KHO:2016:47

Julkinen hankinta – Hankintapäätös – Hankintaoikaisu – Määräaika valituksen tekemiselle – Valituksen tutkiminen – Valitusperusteiden kohdistuminen alkuperäiseen hankintapäätökseen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:47
Antopäivä: 15.4.2016
Taltionumero: 1302
Diaarinumero: 4135/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:47

Hankintayksikkö oli kilpailuttanut omaseurantakäyttöön soveltuvien verensokerimittareiden testiliuskojen ja -kasettien (mukaan lukien mittarit ja aloituspakkaukset) hankinnan. Hankintayksikkö oli 21.8.2014 tehnyt hankintapäätöksen, jonka mukaan position 1 osalta toimittajiksi valittiin yhtiö A yhdellä tarjouksella ja yhtiö B kahdella tarjouksella. Hankintapäätös oli annettu samana päivänä sähköisesti tiedoksi edellä mainituille tarjoajille.

Hankintayksikkö oli tämän jälkeen omasta aloitteestaan tehnyt hankintaoikaisupäätöksen 28.8.2014. Tarjouspyynnössä oli määritelty, että positiossa 1 valitaan kolme toimittajaa. Alkuperäisessä hankintapäätöksessä valinta oli kohdistunut kolmeen tarjoukseen, mutta vain kahteen toimittajaan. Mainitusta syystä päätöstä oikaistiin siten, että valittavaksi tuli kyseisessä kohderyhmässä kolmanneksi tullut toimittaja yhtiö R kahdella tarjouksellaan. Päätös oli annettu samana päivänä tiedoksi kaikille kolmelle edellä tarkoitetulle tarjoajalle.

Yhtiö B oli 2.9.2014 lähettänyt hankintayksikölle hankintaoikaisupyynnön, jonka hankintayksikkö oli hylännyt 8.9.2014 tekemällään päätöksellä. Hankintaoikaisupyynnössä yhtiö oli vaatinut yhtiö A:n tarjouksen hylkäämistä, koska tarjous ei ollut täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta testausvälineiden tarkkuusvaatimusten testaamisesta standardin ISO 15197:2013 mukaisesti.

Yhtiö B:n valitus markkinaoikeuteen saapui 11.9.2014. Valituksessa vaadittiin, että hankintayksikön 28.8.2014 tekemä päätös kumotaan ja hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Valituksessa vedottiin siihen, että yhtiö A:n tarjous oli ollut tarjouspyynnön vastainen ja että hankintayksikön olisi tullut hylätä se, koska testausvälineiden tarkkuusvaatimuksia ei ollut testattu standardin ISO 15197:2013 mukaisesti. Markkinaoikeudessa kuullut hankintayksikkö sekä yhtiö A ja R olivat ensisijaisesti vaatineet, että valitus jätetään myöhästyneenä tutkimatta. Markkinaoikeus kuitenkin tutki valituksen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi ja poisti markkinaoikeuden päätöksen ja jätti yhtiö B:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen tutkimatta. Hankintaoikaisupäätöksellä puitejärjestelyyn oli valittu kahden jo aiemmin valitun tarjoajan lisäksi yksi uusi tarjoaja. Markkinaoikeuteen toimitetussa valituksessa esitetyt valitusperusteet kohdistuivat hankintaoikaisupäätöksen sijasta siihen, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä jo valitun tarjoajan tarjousta ei olisi tullut pitää tarjouspyynnön mukaisena. B:n olisi siten tullut hakea valittamalla muutosta hankintapäätökseen 21.8.2014. Hankintaoikaisupäätös ei ollut, kun otettiin huomioon esitetyt valitusperusteet, vaikuttanut yhtiö B:n oikeusasemaan sillä tavoin, että sillä olisi ollut oikeus valittaa vasta hankintaoikaisupäätöksestä. Valitusaika alkuperäisestä hankintapäätöksestä oli päättynyt 4.9.2014. Markkinaoikeuden olisi siten tullut jättää 11.9.2014 markkinaoikeuteen saapunut valitus tutkimatta.

Laki julkisista hankinnoista 80 §:n (321/2010) 1 momentti, 81 §:n (321/2010) 1, 2 ja 3 momentti, 82 §:n (321/2010) 1 momentti, 85 §:n (321/2010) 1 momentti, 86 §:n (321/2010) 1 momentti, 87 §:n (321/2010) 1 momentti

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 16.11.2015 nro 810/15

Asian aikaisempi käsittely

Joensuun seudun hankintatoimi on ilmoittanut 15.5.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta verensokerimittareiden testiliuskojen ja -kasettien (mukaan lukien mittarit ja aloituspakkaukset) hankinnasta ajalle 1.10.2014–30.9.2017 sekä mahdolliselle optiokaudelle 1.10.2017–30.9.2018.

Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikkö on 21.8.2014 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjoukset positioon 1 verensokerimittarin testiliuska, liuskaan soveltuvat mittarit (2–3 kappaletta) ja aloituspakkaus.

Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikkö on 28.8.2014 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muun ohella valinnut positioon 1 Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjousten lisäksi Roche Diagnostics Oy:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3 100 000–3 500 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Bayer Oy on ollut valittajana, Joensuun seudun hankintatoimi vastapuolena sekä Abbott Oy ja Roche Diagnostics Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään Bayer Oy:n valituksesta kumonnut Joensuun seudun hankintatoimen hankintapäällikön 28.8.2014 tekemän hankintaoikaisupäätöksen ja 21.8.2014 tekemän hankintapäätöksen siltä osin kuin ne koskevat positiota 1 sekä kieltänyt Joensuun seudun hankintatoimea tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön päätöksellä asetetun 100 000 euron sakon uhalla. Lisäksi markkinaoikeus on hylännyt Bayer Oy:n, Joensuun seudun hankintatoimen, Abbott Oy:n ja Roche Diagnostics Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei mainitussa pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta. Päätöstä tai ratkaisua ei kuitenkaan voida korjata hankintaoikaisuna, jos hankintasopimus on tehty.

Hankintalain 82 §:n 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on hankintalain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen. Säännöksen esitöiden (HE 190/2009 vp s. 56) mukaan määräajat muutoksenhaulle markkinaoikeuteen ja hankintaoikaisun tekemiseksi hankintayksikölle ovat erillisiä. Näin ollen siinä tilanteessa, että oikaisuvaatimus hylätään, ehdokkaalla tai tarjoajalla ei ole uuteen hankintapäätökseen perustuvaa määräaikaa valituksen tekemiselle markkinaoikeuteen, jos valitusta ei ole tehty ensi vaiheen hankintapäätöksestä. Jos päätös hankintaoikaisun seurauksena muuttuu, uuteen päätökseen liittyy mahdollisuus saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi tuossa vaiheessa. Valittajakohtaisesti tarkasteltuna ratkaiseva määräaika muutoksenhaun käytölle alkaa siitä ensimmäisestä päätöksestä, jolla on valittajan oikeusasemaan tässä laissa tarkoitettu vaikutus. Hankintaoikaisun tekemisellä tuota määräaikaa ei voida pidentää.

Hankintayksikkö on tehnyt 21.8.2014 hankintapäätöksen, jossa on muun ohella valittu muutoksenhaun kohteena olevaan positioon 1 Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjoukset. Kyseessä olevassa hankintapäätöksessä on muun ohella mainittu, että position 1 osalta puitejärjestelyssä "tilaajat tulevat tekemään tilaukset suoraan valituilta toimittajilta ottaen huomioon kokonaistaloudellinen edullisuus sekä tuotteen soveltuvuus käyttötarkoitukseen yksilölliset tarpeet huomioiden".

Hankintayksikkö on tämän jälkeen 28.8.2014 tehnyt hankintaoikaisupäätöksen. Päätöksen perustelujen mukaan kyse on ollut hankintayksikön itseoikaisusta. Perustelujen mukaan oikaisupäätös on tehty, koska alkuperäisessä hankintapäätöksessä valinta on positiossa 1 kohdistunut kolmeen tarjoukseen mutta vain kahteen toimittajaan. Perusteluissa todetun mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kyseisessä positiossa valittaisiin kolme toimittajaa. Näin ollen päätöstä on oikaistu siten, että positioon on valittu myös Roche Diagnostics Oy:n kaksi tarjousta, koska niillä on ollut sama pistemäärä.

Viimeksi mainitun päätöksen perusteluissa on vielä ilmoitettu, että valinta ei heikennä alkuperäisessä päätöksessä valittujen toimittajien asemaa, koska tilaajat tulevat tekemään tilaukset suoraan valituilta toimittajilta ottaen huomioon kokonaistaloudellinen edullisuus sekä tuotteen soveltuvuus käyttötarkoitukseen yksilölliset tarpeet huomioiden. Päätöksessä on vielä tuotu esiin, että tilaushetkellä otetaan huomioon myös toiseksi tulleen Bayer Oy:n molemmat valitut tarjoukset eikä pelkästään yhtä tarjousta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintaoikaisupäätöksellä puitejärjestelyyn on valittu yksi uusi tarjoaja. Hankintaoikaisupäätöksellä on siten muutettu alkuperäistä hankintapäätöstä. Edellä todetulla tavalla tilausten sopimuskaudella on ilmoitettu tapahtuvan paitsi kokonaistaloudellisen edullisuuden myös tuotteen soveltuvuuden käyttötarkoitukseen huomioon ottaen. Todetun perusteella ei voida pitää poissuljettuna, ettei hankintaoikaisupäätöksellä olisi vaikutusta valittajan oikeusasemaan, vaikka se onkin sijoittunut kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa hankintaoikaisupäätöksellä valitun tarjoajan edelle. Siten valittajalla on ollut uuteen hankintapäätöksen perustuva määräaika valituksen tekemiselle markkinaoikeuteen, vaikka valitusta ei ole tehty ensi vaiheen päätöksestä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on lähettänyt 28.8.2014 tehdyn hankintaoikaisupäätöksen oheisasiakirjoineen tiedoksi samana päivänä sähköisenä tiedoksiantona. Hankintalain 87 §:n 1 momentissa säädetty 14 päivän määräaika valituksen tekemiselle markkinaoikeuteen on edellä lausutun perusteella päättynyt 11.9.2014. Koska valitus on saapunut markkinaoikeuteen 11.9.2014, sitä ei voi jättää myöhässä saapuneena tutkimatta.

Hankintalain 88 §:n 1 momentin mukaan hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp s. 63) mukaan ilmoitusvelvoitteen noudattaminen ei ole hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytys eikä ilmoitusvelvoitteen laiminlyöntiä ole muutoinkaan erikseen sanktioitu. Siten valituksen tutkimisen kannalta asiassa ei ole merkitystä sillä, onko Bayer Oy ilmoittanut hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Pääasiaratkaisun perustelut

Tarjouspyyntö sekä tarjoukset ja niiden täsmennykset

Tarjouspyynnön mukaan hankinta on useamman toimittajan puitejärjestely siten, että positiossa 1 on kolme toimittajaa, joilta tilaukset tehdään suoraan "ottaen huomioon kokonaistaloudellinen edullisuus sekä tuotteen soveltuvuus käyttötarkoitukseen yksilölliset tarpeet huomioiden".

Tarjouspyynnössä on kohdassa 6 "Hankinnan kohteen kriteerit" esitetty seuraava vaatimus:

"Testausvälineiden tarkkuusvaatimukset tulee olla testattu ISO 15197:2013 -standardin vaatimusten mukaisesti riippumattomassa EU-alueen laboratoriossa. 95 % tuloksista tulee olla ±15 %:n sisällä vertailumenetelmään verrattuna. Testausvälineiden tarkkuus on testattu vähintään kolmella (3) liuskaerällä. Liuskaerien välinen ero saa olla korkeintaan ±5 %. Todistus puolueettoman laboratorion (esim. SKUP, Scandinavian evaluation of laboratory equipment for primary healt care) tekemästä testistä ja testin tuloksista ladattava."

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut ladata selvitys edellä mainitun vaatimuksen osalta. Tarjoukset on tullut toimittaa viimeistään 4.8.2014 kello 14.00.

Asiassa selvitetyn perusteella Abbott Oy on liittänyt tarjoukseensa kaksi selvitystä mainitun vaatimuksen täyttymisen osoittamiseksi. Nämä ovat olleet "Report from an evaluation organised by SKUP" ja "Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin Laboratorioliikelaitoksen 10.12.2012 suorittama verensokerimittareiden validointi". Bayer Oy on puolestaan liittänyt tarjouksiinsa SKUP:n raportin "Report from the evaluation SKUP/2012/94" mainitun vaatimuksen täyttymisen osoittamiseksi. Roche Diagnostics Oy:n tarjousten mukaan niihin on liitetty selvitys ISO 15197:2013 -standardin täyttymisestä.

Asiassa selvitetyn perusteella hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen 11.8.2014 lähettänyt Abbott Oy:lle ja Bayer Oy:lle täsmennyspyynnöt. Niissä hankintayksikkö on todennut sekä Abbott Oy:n että Bayer Oy:n liittäneen tarjouksiinsa tiedostot, joista on hankintayksikön mukaan ilmennyt, että yritysten tarjoamat tuotteet on testattu ISO 15197:2003 -standardin mukaan. Hankintayksikkö on muun ohella kysynyt, onko tarjottujen testausvälineiden tarkkuusvaatimukset testattu ISO 15197:2013 -standardin vaatimusten mukaisesti riippumattomassa EU-alueen laboratoriossa ja pyytänyt toimittamaan todistuksen puolueettoman laboratorion tekemästä testistä ja testin tuloksista.

Selvityksen mukaan Abbott Oy on 12.8.2014 hankintayksikölle lähettämässään viestissä vastannut, että vaatimus täyttyy. Abbott Oy on toimittanut myös lisäselvitystä ja lisäksi 11.8.2014 lähettämässään viestissä pyytänyt ottamaan huomioon ISO 15197 -standardin siirtymäajan.

Selvityksen mukaan Bayer Oy on 11.8.2014 hankintayksikölle lähettämässään viestissä vastannut, että vaatimus täyttyy. Lisäksi viestin mukaan SKUP 2012/94 -raporttiin on keltaisella merkitty kohdat, joiden perusteella 95 prosenttia vastauksista on ollut ±15 prosentin sisällä vertailumenetelmään verrattuna.

Hankintamenettelyn arviointi

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan ainoastaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä.

Tarjouspyynnössä on selvästi asetettu hankinnan kohdetta koskeva vaatimus siitä, että tarjoukseen on tullut liittää edellä mainittu selvitys puolueettoman laboratorion tekemästä testistä ja testin tuloksista. Myöhemmin toimitetuilla selvityksillä tällaisen vaatimuksen täyttämisestä ei ole merkitystä Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa.

Markkinaoikeus toteaa myös, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa. Kuitenkin pelkästään se, että tarjoaja on tehnyt tarjouksen tai tarjoajan yleinen vakuutus ehtojen täyttämisestä, ei ole riittävä osoitus tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta, mikäli tarjousasiakirjojen perusteella on nähtävissä, että tarjottu tuote ei täytä asetettuja ehtoja.

Jo edellä todetulla tavalla hankintayksikkö on täsmennyspyynnössään todennut, että Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjouksiinsa liittämät selvityksen ovat osoittaneet, että tarjotut tuotteet on testattu ISO 15197:2003 -standardin vaatimusten mukaisesti. Asiassa ei ole kuitenkaan väitetty eikä muutoinkaan ilmennyt, että kyseisistä selvityksistä olisi käynyt ilmi se, että kyseiset testit olisi suoritettu tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla ISO 15197:2013 -standardin mukaan. Täsmennyspyyntö on osoittanut, että hankintayksikkö on pitänyt tarjouksiin alun perin liitettyjä selvityksiä sellaisina, että ne eivät ole osoittaneet sen paremmin Abbott Oy:n kuin Bayer Oy:nkään tuotteiden olevan testattu tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla.

Bayer Oy on markkinaoikeudelle antamassaan lisäselvityksessä esittänyt, että yhtiö on jo tarjoustensa liitteeksi ladannut asiakirjoja, jotka osoittavat sen tuotteen täyttävän ISO 15197:2013 -standardin vaatimukset. Markkinaoikeus toteaa, että ensimmäinen mainittu asiakirja "Accuracy Next Platform Poster_BGD-56490 Final Version.pdf" ei ole tarjouspyynnössä edellytetty puolueettoman laboratorion testi eikä asiakirjassa edes väitetä testattujen tuotteiden täyttävän ISO 15197:2013 -standardia. Tarjouksiin on lisäksi liitetty edellä mainittu SKUP:n raportti, jossa viitataan ainoastaan ISO 15197:2003 -standardiin eikä raportissa siten ole arvioitu sitä, täyttävätkö tuotteen ISO 15197:2013 -standardin vaatimukset vai ei. Markkinaoikeus katsoo, ettei standardin täyttymisen osoittamiseksi riittävänä voida pitää sitä, että jotkut testitulokset saattavat täyttää myös ISO 15197:2013 -standardin vaatimukset.

Tarjouspyynnössä vaadituissa selvityksissä on ollut kysymys hankinnan kohteesta ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavista seikoista. Koska tarjouspyynnössä on vaadittu edellä mainittuja selvityksiä tuotteiden ominaisuuksien testauksesta, eivätkä Abbott Oy ja Bayer Oy ole niitä tarjouksissaan toimittaneet, on hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjouksia tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintaa ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva 28.8.2014 tehty hankintaoikaisupäätös voidaan position 1 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää. Tässä tilanteessa ja kun otetaan huomioon myös edellä todettu Abbott Oy:n ja Bayer Oy:n tarjousten tarjouspyynnön vastaisuus, myös 21.8.2014 tehty hankintapäätös on kumottava vastaavilta osin.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely, asian lopputulos ja sekä Abbott Oy:n että Bayer Oy:n tarjousten tarjouspyynnön vastaisuus huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että mainitut tahot joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei myöskään ole kohtuutonta, että Roche Diagnostics Oy ei saa oikeudenkäyntikulujaan korvatuksi vaatimallaan tavalla valittajalta.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Bayer Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa Joensuun seudun hankintatoimen korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Lisäksi Bayer Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon sekä kieltää hankintayksikköä aloittamasta ja/tai suorittamasta uutta kilpailutusta tai tekemästä uutta päätöstä asiassa.

Bayer Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Markkinaoikeus on ylittänyt ratkaisuvaltansa tutkiessaan viran puolesta valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden. Markkinaoikeuden päätös on johtanut käytännössä siihen, että valittajan oikeusasema on oikeudenkäynnin seurauksena heikentynyt tavalla, jota mikään osapuoli ei ole vaatinut. Tämä ei vastaa yleisiä oikeusturvaperiaatteita.

Markkinaoikeus on asian käsittelyn aikana kahteen otteeseen pyytänyt valittajalta lisätietoja liittyen valittajayhtiön omaan tarjoukseen ja tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen. Pyynnöt ovat jossain määrin yllättäneet valittajan, koska oikeudenkäynnin kohteena on ollut Abbott Oy:n tarjous, ei valittajan. Valittaja on kuitenkin tulkinnut, että markkinaoikeus haluaa pyynnöillään paremmin ymmärtää sitä, miksi valittaja katsoo itse toimittamansa testiraportin täyttävän tarjouspyynnön ehdon toisin kuin Abbott Oy:n toimittaman testiraportin, vaikka kumpikin testi on lähtökohtaisesti tehty perustuen ISO 2003:15973 -standardiin. Valittaja on antanut markkinaoikeuden pyytämät lisäselvitykset juuri tästä lähtökohdasta.

Vaikka katsottaisiin, että markkinaoikeuden tutkinta- ja ratkaisuvalta on ulottunut myös valittajan tarjouksen arviointiin, markkinaoikeus on joka tapauksessa päätynyt asiassa virheelliseen johtopäätökseen. Valittajan tarjous on täyttänyt testilaitteiden tarkkuudelle asetetut vaatimukset tavalla, jota mikään osapuoli ei lopulta ole kyseenalaistanut.

Valittajan tarjoukseen liitetty SKUP 2012/94 -raportti osoittaa, että tarjottu tuote on täyttänyt ISO 15197:2013 -standardin vaatimukset.

Hankintayksikkö on ilmeisesti ensin todennut valittajan toimittaman testiraportin viittaavan ISO 15197:2003 -standardiin ja asiaan syvemmin perehtymättä pyytänyt asiasta valittajalta lisäselvitystä. Valittajan antaman selityksen jälkeen hankintayksikkö on kuitenkin ymmärtänyt, miten vaatimus täyttyy SKUP 2012/94 -raportin perusteella. Tämä jo tarjoukseen ladattu testiraportti osoittaa, että SKUP-testaus on toteutettu uudemman ISO-standardin tarkkuusvaatimusten mukaisesti siitä huolimatta, että uutta standardia ei tuolloin vielä ollut julkaistu.

Selitykset

Joensuun seudun hankintatoimi on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Bayer Oy:n vaatimukset hylätään kokonaisuudessaan perusteettomina. Lisäksi Joensuun seudun hankintatoimi on vaatinut, että Bayer Oy velvoitetaan korvaamaan hankintatoimen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 1 400 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Joensuun seudun hankintatoimi on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Markkinaoikeudella on ollut oikeus ja velvollisuus viran puolesta tutkia myös muiden kuin valituksen kohteena olevien tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus.

Markkinaoikeuskäsittelyn yhteydessä hankintayksikkö on tuonut ilmi, että se on pitänyt kaikkien puitejärjestelyyn valittujen toimittajien tarjouksia tarjouspyynnön mukaisina. Hankintayksiköllä on ollut lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjousten sisältöön. Tarjouksissa ei ole ollut sellaisia tietoja, jotka olisivat antaneet hankintayksikölle perustellun aiheen epäillä, että tarjotut tuotteet eivät vastaisi tarjouspyynnön vaatimuksia. Tämän lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoaja sitoutuu tarjouksellaan toimittamaan tarjouspyynnön vaatimusten mukaisia tuotteita.

Hankintayksikkö on lisäksi käyttänyt oikeuttaan tarkentaa jo annetun tarjouksen yksityiskohtia ISO 15197:2013 -standardin vaatimusten täyttymiseen liittyen ja lähettänyt tarjoajille täsmennyspyynnöt. Täsmennyspyynnöillä on ainoastaan tarkennettu kyseisen kohdan vaatimusten oikein ymmärtämistä, eikä täsmentäminen ole vaikuttanut tarjousten vertailuun sillä tavalla, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi vaarantunut.

Mikäli korkein hallinto-oikeus käsittelee valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden uudestaan, niin samassa yhteydessä tulee käsitellä myös Abbott Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus, koska markkinaoikeus on katsonut valittajan ja Abbott Oy:n tarjoukset tarjouspyynnön vastaisiksi samalla perusteella.

Abbott Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä valituksen johdosta.

Roche Diagnostics Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Bayer Oy velvoitetaan korvaamaan Roche Diagnostics Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 050 eurolla viivästyskorkoineen.

Roche Diagnostics Oy on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Markkinaoikeudella on ollut vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti kompetenssi sekä tutkia että ratkaista valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus. Valittajalle on myös annettu mahdollisuus lausua asiasta.

Hankintayksikön tekemä täsmennyspyyntö osoittaa, että valittajan ja Abbott Oy:n alkuperäisten tarjousten perusteella ISO 15197:2013 -standardin vaatimusten täyttyminen ei ole ollut selvää. Valittajan tarjouksesta tai sen liiteaineistosta ei ole yksiselitteisesti käynyt ilmi, täyttääkö tarjottu tuote standardin vaatimukset. Lisäksi täsmennyspyynnön yhteydessä tarjoajilla on ollut mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Vastaselitys

Bayer Oy on antanut Joensuun seudun hankintatoimen ja Roche Diagnostics Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Joensuun seudun hankintatoimelle ja Roche Diagnostics Oy:lle.

Muut selvitykset

Joensuun seudun hankintatoimi on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Bayer Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Joensuun seudun hankintatoimen markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevia vaatimuksia.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Bayer Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Bayer Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Bayer Oy:n korvaamaan Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla ja Roche Diagnostics Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 050 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

4. Täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta lausuminen raukeaa.

Perustelut

1. Vaatimusten tutkiminen

Joensuun seudun hankintatoimi ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä. Hankintayksikön valitusajan jälkeen esittämä markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on siten jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensisijaisesti ratkaistava kysymys siitä, onko Bayer Oy voinut valittaa markkinaoikeuteen 28.8.2014 tehdystä hankintaoikaisupäätöksestä, vaikka yhtiö ei ole valittanut 21.8.2014 tehdystä hankintapäätöksestä.

2.2 Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 86 §:n 1 momentin (321/2010) mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Hankintalain 85 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 87 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan, jollei mainitussa laissa toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja kirjallisesti on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Hankintalain 80 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Hankintalain 81 §:n (321/2010) 1 momentin mukaisesti hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 60 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty.

Hankintalain 81 §:n (321/2010) 3 momentin mukaan muutoksenhaku markkinaoikeuteen ei estä hankintaoikaisun tekemistä tai hankintaoikaisun käsittelyä.

Hankintalain 82 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on tämän lain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

2.3 Tapahtumainkulku

Joensuun seudun hankintatoimi on kilpailuttanut omaseurantakäyttöön soveltuvien verensokerimittareiden testiliuskojen ja -kasettien (mukaan lukien mittarit ja aloituspakkaukset) hankinnan sopimuskaudelle 1.10.2014–30.9.2017 sekä mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Kilpailutuksessa on käytetty sähköistä huutokauppaa.

Kysymyksessä on useamman toimittajan puitejärjestely, jossa on kysymys tarjouspyynnön mukaan muun ohella seuraavasta:

"Pos 1 / Kolmen toimittajan puitejärjestely, jossa tilaajat tulevat tekemään tilaukset suoraan valituilta toimittajilta ottaen huomioon kokonaistaloudellinen edullisuus sekä tuotteen soveltuvuus käyttötarkoitukseen yksilölliset tarpeet huomioon ottaen."

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen 21.8.2014. Hankintapäätöksen mukaan position 1 osalta on valittu toimittajiksi Abbott Diabetes Care yhdellä tarjouksella ja Bayer Oy kahdella tarjouksella. Hankintapäätös on annettu samana päivänä sähköisesti tiedoksi edellä mainituille tarjoajille.

Hankintayksikkö on tämän jälkeen omasta aloitteestaan tehnyt hankintaoikaisupäätöksen 28.8.2014. Hankintaoikaisupäätöksen perustelujen mukaan tarjouspyynnössä on määritelty, että positiossa 1 valitaan kolme toimittajaa. Alkuperäisessä hankintapäätöksessä valinta on kohdistunut kolmeen tarjoukseen, mutta vain kahteen toimittajaan. Mainitusta syystä päätöstä on oikaistu siten, että valittavaksi tulee kyseisessä kohderyhmässä kolmanneksi tullut toimittaja Roche Diagnostics Oy kahdella tasapisteissä olleella tarjouksellaan. Päätös on annettu samana päivänä tiedoksi kaikille kolmelle edellä tarkoitetulle tarjoajalle.

Bayer Oy on 2.9.2014 lähettänyt hankintayksikölle hankintaoikaisupyynnön, jonka hankintayksikkö on hylännyt 8.9.2014 tekemällään päätöksellä. Hankintaoikaisupyynnössä yhtiö on vaatinut Abbott Oy:n tarjouksen hylkäämistä position 1 osalta, koska tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta testausvälineiden tarkkuusvaatimusten testaamisesta standardin ISO 15197:2013 mukaisesti.

Bayer Oy:n valitus on saapunut markkinaoikeuteen 11.9.2014. Valituksessa on vaadittu, että hankintayksikön 28.8.2014 tekemä hankintaoikaisupäätös kumotaan ja hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Valituksessa on vedottu siihen, että Abbott Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja että hankintayksikön olisi tullut hylätä se, koska testausvälineiden tarkkuusvaatimuksia ei ollut testattu standardin ISO 15197:2013 mukaisesti.

Markkinaoikeudessa kuullut hankintayksikkö, Abbott Oy ja Roche Diagnostics Oy ovat ensisijaisesti vaatineet, että Bayer Oy:n valitus jätetään myöhästyneenä tutkimatta. Markkinaoikeus on kuitenkin tutkinut valituksen.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hankintaoikaisupäätöksellä puitejärjestelyyn on valittu kahden jo aiemmin valitun tarjoajan lisäksi yksi uusi tarjoaja. Markkinaoikeuteen toimitetussa valituksessa esitetyt valitusperusteet kohdistuvat hankinta­oikai­su­päätöksen 28.8.2014 sijasta siihen, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä jo valitun tarjoajan tarjousta ei olisi tullut pitää tarjouspyynnön mukaisena. Bayer Oy:n olisi siten tullut hakea valittamalla muutosta hankintapäätökseen 21.8.2014. Hankintaoikaisupäätös ei ole, kun otetaan huomioon esitetyt valitusperusteet, vaikuttanut Bayer Oy:n oikeusasemaan sillä tavoin, että sillä olisi oikeus valittaa vasta hankintaoikaisupäätöksestä.

Bayer Oy:n valitusaika alkuperäisestä hankintapäätöksestä on päättynyt 4.9.2014. Markkinaoikeuden olisi siten tullut jättää Bayer Oy:n 11.9.2014 markkinaoikeuteen saapunut valitus tutkimatta. Markkinaoikeuden päätös, jolla yhtiön valitus on tutkittu, on kumottava ja poistettava. Bayer Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on jätettävä tutkimatta.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Bayer Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Joensuun seudun hankintatoimi ja Roche Diagnostics Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Tämän vuoksi Bayer Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Joensuun seudun hankintatoimen ja Roche Diagnostics Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla viivästyskorkoineen.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 15.4.2016