaisen taksiyhtiön tulonmuodostus on riippuvainen kolmansien tahojen toimista ja näiden maksamista korvauksista. Alueellinen taksiyhtiö on siten ottanut kantaakseen palvelujen hyödyntämiseen liittyvän riskin.

Kela on ottanut vastuulleen aktiivisesti myötävaikuttaa siihen, että vakuutetut käyttävät suorakorvausmenettelyyn kuuluvan taksiyhtiön tilaus- ja matkapalveluja. Kela jakaa siten Taksiliiton organisaation kanssa palvelun hyödyntämiseen liittyvää riskiä. Sopimusjärjestelyllä Kela on siirtänyt korvausten käsittelyyn ja maksatukseen liittyviä lakisääteisiä velvoitteitaan alueellisille taksiyhtiöille ja niiden tilausvälityskeskuksille. Alueelliselle taksiyhtiölle on siirretty myös Kelalle kuuluvia henkilötietojen käsittelyyn ja rekisterinpitoon liittyviä tehtäviä. Kelalle jääneet tehtävät rajoittuvat käytännössä tiedottamis- ja koulutustehtäviin, palvelimen ylläpitoon sekä matkakorvausten suorittamiseen.

Sopimuskokonaisuudesta ei ole perusteltua irrottaa matkakorvaukseen oikeutetun asiakkaan tilausvälityskeskukselta tekemää kuljetustilausta muusta korvausmenettelyä koskevasta kokonaisuudesta.

Kelalle syntyy taloudellista etua siitä, että aiemmat valtakirjamenettelystä aiheutuneet kustannukset eivät jää rasittamaan sen omaa taloutta. Runkosopimuksen mukaan järjestelyllä pyritään kustannussäästöihin myös sen kautta, että matkoja yhdistellään. Jotta Kelan olisi mahdollista pyrkiä kustannussäästöihin matkojen yhdistelemisellä, maksuliikenne-, korvaus- ja tilityspalvelujen yhteyteen on ollut välttämätöntä integroida myös matkojen tilausvälityspalvelu.

Kelan oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton. Suomen Palvelutaksit ry ei ole yhteisvastuussa muiden asianosaisten kanssa Kelan kulujen korvaamisesta.

1.3 Oulun Taksipalvelut Oy:n selitys

Oulun Taksipalvelut Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. Oulun Taksipalvelut Oy on lisäksi vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Oulun Taksipalvelut Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on arvioinut asiaa oikein. Suorakorvaussopimukseen sitoutunut tilausvälitysyhtiö saa korvauksen kolmansilta eli autoilijoilta puhelinmaksuina, kuukausimaksuina sekä matkakohtaisina provisiomaksuina. Siten hankintalaissa säädetty vastiketta koskeva edellytys täyttyy.

Riskiedellytyksen täyttymistä arvioitaessa on otettava huomioon, ettei hankintayksikölle itselleen sopimuksen osapuolena jää riskiä esimerkiksi maksujärjestelmien käyttöönotosta ja ylläpidosta, vaan alueellinen taksiyhtiö ottaa vastuulleen palvelun hyödyntämiseen liittyvät riskit.

Kelalla on velvollisuus toimeenpanna sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaiset korvaukset. Näin ollen Kelan velvollisuutena on ylläpitää toimivaa korvausjärjestelmää. Tämä velvollisuus on sisältänyt muun ohella kuljetuskorvausten tilityksen autoilijoille tai korvaukseen oikeutetuille sekä henkilörekisterin ylläpitoon ja tietoturvaan liittyviä tehtäviä. Myös kyseiset riskitekijöitä sisältävät velvollisuudet ovat siirtyneet suorakorvaussopimuksella alueellisen taksiyhtiön vastuulle.

1.4 Turun Seudun Invataksit Oy:n selitys

Turun Seudun Invataksit Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Lisäksi Turun Seudun Invataksit Oy on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä vaatimukset. Yhtiö on markkinaoikeudessa vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen suorakorvausmenettelystä tekemä päätös kumotaan sekä Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n 4.2.2010 tekemän runkosopimuksen ja Kansaneläkelaitoksen Turun vakuutuspiirin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n 4.5.2011 tekemän suorakorvaussopimuksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan kilpailuttamaan taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskeva järjestely. Yhtiö on vaatinut myös, että mainitut sopimukset määrätään kokonaan tehottomiksi tai toissijaisesti niiden sopimuskaudet lyhennetään päättymään 31.12.2011. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että edellä mainittujen kieltojen ja velvoitteiden noudattamisen tehosteeksi asetetaan 200 000 euron suuruinen uhkasakko. Yhtiö on edelleen toissijaisesti vaatinut, että Kansaneläkelaitos määrätään maksamaan sille hyvitysmaksuna 2 500 000 euroa. Yhtiö on vielä vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 7 926 eurolla viivästyskorkoineen.

Turun Seudun Invataksit Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vaikka Kelalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta nyt kyseessä olevien kuljetusten järjestämiseen, niin kuljetuksista aiheutuvat kustannukset kuuluvat kuitenkin Kelan vastattaviksi. Kelan ilmoituksen mukaan nämä kustannukset ovat vähintään 138 miljoonaa euroa vuodessa. Kyseiset korvaukset liittyvät olennaisella ja erottamattomalla tavalla nyt kyseessä olevaan yksinoikeusjärjestelyyn. Kela pystyy kuljetusten maksajana vaikuttamaan siihen, mistä asiakkaat tilaavat kuljetuksensa. Luomalla yksinoikeusjärjestelyn, jonka käyttäminen on ehdoton edellytys sille, että asiakas maksaa taksimatkastaan pelkän omavastuuosuuden, Kela on olennaisella tavalla vaikuttanut siihen, mistä asiakkaat tilaavat taksikuljetuksensa.

Kelan oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton. Kelan vaatimus oikeudenkäyntikulujen yhteisvastuullisesta korvausvelvollisuudesta markkinaoikeusvaiheen osalta on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kirjelmien samankaltaisuus ei ole johtunut yhteistyöstä.

1.5 Suomen Taksiliitto ry:n selitys

Suomen Taksiliitto ry on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimus markkinaoikeuden päätöksen kumoamisesta hyväksytään.

Suomen Taksiliitto ry on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä, viitannut Kansaneläkelaitoksen valitukseen sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Suorakorvausmenettelyä koskevissa sopimuksissa ei edellytetä liittymistä Suomen Taksiliitto ry:hyn tai sen jäsenenä olevaan yhdistykseen. Taksiyrittäjien järjestäytyminen ei ole edellytyksenä suorakorvausmenettelyyn liittymiselle. Taksiliitolla ei ole määräysvaltaa suorakorvausmenettelyssä toimiviin tahoihin, eikä kyseessä ole Taksiliiton alainen organisaatio.

Suorakorvausmenettelyssä ei ole kyse hankinnasta eikä hankintalaissa tarkoitetusta käyttöoikeussopimuksesta. Suorakorvausmenettelyä koskevat sopimukset ovat yksityisoikeudellisia yhteistyösopimuksia. Kela ei sopimuksilla hanki tai osta palvelua eikä siirrä omia lakisääteisiä tehtäviään tai niihin liittyviä riskejä toiselle hankintalain tarkoittamalla tavalla vastikkeellisesti. Sopimuksen ehdot eivät ole yksin Kelan asettamia tai Kelan aloitteesta tehtyjä. Taksiala on tarjoutunut yhteistyössä Kelan kanssa suunnittelemaan ja kehittämään suorakorvausmenettelyn toteuttamista taksialan osalta.

Taksialalla tarvittavat tekniset suorakorvausmenettelyn edellyttämät muutokset on toteutettu yksin taksialan toimesta ja kustannuksella perustuen olemassa oleviin taksialan järjestelmiin ja teknisiin ratkaisuihin. Taksiala on kehittänyt teknisiä järjestelmiään jo pidemmän ajan omalla taloudellisella panostuksellaan. Käytettävät järjestelmät, kuten taksamittarit ja maksupäätteet, tuottavat tarkkaa tietoa matkasta sekä sen kustannuksista. Tämän kehitystyön tuloksena tuotetaan muun muassa taksikuitti, jonka käsittelyyn menee vähemmän aikaa sekä taksiyrittäjältä että julkiselta toimijalta. Tällaisen hyödyn tai säästön aiheutuminen julkiselle toimijalle ei vaikuta arviointiin siitä, onko sopimussuhteessa kyse hankintalain mukaisesta hankinnasta.

Kela ei ole siirtänyt suorakorvaussopimuksella lakisääteisiä tehtäviään Taksiliitolle tai suorakorvaussopimuksen tehneille taksiyhtiöille. Kelan tulee sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaan vastata kuljetusten korvaamisesta. Nämä kuljetukset voidaan toteuttaa monella eri tavalla. Runkosopimuksessa ja suorakorvaussopimuksessa määritellyt velvollisuudet ja oikeudet kuvaavat niitä velvollisuuksia, jotka Kelalla ja taksialalla on ollut jo ennen suorakorvausmenettelyä. Sopimuksissa on pidätetty nämä oikeudet kummallekin osapuolelle ja toisaalta sovittu siitä, ettei myöskään velvollisuuksia siirretä toiselta osapuolelta toiselle.

Valtakirjamenettelyn ja suorakorvausmenettelyn eroavaisuudet ovat taksialan sisällä tapahtuneita palvelujen ja teknisten maksujärjestelmien kehittämiseen liittyviä muutoksia. Muutoksia Kelan ja taksialan välisessä tehtävien jakautumisessa ei ole tapahtunut, eikä tehtävien toteuttamiseen liittyviä riskejä ole siirretty. Kelalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää korvaamiaan kuljetuksia. Kela ei ole antanut suorakorvausmenettelyyn liittyneille taksiyrittäjille yksinoikeutta korvaamiinsa kuljetuksiin, eikä Kelan korvausmenettelyä ole siirretty taksialan tehtäväksi.

Kelan tehtävät ovat pysyneet samoina verrattuna valtakirjamenettelyyn. Kelan tehtävänä on edelleen korvaushakemusten käsittely ja matkakorvauksen maksaminen korvaukseen oikeutetulle henkilölle laissa määritellyin edellytyksin. Kela on kehittänyt korvausmenettelyyn liittyen omia toimintatapojaan, mutta se ei ole siirtänyt taksialalle tällaisia tehtäviä. Myös taksialan tehtävät ovat pysyneet samoina.

Taksialan sisällä taksiyrittäjä on siirtänyt korvaushakemuksen tekemiseen liittyvät tehtävät sopimussuhteella taksiyhtiölle, jonka toimesta korvaushakemus muodostuu automaattisesti ja toimitetaan Kelaan sähköisesti.

Se, että Kela on sisäisessä korvauskäsittelyssään kehittänyt toimintatapojaan automatisoimalla tehtäviään ja omaa toimintaansa, ei tarkoita sitä, että tehtävät olisivat siirtyneet taksialalle. Suorakorvausmenettelyä koskevissa sopimuksissa on nimenomaisesti mainittu, etteivät lakisääteiset tehtävät siirry Kelalta taksialalle eivätkä toisaalta jo taksialalla olleet tehtävät siirry Kelalle.

Kela ei maksa suorakorvausmenettelyä koskevissa sopimuksissa kuvatusta toiminnasta Taksiliitolle tai taksiyhtiöille korvausta. Kela ei ole myöskään sopimuksissa antanut taksialalle oikeutta periä maksuja. Taksiyrittäjiltä voidaan ja on aiemminkin voitu veloittaa maksut heidän ostamistaan palveluista. Hyvin suuri osa taksiyrittäjistä on jo aiemmin kuulunut tilausvälityksen piiriin, eikä Kelan korvaamien taksikuljetusten välityspalvelu ole välttämättä taksiyrittäjän erikseen ostamaa palvelua, vaan se voi kuulua alueella hoidettavaan muuhun taksiyrittäjän sopimaan välityspalveluun. Kelalla ei ole toimivaltaa määrätä yksipuolisesti maksujen perimistä koskevasta oikeudesta tai hankintalain käyttöoikeussopimuksen määritelmän edellyttämällä tavalla antaa tällaista oikeutta.

Asiakas on jo ennen suorakorvausmenettelyn käyttöönottoa tilatessaan korvattavan kuljetuksen voinut soittaa tilausvälityskeskuksen maksulliseen numeroon. Asiakas voi tilata tilausvälityskeskuksen maksullisesta numerosta kuljetuksen myös silloin, kun hän aikoo hakea matkakorvauksen Kelasta itse. Kyse on saadusta palvelusta suoritettavasta maksusta.

Tilausvälityskeskus ei ole oikeutettu saamaan mitään sellaista taloudellista vastiketta tilauspuhelusta, joka voitaisiin katsoa hankintalain tarkoittamaksi hankintayksikön myöntämäksi oikeudeksi saada vastiketta. Kela ei ole voinut myöntää eikä ole myöntänyt sellaista oikeutta vastikkeeseen, jota sopimuskumppani ei olisi ollut oikeutettu saamaan jo ennen sopimuksen solmimista.

Suorakorvaukseen liittyvissä sopimuksissa on todettu, että menettelyyn liittyvä taksiyrittäjä voi käyttää myös muuta tilausvälitysyhtiötä tai maksuliikenneyhtiötä kuin taksiyhtiön alkuperäisenä sopimuskumppanina toimivia yhtiöitä. Esimerkiksi taksiyrittäjän aiempi tai muita tilauksia välittävä tilausvälityskeskus voitaisiin liittää menettelyyn siten, että taksiyrittäjä saa tilauksen tämän keskuksen kautta. Kyseessä ei ole yksinoikeusjärjestelmä taksiyrittäjän näkökulmasta.

Kela ei ole siirtänyt palvelun hyödyntämiseen liittyvää riskiään taksiyhtiöille. Kelan tavoite siirtyä sähköiseen korvausjärjestelmään on edellyttänyt Kelassa merkittäviä investointeja ja toisaalta suunnittelua muun muassa henkilöstömäärissä. Kelalla on oma taloudellinen riski kannettavanaan siitä, mitä korvausmenettelytapaa asiakas käyttää. Sähköistä suorakorvausmenettelyä käytetään myös apteekkien lääkekorvaushakemusten ja lääkäriasemien lääkärinpalkkiokorvaushakemusten käsittelyssä. Näissäkään tapauksissa Kela ei ole siirtänyt lakisääteisiä tehtäviään toiselle. Suorakorvausmenettelyn mahdollistaminen Kelan osalta on samalla edellyttänyt asiakkaan sijasta korvausta hakevilta investointeja ja palvelun kehittämistä. Taksialalla tilanne on sama kuin apteekkien ja lääkäriasemien osalta.

Taksialalla investoinnit suorakorvausmenettelyyn on tehty taksiyhtiöissä, jotka tarjoavat palvelua taksiyrittäjille, jotka aiemmin hakivat valtakirjalla asiakkaalle kuuluvan matkakorvauksen Kelasta. Tilannetta voi verrata siihen, että lääkäri tekee sopimuksen lääkäriaseman kanssa, jotta hän voi hyötyä lääkäriaseman sähköisestä järjestelmästä ja suorakorvauksesta sekä muista lääkäriaseman palveluista.

Taksiyhtiö kantaa investointeihinsa liittyvät kustannukset ja riskin siitä, liittyvätkö taksiyrittäjät järjestelmään, sekä siitä, tilaavatko asiakkaat siltä kuljetuksen. Tämä riski on kuitenkin ollut olemassa tilaukset vastaanottavassa keskuksessa jo ennen suorakorvausmenettelyn käyttöönottoa. Taksiyhtiö kantaa riskin kuitenkin vain omalta osaltaan. Taksiyhtiö ei ole vastuussa siitä, ovatko Kelan suorakorvausmenettelyn kehittämiseen liittyvät investoinnit kannattavia.

Kela kantaa oman riskinsä siitä, käyttävätkö asiakkaat suorakorvausmenettelyä. Kela on suorakorvausmenettelyn käyttöönoton johdosta noudattanut sillä viranomaisena olevaa lakisääteistä tehtävää neuvoa ja ohjeistaa asiakkaita korvausmenettelyn muutoksesta. Kela ei markkinoi suorakorvausmenettelyä aktiivisesti.

Kela ei ole siirtänyt Taksiliitolle tai taksiyhtiöille sitä riskiä, joka sillä on suorakorvausmenettelyn ja siihen liittyvien tavoitteiden toteutumisesta. Kyse ei ole hankintalain käyttöoikeussopimuksen määritelmän mukaisesti siitä, että hankintayksikkö olisi siirtänyt sen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvan palvelun käyttämiseen liittyvän oman riskinsä palvelun tuottajalle.

Markkinaoikeuden olisi tullut harkita seuraamuksena ainoastaan hyvitysmaksua. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu huomioon sitä, että Kelan ja Taksiliiton välillä on tehty suorakorvausmenettelystä kirjallinen sopimus ja että menettelyn alueellisesta toteuttamisesta on tehty kirjalliset sopimukset. Markkinaoikeudella ei ole ollut hankintalain nojalla mahdollisuutta puuttua sopimusoikeudellisesti päteviin sopimuksiin.

Suorakorvausmenettelyä koskevissa sopimuksissa määriteltyä mahdollisuutta irtisanoa sopimus on tulkittava sopimusoikeudellisessa kontekstissa. Lähtökohtaisena periaatteena sopimukset on pidettävä. Lisäksi osapuolilla on toisiinsa nähden lojaliteettivelvollisuus, jolloin osapuolet voivat perustellusti olettaa, että mahdollista sopimuksen irtisanomista edeltää eri tavoin ilmenevät erimielisyydet ja mahdollisesti reklamaatiot.

Lisäksi on huomattava, että mikäli markkinaoikeus ei olisi asettanut kilpailuttamisvelvollisuudelle kahdeksan kuukauden määräaikaa, olisi Kelalla ollut hankintalain mukaisesti kohtuullinen aika toimia. Suorakorvausmenettelyn ollessa teknisesti vaativa ja laajuudeltaan suuri sekä riippuvainen taksialaa koskevan lainsäädännön määräyksistä kahdeksaa kuukautta ei voida pitää kohtuullisena määräaikana.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä on sellainen sopimussuhde, johon olisi tullut soveltaa hankintalakia ja määrätä seuraamus hankintalain mukaisesti, on ainoa mahdollinen seuraamus hyvitysmaksu.

Lisäksi nyt kysymyksessä olevassa asiassa kilpailuttamisvelvollisuudesta voidaan katsoa aiheutuvan Kelalle, muiden oikeuksille ja yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Kela on edellyttänyt, että tilaukset vastaanotetaan taksiliikennelain mukaisissa tilausvälitysyhtiöissä, joita valvovat toimivaltaisina viranomaisina elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Valittajat eivät ole esittäneet olevansa tällaisia toimijoita. Taksiliiton tiedossa ei ole muitakaan sellaisia toimijoita, jotka olisivat olleet mahdollisia toteuttajia sopimuksen mukaisessa menettelyssä. Näin ollen kilpailuttamisvelvoitteen edut ovat mahdollisesti hyvin pienet.

Kilpailuttamisvelvoitteesta aiheutuu sitä vastoin haittaa Kelalle, muiden oikeuksille ja yleiselle edulle. Sopimuskumppanit ja taksiyrittäjät ovat tehneet erilaisia investointeja teknisiin järjestelmiin ja laitteisiin. Nämä investoinnit voivat osoittautua turhiksi tai riittämättömiksi, mikäli kilpailuttamisvelvoitteen seurauksena niiden sopimuskumppani vaihtuu. Investoinnit joudutaan näin ollen mahdollisesti tekemään kahteen kertaan liityttäessä järjestelmään erilaisin ehdoin ja laitevaatimuksin. Myös Kela joutuu tekemään osittain samat järjestelmän kehittämiseen liittyvät investoinnit uudelleen sekä hankkimaan uudelleen asiantuntijoita selvittämään sen järjestelmän toimintaa, joka on kehitetty taksialalla. Lisäksi järjestelmää ei saataisi käyttöön asetetussa aikataulussa, jolloin matkojen yhdistelyllä saavutettava etu jäisi saamatta mahdollisesti useamman vuoden ajalta. Myös asiakkaat ja taksiyrittäjät joutuisivat eriarvoiseen asemaan toisten ollessa suorakorvausmenettelyn ja toisten vanhanaikaisen valtakirjamenettelyn piirissä.

1.6 Hämeen Taksi Oy:n selitys

Hämeen Taksi Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimukset hyväksytään.

Hämeen Taksi Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorakorvausmenettelyssä ei ole kysymys palveluhankinnasta, koska Kela ei maksa palveluntarjoajalle korvausta. Suorakorvausmenettelyä koskevilla sopimuksilla ei ole siirretty Kelan tehtäviä taksiyhtiöille tai tilausvälitysyhtiöille. Vastuu kyytien hoitamisesta kuuluu myös suorakorvausmenettelyssä välitysyhtiöille ja takseille. Lisäksi asiakkaalla on edelleen mahdollisuus kulkea suorakorvausjärjestelmän ulkopuolella haluamallaan kuljetusvaihtoehdolla.

Suorakorvausmenettelyä koskevat sopimukset on tehty toistaiseksi voimassaolevina sillä oletuksella, että sopimukset pidetään. Kilpailuttamisvelvollisuus saattaisi johtaa siihen, että suorakorvausmenettelyn toteuttaja alueella muuttuisi. Tällöin taksiautoilijat voisivat joutua maksamaan uudestaan järjestelmän perustamiskustannukset. Taksiautoilijat ovat maksaneet suorakorvausjärjestelyyn liittyessään välitysyhtiölle liittymismaksut, mittari- ja maksupäätejärjestelmätoimittajille laitteiden uusimis- ja päivityskulut ohjelmistoineen sekä ohjelmistotaloille välityslaite- ja ohjelmistokulut. Kyseiset laitteet ja ohjelmistot eivät välttämättä olisi käyttökelpoisia uudessa kilpailutetussa järjestelmässä. Sopimusten päättäminen aiheuttaisi taloudellista tappiota välitystä hoitaville yrityksille. Taksialan panostus suunnitteilla olevien alueiden käyttöönoton suhteen on ollut merkittävä, ja myös nämä investoinnit saattaisivat kilpailutuksen johdosta tulla turhiksi.

1.7 Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:n selitys

Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimukset hyväksytään.

Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorakorvausmenettelyä koskeva sopimus ei ole hankintalaissa tarkoitettu käyttöoikeussopimus. Järjestelmä ei siirrä Kelan riskiä suorakorvausmenettelyn onnistumisesta tai kannattavuudesta järjestelmän toimittajalle. Riskit pysyvät ennallaan kummallakin osapuolella. Ainoastaan ajetun matkan tietojen siirto Kelaan on muuttunut sähköiseen muotoon. Asiakkaalla on edelleenkin oikeus valita entiseen tapaan haluamansa taksi ja maksaa matka itse.

Kela ei ole siirtänyt oikeutta periä maksuja taksialalle, vaan oikeus periä maksuja on säilynyt taksialalla. Taksialalle ei ole myöskään siirtynyt uusia maksuja, joita voitaisiin periä asiakkailta. Kela on rajoittanut asiakkaiden tilauspuhelujen hinnan suuruudeksi enintään sen hinnan, mikä veloitetaan muistakin tilauspuheluista, joten asiakkaan asema suhteessa tilausvälityskeskukseen ei ole muuttunut aiemmasta tilauskäytännöstä. Kela on myös edellyttänyt, että autoilijoiden välitysjärjestelmään maksamien maksujen tulee olla kohtuullisia. Tämä vaatimus on ollut olemassa jo kilpailulainsäädännön perusteella.

Sopimusten tarkoituksena ei ole ollut Kelan tekemä hankinta tai Kelan yksipuolinen oikeuksien ja tehtävien siirtäminen. Menettelyssä Kela suorittaa ja vastaa edelleen niistä tehtävistä, jotka sille lain mukaan kuuluvat, ja taksiala vastaa siitä, että asiakkaiden korvaukset ohjautuvat valtakirjamenettelyä vastaavasti maksuksi tehdystä matkasta kuljetuksen suorittaneelle taksiyritykselle. Taksiyritys on voinut tehdä sopimuksen järjestelystä yhtiön kanssa. Taksiyritys voi saada asiakkaalta maksun heti, jos asiakas haluaa hakea korvauksen Kelasta itse.

Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy on perustettu Kelan suorakorvausmenettelyn toteuttamista varten, ja yhtiön toiminta on täysin riippuvaista nykyisestä suorakorvausjärjestelmästä. Yhtiö on tehnyt suorakorvausmenettelyn toteuttamisesta kirjallisen, toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen Kelan kanssa. Sopimussuhteessa oletuksena on ollut, että sopimus pidetään. Tämä oletus voidaan johtaa myös sopimuskumppaneiden välisestä lojaliteettivelvollisuudesta. Sopimuksen irtisanomismahdollisuudella ei voida perustella kilpailuttamisvelvollisuutta. Sopimus on tehty kirjallisesti ennen kuin asia on saatettu markkinaoikeuteen. Markkinaoikeudella ei ole ollut hankintalain nojalla mahdollisuutta puuttua sopimukseen.

Lisäksi kilpailutuksen johdosta taksiautoilijoiden autoihinsa tekemät suorakorvaukseen soveltuvien välityspäätteiden investoinnit tulisivat turhiksi. On erittäin todennäköistä, että kilpailutuksessa valittu uusi toimija ei hyväksyisi nyt käytössä olevaa tekniikkaa, jolloin mahdollisen uuden sopimuksen tekevät yrittäjät joutuisivat tekemään investoinnit uudelleen.

1.8 Kainuun Taksivälitys Oy:n selitys

Kainuun Taksivälitys Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimukset hyväksytään.

Kainuun Taksivälitys Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kainuun Taksivälitys Oy on kainuulaisten taksiyrittäjien omistama tilausvälitysyhtiö, joka on organisoinut Kelan suorakorvaukseen liittyvät toiminnot. Kaikki toiminta on rahoitettu taksiyrittäjien maksamilla kohtuullisilla liittymis- ja käyttömaksuilla.

Kyseessä ei ole hankintalain mukainen käyttöoikeussopimus. Kela ei maksa tilausvälitystoiminnasta mitään, eikä tilausvälityskeskus tuota käyttöoikeussopimuksen mukaisia palveluja Kelalle. Tilausvälityskeskus yhdistelee matkoja ilman korvausta.

Taksiala määrittelee jo nyt omassa hallinnassaan olevien taksikeskusten liittymis- ja käyttömaksut. Kela on edellyttänyt taksikeskuksilta kohtuullista kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua taksiautoilijoilta perittävien maksujen osalta. Hankintalain mukainen käyttöoikeussopimus antaa maksun perijälle huomattavasti vapaammat oikeudet hinnan määrittämiseen. Suorakorvausmenettelystä perittävät maksut eivät poikkea normaalista taksinvälityksen hintatasosta. Myöskään tilauspuhelujen hinnat eivät poikkea normaaleista tilauspuhelujen hinnoista.Kaikki taksiluvalliset yrittäjät pääsevät mukaan Kelan suorakorvausmenettelyyn. Asiakkaan on edelleen mahdollista maksaa koko palvelun hinta ja hakea korvaus Kelalta itse. Taksimatkojen suorakorvausmenettely toimii muuten samalla tavalla kuin apteekkien ja lääkäriasemien sähköinen suorakorvausmenettely, mutta kustannussäästöjen saamiseksi matkojen yhdistely on mahdollista. Apteekkien ja lääkäriasemien osalta yhdistely ei ole mahdollista toimialan luonne huomioon ottaen. Taksimatkojen osalta yhdistelyllä saadaan aikaan merkittäviä säästöjä Kelalle taksikeskusten saamatta siitä taloudellista hyötyä. Yhdistely on mahdollista vain keskittämällä tilaukset yhteen keskukseen sairaanhoitopiirin alueella.

Markkinaoikeus on päätöksessään määrännyt kilpailutuksen käynnistettäväksi kahdeksan kuukauden kuluttua päätöksen antamisesta. Määräaika on kohtuuton. Markkinaoikeuden olisi tullut seuraamuksia määrätessään ottaa huomioon voimassaolevat sopimukset.

1.9 Keski-Suomen Taksi Oy:n selitys

Keski-Suomen Taksi Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimukset hyväksytään.

Keski-Suomen Taksi Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kelan suorakorvausmenettelyn toteuttamisessa ei ole kysymys hankintalain mukaisesta hankinnasta, joka olisi pitänyt kilpailuttaa. Kela ei maksa Keski-Suomen Taksi Oy:lle toiminnasta, eikä yhtiölle ole annettu mitään yksinoikeutta Kelan korvaamien kuljetusten järjestämiseen ja suorittamiseen tai niistä perittäviin maksuihin. Yhtiö ei saa Kelalta sopimuksen vastineeksi mitään, ja yhtiö vastaa kokonaisvaltaisesti omista riskeistään. Kukin taho kantaa oman riskinsä toiminnasta.

Keski-Suomen Taksi Oy:n alueella toimintaan on liittynyt noin 98 prosenttia alueen takseista ja invatakseista. Toimintaan liittyminen on riippumatonta yrittäjän mahdollisesta järjestäytymisestä. Yhdenkään taksiyrittäjän ei ole pakko liittyä suorakorvausjärjestelmään, sillä asiakas voi saada Kelan matkakorvauksen myös muulla tavoin. Yhtiöllä ei ole yksinoikeutta Kelan korvaamiin kuljetuksiin, eikä Kelalla ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää korvaamiaan kuljetuksia.

Keski-Suomen Taksi Oy ei ole Suomen Taksiliitto ry:n alainen organisaatio vaan täysin itsenäinen osakeyhtiö. Tilaukset vastaanotetaan yhdessä tilausvälityskeskuksessa, mutta ne voidaan siirtää jaettavaksi autoille myös toisen tilausvälityskeskuksen kautta. Yhtiön toiminnan kustannukset katetaan taksiyrittäjiltä kerättävin maksuin kustannuslähtöisesti tuotettuun palveluun perustuen. Kyseessä ei ole Kelan antama oikeus periä maksuja, vaan maksu perustuu tuotettuun palveluun.

Kela ei maksa palvelun toteuttamisen vaatimista investoinneista mitään. Kaikki investoinnit on tehty taksialan toimijoiden toimesta oman liiketoiminnan kehittämiseksi. Mahdollisen kilpailutuksen myötä yrittäjien tekemät investoinnit esimerkiksi laitteisiin voivat osoittautua riittämättömiksi tai turhiksi, ja yrittäjät voivat joutua tekemään investoinnit uudelleen.

Asiakkaiden puhelut ovat maksullisia kuten ennenkin, ja asiakas maksaa puhelusta tavallisen tilauspuhelun hinnan. Tilauspuhelujen tuotto ei riitä kattamaan niistä aiheutuvia kustannuksia, vaan kustannukset katetaan taksiyrittäjien palvelumaksuista.

Keski-Suomen Taksi Oy on tehnyt suorakorvausjärjestelystä kirjallisen sopimuksen Kelan kanssa. Järjestelyn kilpailuttamisesta aiheutuisi yhtiölle ja yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

1.10 Lounais-Suomen Taxidata Oy:n selitys

Lounais-Suomen Taxidata Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimukset hyväksytään.

Lounais-Suomen Taxidata Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorakorvausmenettelyssä ei ole kysymys hankintalain mukaisesta hankinnasta. Kela ei ole velvollinen järjestämään kuljetuksia tai muita tähän järjestelmään liittyviä toimintoja. Lounais-Suomen Taxidata Oy ei saa Kelalta korvausta suorakorvausmenettelyn toteuttamisesta eikä yksinoikeutta Kelan korvattaviin kuljetuksiin. Yhtiö on rakentanut tekniset mahdollisuudet suorakorvausmenettelyyn omilla resursseillaan yhdessä taksiyrittäjien kanssa.

Yksi koko sairaanhoitopiirin alueella toimiva tilausvälityskeskus mahdollistaa kuljetusten yhdistelemisen, joka on hankkeen päätavoite. Tilausvälitysyhtiöt eivät tavoittele suuria voittoja, vaan tarkoituksena on palvelujen tuottaminen taksiyrittäjille mahdollisimman edullisin hinnoin. Yhtiö ei ole kieltäytynyt ottamasta yhtään taksiyrittäjää mukaan suorakorvausmenettelyyn. Yhtiö on toisaalta alueella ainoa, joka on täyttänyt edellytykset toimia sairaanhoitopiirin tilausvälityskeskuksena.

Kilpailuttamisvelvoitteesta aiheutuisi merkittävää haittaa Kelan sopimuskumppaneille, taksiyrittäjille ja asiakkaille.

1.11 Pohjois-Suomen Taksi Oy:n selitys

Pohjois-Suomen Taksi Oy on Kansaneläkelaitoksen valituksen sekä Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen vaatimukset hyväksytään.

Pohjois-Suomen Taksi Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Pohjois-Suomen Taksi Oy on kolmen eri tilausvälitysyhtiön omistama yhtiö, joka on organisoinut Kelan suorakorvaukseen liittyvät toiminnot ja järjestää Kelan suorakorvauskuljetuksiin tilausvälityspalvelut yhden omistajayhtiön keskuksen kanssa. Yhtiö ei ole saanut Kelalta tai muultakaan taholta järjestelmän rakentamiseen tai käyttöön liittyvää korvausta. Kaikki toiminta on rahoitettu taksiyrittäjien maksamilla kohtuullisilla liittymis- ja käyttömaksuilla. Laaja omistuspohja on ehdoton edellytys saada riittävän luotettava toimija hoitamaan Kelan suorakorvauksia tilanteessa, jossa kaikki riski jää taksialalle.

Kyseessä ei ole hankintalain mukainen käyttöoikeussopimus. Kela ei maksa tilausvälitystoiminnasta mitään, eikä tilausvälityskeskus tuota käyttöoikeussopimuksen mukaisia palveluja Kelalle. Tilausvälityskeskus yhdistelee matkoja ilman korvausta.

Taksiala määrittelee jo nyt omassa hallinnassaan olevien taksikeskusten liittymis- ja käyttömaksut. Kela on edellyttänyt taksikeskuksilta kohtuullista kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua taksiautoilijoilta perittävien maksujen osalta. Hankintalain mukainen käyttöoikeussopimus antaa maksun perijälle huomattavasti vapaammat oikeudet hinnan määrittämiseen. Suorakorvausmenettelystä perittävät maksut eivät poikkea normaalista taksinvälityksen hintatasosta. Myöskään tilauspuhelujen hinnat eivät poikkea normaaleista tilauspuhelujen hinnoista.

Kaikki taksiluvalliset yrittäjät pääsevät mukaan Kelan suorakorvausmenettelyyn. Asiakkaan on edelleen mahdollista maksaa koko palvelun hinta ja hakea korvaus Kelalta itse. Taksimatkojen suorakorvausmenettely toimii täsmälleen samalla tavalla kuin apteekkien ja lääkäriasemien vastaava suorakorvausmenettely, mutta kustannussäästöjen saamiseksi matkojen yhdistely on mahdollista. Apteekkien ja lääkäriasemien osalta yhdistely ei ole mahdollista toimialan luonne huomioon ottaen. Taksimatkojen osalta yhdistelyllä saadaan aikaan merkittäviä säästöjä Kelalle taksikeskusten saamatta siitä mitään taloudellista hyötyä. Yhdistely on mahdollista vain keskittämällä tilaukset yhteen keskukseen sairaanhoitopiirin alueella.

Markkinaoikeus on päätöksessään määrännyt kilpailutuksen käynnistettäväksi kahdeksan kuukauden kuluttua päätöksestä. Määräaika on kohtuuton. Markkinaoikeuden olisi tullut seuraamuksia määrätessään ottaa huomioon voimassaolevat sopimukset.

Merkitään, että Hämeen Taksi Oy:n, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:n, Kainuun Taksivälitys Oy:n, Keski-Suomen Taksi Oy:n, Lounais-Suomen Taxidata Oy:n, Pohjois-Suomen Taksi Oy:n ja Suomen Taksiliitto ry:n selitykset on lähetetty tiedoksi Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle ja Turun Seudun Invataksit ry:lle.

1.12 Kansaneläkelaitoksen vastaselitys

Kansaneläkelaitos on esittänyt Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit Oy:n selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa:

Suorakorvausjärjestelmän toiminta ja merkitys

Kelan toimeenpanemasta suorakorvausjärjestelmästä on säädetty sairausvakuutuslaissa. Suorakorvausjärjestelmää sovelletaan paitsi sairausvakuutuslain mukaisiin matkakorvauksiin, myös lääke- ja toimenpidekorvauksiin. Lääkekorvaukset suoritetaan apteekeissa siten, että asiakas maksaa apteekista hakemastaan lääkkeestä vain omavastuuosuuden Kela-korttia näyttämällä Kelan maksaessa lääkekorvauksen, johon vakuutetulla on oikeus, apteekille. Vastaavalla tavalla toimivat myös yksityisten lääkäriasemien korvaukset.

Suorakorvausjärjestelmän myötä paperilla esitettävistä valtakirjoista on luovuttu lääke-, toimenpide- ja matkakorvauksissa.

Sekä suorakorvausmenettelyssä että sitä ennen käytössä olleessa valtakirjamenettelyssä kyse on ollut tavasta maksaa korvaus korvattavan matkan ajaneelle taksiyrittäjälle.

Menettelyissä on kyse siitä, miten Kela saa tiedon sairausvakuutuslain mukaan korvattavasta matkasta ja siitä aiheutuvista kuluista. Molemmissa järjestelmissä taksialan toimija kokoaa yhteen tiedon korvaukseen oikeutetun asiakkaan puolesta, ja Kela käsittelee korvaushakemuksen ja maksaa sairausvakuutuslain mukaisen matkakorvauksen. Lisäksi molemmissa menettelyissä on kyse taksialan ja Kelan sopimasta yhteistyöstä asiakkaiden palvelemiseksi. Kummassakaan menettelyssä Kela ei ole puuttunut taksialan toimintatapoihin, eikä taksiala ole puuttunut Kelan velvollisuuksiin.

Sekä nykyistä suorakorvausmenettelyä että sitä edeltänyttä valtakirjamenettelyä on tarkasteltava sopimuskokonaisuutena.

Kelan aiemmin soveltama valtakirjamenettely oli pääosin samansisältöinen nykyisen suorakorvausmenettelyn kanssa. Sairausvakuutuslakiin tai Kelan antamiin ohjeisiin matkakorvauksen myöntämisessä ei ole tehty muutoksia siirryttäessä valtakirjamenettelystä suorakorvausmenettelyyn. Kuten suorakorvausmenettely, myös valtakirjamenettely perustui Kelan ja etujärjestöjen solmimaan runkosopimukseen.

Suorakorvausmenettely on kehitetty valtakirjamenettelyn uudistamiseksi. Menettely perustuu edelleen taksialan ja Kelan väliseen työnjakoon. Aiempaan menettelyyn erona raportointi- ja laskutustyön tekee taksiyrittäjien sijasta taksiyhtiö. Taksiyhtiöllä tarkoitetaan suorakorvausmenettelyssä Kelan vakuutuspiirin sopimuskumppania suorakorvaussopimuksessa. Taksiyhtiö on toimija, joka vastaa suorakorvausmenettelyn toimimisesta alueellaan toimiville taksiyrityksille.

Suorakorvausmenettelyssä ja sitä edeltäneessä valtakirjamenettelyssä on ollut kyse korvaustavasta. Kyse on taksialan ja Kelan välisestä yhteistyöstä, jolla mahdollistetaan mahdollisimman sujuva korvausten maksaminen taksiyrityksille.

Suorakorvausmenettelyä koskevan runkosopimuksen maininta taksiyhtiön oikeudesta periä kohtuullinen korvaus taksiyrittäjiltä taksiyhtiön tehtävistä on perustunut aikaisempaan käytäntöön liittymis-, kuukausi- ja provisiomaksuista. Taksiliitto ei ole halunnut sopimusjärjestelyn muuttavan tätä yksityisten yhtiöiden itsenäiseen toimintaan liittyvää käytäntöä. Kyse on ollut taksialan sisäisestä järjestelystä, johon Kelalla ei ole ollut oikeutta eikä halua puuttua. Taksiliiton huolena on ollut se, että Kela vaatisi jossain vaiheessa maksujen alentamista tai maksuperusteiden muuttamista suorakorvausjärjestelmän osalta.

Runkosopimuksen maininta asiakkaiden puheluiden hinnoittelusta perustuu Kelan vaatimukseen. Kela on halunnut varmistaa, etteivät vakuutettujen kustannukset nouse normaalin kuluttajahinnan yli. Kela ei ole edellyttänyt maksun veloittamista asiakkailta tai antanut taksiyhtiöille sellaista veloitusoikeutta, jota niillä ei olisi ennestään jo ollut.

Tilauksen kirjaus välitysjärjestelmään tehdään asiakkaan tilauspuhelun aikana, jolloin taksiyhtiön käsittelijä myös kysyy asiakkaalta suorakorvaukseen tarvittavat lisätiedot. Näitä tietoja ovat muun muassa asiakkaan henkilötunnus ja varmistus oikeudesta Kela-korvaukseen sekä matkan kohde. Tilauspuhelun jälkeen kaikki taksiyrittäjän työhönsä tarvitsemat tiedot sekä Kelan korvaustoimintaan tarvittavat tiedot ovat sähköisessä muodossa. Muutoksena valtakirjamenettelyyn verrattuna on se, että tietoja ei kerää taksiyrittäjä vaan tilausvälityskeskus.

Suorakorvausmenettelyssä tilausvälityskeskus kohdentaa ajoneuvon taksamittarin tilaustietoihin. Valtakirjamenettelyssä kohdennuksen teki taksiyrittäjä. Kohdennuksen muutoksessa on kyse taksialan sisäisestä työnjaosta. Kohdennus on tehtävä, jotta asiakkaan tilauksen tiedot ja taksiauton kulkeman matkan tiedot voidaan yhdistää.

Valtakirjamenettelyn aikana taksiyrittäjä muodosti matkakohtaisesti eritellyn paperisen laskun Kelalle. Taksiyrittäjä käytti laskun koostamisessa työaikaansa ja resurssejaan jopa useita tunteja kuukaudessa, jos matkoja oli paljon. Suorakorvausjärjestelmän mukaisessa uudessa sisäisessä työnjaossa tilausvälityskeskus koostaa korvaushakemukseen tarvittavat tiedot taksiyrittäjän puolesta jo valmiiksi sähköisenä olevista tiedoista.

Tilausvälityskeskus hoitaa myös matkatietojen toimittamisen Kelan palvelimelle taksiyrittäjän puolesta. Kela tarkistaa palvelimelle saapuneen sähköisen laskun ja tekee asiassa korvauspäätöksen. Tämän jälkeen Kela tilittää korvauksen alueelliselle taksiyhtiölle. Suorakorvausmenettely sisältää täsmälleen samat Kelan toimenpiteet kuin valtakirjamenettelykin. Kela ei ole siirtänyt mitään sillä aiemmin olleita vastuita tai velvollisuuksia millekään muulle järjestelyssä mukana olevalle toimijalle.

Suorakorvausmenettelyssä tiedot ovat suoraan sähköisessä muodossa, jolloin tietojen manuaaliselta käsittelyltä vältytään. Kela on suorakorvausjärjestelmän uudistamisen myötä investoinut uuteen tietojärjestelmään, joka käsittelee sähköisessä muodossa olevat tiedot automaattisesti. Järjestelmä myös reagoi siihen, jos sähköisissä tiedoissa on jokin ristiriita, puute tai epäselvyys. Tällöin tietojen tarkistuksen suorittaa Kelan toimihenkilö.

Valtakirjamenettelyssä Kela maksoi korvaukset suoraan taksiyrittäjille, kun suorakorvausjärjestelmässä korvaukset maksetaan tilausvälitysyhtiöille, jotka tilittävät korvaukset edelleen taksiyrittäjille. Korvaukset tilitetään yrittäjille vähennettynä mahdollisella provisiolla. Provisiota maksetaan palveluista, jotka tilausvälityskeskus uudessa järjestelmässä tekee taksiyrittäjien puolesta. Kyseiset taksialan sisäiset järjestelyt eivät kuulu Kelan toimivaltaan.

Kela ei ole siirtänyt mitään korvauskäytäntöönsä liittyvää toimintaa taksiyhtiöille. Kela suorittaa edelleen kaiken matkakorvausten korvaamiseen liittyvän työn. Mikään Kelalla aiemmin ollut tehtävä ei ole siirtynyt muille toimijoille. Kelan ei ole edes mahdollista siirtää korvaamiseen liittyvää käytännön työtä millekään muulle toimijalle, sillä Kela kantaa aina vastuun sairausvakuutuslain toimeenpanoon liittyvistä tehtävistä.

On totta, että Kelan korvausmenettelyyn liittyvä kustannusperuste on menettelyn vaihdoksen myötä muuttunut. Kela on henkilöresurssien sijaan investoinut uuteen tietojärjestelmään. Kulurakenteen muutos ei johdu siitä, että Kelan tehtävät olisivat muuttuneet, vaan siitä, että menettelyn käytännön toteuttaminen on muuttunut. Kelan velvollisuudet ja tehtävät ovat suorakorvausjärjestelmässä samat kuin valtakirjamenettelyssä.

Kela on tehnyt suorakorvausjärjestelmää koskevat sopimukset Suomen Taksiliitto ry:n kautta taksialaa velvoittaviksi. Sopimus ei ole koskenut Suomen Taksiliitto ry:n alaista organisaatiota, vaan alaa kokonaisuudessaan ja myös sellaisia halukkaita osapuolia, jotka eivät ole liiton jäseniä. Kelalla on ollut vastaava sopimus valtakirjamenettelyssä.

Rekisterinpitäjänä Kelalla on lakisääteisiä velvollisuuksia henkilötietojen käsittelyssä, ja Kelan kumppanien on noudatettava Kelan velvollisuuksista johtuvia ohjeistuksia. Taksiala, kuten apteekkiala ja yksityinen sairaanhoitoala, on sitoutunut näihin velvollisuuksiin. Vastaavasti myös valtakirjamenettelyssä toimitettujen tietojen oikeellisuudesta on vastannut tietojen toimittaja. Henkilötietojen asianmukaisen käsittelyn vaatimuksella pyritään asiakkaan yksityisyyden suojan turvaamiseen.

Kela on taksialan kanssa käydyissä sopimusneuvotteluissa edellyttänyt, että sopimuksessa otetaan huomioon alueellisten taksiyhtiöiden lisäksi alueella toimivat muut tilausvälitysyhtiöt. Kaikilla tilausvälitysyhtiöillä tulee olla mahdollisuus halutessaan liittyä järjestelmään ja välittää Kelan korvaamia kuljetuksia niiden järjestelmän piirissä oleville taksiyrittäjille. Tällaisia yhteyksiä on toteutettu useilla alueilla. Mikäli jokin järjestelmän ulkopuolinen tilausvälityskeskus ilmaisee kiinnostuksensa tulla liitetyksi järjestelmään, neuvottelut toteutetaan taksialan sisäisinä neuvotteluina.

Siitä huolimatta, että Kelalla ei ole toimivaltaa tai asemaa mahdollisissa kahden osapuolen välisissä sopimusneuvotteluissa, Kela pyrkisi myötävaikuttamaan sopimuksen syntymiseen. On myös Kelan intressissä, että järjestelmä on avoin kaikille siitä kiinnostuneille.

Käytännössä muun tilausvälitysyhtiön liittyessä järjestelmään yhteistyö toteutetaan siten, että suorakorvausmatkat otetaan vastaan vain yhdessä tilausvälityskeskuksessa, jotta matkoja voidaan yhdistellä tehokkaasti. Liitetty tilausvälityskeskus saa sähköisellä yhteydellä valmiita, yhdisteltyjä reittejä hoidettavakseen. Kyseisen liitetyn keskuksen alaisuudessa toimivat sopimuksen tehneet taksiyrittäjät voivat näin hyödyntää oman järjestelmänsä kyytien jakotoimintoja sekä autoissa jo valmiina olevia tilausvälityspäätteitä. Keskusten olisi Kelan käsityksen mukaan mahdollista jakaa joitakin kustannuksia keskenään. Sekä tällaisen järjestelmän tekninen toteutus että kustannusten jako jäisivät kuitenkin sopimusneuvotteluissa sovittaviksi taksialan sisäisiksi asioiksi. Kela ja taksiala eivät ole sopimuksissaan millään lailla sopineet sopimukseen sitoutuneiden taksiyritysten yksinoikeudesta Kelan korvaamien kuljetusten tarjoamiseen.

Suorakorvausmenettelyn eräs tärkeimmistä ominaisuuksista on korvausmenettelyn sähköistäminen. Asiassa on esitetty, että Kela olisi siirtänyt yhden korvausten käsittelyvaiheensa tilausvälityskeskuksille ja että paperilla saapuvien tietojen kirjaaminen on ollut olennainen osa Kelan korvaustoimintaa. Kyseiset väitteet eivät pidä paikkaansa. Paperilla saapuneen tiedon kirjaaminen sähköiseksi on ollut välttämätöntä korvausten käsittelemiseksi Kelan korvaustenkäsittelyohjelmassa.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2012:71 katsonut, että kuntien ja tilausvälityskeskuksen välisessä järjestelyssä oli kyse käyttöoikeussopimuksesta, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintalain mukaisesti. Kuntien ja Kelan velvollisuuksissa on kuitenkin merkittävä periaatteellinen ja käytännön ero. Kunnilla on lakisääteinen velvollisuus järjestää muun muassa oppilaskuljetuksia ja vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia. Kelan velvollisuuksiin ei kuulu minkään kuljetuksiin liittyvän julkisen palvelun järjestämistä vakuutetuille, eikä Kela käytä minkään tällaisen palvelun järjestämiseen julkisia varoja. Matkakulujen korvaaminen on Kelan velvollisuuksiin sairausvakuutuslain perusteella kuuluvaa toimintaa.

Kuntien kuljetuspalveluja koskeneessa hankinnassa tarjoajien oli sitouduttava käyttämään nimetyn tilausvälityskeskuksen palveluita. Sitoutuminen tilausvälityskeskuksen palvelujen käyttämiseen oli edellytyksenä palvelun tarjoamiselle ja hankinnan toteuttamiselle.

Suorakorvausjärjestelmässä Kela tai taksiala eivät ole edellyttäneet taksiyrittäjiä liittymään järjestelmään. Järjestelmään kuuluminen on jokaisen taksiyrittäjän omassa päätäntävallassa, ja taksiyrittäjän on mahdollista harjoittaa elinkeinoaan myös ilman suorakorvausjärjestelmään kuuluvia Kelan korvaamia ajoja. Taksiyrittäjän on myös mahdollista ajaa Kelan korvaamia ajoja solmimatta sopimusta tilausvälityskeskuksen kanssa sillä edellytyksellä, että asiakas hakee korvauksensa itse Kelasta taksiyrittäjän saadessa korvauksen toteuttamastaan kuljetuspalvelusta välittömästi asiakkaalta. Tällaisten taksimatkojen lukumäärä esimerkiksi Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirissä on ollut vuoden 2012 tammi-kesäkuussa 49 000 matkaa, kun samaan aikaan suorakorvausmenettelyllä on korvattu 98 000 taksimatkaa. Asiakkaiden itsensä hakemien korvausten käyttö ja korvausten maksaminen ei ole loppunut suorakorvausmenettelyn myötä. Lisäksi Kela on säilyttänyt valtakirjamenettelyn niin sanotuilla joukkoliikenneluvallisilla pikkubusseilla.

Jokaisen taksiyrittäjän on mahdollista liittyä suorakorvausjärjestelmään ja erota järjestelystä halutessaan. Myös tilausvälistyskeskuksen on mahdollista toimia ja harjoittaa elinkeinoaan ilman Kelan korvaamien matkojen välittämistä. Kaikkien tilausvälityskeskusten on mahdollista liittyä suorakorvausjärjestelmään. Kelan ja taksialan välisessä sopimusjärjestelyssä ei ole annettu yhdellekään tilausvälityskeskukselle yksinoikeutta tilausten välittämiseen.

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Kela on ohjeistanut vakuutettuja käyttämään suorakorvausjärjestelmän piirissä olevia tilausvälityskeskuksia ja on siten vaikuttanut kuljetusten tarjoajien valintaan. On totta, että Kela on tiedotteissaan, jotka koskivat valtakirjamenettelyn päättymistä, tiedottanut vakuutetuille, että uusi suorakorvausjärjestelmä korvaa vanhan menettelyn ja että uutta menettelyä sovelletaan tietyissä tilausvälityskeskuksissa. Markkinaoikeus on kuitenkin virheellisesti tulkinnut, että Kela olisi ohjeistanut vakuutettuja käyttämään vain uutta järjestelmää. Kela on kaikessa viestinnässään todennut, että mikäli taksiyrittäjä ei liity suorakorvausjärjestelmään, taksiyrittäjän asiakkaan tulee itse hakea korvaus Kelasta.

Myöskään asiakkaiden valintamahdollisuuksia ei ole rajoitettu suorakorvausmenettelyllä. Asiakkaat saavat edelleen tilata Kelan korvaaman matkan tutulta taksiyrittäjältä tai muusta välityskeskuksesta kuin sellaisesta keskuksesta, joka on suorakorvausjärjestelmän piirissä. Tällöin asiakkaan pitää itse hakea korvaus Kelalta. Kela ei ole millään lailla rajoittanut asiakkaiden valinnanvapautta matkatavan tai korvausmekanismin suhteen.

Suorakorvausjärjestelmän arviointia

Kela ei ole suorakorvausjärjestelmän myötä hankkinut mitään, eikä sopimusjärjestelyssä ole näin ollen sovittu riskin siirrosta eikä taksialan saamasta vastikkeesta.

Julkisella palveluhankinnalla hankintayksikkö hankkii sellaista palvelua, jota sen tulee tuottaa julkisena palveluna tai jota se tarvitsee julkisen palvelun tuottamiseen. Hankintayksikkö voi myös oma-aloitteisesti ottaa järjestettäväkseen jonkin kunnan tai muun viranomaisen asiakkaille järjestettävän palvelun. Palvelujen järjestämiseen hankintayksikkö käyttää julkisia budjetoituja varoja.

Käsillä olevassa järjestelyssä Kela vastaa omista lakisääteisistä velvollisuuksistaan, ja taksiala vastaa sen liiketoimintaan liittyvistä palveluista. Mainitut osapuolet eivät puutu toistensa toimintaan. Kela ei ole hankkinut mitään palvelua taksialalta, vaan kyseessä on yhteisestä vapaasta tahdosta synnytetty yhteistyöjärjestely. Vastaava järjestely on käytössä myös apteekkialalla ja yksityisen terveydenhuollon alalla.

Kela ei ole siirtänyt mitään lakisääteisiä tai omasta aloitteestaan itselleen ottamia asiakkaisiin kohdistuvia velvoitteitaan taksialalle suorakorvausjärjestelyn myötä. Kela hoitaa edelleen sille kuuluvat korvausvelvollisuudet, omaan toimintaansa liittyvien tietojärjestelmien ylläpidon sekä korvausmenettelyn käytännön toimeenpanon. Kela ei katso hankkineensa mitään palvelua taksialan toimijoilta, eikä Kela ole myöskään myöntänyt taksialalle mitään sellaista korvausta, joka ei perustuisi taksialan sisäisiin sopimusjärjestelyihin tai joka johtuisi jonkin palvelun tarjoamisen kustannuksista.

Taksiala on keskinäisesti ja sisäisesti päättänyt, että tilausvälityskeskukset tuottavat taksiyrittäjien puolesta niiden aiemmin toteuttaman tietojen kokoamisen ja toimittamisen. Taksiyrittäjiltä on tämän järjestelyn seurauksena vapautunut huomattavasti työaikaa ja resursseja muun työn hoitamiseen. Näin ollen taksiyrittäjät ovat voineet valita entisten velvollisuuksiensa delegoimisen tilausvälityskeskukselle solmimalla sopimuksen taksivälityskeskuksen kanssa palveluista korvausta vastaan. Palvelun vastaanottaminen ei ole taksiyrittäjille pakollista, vaan ne voivat vaihtoehtoisesti solmia sopimuksen sellaisen tilausvälityskeskuksen kanssa, joka ei ole sitoutunut suorakorvausjärjestelmään, tai olla kokonaan solmimatta sopimusta minkään tilausvälityskeskuksen kanssa.

Kyse on taksialan sisäisestä järjestelystä, johon Kelalla ei ole oikeutta puuttua. Näin ollen myös taksiyrittäjien maksamien korvausten määrän vaihtelu on taksialan sisäinen asia. Tilausvälityskeskustoiminnan ydin on tuottaa taksiyrittäjille palveluja, joista taksiyrittäjät maksavat tilausvälityskeskuksille. On tilausvälityskeskuksen ja taksiyrittäjän välinen sopimusasia sopia sovellettavista maksuperusteista. Kelalla ei ole mahdollisuutta puuttua asiaan.

Samoin tietoteknisissä investoinneissa on kyse taksialan sisäisestä järjestelystä. Kela ei ole pyytänyt tai edellyttänyt taksialaa siirtymään tietojen sähköiseen siirtoon.

Tilausvälityskeskukseen tulevien puheluiden määrän vaihtelu kuuluu tilausvälityskeskusten liiketoimintaan. Kelan ei ole mahdollista vaikuttaa eikä Kelalla ole toimivaltaa säädellä puheluiden määrää. Kela ei katso tilausvälityskeskusten liiketoiminnallisen riskin muuttuneen aiemman valtakirjamenettelyn ajoilta, eikä suorakorvausmenettelyssä ole ollut tarkoitus vaikuttaa tähän seikkaan.

Kela ei kiistä sitä, etteikö taksiyrittäjiltä ja asiakkailta perittävät maksut olisi taloudellisia. On selvää, että välitystoiminnassa rahaa liikkuu taksiyrittäjien ja tilausvälityskeskuksen sekä asiakkaiden ja tilausvälityskeskuksen välillä. Vastiketta maksetaan myös niiden puheluiden ja palveluiden osalta, jotka eivät liity suorakorvausmenettelyyn. Kelalla ei kuitenkaan ole mitään tekemistä mainittujen vastikkeiden kanssa. Vastikkeet ovat olleet ja tulevat olemaan osa tilausvälitystoimintaa suorakorvausmenettelystä huolimatta ja siitä riippumatta.

Runkosopimuksessa oleva sopimusehto, jossa todetaan, että taksiyhtiöllä on oikeus periä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus, sisältää toteamuksen taksialan yleisestä käytännöstä sekä tilausvälityskeskuksen ja taksiyrittäjän välisten sopimusten sisällöstä. Taksiala on vaatinut kyseisen kohdan sopimukseen sen vuoksi, ettei Kela kieltäisi mainittuja maksuja tai edellyttäisi toimivaltaansa kuulumattomasti niiden poistamista. Kyseessä ei ole Kelan antama tai myöntämä oikeus tilausvälityskeskuksille, vaan toteamus vallitsevasta oikeustilasta ja alan käytännöstä.

Kela ei ole käsillä olevan sopimuskokonaisuuden myötä pyrkinyt vaikuttamaan mihinkään toimintaan liittyviin vastikkeisiin muutoin kuin edellyttämällä, ettei uusi järjestelmä nosta asiakkaiden kustannuksia valtakirjamenettelyn aikaisesta käytännöstä. Kela ei ole myöntänyt tilausvälityskeskuksille oikeutta periä maksuja. Kela ei ole myöskään hankkinut tilausvälityskeskuksilta sellaista palvelua, jota Kelan olisi tullut kompensoida jonkin vastikkeen muodossa.

Kela pitää ensiarvoisen tärkeänä, että sen ja taksialan yhteisen yhteistyömenettelyn hankintalain mukaisuus selvitetään. Kela ja taksiala ovat läpi suorakorvausmenettelyä koskeneiden sopimusneuvotteluiden ja suorakorvaussopimuskokonaisuuden täytäntöönpanon arvioineet toimintaansa osapuolia velvoittavan lainsäädäntökehyksen puitteissa. Myös hankintalain soveltuvuus on erikseen arvioitu. Kelan ja taksialan pyrkimyksenä on ollut toteuttaa lainsäädännön mukainen järjestelmä, jolla on uudistettu aikaisempi paperimuodossa toteutettu valtakirjamenettely.

Kelan ja taksialan tarkoituksena ei ole ollut hankintalainsäädännön kiertäminen, vaan osapuolet ovat aidosti kokeneet solmivansa yksityisoikeudellisen yhteistyösopimuksen omien järjestelmiensä samanaikaiseksi kehittämiseksi. Menettelyn tavoitteena on lisäksi säästää yhteiskunnan julkisia varoja. Kumpikin osapuoli on itse vastannut kehittämistyön ja ylläpidon kustannuksistaan.

Markkinaoikeus ei ole voinut määrätä asiassa hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaisia reaaliseuraamuksia sopimuksen ollessa jo voimassa. Reaaliseuraamusten käyttäminen tässä tilanteessa on merkinnyt puuttumista sopimusten siviilioikeudelliseen sitovuuteen. Lisäksi markkinaoikeus on ylittänyt toimivaltansa asettaessaan määräämälleen kilpailuttamisvelvoitteelle kahdeksan kuukauden määräajan. Hankintalaissa ei ole annettu markkinaoikeudelle oikeutta asettaa kilpailuttamiselle määräaikoja. Määrätty kahdeksan kuukauden aika on myös kohtuuton.

Merkitään, että Kansaneläkelaitoksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle, Turun Seudun Invataksit ry:lle, Hämeen Taksi Oy:lle, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:lle, Kainuun Taksivälitys Oy:lle, Keski-Suomen Taksi Oy:lle, Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle, Pohjois-Suomen Taksi Oy:lle ja Suomen Taksiliitto ry:lle.

1.13 Muut kirjelmät ja merkinnät

Oulun Taksipalvelut Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle.

Merkitään, että Kansaneläkelaitokselta ja Suomen Taksiliitto ry:ltä on 17.9.2013 päivätyillä lausuntopyynnöillä pyydetty lausuntoa siitä, kenen toimesta ja missä menettelyssä alueelliset tilausvälityskeskukset ovat valikoituneet sekä siitä, montako Kansaneläkelaitoksen korvaamaa matkaa on ajettu vuonna 2012 ja mikä osuus näistä on ollut asiakkaan itse kokonaan maksamia matkoja ja mikä osuus suorakorvausmenettelyyn kuuluvia matkoja.

Kansaneläkelaitos on antanut 23.9.2013 päivätyn lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kelan ja Suomen Taksiliitto ry:n allekirjoittaman runkosopimuksen määritelmän mukaan tilausvälityskeskus on taksiyhtiön ja Kelan yhdessä määrittämä paikka, jossa otetaan vastaan kaikki toiminta-alueen asuk­kaiden suorakorvausmenettelyyn kuuluvat matkatilaukset. Tilausvälityskeskuksen tulee täyttää taksiliikennelain (217/2007) 15 §:ssä säädetyt edellytykset. Tilausvälityskeskuksena voi toimia taksiyhtiö tai tilausvälityskeskus voi olla myös erillinen yhtiö. Taksiyhtiöllä tarkoitetaan tietyllä alueella toimivaa yhtiötä, joka vastaa Kelan toimeenpaneman suorakorvaussopimuksessa edellytetyn toiminnan järjestämisestä alueella.

Jokaiselle alueelle tilausvälityskeskus on valittu taksialan toimesta noudattaen Kelan ja Suomen Taksiliitto ry:n kehittämis-, runko- ja suorakorvaussopimuksissa kirjattuja määrittelyjä ja kriteereitä. Kela, Suomen Taksiliitto ry ja taksiyhtiöt ovat määrittäneet sopimuksissa yhteisesti vaatimuksia, jotka tilausvälityskeskuksen tulee täyttää.

Suorakorvausjärjestely on sairaanhoitopiirikohtainen, jolloin yhden sairaanhoitopiirin osalta järjestelystä vastaa yksi taksiyhtiö. Suorakorvaussopimuksella on sovittu järjestelystä Kelan vakuutuspiirin ja taksiyhtiön kesken. Yhden tilausvälityskeskuksen valinta on olennaista, jotta järjestelyn taustalla oleva tavoite matkojen yhdistelemisestä sekä kustannussäästöistä olisi mahdollista toteuttaa.

Matkojen yhdistelyn tavoitteena on Kelan korvattavaksi kuuluvien kuljetuskustannusten kasvun hillitseminen siten, että suorakorvaussopimuksen Kelan vakuutuspiirin kanssa tehnyt taksiyhtiö sitoutuu yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset. Matkojen yhdistelyn ja kustannussäästöjen olennaisena edellytyksenä on myös, että mahdollisimman moni kyseessä olevan alueen taksiluvallisista autoilijoista on liittyneenä suorakorvausmenettelyyn. Tästä syystä alueellisiksi tilausvälityskeskuksiksi on valittu pääsääntöisesti sellaisia yhtiöitä, joilla on ollut käytössään eniten taksivälityssopimuksia alueen autoilijoiden kanssa.

Alueellisesti kattavalla automäärällä ja tilausvälityskeskuksen kokemuksella on ollut erityinen merkitys Kelan korvaamien matkojen osalta, joissa päivittäiset matkamäärät terveydenhuoltoon ja kuntoutukseen ovat suuret. Asiakkaiden tulee voida tilata taksimatka terveydenhuoltoon kaikkina vuorokauden aikoina, koska asiakkaiden matka-ajankohta määräytyy terveydenhuollon aikataulutuksen mukaan.

Lisäksi välityskeskustoimijan valmiutta ja edellytyksiä toimia suorakorvausmenettelyn käynnistämisessä on rajoittanut se, että osapuolille on saanut aiheutua mahdollisimman vähän hankkeen käynnistämisestä koituvia lisäkustannuksia. Tällöin on ollut tarkoituksenmukaista hyödyntää mahdollisimman pitkälle jo olemassa olevaa infrastruktuuria ja laitteistoa. Tällöin esimerkiksi autoilijoille ei ole aiheutunut ylimääräisiä kustannuksia.

Edelleen toiminnan luonteen vuoksi on ollut tarpeellista, että alueellisella tilausvälityskeskuksella on voitu katsoa olevan riittävän korkeatasoiset edellytykset toiminnan harjoittamiselle. Valittavalla yhtiöllä on tullut olla riittävä operatiivinen valmius hoitaa tilaus-, välitys-, yhdistely- ja muut suorakorvauspalvelut. Suorakorvausmenettelyyn liittyy lisäksi yrityksen tietoturvaa, tietosuojaa, teknistä järjestelmää sekä operatiivista toimintaa koskevia velvoitteita.

Kela ei ole suoraan ottanut osaa tilausvälityskeskuksen valintaan, vaan tämä valinta on tehty taksiyhtiön toimesta. Taksiyhtiö voi toimia itse tilausvälityskeskuksena tai se voi tehdä sopimuksen tilausten välittämisestä tilausvälityskeskuksen kanssa. Taksiyhtiön valitsema tilausvälityskeskus on ilmoitettu Kelalle, jolloin Kela on voinut tarkistaa, että valittu yhtiö täyttää vaaditut tietoturvaa, tietosuojaa ja operatiivista toimintaa koskevat kriteerit.

Tilausvälityskeskuksen valinta on tehty alueella toimivien taksiliikennelain mukaisten tilausvälityskeskusten kesken. Joillakin alueilla kriteerit täyttäviä tilausvälityskeskuksia on ollut vain yksi. Jos halukkaita ja kriteerit täyttäviä toimijoita on alueella ollut useita, on taksiyhtiö voinut myös pyytää tarjoukset toiminnan järjestämisestä ja tehdä valinnan tarjousten perusteella.

Valitut tilausvälityskeskukset ovat Kelan ja taksialan yhdessä määrittelemät kriteerit täyttäviä yhtiöitä, joiden on voitu perustellusti katsoa parhaiten täyttävän edellä mainitut toiminnalle asetetut välttämättömät vaatimukset.

Suorakorvausalueilla on vuonna 2012 keskimäärin korvattu noin 83 prosenttia matkoista suorakorvausmenettelyllä ja vastaavasti noin 16 prosenttia taksimatkoista on ollut asiakkaiden itse maksamia matkoja.

Merkitään, että Kansaneläkelaitoksen lausunto on lähetetty tiedoksi Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle, Turun Seudun Invataksit ry:lle, Hämeen Taksi Oy:lle, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:lle, Kainuun Taksivälitys Oy:lle, Keski-Suomen Taksi Oy:lle, Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle, Pohjois-Suomen Taksi Oy:lle ja Suomen Taksiliitto ry:lle.

Suomen Taksiliitto ry on antanut 3.10.2013 päivätyn lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Alueelliset tilausvälityskeskukset on valittu noudattaen Kelan ja Suomen Taksiliitto ry:n kehittämis-, runko- ja suorakorvaussopimuksissa kirjattuja määrittelyjä. Menettelyä koskevat sopimukset ovat yhdenmukaiset menettelyn ollessa valtakunnallinen.

Menettely on kehitetty Kelan ja Suomen Taksiliitto ry:n vuonna 2008 solmiman kehittämissopimuksen mukaisesti. Kehitystyössä on todettu, että taksialan edustajana ja Kelan sopimuskumppanina on oltava sellainen toimija, jolla on mahdollisuus koko sairaanhoitopiirin kattavaan toimintaan. Taksiliikennelain mukaisten tilausvälitysyhtiöiden ollessa menettelyn kehittämisen aikana viranomaisille ilmoittamiltaan toimialueiltaan monessa tapauksessa tätä pienempiä ja monien alueiden ollessa sellaisia, ettei teknistä tilausvälitystoimintaa ole ollut alueella lainkaan, on osassa sairaanhoitopiirejä kehittämissopimuksen mukaisessa työssä päädytty menettelyyn, jossa koko alueen toiminnan kattava taksiyhtiö hallinnoi alueen toimintaa.

Taksiyhtiö voi toimia itse tilausvälityskeskuksena tai se voi tehdä sopimuksen tilausten välittämisestä tilausvälityskeskuksen kanssa. Kela on tehnyt suorakorvaussopimukset taksiyhtiöiden kanssa sairaanhoitopiireittäin. Tilausvälityskeskuksen valintaperusteet on työstetty alkujaan vuonna 2008 solmitun suorakorvausmenettelyä koskevan kehittämissopimuksen perusteella, ja alueelliset valinnat on tehty sen mukaisesti taksialan toimijoiden toimesta.

Tilausvälityskeskukset toimivat yleisessä taksintilauksessa tietyllä ilmoittamallaan ja itse valitsemallaan toimialueella, joka on monessa tapauksessa sairaanhoitopiiriä pienempi alue. Suomen Taksiliitto ry tai Kela ei ole edellyttänyt eikä ole voinut edellyttää tilausvälityskeskuksia laajentamaan toimialuettaan. Kelan sopimuskumppaniksi on voinut valikoitua taksiyhtiö, jonka toimialue on koko sairaanhoitopiirin alue, jolloin alueellinen kattavuus on saatu suorakorvausmenettelyssä otettua huomioon. Kehittämistyössä on lähdetty siitä periaatteesta, että menettelyn rakentamisesta ja käynnistämisestä aiheutuu mahdollisimman pienet kustannukset kaikille taksiyrittäjille, jolloin työssä on pyritty hyödyntämään muun muassa kaikkia jo markkinoilla olevia teknisiä ratkaisuja.

Taksiyhtiöt ovat valinneet alueelliset operatiiviset toimijat niistä tilausvälitysyhtiöistä, jotka täyttävät taksiliikennelain edellytykset. Monella alueella näitä ei ole ollut kuin yksi. Muilla mahdollisilla yhtiöillä on sopimusten mukaisesti mahdollisuus liittyä menettelyyn.

Taksialan käyttämänä valintamenettelynä on ollut neuvottelu, jossa taksiyhtiö, tai milloin taksiyhtiönä toimii tilausvälityskeskus, alueen taksiyrittäjien enemmistöä edustava Suomen Taksiliitto ry:n alueyhdistys yhdessä taksiyhtiön kanssa, on hakenut sopimusten mukaisiin tehtäviin kykenevän ja halukkaan tilausvälityskeskuksen. Neuvottelua on käyty sairaanhoitopiirin ja sen lähialueella toimivien taksiliikennelain mukaisten tilausvälityskeskusten kanssa, ja taksiyrittäjillä jo olevaa laitteistoa on pyritty hyödyntämään heidän kustannustensa vähentämiseksi.

Jos alueella ei ole toiminut suorakorvaussopimuksen vaatimuksia täyttävää tilausvälityskeskusta, suorakorvauksen tilausvälityspalvelut on neuvottelun tuloksena voitu hankkia muulta tilausvälityskeskukselta. Jos halukkaita ja sopimusten ehdot täyttäviä toimijoita on sairaanhoitopiirin alueella ollut useita, taksiyhtiö on saattanut myös pyytää tarjoukset toiminnan järjestämisestä ja tehdä valinnan tarjousten perusteella. Suomen Taksiliitto ry ei ole tehnyt valintaa alueellisista toimijoista.

Kela ei ole valinnut tilausvälityskeskuksia, vaikka se on osallistunut määrittelytyöhön osana kehittämisprojektia. Kelan rooli taksialan toimijoiden valinnassa on perustunut sille työlle, jota on tehty kehittämissopimuksen nojalla eri työryhmissä. Kela on tuonut työhön omat näkemyksensä ja tarpeensa esimerkiksi teknisistä määrityksistä ja tietoturvasta. Taksialan valitsema tilausvälityskeskus on ilmoitettu Kelalle, joka on luonnollisesti tarkistanut, että valittu toimija täyttää runkosopimukseen ja suorakorvaussopimukseen kirjatut vaatimukset, joilla varmistetaan laadukas tilausvälityspalvelu.

Merkitään, että Suomen Taksiliitto ry:n lausunto on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle, Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle, Turun Seudun Invataksit ry:lle, Hämeen Taksi Oy:lle, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:lle, Kainuun Taksivälitys Oy:lle, Keski-Suomen Taksi Oy:lle, Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle ja Pohjois-Suomen Taksi Oy:lle.

Kansaneläkelaitos on antanut 13.2.2014 päivätyn lisävastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Taksimatkojen sähköinen suorakorvausmenettely on tuonut yhteiskunnalle noin kahdeksan miljoonan euron vuotuiset säästöt sairausvakuutuslain mukaan korvattavien matkojen kustannuksiin. Säästöt on aikaansaatu ennen kaikkea taksimatkojen yhdistelyllä. Kela on katsonut aiheelliseksi saada menettely laajennettua koko maahan mahdollisimman nopeasti.

Tästä syystä Kela on kilpailuttanut taksimatkojen sähköisen suorakorvausmenettelyn palvelut seuraavien kuuden kilpailutusalueen osalta: Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri, Kymenlaakson sairaanhoitopiiri, Etelä-Karjalan sairaanhoitopiiri, Päijät-Hämeen sairaanhoitopiiri, Etelä- ja Itä-Savon sairaanhoitopiiri sekä Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri. Kyseisten alueiden on tarkoitus tulla uusina alueina sähköisen suorakorvausmenettelyn piiriin siitä lukien, kun palvelua koskevat sopimukset tulevat voimaan ja palvelu saadaan otettua käyttöön.

Taksimatkojen sähköisen suorakorvausmenettelyn palvelujen kilpailutus on toteutettu hankintalain mukaista avointa menettelyä käyttäen ja siitä on 10.12.2013 julkaistu ilmoitus sähköisessä HILMA-ilmoituskanavassa. Tarjouspyynnön mukaan kilpailutuksen kohteena on palvelua koskeva käyttöoikeussopimus, jonka arvo ylittää EU-kynnysarvon.

Kelan korvaamien taksimatkojen sähköisen suorakorvausmenettelyn palvelujen tuottajat on valittu Kelan terveysosaston 7.2.2014 tekemällä hankintapäätöksellä. Kullekin kilpailutusalueelle on tullut vain yksi tarjous. Markkinaoikeuteen Kelan taksimatkojen suorakorvausmenettelystä valittaneet Suomen Palvelutaksit ry, Oulun Taksipalvelut Oy ja Turun Seudun Invataksit ry eivät ole jättäneet tarjousta tarjouskilpailussa.

Merkitään, että Kansaneläkelaitoksen lisävastaselitys on lähetetty tiedoksi Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle, Turun Seudun Invataksit ry:lle, Hämeen Taksi Oy:lle, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:lle, Kainuun Taksivälitys Oy:lle, Keski-Suomen Taksi Oy:lle, Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle, Pohjois-Suomen Taksi Oy:lle ja Suomen Taksiliitto ry:lle.

2 Asia dnro 2545/3/12

2.1 Suomen Palvelutaksit ry:n valitus

Suomen Palvelutaksit ry on valituksessaan vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan valittajalle markkinaoikeudessa määrättyjen oikeudenkäyntikulujen arvonlisäveron osuus 1 072,03 euroa. Suomen Palvelutaksit ry on lisäksi vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Suomen Palvelutaksit ry on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on ratkaisussaan velvoittanut Kansaneläkelaitoksen korvaamaan Suomen Palvelutaksit ry:n oikeudenkäyntikulut 4 661 eurolla. Valittajan korvausvaatimus on ollut 5 733,03 euroa sisältäen arvonlisäveron 1 072,03 euroa. Markkinaoikeuden päätöksessä on virheellisesti todettu, että valittaja olisi liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja että sillä olisi oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Markkinaoikeus on virheellisesti vähentänyt korvattavaksi määrätyistä oikeudenkäyntikuluista arvonlisäveron määrän.

Suomen Palvelutaksit ry on yleishyödyllinen rekisteröity yhdistys, eikä se harjoita sellaista liiketoimintaa tai myyntiä, että se olisi arvonlisäverovelvollinen. Yhdistys ei ole myöskään hakenut arvonlisäverotuksen osalta verovelvolliseksi.

2.2 Kansaneläkelaitoksen selitys

Kansaneläkelaitos on Suomen Palvelutaksit ry:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Suomen Palvelutaksit ry velvoitetaan korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Kansaneläkelaitos on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suomen Palvelutaksit ry:n valitus korkeimmalle hallinto-oikeudelle johtuu mahdollisesti markkinaoikeuden virheestä. Näin ollen Kansaneläkelaitosta ei tule velvoittaa korvaamaan Suomen Palvelutaksit ry:n oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lisäksi asian käsittelyn aikana ei ole kirjelmöity Suomen Palvelutaksit ry:n mahdollisesta arvonlisäverovelvollisuudesta.

2.3 Suomen Palvelutaksit ry:n vastaselitys

Suomen Palvelutaksit ry on antanut Kansaneläkelaitoksen selityksen johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle.

3 Asia dnro 2579/3/12

3.1 Oulun Taksipalvelut Oy:n valitus

Oulun Taksipalvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä siten, että markkinaoikeuden määräämän reaaliseuraamuksen lisäksi Kansaneläkelaitos velvoitetaan maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 350 000 euroa. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Oulun Taksipalvelut Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Reaaliseuraamuksia ja hyvitysmaksua voidaan käyttää samanaikaisesti, jos hankintayksikkö on ehtinyt osittain toteuttaa hankinnan ennen asian saattamista vireille markkinaoikeudessa.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa on reaaliseuraamuksen lisäksi määrättävä hyvitysmaksu. Asia on tullut vireille markkinaoikeudessa valittajan toimesta vasta sen jälkeen, kun palveluja koskeva käyttöoikeussopimus on jo tehty. Kansaneläkelaitoksen mukaan hankintalain vastaista menettelyä jatketaan, kunnes asia on ratkaistu. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset täyttyvät näin ollen hankinnan jo toteutetulta osalta.

Oulun Taksipalvelut Oy:llä olisi ollut tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toimia tilausvälityskeskuksena ja todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Yhtiöllä on ollut kaikissa taksi- ja joukkoliikenneautoissaan WaveOn M7 -laitteisto sekä oma työnohjaus- ja välitysjärjestelmä, mikä on vaatinut yhtiöltä huomattavia taloudellisia investointeja. Toisin kuin muilla palveluntarjoajilla, Oulun Taksipalvelut Oy:llä on ollut vaaditut tekniset laitteet käytössä jo 1.6.2011 lukien. Lisäksi yhtiön käytössä on ollut samanaikaisesti ajomatkojen työnohjaus- ja välitysjärjestelmä, minkä avulla yhtiö olisi pystynyt teknisesti toteuttamaan Kelan korvaamien taksimatkojen välitystoimintaa. Ajonvälitysjärjestelmässä olisi voitu käyttää myös joukkoliikenneautoja, jolloin hankinta olisi ollut avoin kaikille palveluntarjoajille. Tällä olisi ollut positiivinen vaikutus kustannuksiin.

3.2 Kansaneläkelaitoksen selitys

Kansaneläkelaitos on Oulun Taksipalvelut Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä hylätään ja Oulun Taksipalvelut Oy velvoitetaan korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti viivästyskorkoineen.

Kansaneläkelaitos on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisessa menettelyssä ei ole tullut soveltaa hankintalakia, joten hyvitysmaksun tai muidenkaan hankintalain mukaisten seuraamusten edellytykset eivät lähtökohtaisesti täyty. Lisäksi vaikka kysymys olisi ollut julkisesta hankinnasta, ei Oulun Taksipalvelut Oy:llä olisi ollut mahdollisuutta voittaa kilpailutusta virheettömässä menettelyssä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät täyty asiassa. Hankintalain mukainen reaaliseuraamus ja hyvitysmaksu voidaan määrätä yhtä aikaa vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kyseisiä seuraamuksia voidaan määrätä yhtä aikaa vain, kun hankinta sisältää useita kohteita tai osia, eikä hankintasopimusta ole tehty kaikkien hankinnan kohteiden osalta. Nyt kysymyksessä olevaa suorakorvausjärjestelmää tulee tarkastella kokonaisuutena. Näin ollen perustelu osittaisesta sopimuksen täytäntöönpanosta ei ole asiaan vaikuttava.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa Kela ei ole kilpailuttanut tai hankkinut mitään, joten virheettömän kilpailutuksen lopputulosta on mahdotonta arvioida. Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei kilpailuttamattomassa hankinnassa pystytä riittävällä varmuudella osoittamaan, että hyvitysmaksun vaatijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa virheetön kilpailutus. Epävarmuustekijöitä liittyy erityisesti tarjouspyynnön muotoon ja sisältöön, valintaperusteisiin, kilpailuun osallistuvien yritysten lukumäärään ja tarjousten sisältöön.

Oulun Taksipalvelut Oy:llä ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, jos sellainen olisi toteutettu. Kela on sopimusjärjestelyssä edellyttänyt, että taksialan edustajana sopimusjärjestelyssä toimii ympärivuorokautisesti toimiva valvontaviranomaiselle ilmoitettu ja sen hyväksymä tilausvälitysyhtiö. Oulun Taksipalvelut Oy ei ole tällainen hyväksytty tilausvälitysyhtiö, joten se ei olisi täyttänyt sopimuskumppanille asetettuja vaatimuksia. Vaikka vaatimukset täyttävä tilausvälitysyhtiö on perustettavissa suhteellisen helposti, Oulun Taksipalvelut Oy ei ole kuitenkaan täyttänyt vaatimuksia sopimusten solmimishetkellä.

Lisäksi on erittäin vaikea arvioida, minkälaisia kriteereitä tarjouspyyntöihin olisi asetettu. Myöskään ei ole mahdollista arvioida yhtiön menestymismahdollisuuksia minkään sen aiempien tarjousten perusteella, koska vastaavanlaista järjestelmää ei ole aiemmin kilpailutettu. Näin ollen ei voida jälkikäteen arvioida, mikä yritys olisi hypoteettisessa kilpailutuksessa voittanut tai edes sitä, mitkä yritykset olisivat osallistuneet tarjouskilpailuun.

Kela ja taksiala ovat läpi koko suorakorvausmenettelyä koskevan neuvotteluprosessin arvioineet omaa menettelyään voimassa olevan lainsäädännön puitteissa. Myös hankintalain soveltuvuus on arvioitu erikseen, eikä osapuolten tarkoituksena ole ollut hankintalain kiertäminen. Ottaen huomioon epäselvä oikeustila, hyvitysmaksua ei tulisi määrätä rangaistusluonteisena maksuna. Hyvitysmaksun tarkoituksena ei ole rangaista hankintayksikköä, vaan toimia kompensaationa sellaiselle tarjouskilpailuun osallistuneelle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Kyseessä ei ole kilpailuoikeudelliseen seuraamusmaksuun tai sakkoon rinnastettava valtiolle maksettava maksu.

3.3 Oulun Taksipalvelut Oy:n vastaselitys

Oulun Taksipalvelut Oy on antanut Kansaneläkelaitoksen selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kela ja Suomen Taksiliitto ry ovat 4.2.2010 allekirjoittaneet taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskevan runkosopimuksen. Tämän jälkeen Kelan ja taksialan määrittämillä alueellisilla taksiyhtiöillä on ollut oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa siten, että kunkin sairaanhoitopiirin alueen tilausvälitystoiminnasta vastaa yksi taksiyhtiö. Näin ollen tämä yksi taksiyhtiö on ollut Kelan ja taksialan valitsema tai tähän tarkoitukseen perustettava yhtiö.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueelle valittu yhtiö on perustettu nimenomaisesti tätä toimintaa varten ja merkitty kaupparekisteriin 11.10.2010. Perustetulle yhtiölle on hankittu viranomaisen hyväksyntä tilausvälityskeskukseksi ennen sopimuksen voimaan saattamista. Myös Oulun Taksipalvelut Oy olisi voinut hankkia viranomaisen hyväksynnän. Kysymys on pelkästä ilmoitusluonteisesta asiasta viranomaiselle, eikä hyväksyntä ole harkinnanvarainen. Oulun Taksipalvelut Oy:llä on ollut jo aiemmin samat tekniset valmiudet kuin valitulla yhtiöllä.

Kansaneläkelaitokselle on lähetetty tiedoksi Oulun Taksipalvelut Oy:n vastaselitys.

3.4 Muut kirjelmät

Kansaneläkelaitos on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Oulun Taksipalvelut Oy:lle.

Oulun Taksipalvelut Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN VÄLIPÄÄTÖS 28.12.2012

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 28.12.2012 taltionumero 3730 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin Kansaneläkelaitokselle on asetettu velvollisuus päätöksessä yksilöidyn järjestelyn kilpailuttamiseen julkisista hankinnoista annetussa laissa säädetyn mukaisesti. Kielto on asetettu olemaan voimassa kunnes Kansaneläkelaitoksen valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

V ENNAKKORATKAISUPYYNTÖ

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 26.5.2014 taltionumero 1658 lykännyt asian käsittelyä ja pyytänyt unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

"1. Onko unionin tuomioistuimen palvelukonsessiota koskevaa oikeuskäytäntöä tulkittava siten, että sen ulkopuolelle jää kokonaisjärjestely, johon osaltaan sisältyy viranomaisen järjestämisvastuulle kuuluvien korvausten maksatus suorakorvausjärjestelynä ja samalla kuljetusten tilausjärjestely, joka ei kuulu viranomaisen vastuulle?

2. Mikä merkitys on annettava järjestelystä johtuvalle välilliselle seuraukselle, että tilausten järjestelyn tarkoituksena on vähentää Kansaneläkelaitoksen maksettavaksi julkisista varoista tulevia kuljetuskustannuksia?"

VI UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO

Unionin tuomioistuin on asiassa C‑269/14 Kansaneläkelaitos antamansa tuomion (ECLI:EU:C:2015:329) tuomiolauselmassa lausunut seuraavaa:

"Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan mainitussa säännöksessä tarkoitettu palvelukonsessio, mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävissä määrin, mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä siten, että se ottaa huomioon kaikki mainitun sopimuskokonaisuuden kohteena olevien toimenpiteiden ominaispiirteet."

VII JATKOKÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1 Kansaneläkelaitoksen selitys

Kansaneläkelaitos on antanut unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion johdosta selityksen. Kansaneläkelaitos on selityksessään viitannut unionin tuomioistuimelle esittämiinsä kirjallisiin huomautuksiin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuin on ratkaissut asian todeten kansallisen tuomioistuimen velvollisuudeksi selvittää hankintaviranomaiselle kuuluvan riskin siirtyminen ottaen huomioon kaikki sopimuskokonaisuuden kohteena olevien toimenpiteiden ominaispiirteet.

Unionin tuomioistuin on todennut tuomion 34 kohdassa, että menettelyn uudistamisen myötä Kela olisi siirtänyt osan sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:n suorakorvausmenettelyä koskevasta teknisestä, hallinnollisesta ja taloudellisesta toteuttamisesta tilausvälityskeskuksille. Tämä ei pidä paikkaansa.

Tuomion 36 kohdassa on tilausvälityskeskusten tehtäviksi todettu tilaus- ja maksutapahtumatietojen toimittaminen ja kuljetuskorvausten tilittäminen. Tämä pitää paikkansa, ja tilausvälityskeskuksilla on tällainen tehtävä joka tapauksessa.

Myös se pitää paikkansa, että suorakorvausmenettelyyn sitoutuneiden toimijoiden tulee toimittaa tilitys Kelalle sairausvakuutuslain l5 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan. Tämä koskee niin apteekkeja, yksityisiä lääkäriasemia kuin tilausvälityskeskuksiakin.

Kelan ja taksialan välistä sopimuskokonaisuutta on tarkasteltava kontekstissaan. Suorakorvausjärjestelmässä ei ole kyse Kelan taksialalle siirtämästä tehtävästä, vaan teknisestä järjestelystä. Korvausjärjestelmä mahdollistaa taksiautoilijan, apteekin tai yksityisen lääkäriaseman palvelun toteuttamisen velaksi vakuutetulle ja Kelan toteuttaman velan takaisinmaksun palvelun tuottajalle tietoteknisellä yhteydellä. Kela ei siten ole siirtänyt sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:n mukaisia velvollisuuksiaan niiden teknisten, hallinnollisten tai taloudellisten toteuttamisen osalta tilausvälityskeskuksille eikä muillekaan tahoille.

Suorakorvausmenettely koskee myös apteekkeja ja yksityisiä lääkäriasemia niiden perittyä laissa säädetyn omavastuuosuuden tuotteen tai palvelun hinnasta. Käsillä olevaa Kelan ja taksialan välistä sopimuskokonaisuutta ei voida tarkastella ilman tätä korvaamisen mekanismiin liittyvää kontekstiaan. Kyse on hankintalain soveltamisalaa laajemmasta korvausmallista, jota käyttää lähes jokainen suomalainen muodossa tai toisessa. Apteekkien ja yksityisten lääkäriasemien valintaa ei tule kilpailuttaa, sillä kyse ei ole palvelun hankinnasta. Kyse on teknisestä järjestelystä, jolla korvauksen saaminen Kelalta on tehty helpommaksi vakuutetuille ja jolla tiedonsiirto on nykyaikaistettu ja tehty helpommaksi yksityisille ja julkisille toimijoille.

Kuljetuskorvausten tilittäminen kuuluu tilausvälityskeskusten normaaliin liiketoimintaan. Taksiautoilijat maksavat tilausvälityskeskuksille korvausta hallinnollisen työn hoitamisesta niiden puolesta. Tällaista hallinnollista työtä on muun muassa normaalienkin taksiajojen kuljetuskorvausten maksaminen.

Unionin tuomioistuin on katsonut, että myös tilaus- ja maksutapahtumatietojen toimittaminen Kelalle on annettu tilausvälityskeskusten tehtäväksi. Tämä ei pidä paikkaansa. Aiemmin yksittäiset taksiautoilijat toimittivat tiedot Kelalle, mutta taksiala päätti sisäisesti nykyaikaistaa ja tehostaa menettelyä. Kyse on järjestelystä, jonka taksiala on halunnut toteuttaa, sillä se säästää taksiautoilijoiden työaikaa. Taksiautoilijat maksavat tilausvälityskeskuksille korvausta muunkin hallinnollisen työn hoitamisesta niiden puolesta, eikä hallinnollisen työn toteuttaminen liity millään lailla Kelaan. Kelalla ei ole oikeutta tai edes vaikutusvaltaa taksialan sisäisten palveluiden sisältöön.

Unionin tuomioistuimen tulkinta käsillä olevasta sopimuskokonaisuudesta sisältää olettaman korvausmekanismiin sisältyvästä vastikkeesta tilausvälityskeskuksille. Olettama perustuu tuomion 29 kohdan mukaisesti taksiautoilijoilta saatavaan korvaukseen ja puhelumaksun muodossa saatavaan korvaukseen.

Olettama on väärä. Kuten Kela ja Suomen Taksiliitto ry ovat aiemmin todenneet, suorakorvausmenettelyn piiriin voivat liittyä kaikki Suomen tilausvälityskeskukset tietoteknisellä yhteydellä. Tällöin taksiautoilijoiden suorakorvausjärjestelmän piiriin kuuluvan tilaus- ja maksuliikenteen toteuttaa tällainen muu tilausvälityskeskus eli niin sanottu alikeskus. Näin ollen mikä tahansa suomalainen tilausvälityskeskus voi saada vastikkeeksi välitys- ja maksuliikennekorvauksen suorakorvausjärjestelmään liittyneeltä taksiautoilijalta. Vastikkeen saa se tilausvälityskeskus, joka suorittaa liiketoimintansa normaaliin tapaan taksiautoilijalle. Mikäli suorakorvausjärjestelmään on liittynyt muu tilausvälityskeskus kuin Kelan suhteen sitoutunut tilausvälityskeskus, Kelan suhteen sitoutunut tilausvälityskeskus ei saa mainittua vastiketta.

Kela ei ole siirtänyt tai antanut tehtäväksi mitään tehtävää, joka ei perustuisi taksialan toimijoiden normaaliin liiketoimintaan, jota alan toimijoilla on hankintalaista riippumaton oikeus harjoittaa. Taksialan ei voida katsoa ottaneen tehtäväkseen Kelan velvollisuuksia tai tehtäviä. Tietojen toimittaminen ja tilitysten tekeminen on osa tilausvälityskeskusten liiketoimintaa suhteessa taksiautoilijoihin ja sen asiakkaisiin. Taksialalla on tullut olla oikeus järkeistää sisäistä työnjakoaan hankintalain sitä estämättä.

Tilausvälityskeskusten kohdattavaksi esitettyjä riskejä ei voida tarkastella ilman taksialan toimintaympäristön ymmärtämistä. Unionin tuomioistuimen tuomion 38 ja 39 kohdassa on lueteltu riskejä, joille tilausvälityskeskukset saattavat altistua. Näitä riskejä ei voida tarkastella tyhjiössä ja vain käsillä olevan sopimuskokonaisuuden sitouttamiin toimijoihin liittyen. Kyseiset riskit koskevat kaikkia suomalaisia tilausvälityskeskuksia, eivätkä ne ole seurausta suorakorvausmenettelystä.

Olisi epätarkoituksenmukaista ja hankintalain tarkoituksen vastaista katsoa, että mikä tahansa hankintayksikön tekemä sopimus, jossa se sopii yhteistyöstä sellaisen yksityisen toimijan kanssa, jonka toimintaan sisältyy markkinataloudellisia riskejä, muodostaisi vähintäänkin käyttöoikeussopimuksen vain, koska yksityisen toimijan liiketoimintaan sisältyy joitakin sen omasta liiketoiminnasta johtuvia riskejä. Suorakorvausmenettelystä ei seuraa erillisiä kuluja tilausvälityskeskuksille, sillä suorakorvaustoiminta järjestetään muun liiketoiminnan ohessa. Siitä, että Kelan korvaamia matkakorvauksia tilitetään taksiautoilijoille muiden matkatilitysten ohella, ei seuraa erillistä riskiä tilausvälityskeskuksille.

Unionin tuomioistuin on todennut, että kansallisen tuomioistuimen tulee arvioida, onko Kela siirtänyt itselleen kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävässä määrin tilausvälityskeskuksille. Tilausvälityskeskukset ovat ottaneet palveluvalikoimaansa tilausten yhdistelyn muun muassa Kelan toiminnan hyväksi. Tilausvälityskeskukset toteuttavat vastaavaa kuljetusten yhdistämispalvelua myös kunnille ja esimerkiksi lentokenttäkuljetusjärjestelyihin liittyen.

Suorakorvausmenettelyn kokonaisjärjestelyn tai Kelan lakisääteisten korvausvelvollisuuksien näkökulmasta Kela ei ole siirtänyt sille kuuluvaa riskiä tilausvälityskeskuksille matkojen yhdistelytehtävään liittyen. Yhdistelytehtävään ei liity mitään sellaista erillistä riskiä, jota tilausvälityskeskusten toimintaan ei muutoin kuuluisi. Näin ollen on selvää, että yhdistelyn ei voida katsoa muodostavan täysimääräistä tai merkittävää riskin siirtoa Kelalta tilausvälityskeskuksille. Riskiä ei ole siirretty edes vähäisessä määrin.

Järjestelyllä ei ole pyritty kiertämään tai kierretty hankintasäännöksiä, eikä järjestelmän piiriä ole rajoitettu vain Kelaan sopimussuhteessa oleviin tilausvälityskeskuksiin. Sopimuskokonaisuus ei rajoita kilpailua eikä ohjaa julkisia toimeksiantoja vain tietyille toimijoille. Sairausvakuutuslaki edellyttää yhteistoimintaa Kelalta, apteekeilta, lääkäriasemilta ja tilausvälityskeskuksilta. Lakisääteinen yhteistoiminta, joka ei sisällä riskinsiirtoa, ei kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin.

Unionin tuomioistuimen tuomiossa on painotettu hankintayksikölle kuuluvan liiketoiminnallisen riskin siirtämistä. Suorakorvausmenettelyn toteuttaminen on Kelan lakisääteinen velvollisuus, eikä sopimusjärjestely ole sisältänyt mitään Kelan velvollisuuksiin kuuluvan elementin siirtämistä. Kelalla ei ole myöskään oikeutta siirtää omaa velvollisuuttaan kolmansille tahoille muutoin kuin perustuslaissa säädetyllä tavalla.

Suorakorvausmenettelyn mukaisten korvausten maksamiseen liittyvä riski kuuluu Kelalle, eikä Kela ole millään lailla antanut korvausten maksamista teknisesti tai hallinnollisesti kolmansien toimijoiden tehtäväksi. Taksialan kannettavaksi tunnistetut riskit ovat riskejä, jotka kuuluvat olennaisena osana tilausvälityskeskusten toimintaan. Tunnistetut liiketoiminnalliset riskit olisivat taksialan kannettavana myös ilman suorakorvausmenettelyn toteuttamista.

Konsessioita koskevassa oikeuskäytännössä käytetty termi "siirtää" tarkoittaa, että jokin asia vaihtaa hallitsijatahoa yhdeltä toimijalta toiselle. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään aiemmin arvioimat käyttöoikeussopimustapaukset ovat sisältäneet hankintayksikön tehtävän siirron toiselle toimijalle. Konsession edellytys täyttyy vain, mikäli Kela on siirtänyt jonkin itsellään olleen velvollisuuden tai vapaaehtoisesti itselleen ottamansa tehtävän toisen toimijan hoidettavaksi. Tällaista siirtoa ei ole tapahtunut käsillä olevassa sopimuskokonaisuudessa. Kelan ei voida katsoa rikkoneen hankintalain mukaisia velvoitteitaan hankintayksikkönä, kun taksiala on päättänyt muuttaa omia toimintatapojaan.

2 Suomen Taksiliitto ry:n selitys

Suomen Taksiliitto ry on antanut unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion johdosta selityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuin on todennut, että asiassa kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan palvelukonsessio, mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävässä määrin.

Asiassa on kyse Kelan sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaan maksettavista matkakustannusten korvauksista. Kela maksaa korvausta vakuutetuille näiden sairauden hoitoon tai kuntoutukseen liittyvistä matkakustannuksista. Yhdeksi vaihtoehtoiseksi korvauksen suorittamistavaksi on muodostunut nyt kyseessä oleva vakuutetun taksimatkasta johtuvan matkakulun korvaaminen sähköisellä suorakorvausjärjestelmällä.

Runkosopimuksella on käytännössä sovittu tietojen siirrosta taksialan ja Kelan välillä. Sopimus ei koske mitään palvelua, eikä sillä ole vaikutusta toimijoiden tehtäviin, vastuisiin tai riskeihin.

Suorakorvausmenettely on avoin kaikille taksiyrittäjille, eikä sitä ole sidottu esimerkiksi Taksiliiton jäsenyyteen. Suorakorvausmenettelyyn liittyminen mahdollistaa tietotekniikan hyödyntämisen ja on taksiyrittäjille paperiin pohjautuvan valtakirjamenettelyn rinnalla vaihtoehtoinen tapa järjestää Kelan korvaamien taksikyytien laskutus. Tilausvälityskeskukset lähettävät Kelalle tietoja Kelan asiakkaiden taksimatkoista ja niiden hinnoista, ja Kela lähettää taksiyhtiöille tiedot kullekin taksiyrittäjälle tilitettävästä korvauksesta. Tietojen vaihto tapahtuu käyttämällä yhteistä teknistä alustaa. Sopimuksen yhtenä tarkoituksena on ollut mahdollistaa tietotekniikan hyödyntäminen suorakorvauksia maksettaessa ja samalla virtaviivaistaa niin Kelan kuin taksiyrittäjien toimintoja.

Kokonaisjärjestelyllä ei ole lisätty eikä vähennetty Kelan tehtäviä. Kelan tehtävänä on sairausvakuutuslaissa määriteltyjen korvausten maksaminen vakuutetuille. Se, että korvaus maksetaan laissa mahdollistetulla tavalla suoraan palveluntuottajalle jälkikäteen tai se, miten korvaus teknisesti maksetaan, ei muuta Kelan roolia. Kelan rooliin ei ole missään vaiheessa kuulunut asiakkaan kuljettaminen eikä kuljetusten järjesteleminen. Järjestely ei myöskään millään tavoin vaikuta Kelan maksettavaksi tulevan korvauksen suuruuteen eikä siihen, onko asiakas oikeutettu saamaan korvauksen taksimatkasta.

Kelan rooliin sairausvakuutuksen korvauksen maksajana ei liity liiketoiminnallista riskiä. Sairausvakuutuslaissa määritellyllä tavalla valtioneuvosto vahvistaa korvattavien taksimatkojen taksojen määrän ja lääkäri tai muu terveydenhuollon toimija vahvistaa asiakkaan oikeuden korvaukseen. Kela ei voi vaikuttaa näistä kumpaankaan.

Runkosopimuksessa sovitulla kuljetusten yhdistelemisellä tavoitellaan säästöjä. Siltä osin kuin kuljetuksia voidaan yhdistellä, siitä syntyy säästöjä Kelalle, koska sen maksettavaksi tulevien korvausten määrä vähenee. Mikäli yhdistelyä ei onnistuta tekemään, joutuu Kela maksamaan suuremman määrän korvauksia. Tämä riski on kuitenkin yksinomaan Kelan oma riski, eikä se siirry taksiyrittäjille. Taksiyrittäjien ajot ja tulot päinvastoin lisääntyvät, mikäli kuljetuksia ei yhdistellä. Se, että Kela tavoittelee järjestelyllä säästöjä, ei merkitse sitä, että se joltain osin siirtäisi sille kuuluvaa riskiä.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että palveluun liittyvä liiketoiminnallinen riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille. Tämä riski voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta aiheutuvana riskinä; riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen kysyntä ja tarjonta vastaa toisiaan; riskinä, joka aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta suoritetuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä; riskinä, joka aiheutuu siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katetuiksi toimintakustannuksia; tai palvelun puutteellisuuteen perustuvasta vastuusta aiheutuvana riskinä.

Kelan tehtävänä on ainoastaan lain mukaisten korvausten maksaminen vakuutetuille, eikä siihen sisälly mitään edellä mainituista riskeistä. Ainoa riski, joka saattaisi ilmetä Kelan tehtävien suorittamisessa eli korvausten maksamisessa, on palvelun puutteellisuuteen perustuvasta vastuusta aiheutuva riski. Tämä riski ei miltään osin siirry taksiyhtiöille. Mikäli Kela laiminlyö korvauksen maksamisen tai maksaa sen virheellisesti, vastaa Kela mahdollisesti syntyneestä vahingosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnössä mainittu Suomen Palvelutaksit ry:n väite siitä, että Kela olisi välittänyt vastuuta laite- ja ohjelmistosovellusten ylläpidosta Suomen Taksiliitto ry:n alaiselle toimijalle, ei pidä paikkaansa. Kaikki sopimuskokonaisuuden osapuolet vastaavat itse omista laite- ja tietoliikenneohjelmistoistaan. Kelalla on käytössään omat maksujärjestelmänsä, joihin se on tehnyt omat investointinsa korvausten maksamiseen liittyvien tehtäviensä toteuttamiseksi. Taksiyhtiöillä on käytössään taksien välitysjärjestelmä, jonka välittämään tietosisältöön sisältyy myös suorakorvausten maksuun liittyvää tietoa. Tämä tieto on kuitenkin taksiyrittäjien omaa tietoa eikä liity Kelan tehtäviin. Viitatut taksiyhtiöiden laite- ja ohjelmistosovellukset ovat yksinomaan taksiyhtiöiden ja taksiyrittäjien oman toimintansa tehostamiseksi tekemiä investointeja, jotka ovat osaltaan mahdollistaneet muun ohella sähköisen suorakorvausjärjestelmän käyttöönoton. Se, että nämä eri toimijoiden tietojärjestelmät tunnistavat toisensa ja niiden välillä voidaan siirtää tietoja, ei merkitse sitä, että toimijoiden tehtävät, vastuut tai riskit siirtyisivät tietojärjestelmässä tai muutenkaan.

Taksiyrittäjän saamaan tuloon ei vaikuta se, maksetaanko asiakkaalle matkasta korvausta vai ei. Taksiyrittäjillä on riski markkinoiden kysynnän vähentymisestä, mutta se ei ole riippuvainen Kelan toiminnasta. Kelan korvaamien taksimatkojen kysyntään vaikuttaa eniten lääkinnällinen päätös kunkin asiakkaan tarpeesta erityisajoneuvon käyttöön, mutta yleisellä markkinatilanteella ja kaikille asiakkaille avoimen joukkoliikenteen saatavuudella saattaa luonnollisesti myös olla vaikutusta palveluiden kysyntään. Tämä on kuitenkin taksialan omaan liiketoimintaan liittyvä riski.

Asiakkaan kulkuneuvon valinta ei ole riippuvainen Kelan korvauspäätöksestä, vaan lääkärin tai muun terveydenhuoltohenkilökunnan tekemästä päätöksestä siitä, että asiakas tarvitsee erityisajoneuvoa kuljetukseen. Kyseessä on taksialan omaan liiketoimintaan liittyvä riski, joka ei ole miltään osin riippuvainen Kelasta.

Taksiyhtiöt ovat investoineet tilausvälitysjärjestelmään. Vaikka järjestelmä mahdollistaa osaltaan sähköisen suorakorvausjärjestelmän käyttämisen, on kyseessä kuljetusten välitysjärjestelmä. Runkosopimuksessa on sovittu sen teknisen alustan käyttämisestä, jolla tietoa siirretään Kelan ja taksiyrittäjien välillä, mutta taksiyhtiöt eivät ole tehneet investointeja järjestelmään suorakorvausjärjestelmän vuoksi, vaan tilausvälitysten tekemisen vuoksi. Taksiyhtiöillä on riski siitä, että asiakkaat eivät käytä sähköistä suorakorvausjärjestelmää, vaan maksavat matkansa itse ja hakevat korvauksen Kelalta jälkikäteen. Tämä riski ei ole eikä ole ollut Kelan riski, vaan taksiyhtiöiden omaan liiketoimintaan liittyvä riski.

Riski siitä, maksaako asiakas taksimatkan, on myös taksiyrittäjän riski. Maksukyvyttömyyteen liittyvä riski ei voi siirtyä Kelalta, koska asiakas ei ole velvollinen maksamaan mitään Kelalle. Korvausten maksamiseen ei liity asiakkaan maksukyvyttömyydestä johtuvaa riskiä. Taksiliiketoiminnan tappiollisuuteen liittyvä riski on taksiyhtiöiden omaan liiketoimintaan liittyvä riski, joka ei ole eikä ole ollut Kelan riski. Kela ei osallistu kuljetusten hoitamiseen eikä vastaa niistä miltään osin.

Taksiyhtiöillä on myös riski siitä, että taksiyrittäjät eivät maksa taksiyhtiöille niiden veloittamia palkkioita. Tämä on niin ikään taksiyhtiöiden oma liiketoiminnallinen riski. Riski ei ole eikä ole ollut Kelan riski. Taksiyrittäjä myös kantaa itse mahdolliseen palvelunsa puutteellisuuteen liittyvän riskin.

Vaikka taksiyrittäjien ja Kelan tietojärjestelmät tunnistavat toisensa ja niiden välillä voidaan siirtää tietoja, ei tiedonsiirto merkitse sitä, että toimijoiden tehtävät, vastuut tai riskit siirtyisivät tai muuttuisivat millään tavalla.

Suorakorvausmenettelyn käyttöönotto ei ole muuttanut Kelan tai taksialan toimijoiden rooleja millään tavalla. Järjestelyllä on muutettu ainoastaan menettelytapaa, jolla tieto suorakorvauksena korvattavasta taksimatkasta siirretään taksiyrittäjältä Kelalle ja tieto taksiyrittäjälle tilitettävän korvauksen määrästä siirretään Kelalta taksiyrittäjälle.

Nyt kyseessä olevan järjestelyn myötä taksialalle ei siirry mitään riskiä. Järjestelyssä ei ole palvelukonsession keskeisiksi ominaisuuksiksi oikeuskäytännössä muodostuneita piirteitä. Järjestely ei ole luonteeltaan käyttöoikeussopimus.

Merkitään, että Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n selitykset on lähetetty tiedoksi Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle, Turun Seudun Invataksit ry:lle, Hämeen Taksi Oy:lle, Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy:lle, Kainuun Taksivälitys Oy:lle, Keski-Suomen Taksi Oy:lle, Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle ja Pohjois-Suomen Taksi Oy:lle.

VIII KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Turun Seudun Invataksit ry:n asiassa dnro 2500/3/12 esittämiä vaatimuksia siltä osin kuin Turun Seudun Invataksit ry on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä vaatimukset. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen kilpailuttamisvelvoitteen osalta.

Korkein hallinto-oikeus ottaa Oulun Taksipalvelut Oy:n hyvitysmaksun määräämistä koskevan vaatimuksen välittömästi ratkaistavaksi. Hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus hylätään.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin Suomen Palvelutaksit ry:lle korvattavaksi määrätyistä oikeudenkäyntikuluista on vähennetty arvonlisäveron osuus. Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan Suomen Palvelutaksit ry:lle arvonlisäveron osuus 1 072,03 euroa.

Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta muilta osin.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kansaneläkelaitoksen, Suomen Palvelutaksit ry:n, Oulun Taksipalvelut Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden 28.12.2012 antama markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys raukeaa.

IX KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1 Tutkimatta jättäminen asiassa dnro 2500/3/12

Turun Seudun Invataksit ry on markkinaoikeudessa vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen suorakorvausmenettelystä tekemä päätös kumotaan sekä Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n 4.2.2010 tekemän runkosopimuksen ja Kansaneläkelaitoksen Turun vakuutuspiirin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n 4.5.2011 tekemän suorakorvaussopimuksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan kilpailuttamaan taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskeva järjestely. Yhtiö on vaatinut myös, että mainitut sopimukset määrätään kokonaan tehottomiksi tai toissijaisesti niiden sopimuskaudet lyhennetään päättymään 31.12.2011. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että edellä mainittujen kieltojen ja velvoitteiden noudattamisen tehosteeksi asetetaan 200 000 euron suuruinen uhkasakko. Yhtiö on edelleen toissijaisesti vaatinut, että Kansaneläkelaitos määrätään maksamaan sille hyvitysmaksuna 2 500 000 euroa. Yhtiö on vielä vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 7 926 eurolla viivästyskorkoineen.

Turun Seudun Invataksit ry ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla sen kyseiset vaatimukset on hylätty.

Turun Seudun Invataksit ry on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kansaneläkelaitoksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä vaatimukset. Valitusajan päättymisen jälkeen esitettyinä edellä mainitut vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

2 Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, onko Kansaneläkelaitoksen ja taksialan välillä sovittuun suorakorvausjärjestelyyn sovellettava unionin oikeudesta johtuvia käyttöoikeussopimuksia koskevia oikeusohjeita ja sitä myöten kansallisen julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) säännöksiä. Markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa mainitulla tavalla asian arvioinnissa tulee soveltaa hankintalakia sen sisältöisenä kuin se on ollut ennen hankintalain muutosta lailla 321/2010.

2.2 Oikeusohjeet

2.2.1 Hankintadirektiivi

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankintadirektiivi) 1 artiklan 2 kohdan alakohdan a mukaan julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on mainitussa direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Alakohdan d mukaan julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on direktiivin liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.

Hankintadirektiivin 1 artiklan 4 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/23/EU käyttöoikeussopimusten tekemisestä on annettu 26.2.2014 (EUVL 28.3.2014 L 94). Direktiivin kansallisen täytäntöönpanon määräaika päättyy 18.4.2016, eikä direktiiviä ole vielä Suomessa kansallisesti täytäntöönpantu. Direktiivin säännöksiä ei siten sovelleta käsillä olevaan asiaan.

Uuden direktiivin 5 artiklassa määritellään käyttöoikeussopimus ja palvelujen käyttöoikeussopimus.

2.2.2 Hankintalaki ja sen esityöt

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin mukaan pantu täytäntöön muun ohella hankintadirektiivi 2004/18/EY.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Hankintalakia koskevien esitöiden yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp) on todettu, että käyttöoikeussopimuksen vastikkeena voi olla esimerkiksi oikeus periä maksuja palveluja käyttäviltä asiakkailta ja että palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen määritelmä vastaa direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdan määritelmää.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin tulevat sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan säännösten lisäksi kyseisessä lainkohdassa mainitut hankintalain II osan säännökset.

Hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukainen palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kansallinen kynnysarvo on ollut 15 000 euroa sinä ajankohtana, jolloin nyt kysymyksessä olevasta suorakorvausmenettelystä on sovittu.

2.2.3 Sairausvakuutuslaki

Sairausvakuutuslain (1224/2004) 2 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitona vakuutetulle korvataan sen mukaan kuin sairausvakuutuslaissa säädetään muun ohella sairauden hoitoon liittyvät matkakustannukset.

Sairausvakuutuslain 4 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan vakuutetulle aiheutuneet matkakustannukset korvataan kokonaan siltä osin kuin ne yhdensuuntaiselta matkalta ylittävät omavastuuosuuden. Korvaus maksetaan kuitenkin enintään matkakustannuksen korvauksen perusteeksi vahvistetun korvaustaksan määrästä.

Suorakorvausmenettely perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ään, jonka mukaan lain mukainen matkakorvaus voidaan maksaa kuljetuspalvelun tuottajalle sen tekemän tilityksen perusteella erikseen sovittavalla tavalla, jos palvelun tuottaja on perinyt vakuutetulta omavastuuosuuden matkan hinnasta.

2.2.4 Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista

Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) 15 §:n 1 momentin mukaan kuntoutujalle sekä lain 9, 11 b ja 12 §:ssä tarkoitettuun kuntoutukseen osallistuvalle omaiselle tai muulle läheiselle korvataan tämän lain mukaisesta Kansaneläkelaitoksen järjestämästä tai korvaamasta kuntoutuksesta aiheutuneet tarpeelliset ja kohtuulliset matkakustannukset siten kuin sairausvakuutuslain 4 luvussa säädetään.

2.3 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-269/14, Kansaneläkelaitos

Korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa tekemän ennakkoratkaisupyynnön johdosta unionin tuomioistuin on asiassa C‑269/14 Kansaneläkelaitos antamassaan tuomiossa (ECLI:EU:C:2015:329) lausunut seuraavaa:

"Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan mainitussa säännöksessä tarkoitettu palvelukonsessio, mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävissä määrin, mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä siten, että se ottaa huomioon kaikki mainitun sopimuskokonaisuuden kohteena olevien toimenpiteiden ominaispiirteet."

Unionin tuomioistuin on lausunut tuomionsa perusteluina muun ohella seuraavaa:

(26) Direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdan mukaan palvelukonsessiolla tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskeva sopimus, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

(27) Ensiksi on todettava, että se seikka, että Kansaneläkelaitos ei ole vastuussa taksikuljetusten järjestämisestä, ei tarkoita, että kun otetaan huomioon pääasiassa kyseessä olevalle sopimuskokonaisuudelle ominaiset piirteet, kyseinen hankintaviranomainen ei olisi antanut palvelun tarjoamista sopimuspuoltensa tehtäväksi kyseisen sopimuskokonaisuuden yhteydessä. Runkosopimuksen perusteella tehdyistä sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevista sopimuksista käy näet ilmi, että tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt tarjoavat mainitun menettelyn toteuttamiseksi tarvittavaa palvelukokonaisuutta, johon kuuluu erityisesti tilausten keskittäminen ja taksikuljetusten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen toimittaminen palvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilittäminen tähän menettelyyn osallistuville taksiautoilijoille. Kansaneläkelaitokselle voi siten pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden avulla koitua säästöä, ja se voi täyttää tehokkaammin lakisääteisen tehtävänsä korvata vakuutettujen sairauden hoitoon liittyvät taksimatkakustannukset.

(28) Palvelujen suorittamisen vastikkeesta on todettava toiseksi, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että se seikka, että palvelun suorittaja saa korvauksensa sopimukseen nähden kolmansilta eli nyt esillä olevassa asiassa kyseisen palvelun käyttäjiltä, tulevina maksuina, on yksi muodoista, joissa palvelun suorittajalle annettua oikeutta hyödyntää palvelua voidaan käyttää. Siten palveluja koskevan sopimuksen tapauksessa se seikka, että hankintaviranomainen ei maksa korvausta suoraan sopimuskumppanille, vaan tällä on oikeus periä korvaus kolmansilta, on direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetyn vastikkeen vaatimuksen mukainen (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 53 ja 57 kohta).

(29) Tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt eivät saa tämän tuomion 27 kohdassa selostettujen palvelujen suorittamisen yhteydessä korvausta suoraan hankintaviranomaiselta vaan ne saavat suorakorvausmenettelyyn liittyneiltä taksiautoilijoilta kohtuullisen korvauksen ja vakuutetuilta puhelumaksun tilauspalvelujen käytöstä.

(30) Pääasiassa kyseessä oleva sopimuskokonaisuus täyttää näin ollen direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetyn vastiketta koskevan vaatimuksen.

(31) Jotta kyseisen sopimuskokonaisuuden voitaisiin katsoa olevan palvelukonsessio, kolmanneksi edellytetään vielä – vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan – että konsessionhaltija ottaa vastatakseen kyseisen palvelun hyödyntämiseen liittyvästä riskistä (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 59 kohta).

(32) Näin on myös, vaikka riski olisi huomattavan pieni, jos hankintaviranomainen on siirtänyt konsessionhaltijalle hyödyntämiseen liittyvän riskinsä täysimääräisesti tai ainakin merkittävissä määrin (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 77 kohta ja tuomio Norma‑A ja Dekom, C‑348/10, EU:C:2011:721, 45 kohta).

(33) Tällainen riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille, joka voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta aiheutuvana riskinä; riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen tarjonta ja kysyntä vastaa toisiaan; riskinä, joka aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta tarjotuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä; riskinä, joka aiheutuu siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katettua toimintakustannuksia; tai vielä riskinä palvelun puutteellisuudesta aiheutuvaan vahinkoon perustuvasta vastuusta (tuomio Norma‑A ja Dekom, C‑348/10, EU:C:2011:721, 48 kohta).

(34) Vaikka onkin kansallisen tuomioistuimen tehtävänä arvioida, onko palvelun hyödyntämiseen liittyvä riski siirretty täysimääräisesti tai merkittävissä määrin (tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 78 kohta), vaikuttaa siltä, että hankintaviranomainen on pääasiassa siirtänyt vakuutuspiiriensä välityksellä tilausvälityskeskuksiksi nimetyille taksiyhtiöille osan sille sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:n nojalla kuuluvasta, kyseisten kustannusten sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevasta teknisestä, hallinnollisesta ja taloudellisesta toteuttamisesta.

(35) Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien seikkojen perusteella vaikuttaa tällaisessa tilanteessa siltä, että kyseisen menettelyn toteuttamiseen liittyvien palvelujen suorittamisen yhteydessä kyseiset taksiyhtiöt saattavat altistua markkinoiden epävarmuustekijöille ja että ne ovat näin ollen ottaneet vastatakseen kyseisten palvelujen hyödyntämiseen liittyvästä tämän tuomion 32 ja 33 kohdassa viitatussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta riskistä.

(36) Tässä yhteydessä on todettava, että pääasiassa kyseessä olevaa sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevien sopimusvelvoitteiden mukaan – ja kuten tämän tuomion 27 kohdassa on muistutettu – tilausvälityskeskuksina toimivien taksiyhtiöiden tehtävänä on erityisesti toimittaa vakuutettujen tilaus- ja maksutapahtumatiedot palvelimelle sekä tilittää kuljetuskorvaukset tähän menettelyyn osallistuville taksiautoilijoille.

(37) Kuten korkein hallinto-oikeus toteaa, Kansaneläkelaitos ei tällöin vastaa sellaisten lukuisten sopimusten hallinnoinnista, jotka oli tehty suoraan eri taksiautoilijoiden kanssa sairauden hoitoon liittyvien taksimatkakustannusten korvausta koskevan aikaisemman järjestelyn perusteella.

(38) Kun otetaan lisäksi huomioon tapa, jolla näille taksiyhtiöille suoritetaan korvaukset ja josta määrätään pääasiassa kyseessä olevassa sopimuskokonaisuudessa, on todettava, että kyseiset taksiyhtiöt saattavat mahdollisesti altistua riskille, joka aiheutuu siitä, että taksiautoilijat jättävät korvaukset maksamatta, ja siten riskille, joka aiheutuu siitä, ettei toimintakustannuksia saada kokonaan katettua.

(39) Lisäksi kansallisen tuomioistuimen toimittamista tiedoista käy ilmi, että nämä samat taksiyhtiöt saattavat altistua riskille, joka aiheutuu siitä, että niiden palvelujen kysyntä niiden vakuutettujen taholta, jotka voivat olla oikeutettuja korvaukseen sairauden hoitoon liittyvistä taksimatkakustannuksista, heikkenee.

(40) Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, että hankintaviranomainen ei olisi siirtänyt liiketoiminnallista riskiä yhtiöille, jotka tarjoavat sähköisen suorakorvausmenettelyn toteuttamiseksi tarvittavia palveluja.

(41) Näin ollen edellä tehdyistä toteamuksista seuraa, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan mainitussa säännöksessä tarkoitettu palvelukonsessio, mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävissä määrin, mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä siten, että se ottaa huomioon kaikki mainitun sopimuskokonaisuuden kohteena olevien toimenpiteiden ominaispiirteet.

2.4 Merkitykselliset tosiseikat

2.4.1 Kansaneläkelaitoksen toiminnasta

Kansaneläkelaitos on hankintalain (348/2007) 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö.

Kansaneläkelaitoksen lakisääteisiin tehtäviin kuuluu laajalti sosiaaliturvaa koskevia tehtäviä. Kansaneläkelaitoksen tehtävänä on lisäksi tiedottaa etuuksista ja palvelutoiminnastaan, harjoittaa etuusjärjestelmien ja oman toimintansa kehittämistä palvelevaa tutkimusta, laatia tilastoja, arvioita ja ennusteita sekä tehdä ehdotuksia toimialaansa koskevan lainsäädännön kehittämisestä.

Kansaneläkelaitos korvaa asiakkailleen sairausvakuutuslain mukaan sairauden hoitoon liittyvät matkakustannukset ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaan kuntoutuksesta aiheutuneet matkakustannukset asiakkaan omavastuuosuuden ylittäviltä osin. Kansaneläkelaitos ei ole vastuussa kuljetusten järjestämisestä.

Taksimatkan suorakorvaus kuljetuksen suorittaneelle perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn, jonka mukaisesti vakuutettu valtuuttaa suorakorvausmenettelyyn liittyneen taksiluvan omaavan taksiyrittäjän hakemaan ja saamaan puolestaan sairausvakuutuslaissa säädetyn korvauksen matkasta.

2.4.2 Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n väliset sopimukset

Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto ry ovat 30.9.2008 allekirjoittaneet kehittämissopimuksen, jonka tarkoituksena on hyödyntää tietotekniikkaa valtakirjasopimusmenettelyn mukaisten tilitystietojen tuottamisessa ja tilitysten maksamisessa taksipalvelujen tuottajien ja Kansaneläkelaitoksen välillä.

Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto ry ovat 4.2.2010 allekirjoittaneet runkosopimuksen, jonka kohdan 5 "Suorakorvausmenettelyn toteuttaminen" mukaan taksimatkan suorakorvaus kuljetuksen suorittaneelle perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn. Edelleen kyseisestä runkosopimuksen kohdasta käy ilmi, että kunkin alueellisen tilausvälityskeskuksen toiminnasta vastaa yksi taksiyhtiö, joka tekee suorakorvaussopimuksen Kansaneläkelaitoksen asianomaisen vakuutuspiirin kanssa. Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirin ja taksiyhtiön sekä tilausvälityskeskuksen tehtävistä sovitaan tarkemmin suorakorvaussopimuksessa.

Runkosopimuksen mukaan suorakorvausmenettelyn tavoitteena on Kansaneläkelaitoksen asiakkaiden palvelun parantaminen sekä matkojen yhdistely. Matkojen yhdistelyn tavoitteena on runkosopimuksen kohdan 6 "Matkojen yhdistely" mukaan Kansaneläkelaitoksen korvattavaksi tulevien kuljetuskustannusten kasvun hillitseminen siten, että suorakorvaussopimuksen Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirin kanssa tehnyt taksiyhtiö sitoutuu yhdistelemään erikseen suorakorvaussopimuksen liitteenä 6 olevassa palvelukuvauksessa esitetyin ehdoin samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset.

Runkosopimuksen kohdan 7 "Suorakorvausmenettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta syntyvät kustannukset" mukaan kumpikin osapuoli vastaa menettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta syntyvistä itselleen aiheutuvista kustannuksista. Kohdan mukaan taksiyhtiöllä on oikeus periä menettelyyn liittyneeltä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön tehtäviksi.

2.4.3 Suorakorvaussopimukset

Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirien ja alueellisten taksiyhtiöiden tekemien sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevien sopimusten (suorakorvaussopimus) kohdassa 3 "Sopimuksen tarkoitus" on todettu, että sopimuksessa sovitaan runkosopimuksen perusteella määritellyn työn toteuttamiseksi tapahtuvasta sähköisen suorakorvausmenettelyn toteuttamisesta taksiyhtiön toiminta-alueella.

Suorakorvaussopimuksen kohdan 5 "Sopimuksen soveltamisalan rajoitukset" mukaan sähköistä suorakorvausmenettelyä sovelletaan kaikkiin Kansaneläkelaitoksen korvaamiin taksiliikenneluvalla suoritettuihin kuljetuksiin, jotka on tilattu mainitussa sopimuksessa tarkoitetun taksiyhtiön erikseen mainitusta tilausnumerosta. Menettelyn soveltaminen edellyttää lisäksi, että vakuutetulla on oikeus saada tilatusta matkasta korvaus sairausvakuutuslain tai kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella.

Suorakorvaussopimuksen kohdassa 6 "Taksiyrittäjän liittyminen sähköiseen suorakorvausmenettelyyn" on todettu, että yksittäinen voimassa olevan taksiluvan omaava taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen asemapaikkansa mukaisen toiminta-alueen sellaisen taksiyhtiön kanssa, joka vastaa kyseisellä toiminta-alueella Kansaneläkelaitoksen sähköisessä suorakorvausmenettelyssä korvaamien kuljetusten tilausvälitystoiminnan järjestämisestä.

Suorakorvaussopimuksen kohdan 7.1 "Tehtävät sähköisessä suorakorvausmenettelyssä" mukaan taksiyhtiön tehtävänä on tilausten vastaanottaminen ja välittäminen, kuljetustilausten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistäminen ja toimittaminen Kansaneläkelaitoksen palvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilitys autoilijoille. Tilausten vastaanottamisen ja välittämisen osalta on todettu muun ohella, että taksiyhtiö sitoutuu vastaanottamaan Kansaneläkelaitoksen korvaamien kuljetusten tilaukset erikseen sovitussa tilausvälityskeskuksen puhelinnumerossa. Toiminta-alueella voi olla vain yksi tilausvälityskeskus. Asiakkaiden maksama puheluhinta voi olla enintään samansuuruinen kuin tilausvälityskeskuksen käyttämä hinta kuluttajille tarkoitetussa taksin tilausnumerossa. Taksiyhtiö sitoutuu välittämään tilaukset voimassa olevan taksiluvan omaaville, asiakkaan avustustarpeisiin soveltuville ja tarkoituksenmukaisimmille, yleensä asiakasta lähimmille taksiyrittäjille. Taksiyhtiöllä on oikeus sopia tilausvälityksen järjestämisestä tilausvälityskeskuksen kanssa. Sähköiseen suorakorvausmenettelyyn liittymättömille taksiyrittäjille ei välitetä sopimuksessa tarkoitettuja kuljetustilauksia.

Suorakorvaussopimuksessa on kuljetustilausten yhdistelemisen osalta todettu muun ohella, että taksiyhtiö sitoutuu yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset. Taksiyhtiö sitoutuu raportoimaan tilausvälityspalvelun palvelutasosta sekä yhdistelyn määrästä kuukausittain Kansaneläkelaitokselle.

Suorakorvaussopimuksessa on todettu tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistämisen ja Kansaneläkelaitoksen ylläpitämälle edustapalvelimelle toimittamisen osalta muun ohella, että taksiyhtiö toimittaa edustapalvelimelle Kansaneläkelaitoksen korvattavaksi tulevien taksiliikenneluvalla suoritettujen matkojen yhdistetyt tilaus- ja maksutapahtumatiedot.

Suorakorvaussopimuksessa on Kansaneläkelaitoksen tehtävien osalta todettu muun ohella, että se sitoutuu antamaan tarvittavat toimintaohjeet ja koulutuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä alueella toimiville terveydenhuollon toimintayksiköille sekä taksiyhtiölle. Kansaneläkelaitos vastaa myös menettelyn käyttöönottoon liittyvästä yleisestä tiedottamisesta vakuutetuille. Kansaneläkelaitos ja taksiyhtiö vastaavat liittymissopimuksen tehneiden taksiyrittäjien koulutuksesta. Kansaneläkelaitos sitoutuu sopimuksessa myös vastaanottamaan viivytyksettä taksiyhtiön edustapalvelimelle toimittamat yhdistetyt maksutapahtuma- ja tilaustiedot sekä suorittamaan tilityksen. Kansaneläkelaitos lähettää edustapalvelimelle korvattavien matkojen tilitysilmoitustiedot taksiyhtiölle tietojen tarkastamista ja matkakorvausten edelleen tilitystä varten.

Alueelliset taksiyhtiöt saavat tilausvälitystoiminnastaan korvauksen perimällä järjestelmään liittyneiltä taksiyrittäjiltä erikseen määriteltävän korvauksen sekä perimällä asiakkailta tilauksista puhelumaksua.

2.4.4 Muuta järjestelyn tavoitteista ja sen tuomista muutoksista

Ennen suorakorvausmenettelyn käyttöönottoa sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:n mukainen suorakorvaus toteutettiin niin sanotulla valtakirjamenettelyllä. Valtakirjamenettelyssä Kansaneläkelaitos solmi kuljetusalojen liittojen kanssa runkosopimuksen sekä yksittäisten taksiautoilijoiden kanssa suorakorvaussopimukset. Sopimuksen myötä taksiautoilija on voinut vastaanottaa vakuutetulta yksittäistä kuljetusta koskevan paperisen valtakirjan korvauksen hakemiseksi puolestaan ja vakuutettu on saanut suorakorvauksen. Tämän jälkeen taksiautoilija on toimittanut paperisen korvaushakemuksen Kansaneläkelaitokselle, ja Kansaneläkelaitos on maksanut korvauksen taksiautoilijalle.

Asiassa on esitetty sähköisen suorakorvausmenettelyn tavoitteiksi lisäksi muun ohella taksimatkan tilaus- ja maksutietojen luotettava ja yhdenmukainen saaminen Kansaneläkelaitoksen käyttöön hyödyntämällä olemassa olevia tilausjärjestelmiä ja maksuvälinetekniikkaa sekä Kansaneläkelaitoksen hallinnoimien sopimusten määrän (9 000 autoilijakohtaista sopimusta) vähentäminen korvaamalla ne taksiyhtiöiden kanssa tehtävillä suorakorvaussopimuksilla.

Suorakorvausjärjestelmän käyttöönotto on aiheuttanut muutoksia myös siten, ettei Kansaneläkelaitos enää vie manuaalisesti tietoja taksimatkoista matkakorvausjärjestelmään muutoin kuin poikkeustapauksissa. Suorakorvausjärjestelmässä Kansaneläkelaitos saa lisäksi ilman erityistoimia tiedot myös lyhyistä ja alle omavastuun jäävistä taksimatkoista asiakkaan omavastuukertymän ajan tasalla pitämiseksi.

Järjestelyn myötä kuljetuskorvaukseen oikeutettu vakuutettu voi joko tilata kuljetuksen yhdeltä alueelliselta tilausvälityskeskukselta ja maksaa kuljetuksesta vain omavastuuosuuden tai käyttää järjestelyn ulkopuolista taksiyrittäjää maksamalla itse koko taksimatkan ja hakemalla Kansaneläkelaitokselta korvauksen jälkikäteen.

2.5 Oikeudellinen arviointi

2.5.1 Arvioinnin perusteet unionin tuomioistuimen tuomion perusteella

Unionin tuomioistuimen tässä asiassa antaman tuomion (Kansaneläkelaitos, C‑269/14, ECLI:EU:C:2015:329) 27 kohdan mukaan ensiksi on todettava, että se seikka, että Kansaneläkelaitos ei ole vastuussa taksikuljetusten järjestämisestä, ei tarkoita, että kun otetaan huomioon pääasiassa kyseessä olevalle sopimuskokonaisuudelle ominaiset piirteet, kyseinen hankintaviranomainen ei olisi antanut palvelun tarjoamista sopimuspuoltensa tehtäväksi kyseisen sopimuskokonaisuuden yhteydessä. Runkosopimuksen perusteella tehdyistä sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevista sopimuksista käy näet ilmi, että tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt tarjoavat mainitun menettelyn toteuttamiseksi tarvittavaa palvelukokonaisuutta, johon kuuluu erityisesti tilausten keskittäminen ja taksikuljetusten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen toimittaminen palvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilittäminen tähän menettelyyn osallistuville taksiautoilijoille. Kansaneläkelaitokselle voi siten pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden avulla koitua säästöä, ja se voi täyttää tehokkaammin lakisääteisen tehtävänsä korvata vakuutettujen sairauden hoitoon liittyvät taksimatkakustannukset.

Unionin tuomioistuimen tuomion 28 kohdan mukaan palvelujen suorittamisen vastikkeesta on todettava toiseksi, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että se seikka, että palvelun suorittaja saa korvauksensa sopimukseen nähden kolmansilta eli nyt esillä olevassa asiassa kyseisen palvelun käyttäjiltä, tulevina maksuina, on yksi muodoista, joissa palvelun suorittajalle annettua oikeutta hyödyntää palvelua voidaan käyttää. Siten palveluja koskevan sopimuksen tapauksessa se seikka, että hankintaviranomainen ei maksa korvausta suoraan sopimuskumppanille, vaan tällä on oikeus periä korvaus kolmansilta, on direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 4 kohdassa säädetyn vastikkeen vaatimuksen mukainen (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 53 ja 57 kohta).

Lisäksi unionin tuomioistuimen tuomion 29 kohdassa on todettu, että tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt eivät saa tuomion 27 kohdassa selostettujen palvelujen suorittamisen yhteydessä korvausta suoraan hankintaviranomaiselta, vaan ne saavat suorakorvausmenettelyyn liittyneiltä taksiautoilijoilta kohtuullisen korvauksen ja vakuutetuilta puhelumaksun tilauspalvelujen käytöstä. Tuomion 30 kohdan mukaan pääasiassa kyseessä oleva sopimuskokonaisuus täyttää näin ollen direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetyn vastiketta koskevan vaatimuksen.

Unionin tuomioistuimen tuomion 31 kohdan mukaan, jotta kyseisen sopimuskokonaisuuden voitaisiin katsoa olevan palvelukonsessio, kolmanneksi edellytetään vielä, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että konsessionhaltija ottaa vastatakseen kyseisen palvelun hyödyntämiseen liittyvästä riskistä (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 59 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion 32 kohdan mukaan näin on myös, vaikka riski olisi huomattavan pieni, jos hankintaviranomainen on siirtänyt konsessionhaltijalle hyödyntämiseen liittyvän riskinsä täysimääräisesti tai ainakin merkittävissä määrin (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 77 kohta ja tuomio Norma‑A ja Dekom, C‑348/10, EU:C:2011:721, 45 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion 33 kohdan mukaan tällainen riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille, joka voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta aiheutuvana riskinä; riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen tarjonta ja kysyntä vastaa toisiaan; riskinä, joka aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta tarjotuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä; riskinä, joka aiheutuu siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katettua toimintakustannuksia; tai vielä riskinä palvelun puutteellisuudesta aiheutuvaan vahinkoon perustuvasta vastuusta (tuomio Norma‑A ja Dekom, C‑348/10, EU:C:2011:721, 48 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion 34 kohdan perusteella, vaikka onkin kansallisen tuomioistuimen tehtävänä arvioida, onko palvelun hyödyntämiseen liittyvä riski siirretty täysimääräisesti tai merkittävässä määrin, vaikuttaa siltä, että hankintaviranomainen on pääasiassa siirtänyt vakuutuspiiriensä välityksellä tilausvälityskeskuksiksi nimetyille taksiyhtiölle osan sille sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:n nojalla kuuluvasta, kyseisten kustannusten sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevasta teknisestä, hallinnollisesta ja taloudellisesta toteuttamisesta.

Unionin tuomioistuimen tuomion 41 kohdan mukaan direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan mainitussa säännöksessä tarkoitettu palvelukonsessio, mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävissä määrin, mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä siten, että se ottaa huomioon kaikki mainitun sopimuskokonaisuuden kohteena olevien toimenpiteiden ominaispiirteet.

2.5.2 Palvelukonsessioon liittyvän riskiedellytyksen arviointia

Korkeimman hallinto-oikeuden on edellä esitettyjen unionin tuomioistuimen perustelulausumien ja tuomiosta ilmenevien oikeusohjeiden valossa arvioitava, onko Kansaneläkelaitos siirtänyt suorakorvausjärjestelyssä sille kuuluvan palvelujen hyödyntämiseen liittyvän riskin konsessionsaajalle täysimääräisesti tai merkittävässä määrin.

Kansaneläkelaitos korvaa asiakkailleen sairausvakuutuslain 2 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan sairauden hoitoon liittyvät matkakustannukset ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan kuntoutuksesta aiheutuneet matkakustannukset asiakkaan omavastuuosuuden ylittäviltä osin. Kansaneläkelaitos ei ole vastuussa kuljetusten järjestämisestä.

Taksimatkan suorakorvaus kuljetuksen suorittaneelle perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn, jonka mukaisesti vakuutettu valtuuttaa suorakorvausmenettelyyn liittyneen taksiluvan omaavan taksiyrittäjän hakemaan ja saamaan puolestaan sairausvakuutuslaissa säädetyn korvauksen matkan hinnasta.

Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto ry ovat 4.10.2010 allekirjoittaneet suorakorvausjärjestelyä koskevan runkosopimuksen, jonka perusteella asianomaiset Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirit ja tilausvälityskeskuksina toimivat taksiyhtiöt ovat tämän jälkeen allekirjoittaneet alueelliset sopimukset sähköisestä suorakorvausmenettelystä.

Sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevien sopimusten mukaan tilausvälityskeskuksiksi nimettyjen taksiyhtiöiden tehtävänä on suorakorvausmenettelyssä muun ohella tilausten vastaanottaminen ja välittäminen, kuljetustilausten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistäminen ja toimittaminen Kansaneläkelaitoksen palvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilittäminen suorakorvausmenettelyyn osallistuville taksiautoilijoille.

Runkosopimuksen mukaan tilausvälityskeskuksina toimivilla taksiyhtiöillä on oikeus periä menettelyyn liittyneeltä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön tehtäviksi. Sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevien sopimusten mukaan kyseisillä taksiyhtiöillä on myös oikeus periä kuljetuksia tilaavilta asiakkailta puhelumaksu tilausvälityspalvelun käytöstä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt vastaavat suorakorvausmenettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta itselleen aiheutuvista kustannuksista. Vastaavasti Kansaneläkelaitos vastaa niistä kustannuksista, jotka aiheutuvat muun ohella tietoteknisistä järjestelyistä suorakorvausmenettelyssä sille välitettyjen tietojen käsittelemiseksi ja korvauspäätösten tekemiseksi. Suorakorvausmenettelyn seurauksena Kansaneläkelaitoksen ei ole enää tarpeen hallinnoida suurta joukkoa taksiyrittäjien kanssa tehtyjä sopimuksia.

Tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt joutuvat investoimaan suorakorvausmenettelyn toteuttamiseen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kyseisten taksiyhtiöiden tulot riippuvat taksiautoilijoiden maksamista korvauksista ja kuljetuksia tilaavilta asiakkailta perittävistä puhelumaksuista, taksiyhtiöiden on suorakorvausmenettelyä toteuttaessaan katsottava altistuvan markkinoiden epävarmuustekijöille. Taksiyhtiöiden on katsottava altistuvan riskille siitä, että taksiautoilijat jättävät korvaukset maksamatta ja siten riskille siitä, ettei toimintakustannuksia saada kokonaan katettua. Lisäksi taksiyhtiöiden on katsottava altistuvan riskille siitä, että niiden tilausvälityspalvelujen kysyntä heikkenee, vaikka tilausvälityspalveluja käytetään myös muuhun taksiliikenteen tilaamiseen.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että Kansaneläkelaitos on siirtänyt unionin tuomioistuimen tuomiossa tarkoitetulla tavalla merkittävän osan sille kuuluvasta, sähköisen suorakorvausmenettelyn kautta maksettavien korvausten välittämiseen liittyvästä teknisestä, hallinnollisesta ja taloudellista toteuttamista koskevasta riskistä tilausvälityskeskuksiksi nimetyille taksiyhtiöille ja että sopimuskokonaisuutta on pidettävä käyttöoikeussopimuksena.

2.5.3 Johtopäätökset

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeuskin, että Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n 4.2.2010 tekemää runkosopimusta ja sen perusteella tehtyjä alueellisia suorakorvaussopimuksia, jotka yhdessä muodostavat sopimuskokonaisuuden, on pidettävä hankintalain 5 §:n 6 kohdassa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena.

Kysymyksessä olevan käyttöoikeussopimuksen ennakoitu arvo on ylittänyt markkinaoikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007) 15 §:n 1 kohdassa säädetyn kynnysarvon. Näin ollen Kansaneläkelaitos on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole kilpailuttanut kysymyksessä olevaa palveluja koskevaa käyttöoikeussopimusta.

Kun Kansaneläkelaitos ei ole tässä hankinnassa noudattanut, mitä hankintalain III ja IV osassa on säädetty, markkinaoikeuden on tullut arvioida hankintalain (348/2007) 76 §:n nojalla seuraamuksen määräämistä asiassa.

2.5.4 Seuraamusten määräämistä koskevista säännöksistä ja niiden esitöistä

Asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

taikka

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp) lain 76 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kyseinen säännös vastaa tuolloisen hankintalain 9 §:ää.

Mainituissa esitöissä on todettu muun ohella, että markkinaoikeus voi toimenpiteillään ainoastaan kumota tai estää virheelliseksi katsomansa menettelyn tai hankintapäätöksen toimeenpanon. Sitä vastoin se ei voi määrätä hankintayksikköä valitsemaan tiettyä tarjoajaa valitun tarjoajan asemesta. Käytännössä 1 ja 3 kohtaa sovelletaan yhdessä. Hyvitysmaksu on markkinaoikeuden käytettävissä oleva toissijainen oikeuskeino, joka tulee sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään muita kyseisessä pykälässä säädettyjä keinoja puuttua hankintayksikön laittomaan menettelyyn.

Mainittujen esitöiden mukaan tuolloin voimassa olleen hankintalain tavoitteena on ollut, että virheelliseen hankintamenettelyyn tulee ensisijaisesti puuttua kumoamalla hankintapäätös, kieltämällä virheellinen menettely tai velvoittamalla hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettely. Tavoitteita voidaan esitöiden mukaan edelleen pitää perusteltuina eli ensisijaisina keinoina tulee käyttää pykälän 1 momentin 1, 2 ja 3 kohdassa mainittuja reaalikeinoja ja toissijaisesti 4 kohdan hyvitysmaksua. Lähtökohtaisesti hyvitysmaksu voidaan määrätä silloin, kun muihin oikeuskeinoihin ryhtyminen on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hyvitysmaksu voidaan määrätä myös silloin, jos hankintapäätöksen kumoaminen saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden tahojen oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat. Jos hakemus markkinaoikeuteen on pantu vireille vasta sopimuksen tekemisen jälkeen, hyvitysmaksu on kuitenkin yksittäistä hankintaa koskevassa asiassa ensisijainen oikeuskeino.

2.5.5 Asiassa määrättävissä oleva seuraamus

Kysymyksessä olevasta palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ei ole järjestetty hankintalaissa säädettyä tarjouskilpailua, eikä Kansaneläkelaitos ole tehnyt erillistä kirjallista päätöstä mainitun käyttöoikeussopimuksen tekemisestä.

Kansaneläkelaitos on 4.2.2010 allekirjoittanut runkosopimuksen, jonka perusteella asianomaiset Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirit ovat tämän jälkeen allekirjoittaneet alueelliset sopimukset sähköisestä suorakorvausmenettelystä. Sopimukset ovat tulleet voimaan heti ja ovat voimassa toistaiseksi, runkosopimus kuuden kuukauden irtisanomisajalla ja sopimus sähköisestä suorakorvauksesta kolmen kuukauden irtisanomisajalla.

Kysymyksessä oleva palveluja koskeva käyttöoikeussopimus on hankintalaissa tarkoitettu hankintasopimus. Sillä, että kysymyksessä oleva runkosopimus ja suorakorvaussopimukset ovat ehtojensa mukaan irtisanottavissa ja voimassa toistaiseksi eikä määräajan, ei ole oikeudellista merkitystä asian arvioinnissa.

Hakemukset markkinaoikeuteen on tässä asiassa pantu vireille vasta kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen tekemisen jälkeen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun hankintasopimus on tehty ennen hakemuksen vireille panoa markkinaoikeudessa, ainoana seuraamuksena virheellisestä hankintamenettelystä voi tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyt ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitetut niin sanotut reaalikeinot eivät ole olleet markkinaoikeuden käytettävissä asiassa seuraamusta harkittaessa. Niiden käyttäminen on merkinnyt tässä tilanteessa puuttumista sopimusten sitovuuteen. Asiaa ei ole tältä osin aihetta arvioida toisin myöskään sen johdosta, että sopimuksen sitovuuteen puuttuminen on sittemmin mahdollistettu 1.6.2010 tai sen jälkeen aloitettuihin hankintamenettelyihin sovellettaessa hankintalain 94 §:ssä (321/2010) säädettyjä tehottomuusseuraamuksen määräämistä ja sopimuskauden lyhentämistä, joita seuraamuksia ei pykälän 3 momentissa säädetyn perusteella sovelleta palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin.

Hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa mainittujen reaalikeinojen käyttämisen mahdollisuutta tässä asiassa ei ole aihetta arvioida toisin myöskään korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2011:59 lausutun johdosta. Kyseisen asian tosiseikat ovat useilta merkityksellisiltä osiltaan erilaiset kuin nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Oikeudellisesti merkityksellistä on, että hakemus tuossa asiassa oli pantu markkinaoikeudessa vireille ennen hankintasopimuksen tekemistä.

Koska hakemukset markkinaoikeuteen tässä asiassa on pantu vireille vasta hankintalaissa tarkoitetun hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, on hyvitysmaksu tässä yksittäistä hankintaa koskevassa asiassa ensisijainen oikeussuojakeino eikä asiassa tule arvioitavaksi, aiheutuisiko hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

2.5.6 Asian ottaminen välittömästi ratkaistavaksi

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että ainoana seuraamuksena Kansaneläkelaitoksen virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetty hyvitysmaksun määrääminen. Asiassa ei siten ole ollut mahdollista määrätä hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettuja seuraamuksia.

Asia olisi näin ollen palautettava markkinaoikeudelle hyvitysmaksun määräämisen edellytysten arvioimista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi ja kun huomioon otetaan, että markkinaoikeus on sinänsä jo ensi asteena harkinnut seuraamusten määräämistä ja Kansaneläkelaitoksen on ollut mahdollista saada markkinaoikeuden arviointi tältäkin osin korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi, asia on syytä ottaa välittömästi ratkaistavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2.5.7 Hyvitysmaksun edellytysten täyttyminen asiassa

Hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on kysymyksessä olevan pykälän osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten pitää täyttyä. Hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijan on tämä osoitettava.

Kansaneläkelaitos on menetellyt nyt kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen sopijapuolten valinnassa edellä todetulla tavalla virheellisesti. Virheettömässä menettelyssä Kansaneläkelaitos olisi kilpailuttanut kyseisten sopijapuolten valinnan ja siten muun muassa järjestelyä aloittaessaan toimittanut hankintalain 68 §:n 1 momentissa tarkoitetun hankintailmoituksen julkaistavaksi. Koska tarjouskilpailua ei ole lainkaan järjestetty, järjestelyn arviointiin liittyy runsaasti epävarmuustekijöitä, kuten esimerkiksi, kuinka monta tarjousta olisi saatu, millaisia tarjoukset olisivat olleet, miten tarjouksia olisi arvioitu ja millä perusteella sopijapuolet olisi valittu.

Näin ollen asiassa ei ole riittävän luotettavasti todettavissa, että hyvitysmaksun määräämistä vaatineella Oulun Taksipalvelut Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä.

2.5.8 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Asiassa saadun selvityksen mukaan Suomen Palvelutaksit ry ei ole toiminnastaan arvonlisäverovelvollinen. Se ei näin ollen voi vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvää arvonlisäveron osuutta omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattaviksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei ole tullut vähentää niihin sisällytettyä arvonlisäveroa. Markkinaoikeuden päätöstä on siten muutettava tältä osin edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden oikeudenkäyntikuluja koskevan päätöksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

3 Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hankintalain (348/2007) 89 §:n 2 momentti ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kansaneläkelaitokselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hankintalain (348/2007) 89 §:n 2 momentti ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Suomen Palvelutaksit ry:lle, Oulun Taksipalvelut Oy:lle ja Turun Seudun Invataksit ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4 Täytäntöönpanoa koskeva määräys

Asian näin päättyessä korkeimman hallinto-oikeuden 28.12.2012 antama markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 4.4.2016