KHO:2016:46

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) oli päätöksellään hylännyt erikoislääkärin hakemuksen lääkärintoimen ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen poistamisesta. Lääkärillä oli ammatinharjoittamisoikeuttaan koskeva rajoitus siten, että hän voi toimia lääkärin tehtävissä vain ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena julkisen terveydenhuollon toimintayksikössä tai yksityisen palveluntuottajan palveluksessa.

Hallinto-oikeus hyväksyi valituksen ja kumosi Valviran päätöksen sekä palautti asian Valviralle lääkärin ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus tutki asian Valviran valituksesta. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja Valviran päätös saatettiin voimaan.

Korkein hallinto-oikeus lausui päätöksensä perusteluissa muun ohella, että pelkästään siitä, että Valvirassa asian esitellyt virkamies oli osallistunut useiden peräkkäin vireille tulleiden, saman henkilön samaa ammatinharjoittamisen rajoitusta koskevien valvonta-asioiden käsittelyyn, ei johtunut, että virkamiestä olisi pidettävä esteellisenä käsittelemään asiaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi, että terveydenhuollon ammattihenkilön tulee vaatiessaan hänelle asetettujen ammatinharjoittamisen rajoitusten poistamista esittää selvitys siitä, että ammattitoiminnan rajoittamiselle ei ole enää perusteita. Valviran tehtävänä on hakijan esittämän selvityksen ja myös toimivaltansa nojalla hankkimansa tasapuolisen selvityksen perusteella tehdä päätös siitä, voidaanko ammatinharjoittamisen rajoitukset poistaa. Terveydenhuollon ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamista koskevan päätöksen yhteydessä oli jo selvitetty, että perusteet rajoittamiselle ovat olleet olemassa. Valviran ei ollut tarpeen näitä perusteita uudelleen selvittää rajoituksen poistamista koskevaa vaatimusta käsitellessään.

Kun otettiin huomioon lääkärin ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamiseen johtaneet syyt ja rajoitusten sisältö sekä lääkärin työskentelyn kestosta, hänen työskentelynsä sisällöstä ja laadusta saatu selvitys, asiassa ei ole ollut edellytyksiä hyväksyä lääkärin hakemusta hänelle määrättyjen ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamisesta.

Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 15 § 1 ja 2 momentti, 24 § 2 momentti, 26 § 1 ja 2 momentti sekä 32 § 1 ja 2 momentti

Terveydenhuoltolaki 8 § 1 momentti

Laki potilaan asemasta ja oikeuksista 3 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 2 momentti ja 9 §

Hallintolaki 27 § 1 momentti, 31 § 1 momentti ja 37 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.12.2013 nro 13/1191/6

Asian tausta

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus on päätöksellään 24.1.2008 (Dnro 98/09/900/06) rajoittanut silmätautien erikoislääkäri A:n ammatinharjoittamisoikeutta toistaiseksi siten, että hänellä on oikeus toimia lääkärin tehtävissä vain julkisen terveydenhuollon toimintayksikössä lääkärin ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun ammattihenkilön johdon ja valvonnan alaisena.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (jäljempänä myös Valvira) on sittemmin A:n hakemuksesta päätöksellään 28.2.2011 lieventänyt rajoitusta siten, että A voi toimia myös yksityisen palveluntuottajan palveluksessa toisen kyseistä ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on päätöksellään 21.1.2013 (Dnro 1548/05.01.06.01/2011) hylännyt silmätautien erikoislääkäri A:n 15.12.2011 saapuneen hakemuksen lääkärintoimen ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen poistamisesta.

Valvira on johtopäätöksenään lausunut, että K:n kuntoutuskeskuksesta saatu selvitys A:n työskentelystä osoittaa hänen työskentelyssään ilmenneen edelleen samanlaisia virheellisyyksiä ja epäasianmukaisuuksia kuin ne, joita hänen ammatinharjoittamisessaan oli ollut vuosien ajan ennen siihen puuttumista turvaamistoimenpitein tammikuussa 2008; ongelmia on ollut hänen tavassaan kohdella potilaita ja informoida heitä, minkä lisäksi A:n työtuntien laskutukseen on liittynyt epäselvyyksiä. Työyhteisön ja esimiehen reagoitua A:n epäasianmukaiseen työskentelyyn hän on ilmeisesti korjannut työskentelyään siten, että siihen ei ole tarvinnut työsuhteen loppuaikana puuttua. Tämä osoittaa sitä, että A on tarvinnut työyhteisön ja toisen lääkärin toistuvaa ohjausta ja valvontaa, jotta hänen ammatinharjoittamisensa olisi asianmukaista. Työnantaja on myös joutunut antamaan A:lle kirjallisen huomautuksen.

Valvira on katsonut asiassa saadun selvityksen osoittavan, että A:n nykyinen ammatinharjoittamisoikeuden rajoitus siten, että hän ei voi työskennellä itsenäisenä ammatinharjoittajana ja ilman toisen lääkärin johtoa ja valvontaa, on edelleen perusteltu, eikä rajoituksen aiheuttaneiden syiden voida arvioida lakanneen siten, että rajoitusta tulisi lieventää tai poistaa.

A:n ammatinharjoittamista on jouduttu rajoittamaan, koska hän on suhtautunut välinpitämättömästi valvontaviranomaisen hänelle antamiin huomautuksiin ja varoituksiin. Valvira on katsonut, että edellä todetut seikat asian selvittelystä, siltä osin kuin siinä on ollut kysymys A:n työskentelystä T Oy:n palveluksessa, viittaavat samankaltaiseen suhtautumiseen valvontaviranomaiseen ja että nämä seikat tukevat Valviran käsitystä siitä, että A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen syyt eivät ole lakanneet siten, että nykyinen rajoitus olisi perusteeton.

Valvira on pitänyt potilasturvallisuuden kannalta perusteltuna edelleen rajoittaa A:n ammatinharjoittamisoikeutta siten, että hän saa työskennellä vastaisuudessakin vain palvelussuhteessa terveydenhuollon toimintayksikköön toisen laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena.

Päätöksen mukaan vaatimus toisen laillistetun lääkärin johdosta ja valvonnasta tarkoittaa sitä, että A:lle nimenomaisesti osoitetaan häntä johtava ja valvova lääkäri, jonka tehtäviin toimintayksikössä kuuluu A:n konkreettinen, jokapäiväinen johtaminen ja valvonta tämän toimiessa terveydenhuollon ammattihenkilön tehtävissä.

A on valittanut hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että Valviran päätös 21.1.2013 kumotaan ja A:lle asetettu ammatinharjoittamisoikeuden rajoitus poistetaan kokonaisuudessaan tai toissijaisesti rajoitusta lievennetään siten, ettei se koske yksityistä sektoria lainkaan ja että se koskee julkista sektoria puolen vuoden ajan. A on pyytänyt toteamaan, että asian esittelijänä Valvirassa toiminut lakimies on ollut asiassa esteellinen ja menettely Valvirassa on muutenkin ollut virheellistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt valituksen. Hallinto-oikeus on kumonnut Valviran päätöksen ja palauttanut asian Valviralle A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamiseksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esteellisyysväite, muu menettelyvirhe ja suullinen kuuleminen

Hallintolain 27 §:n, oikeastaan 27 §:n 1 momentin, mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Lain 28 §:n, oikeastaan 28 §:n 1 momentin 7 kohdan, mukaan virkamies on esteellinen muun ohella, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

B on osallistunut Valvirassa esittelijänä A:n asian käsittelyyn 7–8 kertaa, minkä vuoksi luottamus hänen puolueettomuutensa on saattanut vaarantua. Asiassa annettu hallinto-oikeuden ratkaisu huomioon ottaen valituksenalaista päätöstä ei kuitenkaan kumota esitetyn esteellisyysväitteen perusteella.

Valvira on päätöksessään katsonut, ettei A:n suullista kuulemista hänen esittämillään perusteilla ollut tarpeen järjestää, koska asian ratkaisemisen kannalta olennaiset seikat kävivät ilmi käytettävissä olleista asiakirjoista. Asiakirjoista ilmenee myös, että A:lle on varattu tilaisuus antaa selityksensä asiassa hankittujen ja tarpeellisiksi katsottujen lausuntojen johdosta. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tapahtunut näiltä osin menettelyvirheitä ja että päätös on hallintolain mukainen.

Ammatinharjoittamisoikeuden rajoittaminen

Sovelletut oikeusohjeet

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 32 §:n mukaan kun terveydenhuollon ammattihenkilöltä on poistettu ammatinharjoittamisoikeus määräajaksi tai toistaiseksi taikka sitä on rajoitettu tai se on kielletty, kun hänen ammatinharjoittamislupansa on peruutettu taikka kun häntä on kielletty käyttämästä asetuksella säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä, terveydenhuollon ammattihenkilö voi Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta uudelleen hakea ammatinharjoittamisoikeuden palauttamista tai sen rajoituksen poistamista, ammatinharjoittamisluvan palauttamista taikka asetuksella säädetyn terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikkeen käyttöoikeuden palauttamista sitten, kun ammatinharjoittamisoikeuden poistamisen tai rajoituksen, ammatinharjoittamisluvan peruuttamisen tai ammattinimikkeen käyttöoikeuden kieltämisen aiheuttanut syy on lakannut. Hakemukseen on liitettävä selvitys 1 momentissa tarkoitetun syyn lakkaamisesta.

Asiassa esitetty selvitys

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen päätös 24.1.2008 silmätautien erikoislääkärin A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamisesta on perustunut A:n virheelliseen, epäeettiseen ja sopimattomaan ammattitoiminnan harjoittamiseen sekä piittaamattomuuteen valvontaviranomaisten ohjeistuksista.

Valituksenalainen päätös 21.1.2013 on perusteltu samoin kuin mainittu päätös 24.1.2008.

A on hakemuksensa yhteydessä esittänyt työtodistukset K Oy:n, T Oy:n ja Sairaskotisäätiön kuntoutuslaitoksen palveluksesta. K Oy:n palveluksessa A on toiminut määräaikaisessa työsuhteessa ajalla 16.8.2010–1.5.2011 ja Sairaskotisäätiön palveluksessa ajalla 22.6.–27.7.2011 yhdeksänä päivänä.

K Oy:n ylilääkärin 17.1.2012 päivätyn lausunnon mukaan A on toiminut K:n kuntoutuskeskuksessa ts. osastonlääkärinä ajalla 16.8.2010–1.5.2011. Hänen toimenkuvaansa olivat kuuluneet muun ohella sotainvalidien, veteraanien ja heidän puolisoidensa terveystarkastukset, osallistuminen moniammatilliseen työryhmätyöskentelyyn, laitospotilaiden määräaikaistarkastukset ja akuuttiasiat. Lisäksi hänelle oli keskitetty silmäongelmaiset potilaat. Työssä suoriutuminen on lääketieteellisen osaamisen osalta todettu silmätautien osalta olleen hyvää ja muun työn eli yleislääkärin ja kuntoutuksen osalta tyydyttävää.

Valvira on 20.3.2012 pyytänyt K Oy:ltä lisälausuntoa A:n työskentelystä. Ylilääkärin ja toimitusjohtajan 29.3.2012 päivätyssä lausunnossa todetaan, että A oli suhtautunut rajoituksen mukaiseen ohjaukseen myönteisesti eikä työssä suoriutumisessa lääketieteen osaamisen osalta ollut tullut esiin potilasturvallisuutta vaarantavia tilanteita. Toivomisen varaa oli ollut ainoastaan hänen sosiaalisissa taidoissaan sekä muussa "ei-lääketieteellisessä" toiminnassa. Ylilääkäriltä oli pyydetty vielä lisälausuntoa koskien "ei-lääketieteellisiä seikkoja". Hän on lausunnossaan 4.5.2012 todennut, että A:n työskentelyn alkupuolella elo–joulukuussa 2010 oli tullut runsaasti palautetta sekä hoitohenkilökunnalta että potilailta koskien A:n käytöstä ja toimintatapoja. Osa ei-lääketieteellistä seikoista oli liittynyt potilaiden kohteluun ja sitä kautta hoitoon ja osassa palautteista oli sekä lääketieteellisiä että ei-lääketieteellisiä seikkoja. Joulukuussa asian johdosta oli pidetty palaveri, jonka jälkeen palautteet olivat loppuneet. Ylilääkärin tulkinta tilanteesta oli ollut, että A:n käytös ja toiminta olivat huolestuttaneet vastuullista henkilökuntaa, joka oli tottunut avoimempaan kommunikointiin ja sujuvaan moniammatilliseen yhteistyöhön. Myös A:n aiempaan työhistoriaan liittyvät seikat olivat olleet omiaan heikentämään henkilökunnan luottamusta häneen. Ylilääkärin käsityksen mukaan A:n toiminta oli toteutunut lääketieteellisiltä osin toisen ammattihenkilön valvonnan alaisuudessa muun kuin oman erikoisalansa työssä siten, että hän tarvitsi joltain osin ohjausta, jota hän noudatti. Vuorovaikutuksessa ja käytöksessä ilmenneet puutteet olivat ainakin osittain korjautuneet työsuhteen kestäessä ja kokonaisuutena oli jäänyt vaikutelma, että A oli hyötynyt vastuullisen yksikön henkilökunnan toimintatavoista ja hän oli ollut tyytyväinen työskentelyjaksoonsa.

A on toimittanut Valviralle myös T Oy:n vastaavan lääkärin 16.1.2012 kirjoittaman lausunnon, jonka mukaan A:n työsuhde yhtiössä on alkanut 1.3.2011 ja jatkui edelleen. Lausunnon mukaan A oli suorittanut kenttätutkimuksia ja silmänpohjan valokuvauksia ja vähitellen normaalia vastaanottotoimintaa. Hänen ammattitaitonsa oli osoittautunut hyväksi ja työnsä hän oli suorittanut tunnollisesti ja tarkasti. Potilaiden kohtaaminen oli sujunut hyvin, eikä vastaavan lääkärin tietoon ollut tullut yhteydenottoja eikä tyytymättömyydenilmoituksia. Valviran pyytämässä lisälausunnossaan 2.8.2012 hän on toistanut aikaisemmin mainitsemansa seikat ja sanonut A:n suorittaneen vastaanotoilla tavanomaisia lääkärin työtehtäviä ja avustaneen alan eri tutkimuksissa ilman tarvetta ohjaamiseen. Hänellä on laajat tiedot alan sairauksista ja ammattitaito on osoittautunut hyväksi. Myös suhde henkilökuntaan ja potilaisiin on toiminut hyvin ja potilaat ovat olleet tyytyväisiä saamaansa palveluun.

Valvirassa syntyneiden epäselvyyksien johdosta vastaavalta lääkäriltä oli pyydetty vielä lisälausuntoa ja hän on siihen antamassaan selvityksessä 20.9.2012 täsmentänyt antamiaan tietoja. Selvityksen mukaan T Oy:n toiminta on pienimuotoista ja käytännössä A:n työ on ollut vastaanoton käytännön asioiden hoitamista, esitutkimusten ja lisätutkimusten tekemistä. Tarkoituksena oli ollut myös vastaanottotoiminta, mutta potilasmäärien ollessa pieniä, A:lle ei ollut riittänyt potilaita. Tutkimuksia on ollut muutamia kuukaudessa ja kokonaisuudessaan yhteensä kymmeniä. A ei ole suorittanut potilaiden kliinisiä tutkimuksia eikä laatinut potilasasiakirjamerkintöjä. Hänen suorittamissaan tutkimuksissa ei ole ollut mitään huomauttamista ja hän on tehnyt työnsä tarkasti ja huolellisesti. Myöskään potilaiden taholta ei ole tullut moitteita työstä eikä sen laadusta. Hänen kanssaan on tehty suullinen työsopimus ja palkaksi on sovittu 50 prosenttia laskutuksesta. Yhtiön palveluiden kysyntä on vuoden 2011 lopulla vähentynyt ratkaisevasti eikä yhtiö ole pystynyt maksamaan hänelle palkkaa. A on omassa selvityksessään Valviralle 1.11.2011 vahvistanut, että hän ei ole yhtiön palveluksessa työskennellyt silmälääkärin tehtävissä. Hän on suorittanut vastaanoton avustavia tehtäviä, käytännön asioita ja silmälaboratoriotutkimuksia. Tarkoituksena on ollut käytännön ammattitaidon ja rutiinin ylläpitäminen, koska hänen on äärimmäisen vaikeaa työllistyä silmälääkärin koulutusta vastaavaan työhön Suomessa rajoituksen ollessa voimassa.

A on toimittanut Valviralle lisäksi Sairaskotisäätiön kuntoutuslaitoksen ylilääkärin 18.1.2012 allekirjoittaman työtodistuksen, jonka mukaan A on työskennellyt kuntoutuslaitoksessa osastonlääkärin sijaisena ajalla 23.6.–31.7.2011. Työtodistuksen mukaan A on hoitanut sijaisuuden tunnollisesti ja moitteetta. Valviran lausuntopyynnön johdosta ylilääkäri on lausunnossaan 28.3.2012 todennut, että A on huolehtinut kuntoutuslaitoksessa pysyvässä laitoshoidossa sekä kuntoutuksessa olevien sotaveteraanien/sotainvalidien lääkärintarkastustehtävistä ajanjaksolla 22.6.–27.7.2011 yhdeksänä päivänä. Lääkärin tehtävänsä hän on suorittanut hyvin eikä hänen tehtäviensä hoitaminen ole antanut aihetta huomautuksiin.

A on omassa selityksessään Valviralle 8.12.2012 todennut toimineensa K Oy:n palveluksessa itselleen vieraalla fysiatrian erikoisalalla. Sotaveteraanien vammat ja lainsäädäntö ovat useimmille muillekin lääkäreille tuntematon alue. Tällaisessa tilanteessa on ollut syytä käyttää kokeneempien ammattihenkilöiden asiantuntemusta hyväksi ja kysyä neuvoa. A on vastavuoroisesti neuvonut muita lääkäreitä silmätautien erikoisalan tapauksissa, joita oli ollut suhteellisen runsaasti. Esimies ei ole asiakirjojen mukaan esittänyt puuttuneensa A:n ammatinharjoittamiseen. A oli todellisuudessa joutunut hoitamaan jopa usean viikon ajan yksin kokonaista veteraanien hoitolaitosta ainoana lääkärinä. Mitään valvontaa ei ole todettu tarpeelliseksi eikä potilasturvallisuuden ole todettu vaarantuneen edes näinä itsenäisiksi muodostuneina jaksoina. Viiden vuoden aikana Valviralle toimitetuissa seitsemän eri työnantajan lausunnoissa ja täydennyksissä ei missään todeta tai väitetä, että A olisi vaarantanut potilasturvallisuutta. Ainoatakaan potilasvahinkoa ei ole tapahtunut eikä korvausvaatimusta esitetty. Työnantajat ovat olleet tyytyväisiä tehtyyn työhön. Myöskään potilailta hän ei ole saanut negatiivista palautetta. K Oy:n työsuhteesta esitetyt ei-lääketieteelliset seikat osoittavat, että A on toiminut pitkäjänteisesti ja harkiten potilasturvallisuuden kohentamiseksi ja varmentamiseksi. A toteaa lisäksi ehtineensä rajoituksen aikana paneutua aikaisempiin virheisiinsä ja korjata toimintatapojaan tulevaisuuden varalle. A on vielä vetoomuksessaan Valviralle 14.1.2013 todennut, että hänen työnsä ei ole todettu olevan riski potilasturvallisuudelle ja hänelle asetettu rajoitus on suora työllistymisen este. Vaatimus rajoituksen poistamiseksi perustuu pitkään asialliseen työnäyttöön ja painaviin sosiaalisiin syihin.

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätös

A:n työssä suoriutumisesta todetaan K Oy:n lausunnoissa, että hänen lääketieteellinen osaamisensa on silmätautien osalta ollut hyvää sekä yleislääkärin ja kuntoutuksen osalta tyydyttävää, eikä hänen työssään ole tullut esiin potilasturvallisuutta vaarantavia tilanteita. Ainoastaan hänen sosiaalisissa taidoissaan ja "ei-lääketieteellisessä" toiminnassaan on todettu olleen huomauttamista työskentelyn alkuaikana elo–joulukuussa 2010, jolloin asiassa oli tullut palautetta sekä hoitohenkilökunnan että potilaiden taholta. Osa mainituista "ei-lääketieteellisistä seikoista" oli liittynyt potilaiden kohteluun ja osa oli liittynyt A:n henkilökohtaisiin tapoihin kuten ruokailuun. Asian johdosta joulukuussa 2010 pidetyn palaverin jälkeen palautteiden oli todettu loppuneen. Myös A:n vuorovaikutustavoissa ja käytöksessä ilmenneiden puutteiden ja ongelmien oli todettu työsuhteen kestäessä lähes korjautuneen ja työsuhteen oli todettu päättyneen tyytyväisyyteen. Sairaskotisäätiön lausunnoista todetaan myös, että A oli suorittanut lääkärin tehtävänsä hyvin eikä huomautuksiin ollut ilmennyt aihetta.

T Oy:n palveluksessa A ei ollut suorittanut varsinaista silmälääkärin vastaanottotoimintaa, vaan hänen työnsä oli keskittynyt avustaviin tehtäviin ja silmälaboratoriotutkimuksiin. Yhtiön antamassa lausunnossa todetaan kuitenkin hänen suorittaneen työnsä tunnollisesti ja tarkasti ja suhteen potilaisiin ja henkilökuntaan toimineen hyvin. Potilaat olivat olleet tyytyväisiä eikä työstä tai sen laadusta ollut tullut moitetta.

A:n edellä esitetyt palvelussuhteet ovat sisältäneet etupäässä yleislääkärin työn kaltaista työtä veteraanien kuntoutuslaitoksessa. Kun otetaan huomioon, että hänen työskentelynsä on tapahtunut muun kuin hänen oman erikoisalansa työssä, K Oy:n lausunnossa mainittu ajoittainen ohjauksen tarve on ymmärrettävää. A:n mukaan hänen on ollut vaikea työllistyä oman erikoisalansa töihin hänelle asetetun ammatinharjoittamisrajoituksen vuoksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että A:n työskentely K:n kuntoutuskeskuksessa ei ole sinänsä sujunut ongelmitta, mutta vaikeudet ovat liittyneet lähinnä A:n käytökseen ja toimintatapoihin, jotka ovat vaikuttaneet myös potilaiden hoitoon. A on kuitenkin suorittanut työtehtävänsä asianmukaisesti eikä palautetta myöskään hänen vuorovaikutustaidoistaan ja käytöksestään ollut tullut joulukuun 2010 jälkeen. K Oy:n lausunnossa todetaan erikseen, ettei potilasturvallisuutta vaarantavia tilanteita ollut tullut esiin. A:n työskentely T Oy:n palveluksessa on ollut vähäistä eikä sillä voida katsoa olevan asiassa juuri merkitystä.

Valvira ei ole valituksenalaisessa päätöksessään tai valituksen johdosta antamassaan lausunnossa pystynyt osoittamaan, että A:n toiminta olisi mitenkään vaarantanut potilasturvallisuutta. Niissä ei ole myöskään yksilöity mitenkään sitä, miltä osin A olisi syyllistynyt välinpitämättömyyteen hänelle annettuihin huomautuksiin tai varoituksiin. Valvira ei ole siten voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä A:n hakemusta ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamisesta. Päätös on siten kumottava ja asia palautettava Valviralle sen asettamien rajoitusten poistamista varten.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Mika Hämäläinen ja Johanna Kähärä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimustaan Valvira on perustellut muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Valvira ei ole kyennyt osoittamaan, että A:n toiminta olisi vaarantanut potilasturvallisuutta. Koska terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 32 §:n 2 momentin säännös ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen poistamista vaativan henkilön velvollisuudesta liittää hakemukseensa selvitys syyn lakkaamisesta on erityissäännös suhteessa hallintolain 31 §:n säännökseen, on vastuu syyn lakkaamisen osoittamisesta hakijalla. A:n hakemusasiassa saatu selvitys ei ole osoittanut, että nämä syyt olisivat lakanneet siten, että rajoitus olisi voitu poistaa.

Vaikka Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamista koskeva päätöksen 24.1.2008 tekemisen aikaan A:n ammattitoiminnassa oli osoitettavissa myös diagnosointiin ja hänen valitsemiinsa hoitoihin liittyviä virheitä, perustui rajoittaminen nimenomaan siihen, että hän oli tietoisesti harjoittanut useita vuosia ammattieettisesti epäasianmukaista ja virheellistä ammattitoimintaa. A oli määrännyt useita turhia tai epäasianmukaisia tutkimuksia tai silmälaseja ilman lääketieteellistä perustetta laiminlyömällä potilaiden asianmukaisen informoinnin sekä jättämällä noudattamatta hänelle nimenomaisesti annettua ohjausta noudattaa potilasasiakirjojen laatimisesta annettuja säännöksiä.

Valvira poisti osin A:lle asetettuja rajoituksia päätöksellään 28.2.2011 A:n hakemuksesta. Koska A:n virheellinen toiminta oli liittynyt nimenomaan hänen työskentelyynsä itsenäisenä ammatinharjoittajana sekä siihen, että hän oli harjoittanut ammattitoimintaansa vuosia tietoisena sen virheellisyydestä ja epäasianmukaisuudesta, Valvira piti perusteltuna potilasturvallisuuden vuoksi rajoittaa hänen ammatinharjoittamisoikeuttaan siten, että hän ei saa työskennellä itsenäisenä ammatinharjoittajana ja siten, että hänen tulee työskennellä toisen lääkärin johdon ja valvonnan alaisena.

Potilasturvallisuuden käsitettä ei ole määritelty lainsäädännössä. Esimerkiksi terveydenhuoltolain 8 §:n mukaan terveydenhuollon toiminnan on perustuttava näyttöön ja hyviin hoito- ja toimintakäytäntöihin ja sen on oltava laadukasta. Terveydenhuollon ammattihenkilön on lisäksi noudatettava terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 15 §:n mukaisia ammattieettisiä velvollisuuksia. Laadultaan hyvään terveyden- ja sairaanhoitoon kuuluu edellä esitetyn lisäksi muun muassa se, että potilaan itsemääräämisoikeus ja tiedonsaantioikeus toteutuvat lain edellyttämällä tavalla.

A:n työskentelyssä K Oy:n palveluksessa on ilmennyt samankaltaisia virheellisyyksiä ja epäasianmukaisuuksia kuin ne, joihin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen 24.1.2008 päätös on perustunut. A on tarvinnut työyhteisön ja toisen lääkärin toistuvaa ohjausta ja valvontaa, jotta hänen ammatinharjoittamisensa olisi asianmukaista. Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, A:n ohjauksen ja valvonnan tarve ei ole liittynyt niinkään vieraaseen erikoisalaan kuin potilas-lääkäri -suhteeseen, potilaiden kohteluun sekä heidän informoimiseensa ja vuorovaikutukseen potilaiden kanssa. Näiden seikkojen Valvira katsoo edellä esitetyn mukaisesti kuuluvan potilasturvallisuuden piiriin.

Epäselväksi on jäänyt hallinto-oikeuden kanta, ettei Valvira ole yksilöinyt päätöksessään sitä, miltä osin A on syyllistynyt välinpitämättömyyteen hänelle annettuihin huomautuksiin ja varoituksiin. Valvira on 21.1.2013 tekemässään päätöksessä viitannut Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen vuonna 2008 tekemään päätökseen, josta käyvät ilmi A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamisen syyt sekä yksilöidysti hänen saamansa hallinnollinen ohjaus ja kurinpitoseuraamus. Nyt puheena olevassa hakemusasiassa on ollut kysymys siitä, onko ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamisen syiden katsottavan lakanneen.

A on menetellyt epäasianmukaisesti antaessaan selvitystä työskentelystään T Oy:n palveluksessa. Tämä tukee sitä käsitystä, että hän edelleen suhtautuu valvontaviranomaiseen välinpitämättömästi. A:n ammatinharjoittamisen rajoituksen aiheuttaneiden syiden ei voida katsoa lakanneen.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut selkeästi kantaa asiassa esittelijänä toimineen lakimiehen esteellisyyteen. Valvirassa on katsottu, ettei hän ole ollut esteellinen. Pelkästään se, että virkamies on osallistunut peräkkäin kahden tai useamman toisiinsa ehkä läheisestikin liittyvän valvonta-asian käsittelyyn, ei aiheuta "automaattisesti" esteellisyyttä jälkimmäisessä käsittelyssä. Valvira on pitänyt ammattihenkilön oman oikeusturvan kannalta tarkoituksenmukaisena, että asiaa käsittelee esittelijä, jolla on paras mahdollinen asiantuntemus asiassa.

A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut Valviran valituksen tutkimatta jättämistä tai hylkäämistä perusteettomana. A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valviralle ei ole tarpeen myöntää asiassa valituslupaa, koska Valvira ei ole esittänyt perusteita hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen.

A on osoittanut hakemuksessaan, että potilasturvallisuus ei ole missään vaiheessa vaarantunut, minkä ovat vahvistaneet myös A:n viisi edellistä työnantajaa.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on määritellyt potilasturvallisuuden yksiselitteisesti. Siihen kuuluu hoidon turvallisuus, lääkehoidon turvallisuus ja lääkinnällisten laitteiden turvallisuus. Potilaan näkökulmasta potilasturvallisuus tarkoittaa sitä, että potilas saa oikeaa hoitoa oikeaan aikaan ja oikealla tavalla ja että hoidosta aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa. K Oy:n ylilääkärin lausunnon mukaan A:n työskentelyssä ei ole todettu lääketieteellisiä virheellisyyksiä eikä potilasturvallisuutta ole vaarannettu. Yhtään A:ta koskevaa kantelua ei ole potilaiden toimesta tehty niiden kuuden vuoden aikana, jona rajoitus on ollut voimassa. Tänä aikana ei ole myöskään tapahtunut yhtään potilasvahinkoa.

Valvira on perustanut arvionsa A:n työstä ei-lääketieteellisiin seikkoihin, kuten työaikaan, ruokailuun ja väitettyyn työpaikkakiusaamiseen. Näillä ei ole mitään tekemistä potilaiden hoidon eikä potilasturvallisuuden kanssa.

A:n työsuhde T Oy:öön on ohitettu kokonaan, vaikka työsuhde on vaatinut laajaa erityisosaamista ja käytännössä laillistetun ammattihenkilön koulutusta ja kokemusta. Hakemusasia tulisi tutkia tasapuolisesti eikä väheksyä joitakin hakijan esittämiä työsuhteita. Valviran mukaan A on lisäksi menetellyt epäasianmukaisesti antaessaan selvityksiä työsuhteestaan T Oy:öön. Selvitykset on antanut toimintayksikön vastaava lääkäri. Väitetty epäasianmukaisuus ei näin ollen johdu A:sta.

Valvirassa esittelijänä toiminut lakimies on toiminut esittelijänä kaikissa A:n ammatinharjoittamista koskevissa asioissa. Hänen esittelynsä ovat yhtä lukuun ottamatta johtaneet A:lle kielteisiin päätöksiin. Asiassa on käytetty resursseja kielteisten tekijöiden etsimiseen. Useimmat A:n entisistä työnantajista ovat saaneet useampia selvityspyyntöjä sekä lisäksi täydentäviä lisäpyyntöjä. Lisäksi koko Etelä-Suomen apteekkeihin on esittelijän toimesta lähetetty tiedusteluja A:n kirjoittamista resepteistä ilman, että mitään poikkeavaa on todettu jälkeenpäin. Kyseiset toimet osoittavat esittelijän vahvaa ennakkoasennetta asiassa. Kielteistä näyttöä A:n toiminnasta on pyritty etsimään ylimitoitetuin keinoin. A:n työnantajat ovat olleet pääsääntöisesti kyllästyneitä vastaamaan Valviran toistuviin tiedusteluihin ja ovat ihmetelleet niiden tarkoitusta. Tämä on tavallisesti johtanut työnantajien haluttomuuteen jatkaa työsuhdetta A:n kanssa.

Valvira on antanut vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Vastuu ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen syyn lakkaamisen selvittämisestä on hakijalla, ei viranomaisella. Vasta kun asiassa on saatu riittävä ja luotettava selvitys, viranomainen voi ryhtyä toimiin asian oma-aloitteiseksi selvittämiseksi. Asiassa saatu selvitys korkeimmassa hallinto-oikeudessa saatu selvitys mukaan lukien ei osoita, että A:n ammatinharjoittamisen rajoituksen aiheuttaneet syyt olisivat lakanneet. Hänen hakemustaan ei näin ollen ole voitu hyväksyä.

A:n mukaan hänen työsuhteensa T Oy:öön olisi ohitettu kokonaan. Asiaa tarkemmin selvitettäessä kävi ilmi, ettei A toiminut yrityksen palveluksessa terveydenhuollon ammattihenkilönä. Näin ollen kyseisellä työskentelyllä ei ollut merkitystä arvioitaessa hänen ammatinharjoittamistaan.

A:n asian esittely Valvirassa on asiassa esittelijänä toimineen lakimiehen omasta pyynnöstä siirretty hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen toiselle esittelijälle. Näin on pyritty varmistamaan asian käsittelyn sujuvuus. Valvira ei tästä huolimatta edelleenkään katso, että kysymyksessä oleva lakimies olisi ollut esteellinen käsittelemään A:n käsillä olevaa hakemusasiaa.

A:lle on lähetetty tiedoksi Valviran vastaselitys.

A on toimittanut lisäselityksen, jossa hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

Suomen ja Ruotsin potilasvahinkoja tutkivien viranomaisten lausuntojen mukaan A:ta koskevia kanteluita tai muita tyytymättömyyden ilmaisuja ei ole esiintynyt lainkaan. Rajoituksessa edellytetty valvova esimies ei ole myöskään kertaakaan joutunut puuttumaan A:n työntekoon tai varmistamaan potilasturvallisuuden toteutumista omilla toimillaan. Valvira ei ole kyennyt osoittamaan, että A olisi millään tavalla vaarantanut potilasturvallisuutta rajoituksen ollessa voimassa. Lääkärille asetettu ammatinharjoittamisen rajoitus on niin merkittävä ammatinharjoittamista rajoittava seikka, ettei sitä tule pitää voimassa tarpeettomasti A:n perusoikeuksia loukaten.

Merkitään, että korkeimpaan hallinto-oikeuteen hankitut asiakirjajäljennökset Valviran päätöksistä 14.4.2014, 9.2.2015 ja 10.8.2015 sekä Pirkanmaan käräjäoikeuden tuomiosta 3.5.2013 ja Turun hovioikeuden tuomiosta 12.12.2013 on lähetetty A:lle tiedoksi ja mahdollista lausuntoa varten.

A on tänne toimittamassaan kirjoituksessa uudistanut aikaisemmat vaatimuksensa ja vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n väitteen Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston valituksen tutkimatta jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston päätös saatetaan voimaan.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä

Sovellettavat säännökset

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 24 §:n 2 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (jäljempänä myös Valvira) ohjaa ja valvoo valtakunnallisesti terveydenhuollon ammattihenkilöitä.

Sanotun lain 26 §:n 1 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto voi antaa seuraamuksen terveydenhuollon ammattihenkilölle virheellisestä toiminnasta, jos terveydenhuollon ammattihenkilö: 1) laiminlyö 15, 15 a, 16–18, 18 a taikka 19–21 §:ssä säädetyn velvollisuuden taikka lääkäri tai hammaslääkäri laiminlyö 15, 15 a, 16–18, 18 a taikka 19–23 §:ssä säädetyn velvollisuuden; 2) suorittaa sellaisia tehtäviä, joihin hänen koulutustaan tai ammattitaitoaan on pidettävä riittämättömänä tai hänen toimintamahdollisuuksiaan rajoitettuina; tai 3) toimii muutoin virheellisesti tai moitittavasti. Pykälän 2 momentin mukaan Valvira voi 1 momentissa mainituissa tapauksissa muun ohella 1) antaa hänelle tarkempia määräyksiä ja ohjeita ammattitoimintaa varten; 2) rajoittaa laillistetun ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeutta määräajaksi tai toistaiseksi.

Sanotun lain 39 §:n 1 momentin (433/2010) mukaan tämän lain nojalla tehtyyn Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on [...] valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallintolainkäyttölain 9 §:n mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden valituksenalaiseen päätökseen on sisältynyt lainmukainen muutoksenhakuohjaus ja valitusosoitus.

Oikeudellinen arviointi

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston laissa säädettynä tehtävänä on valvoa terveydenhuollon ammattihenkilöitä. Valviralla on tämän tehtävän suorittamiseksi toimivalta muun ohella rajoittaa terveydenhuollon ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeutta. Kun otetaan huomioon Valviran valvontavelvollisuus ja se, ettei valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä esillä olevassa asiassa edellytä valituslupaa, asia tutkitaan Valviran valituksen johdosta.

Näin ollen A:n esittämä väite, ettei Valvira voisi valittaa asiassa korkeimpaan hallinto-oikeuteen eikä Valviran valitusta siksi voitaisi tutkia, on hylättävä.

2. Terveydenhuollon ammatinharjoittamisoikeuden rajoittaminen

2.1 Sovellettavat säännökset

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun terveydenhuollon ammattihenkilöltä on poistettu ammatinharjoittamisoikeus määräajaksi tai toistaiseksi taikka sitä on rajoitettu tai se on kielletty, kun hänen ammatinharjoittamislupansa on peruutettu taikka kun häntä on kielletty käyttämästä asetuksella säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä, terveydenhuollon ammattihenkilö voi terveydenhuollon oikeusturvakeskukselta uudelleen hakea ammatinharjoittamisoikeuden palauttamista tai sen rajoituksen poistamista, ammatinharjoittamisluvan palauttamista taikka asetuksella säädetyn terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikkeen käyttöoikeuden palauttamista sitten, kun ammatinharjoittamisoikeuden poistamisen tai rajoituksen, ammatinharjoittamisluvan peruuttamisen tai ammattinimikkeen käyttöoikeuden kieltämisen aiheuttanut syy on lakannut.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä selvitys 1 momentissa tarkoitetun syyn lakkaamisesta.

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan terveydenhuollon ammattihenkilön ammattitoiminnan päämääränä on terveyden ylläpitäminen ja edistäminen, sairauksien ehkäiseminen sekä sairaiden parantaminen ja heidän kärsimystensä lievittäminen. Terveydenhuollon ammattihenkilön on ammattitoiminnassaan sovellettava yleisesti hyväksyttyjä ja kokemusperäisiä perusteltuja menettelytapoja koulutuksensa mukaisesti, jota hänen on pyrittävä jatkuvasti täydentämään. Ammattitoiminnassaan terveydenhuollon ammattihenkilön tulee tasapuolisesti ottaa huomioon ammattitoiminnasta potilaalle koituva hyöty ja sen mahdolliset haitat. Pykälän 2 momentin mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöllä on velvollisuus ottaa huomioon, mitä potilaan oikeuksista säädetään.

Potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan potilaalla on oikeus laadultaan hyvään terveyden- ja sairaanhoitoon. Hänen hoitonsa on järjestettävä ja häntä on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja hänen yksityisyyttään kunnioitetaan.

Terveydenhuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan terveydenhuollon toiminnan on perustuttava näyttöön ja hyviin hoito- ja toimintakäytäntöihin. Terveydenhuollon toiminnan on oltava laadukasta, turvallista ja asianmukaisesti toteutettua.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Saman lain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Saman lain 37 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on pyynnöstä varattava asianosaiselle tilaisuus esittää vaatimus tai selvitys suullisesti, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi ja kirjallinen menettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomia vaikeuksia. Muut asianosaiset on kutsuttava samanaikaisesti paikalle, jos se on välttämätöntä asianosaisten oikeuksien tai edun valvomiseksi.

2.2 Tosiseikat

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus on päätöksellään 24.1.2008 rajoittanut A:n ammatinharjoittamisoikeutta toistaiseksi siten, että hänellä on ollut oikeus toimia lääkärin tehtävissä vain julkisen terveydenhuollon toimintayksikössä lääkärin ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun ammattihenkilön johdon ja valvonnan alaisena.

Päätöksen mukaan A:n piittaamattomuus valvontaviranomaisten antamaa hallinnollista ohjeistusta ja kirjallista varoitusta kohtaan on osoittanut, ettei hallinnollisen ohjauksen keinoin tai kurinpitotoimin ole pystytty vaikuttamaan A:n virheelliseen, epäeettiseen ja sopimattomaan ammattitoiminnan harjoittamiseen. Kun otettiin huomioon A:n ammattitoiminnassa havaitut epäasianmukaisuudet, A:n ammattitoiminnan asianmukaisuuden varmistamiseksi on ollut tarpeellista rajoittaa hänen ammatinharjoittamisoikeuttaan.

Valvira on päätöksellään 28.2.2011 A:n hakemuksesta poistanut A:n ammatinharjoittamisoikeutta koskevan rajoituksen osittain siten, että hän saa toimia lääkärin tehtävissä ainoastaan palvelussuhteessa julkisyhteisön ylläpitämään tai yksityisen terveydenhuollon toimintayksikköön toisen, kyseistä ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena. A on lisäksi velvoitettu ilmoittamaan Valviralle tiedot työnantajastaan sekä työskentelynsä aloittamisajankohdasta ennen kuin hän aloittaa työskentelyn yksityisen terveydenhuollon palveluksessa.

A on 29.5.2011 tekemällään hakemuksella pyytänyt Valviralta ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksen poistamista kokonaan. Liitteenä olleen työtodistuksen mukaan hän oli työskennellyt K Oy:n palveluksessa 16.8.2010 lähtien. Lisäksi hän oli 14.4.2011 ilmoittanut, että hän työskentelee myös T Oy:n palveluksessa.

Valvira on päätöksellään 13.6.2011 hylännyt A:n hakemuksen sillä perusteella, ettei asiassa ollut ilmennyt aihetta vielä todeta, että A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamiseen johtaneet syyt olisivat Valviran päätöksen tekoaikaan täysin poistuneet. Helsingin hallinto-oikeus on 1.3.2012 antamallaan päätöksellä numero 12/0175/6 hylännyt A:n valituksen.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Valviran valituksen johdosta asiassa on ratkaistava, onko Valviralla ollut valituksenalaisella päätöksellään 21.1.2013 terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 32 §:n nojalla perusteet hylätä A:n hakemus ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamisesta.

2.3.1 Menettely Valvirassa

Hallinto-oikeudessa esitetty esittelijän esteellisyyttä koskeva valitusperuste

A on hallinto-oikeudessa ja täällä esittänyt, että Valviran päätös tulisi kumota Valvirassa asian esitelleen lakimiehen esteellisyyden vuoksi. A on ilmoittanut, että kysymyksessä oleva lakimies on toiminut esittelijänä edeltävissä A:n ammatinharjoittamista koskevissa asioissa ja hänen esittelynsä ovat yhtä lukuun ottamatta johtaneet A:lle kielteisiin päätöksiin.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asian esitellyt Valviran lakimies on osallistunut Valvirassa esittelijänä A:n asian käsittelyyn 7–8 kertaa, minkä vuoksi luottamus hänen puolueettomuutensa on saattanut vaarantua. Hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan kumonnut Valviran päätöstä esitetyn esteellisyysväitteen perusteella.

A:n ammatinharjoittamisen rajoituksen poistamista koskeva asia on ratkaistu hallintoasiana, esittelystä Valviran monijäsenisessä toimielimessä, terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvontalautakunnassa. Hallinto-oikeuden valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevän mukaan A on lyhyen ajan kuluessa vaatinut useasti Valviraa tai sen edeltäjää, Terveydenhuollon oikeusturvakeskusta, poistamaan hänelle asetetut ammatinharjoittamisen rajoitukset. Valvira on pitänyt terveydenhuollon ammattihenkilön oman oikeusturvan kannalta tarkoituksenmukaisena, että asiaa käsittelee esittelijä, jolla on asiassa paras mahdollinen asiantuntemus. Asiakirjoista ilmenee, että A:n tiedossa on ollut, että hänen asiaansa Valvirassa valmistelee ja asian esittelee lakimies, jonka A on sittemmin hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa katsonut olleen asiassa esteellinen. A on toimittanut asiaa Valvirassa käsiteltäessä kysymyksessä olevalle esittelijälle lisäselvitystä sekä muun ohella pyynnön siitä, että A:ta kuultaisiin suullisesti A:n hakemusta valvontalautakunnan kokouksessa käsiteltäessä. Esittelijä on myös A:n yhteydenottoihin vastannut.

Pelkästään siitä, että virkamies on osallistunut peräkkäin vireille tulleiden, saman henkilön samaa ammatinharjoittamisen rajoitusta koskevien valvonta-asioiden käsittelyyn, ei johdu, että virkamiestä olisi pidettävä esteellisenä käsittelemään asiaa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että A:n tiedossa on ollut, kuka hänen asiaansa Valvirassa käsittelee sekä se, että asiassa ei ole ilmennyt muutakaan syytä, jonka johdosta asian esitellyttä lakimiestä voitaisiin pitää esteellisenä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että Valviran päätöstä ei ole esittelijän esteellisyyttä koskevalla perusteella kumottava.

A:n kuuleminen suullisesti Valvirassa

A on hallinto-oikeudessa esittänyt, että häntä olisi tullut kuulla suullisesti asiaa Valvirassa käsiteltäessä. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että asiassa ei ole ollut perusteita A:n suulliseen kuulemiseen Valvirassa.

Asian ratkaisemisessa käytetty asiakirja-aineisto

A on katsonut, että K Oy:n ylilääkärillä, jolta Valvira oli pyytänyt lausunnon, ei olisi ollut valtuutusta tällaista lausuntoa antaa eikä lausuntoa olisi tullut käyttää ratkaisun perusteena. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asian ratkaisemisen tukena käytetty asiakirja-aineisto on lueteltu Valviran päätöksessä. A:n on ollut mahdollista lausua tästä asiakirja-aineistosta. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että Valviran päätöksentekoon ei tältäkään osin liity menettelyvirhettä.

Yhteenveto menettelystä Valvirassa

Kun A:n esittämä Valviran esittelijän esteellisyyttä koskeva peruste tai muukaan Valviran menettelyä koskeva valitusperuste ei menesty, A:n ammatinharjoittamisen rajoituksen poistamista koskeva asia on tutkittava aineellisoikeudellisesti.

2.3.2 Vaatimus ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamisesta

A on nyt kysymyksessä olevan Valviralle osoittamansa hakemuksen yhteydessä esittänyt työtodistuksen, jonka mukaan hän on toiminut K Oy:n palveluksessa määräaikaisessa työsuhteessa ajalla 16.8.2010–1.5.2011. K Oy:n ylilääkärin ja toimitusjohtajan 29.3.2012 päivätyn lausunnon mukaan A on suhtautunut rajoituksen mukaiseen ohjaukseen myönteisesti eikä työssä suoriutumisessa lääketieteen osaamisen osalta ollut tullut esiin potilasturvallisuutta vaarantavia tilanteita. Toivomisen varaa oli ollut ainoastaan hänen sosiaalisissa taidoissaan sekä muussa "ei-lääketieteellisessä" toiminnassa. Ylilääkärin lausunnon 4.5.2012 mukaan A:n työskentelyn alkupuolella elo–joulukuussa 2010 oli tullut runsaasti palautetta sekä hoitohenkilökunnalta että potilailta koskien A:n käytöstä ja toimintatapoja. Osa ei-lääketieteellisistä seikoista oli liittynyt potilaiden kohteluun ja sitä kautta hoitoon ja osassa palautteista oli sekä lääketieteellisiä että ei-lääketieteellisiä seikkoja. Joulukuussa asian johdosta oli pidetty palaveri, jonka jälkeen palautteet olivat loppuneet. A:n käytös ja toiminta olivat huolestuttaneet vastuullista henkilökuntaa, joka oli tottunut avoimempaan kommunikointiin ja sujuvaan moniammatilliseen yhteistyöhön. A:n toiminta oli toteutunut lääketieteellisiltä osin toisen ammattihenkilön valvonnan alaisuudessa muun kuin oman erikoisalansa työssä siten, että hän tarvitsi joltakin osin ohjausta, jota hän noudatti. Vuorovaikutuksessa ja käytöksessä ilmenneet puutteet olivat ainakin osittain korjautuneet työsuhteen kestäessä ja kokonaisuutena oli jäänyt vaikutelma, että A oli hyötynyt vastuullisen yksikön henkilökunnan toimintatavoista ja hän oli ollut tyytyväinen työskentelyjaksoonsa.

A:n Valviralle esittämän T Oy:n vastaavan lääkärin 16.1.2012 kirjoittaman lausunnon mukaan A:n työsuhde yhtiössä on alkanut 1.3.2011 ja on jatkunut edelleen. Lausunnon mukaan A oli suorittanut kenttätutkimuksia ja silmänpohjan valokuvauksia ja vähitellen normaalia vastaanottotoimintaa. Hänen ammattitaitonsa oli osoittautunut hyväksi ja työnsä hän oli suorittanut tunnollisesti ja tarkasti. A on kuitenkin omassa selvityksessään Valviralle 1.11.2011 ilmoittanut, että hän ei ollut sanotun yhtiön palveluksessa työskennellyt silmälääkärin tehtävissä, vaan hän on suorittanut vastaanoton avustavia tehtäviä, käytännön asioita ja silmälaboratoriotutkimuksia.

Sairaskotisäätiön kuntoutuslaitoksen ylilääkärin lausunnon 28.3.2012 mukaan A on huolehtinut kuntoutuslaitoksessa pysyvässä laitoshoidossa sekä kuntoutuksessa olevien sotaveteraanien/sotainvalidien lääkärintarkastustehtävistä ajanjaksolla 22.6.–27.7.2011 yhdeksänä päivänä. Lääkärin tehtävänsä hän on suorittanut hyvin eikä hänen tehtäviensä hoitaminen ole antanut aihetta huomautuksiin.

A oli toiminut lääkärin tehtävissä K Oy:n palveluksessa vajaat yhdeksän kuukautta. Esille oli tullut potilaiden kohteluun ja sitä kautta hoitoon liittyviä seikkoja. A:n vuorovaikutuksessa ja käytöksessä oli ilmennyt puutteita, jotka olivat osittain korjautuneet työsuhteen kestäessä. A:n on K Oy:ssä todettu hyötyneen vastuullisen yksikön henkilökunnan toimintatavoista ja hän oli ollut tyytyväinen työskentelyjaksoonsa. Kuntoutuslaitoksessa toimiessaan A oli huolehtinut pysyvässä laitoshoidossa sekä kuntoutuksessa olevien sotaveteraanien/sotainvalidien lääkärintarkastustehtävistä yhdeksänä päivänä.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että Valvira ei ole päätöksessään tai valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa pystynyt osoittamaan, että A:n toiminta olisi mitenkään vaarantanut potilasturvallisuutta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että terveydenhuollon ammattihenkilön tulee vaatiessaan hänelle asetettujen ammatinharjoittamisen rajoitusten poistamista terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 32 §:n 2 momentin mukaisesti esittää selvitys siitä, että ammattitoiminnan rajoittamiselle ei ole enää perusteita. Valviran tehtävänä on paitsi tämän hakijan esittämän selvityksen myös toimivaltansa nojalla hankkimansa tasapuolisen selvityksen perusteella tehdä päätös siitä, voidaanko ammatinharjoittamisen rajoitukset poistaa. Terveydenhuollon ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamista koskevan päätöksen yhteydessä on jo selvitetty, että perusteet rajoittamiselle ovat olleet olemassa. Valviran ei ole tarpeen selvittää näitä perusteita uudelleen rajoituksen poistamista koskevaa vaatimusta käsitellessään. Valviralle ei kuulu hallinto-oikeuden päätöksessä edellytetyllä tavalla näyttövelvollisuus siitä, että rajoituspäätöksen kohteena olevan ammattihenkilön toiminta vaarantaa potilasturvallisuutta.

Kuten Valviran selvityksestä ilmenee, A:n ammatinharjoittamisen rajoittamista koskenut Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen vuoden 2008 päätös on perustunut siihen, että A oli tietoisesti harjoittanut useita vuosia ammattieettisesti epäasianmukaista ja virheellistä ammattitoimintaa. A oli määrännyt useita turhia tai epäasianmukaisia tutkimuksia tai silmälaseja ilman lääketieteellistä perustetta, laiminlyönyt potilaiden asianmukaisen informoinnin sekä jättänyt noudattamatta hänelle nimenomaisesti annettua ohjausta noudattaa potilasasiakirjojen laatimisesta annettuja säännöksiä. A oli ennen Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen päätöksen antamista toiminut itsenäisenä ammatinharjoittajana, mutta tuon päätöksen myötä tämä ei enää ollut mahdollista.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestäkin ilmenee, A:n toiminnassa K Oy:ssä on ollut ongelmia potilaiden kohtelussa. Paitsi että A:n kanssa on ollut tarpeen pitää joulukuussa 2010 yhteispalaveri, A on saanut myös toiminnastaan työnantajaltaan marraskuussa 2010 huomautuksen, joka liittyi erityisesti potilaiden lähtötarkastusten ajoittamiseen. Vaikka A:n toiminta paranikin työsuhteen loppua kohti, K Oy:n lausunnossa Valviralle on todettu, että "ohjauksella ja valvonnalla pystytään varmistamaan A:n työssä selviytyminen, kuten ei-lääketieteellisiä seikkoja lukuun ottamatta tapahtuikin". Tästä lausumasta ei voida tehdä hallinto-oikeuden tavoin johtopäätöstä, jonka mukaan ajoittainen ohjauksen tarve on ymmärrettävää, kun A:n työskentely on tapahtunut muun kuin hänen oman erikoisalansa työssä. K Oy:n lausunto tarkoittaa sitä, että A on todella tarvinnut paitsi ohjausta myös valvontaa työssään. A:n ammatinharjoittamisen rajoittamista koskevan päätöksen perusteet ovat siis edelleen olleet olemassa Valviran ratkaistessa A:n hakemuksen näiden rajoitusten poistamisesta. A:n esittämästä selvityksestä ei johdu perustetta kumota päätöstä, jolla A:n ammatinharjoittamisoikeutta on rajoitettu.

Kun muutoinkin otetaan huomioon A:n ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamiseen johtaneet syyt ja rajoitusten sisältö sekä A:n työskentelyn kestosta, hänen työskentelynsä sisällöstä ja laadusta saatu selvitys, esillä olevassa asiassa ei ole ollut edellytyksiä hyväksyä A:n hakemuksesta hänelle määrättyjen ammatinharjoittamisoikeuden rajoitusten poistamisesta.

Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta eri näkemys, on hallinto-oikeuden päätös tämän vuoksi kumottava ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä sekä Valviran päätös saatettava voimaan.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.