KHO:2016:57

Jos taksiliikenneluvan peruuttamisen tai varoituksen antamisen peruste on sellainen, että se voidaan korjata, toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on taksiliikennelain 22 §:n 6 momentin mukaan ennen luvan peruuttamista tai varoituksen antamista annettava luvan haltijalle mahdollisuus asetetussa määräajassa korjata puute tai laiminlyönti. Tällaisen korjauskehotuksen sisältämää asiakirjaa ei pidetty valituskelpoisena hallintopäätöksenä. Korkein hallinto-oikeus poisti asiakirjaan liitetyn valitusosoituksen ja jätti taksiluvan haltijan tekemän valituksen tutkimatta. Äänestys 3–2.

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Taksiliikennelaki 22 § 6 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 7.10.2015 nro 15/1412/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 30.1.2015 tekemällään päätöksellä nro ELY 20 dnro UUDELY/1725/06.07.01/2013, ottaen huomioon taksiliikennelain 6, 9, 13 ja 22 §:n, määrännyt yhtiön taksiluvan nro --- nojalla liikennöivän ajoneuvon taksiluvan mukaiselle asemapaikalleen B:n. Päätöksen mukaan liikennöinti on aloitettava mahdollisimman pian, mutta kuitenkin viimeistään kolmen kuukauden kuluttua päätöksen tiedoksiannosta.

Päätöksen mukaan yhtiön tulee mainitun määräajan kuluttua toimittaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle yksityiskohtainen selvitys taksiliikenteen harjoittamisesta edellä mainitun taksiluvan mukaisella asemapaikalla B:ssä. Selvityksestä tulee ilmetä, kuinka suuri osa kyseisen luvan nojalla ajetuista kyydeistä on suoritettu asemapaikalta, kuinka ajovuorojärjestystä on noudatettu, sekä mihin osoitteeseen ajoneuvo viedään ajon tai toimeksiannon päätyttyä. Yhtiön tulee toimittaa selvitys, josta käy ilmi yksilöidysti B:ssä suoritetut kyydit.

Jos yhtiö ei harjoita taksiliikennettä lupansa mukaisesti, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on ryhdyttävä toimenpiteisiin taksiluvan peruuttamiseksi.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A Oy on valittanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Alalla vallitsevan käytännön mukaisesti kuljettajat saavat palkkansa provisioperiaatteella, jolloin on ymmärrettävää, että tilauksia yritetään saada jokaiselta työskentelytunnilta eikä mielellään ajeta tyhjänä. Lisäksi kuljettajat hoitavat eri tavalla ajovelvoitettaan. Kuljettajat ajavat työvuoronsa päätyttyä auton usein kotiinsa, joka sijaitsee toisella paikkakunnalla. Työnantaja ei voi edellyttää, että kuljettaja muuttaisi asemapaikkakunnalle. Tämä osaltaan vaikuttaa siihen, että kuljetuksia otetaan vastaan saapuessa ja mennessä kotipaikkakunnalle. Kuitenkaan toiselle paikkakunnalle ei jäädä odottamaan kyytejä, mistä pitävät huolen jo alueen omat kuljettajat.

Yhtiön taksi on ollut tilausten välillä asemapaikalla, mitä osoittaa jo Lähitaksi Oy:n tilausraportti. Kun 31 prosenttia tilauksista on lähtenyt asemapaikalta, on se pikemminkin osoitus asemapaikkavelvoitteen noudattamisesta. Päätöksessä ei ole vertailua siihen, kuinka paljon muut alueen kuljettajat kyseisiä tilauksia hoitavat. Lisäksi sopimusajojen liikevaihto ei osoita muuta kuin, että sopimusajot ovat kannattavia. Sopimusajoissa ei ole tyhjäkäyntiä, vaan niistä tulee varmaa tuloa jokaiselta kilometriltä. C, jossa sopimusajot tapahtuvat, on vain 25 kilometrin eli 20 minuutin päässä asemapaikasta, joten ajojen jälkeen voi palata asemapaikalle, kuten on tehtykin.

Taksiliikennelaissa ei ole määritelty, kuinka monta prosenttia ajoista tulee tapahtua asemapaikalla. Laissa ei ole ylipäänsä löydettävissä mitään sellaista määräystä, josta seuraisi velvollisuus ajaa tietty määrä ajoja asemapaikalla. Päätöksessä ei ole tuotu esille, että oman asemapaikan kysyntä olisi jäänyt tyydyttämättä. Missään vaiheessa ei ole myöskään esitetty, että B:ssä taksipalvelut eivät olisi olleet riittäviä ja olisi niin sanottua alitarjontaa. Lainsäätäjän tarkoitus ei ole ollut kieltää toimintaa muilla paikkakunnilla kysynnän niin edellyttäessä. Myöskään sopimusajot muualla kuin asemapaikalla eivät ole lainvastaisia. Päätös on ollut suhteellisuus- ja yhdenvertaisuusperiaatteiden vastainen.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset säännökset ja lain esityöt

Taksiliikennelain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on turvata laadukkaiden taksiliikennepalvelujen saatavuus.

Taksiliikennelain 2 §:n 5 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan asemapaikalla paikkaa tai kuntaa, josta liikennettä harjoitetaan tai aiotaan harjoittaa ja jonne liikenteessä käytetty auto viedään ajon tai toimeksiannon päätyttyä. Lain 10 §:n 1 momentin mukaan taksiluvassa on vahvistettava muun ohella liikenteen asemapaikka sekä ajankohta, jolloin liikenne on viimeistään aloitettava.

Taksiliikennelain 12 §:n 1 momentin mukaan taksiluvan haltija on velvollinen harjoittamaan liikennettä taksiluvan mukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan taksiluvan haltija on pyydettäessä velvollinen suorittamaan luvan mukaisen henkilökuljetuksen pääasiallisella toiminta-alueellaan, jollei muun ohella muu ajotehtävä estä kuljetusta.

Taksiliikennelain 22 §:n 2 momentin mukaan toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on peruutettava taksilupa, jos liikennettä harjoitettaessa on ilmennyt vakavia ja olennaisia rikkomuksia tai laiminlyöntejä, jotka liittyvät muun ohella palvelun saatavuuteen ja velvollisuuteen harjoittaa liikennettä. Pykälän 5 momentin mukaan toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on 2 momentissa tarkoitetussa tapauksessa taksiluvan peruuttamisen sijasta annettava luvanhaltijalle varoitus, jos luvan peruuttaminen olisi kohtuutonta ja ilmenneet puutteet, rikkomukset tai laiminlyönnit voidaan korjata tai ne ovat vähäisiä. Pykälän 6 momentin mukaan jos luvan peruuttamisen tai varoituksen antamisen peruste on sellainen, että se voidaan korjata, toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on ennen luvan peruuttamista tai varoituksen antamista annettava luvan haltijalle mahdollisuus asetetussa määräajassa korjata puute tai laiminlyönti. Määräaika ei saa olla lyhyempi kuin kolme kuukautta.

Taksiliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 38/2006 vp) 2 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asemapaikan määritelmää täsmennettäisiin siten, että siinä säädettäisiin velvollisuudesta viedä auto ajon tai toimeksiannon jälkeen asemapaikalle. Asemapaikalle ei tarvitsisi palata välittömästi, jos kysyntä edellyttää vieraalla asemapaikka-alueella viipymistä. Oman asemapaikan kysynnän tyydyttäminen olisi kuitenkin ensisijainen tehtävä.

Saatu selvitys

Asiakirjojen mukaan ELY-keskus on 18.12.2008 myöntänyt A Oy:lle taksiluvan numero --- B:n asemapaikalle. ELY-keskuksen tietojen mukaan yhtiön auto on kuulunut ajovuorojärjestelmään. ELY-keskus on 29.4.2013 ja 5.6.2014 saanut B:n Taksit ry:ltä kirjeitä, joiden mukaan taksiluvalla ei harjoiteta liikennöintiä asemapaikallaan. ELY-keskus on 8.9.2014 pyytänyt Lähitaksi Oy:ltä yhtiön taksiluvan välitystietoja. Lähitaksi Oy on samana päivänä antamassaan vastauksessa todennut auton olleen ajovälitysverkossaan todella vähän ja auton olleen vuoden 2014 alusta tammi-helmikuussa liikenteessä ja tämän jälkeen muutamaa satunnaisvuoroa lukuun ottamatta säännöllisessä liikenteessä elokuun puolivälistä lähtien. Kyytejä oli rekisteröity 389 kappaletta, joista 121 kappaletta B:stä eli 31 prosenttia omalta alueelta. Muuten auto on ajanut D-alueella.

ELY-keskus on 28.10.2014 pyytänyt yhtiöltä vastinetta. Yhtiön 30.12.2014 antaman vastineen mukaan sen ajovuorojärjestys on toimitettu auton kuljettajille, jotka noudattavat sitä. Auto päivystää Lähitaksi Oy:n yhteisliikennesääntöjen mukaisesti Uudenmaan taksiasemilla hoitaen Lähitaksi Oy:n tilauksia ja myös omia, asiakkaan autoon tekemiä tilauksia. Auto on varustettu invanostimella, siinä on 8 asiakaspaikkaa ja 13 koululaispaikkaa. Luonnollisesti autolla ajetaan tarpeen mukaista ajoa siellä missä kulloinkin kysyntää on. Ohjeena kuljettajilla on hoitaa sopimusajon salliessa ensisijaisesti B:n erikoistilauksia. Vuoron päätyttyä auto viedään D:n. Joulukuussa 2014 auton liikevaihdosta 55 prosenttia on kertynyt säännöllisestä sopimusajosta C:n koululaiskuljetuksista.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että yhtiöllä on taksiliikennelain säännöksistä ilmenevä velvollisuus harjoittaa taksiluvan mukaista taksiliikennettä ensisijaisesti luvan mukaisella asemapaikalla B:ssä, jonka liikennetarvetta tyydyttämään lupa on myönnetty. Saadun selvityksen perusteella yhtiöllä ei ole vuoden 2014 aikana ollut maaliskuun ja heinäkuun välisenä aikana ajovälitysverkon kautta tapahtunutta säännöllistä liikennöintiä ja sen kyydeistä noin kolmasosa on rekisteröity muualta kuin taksiluvan mukaiselta asemapaikalta B:stä. Saatu selvitys osoittaa yhtiön laiminlyöneen asemapaikkansa mukaisen liikennöinnin, minkä toistuvaa laiminlyöntiä voidaan sinänsä pitää taksiliikennelain 22 §:n 2 momentissa tarkoitettuna olennaisena ja vakavana laiminlyöntinä. Yhtiöllä ei ole ollut oikeutta laiminlyödä tätä velvollisuuttaan sillä perusteella, että sillä on ollut sopimukseen perustuvia ajoja toisella paikkakunnalla. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskus on voinut määrätä taksiluvalla numero --- liikennöivän ajoneuvon asemapaikalleen B:hän päätöksensä mukaisesti. ELY-keskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä, ja kun otetaan huomioon mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa on säädetty, ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Taina Haanperä. Asian esittelijä Klaus Lintuniemi.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Yhtiö ei ole laiminlyönyt liikennöintivelvoitettaan. Taksiliikennelaissa ei ole määritelty, mikä on katsottava riittäväksi liikennöinniksi asemapaikalta. Viranomaistoiminnalta on voitava edellyttää ennakoitavuutta. Elinkeinovapauden rajoitusten tulee ilmetä laista ja niiden on oltava täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Yhtiön on mahdotonta noudattaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä, jossa ensin määrätään aloittamaan liikenne viimeistään kolmen kuukauden kuluttua päätöksen tiedoksiannosta, ja saman määräajan jälkeen edellytetään selvitystä, miten liikenne on tänä aikana hoidettu.

Hallinto-oikeuden päätös perustuu lisäksi Lähitaksi Oy:n selvitykseen, jonka mukaan auto on ollut liikenteessä tammi-maaliskuussa, tämän jälkeen satunnaisesti, ja elokuun jälkeen säännöllisesti. Tätä selvitystä ei löydy hallinto-oikeudelle toimitetusta materiaalista. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä mainitaan vain Lähitaksi Oy:n selvityksestä, jonka mukaan auto on ollut vuonna 2014 säännöllisessä liikenteessä vasta elokuun puolivälistä alkaen. Tämä viittaa siihen, että asiaan on vaikutettu sopimattomalla tavalla ja hyvän hallinnon periaatteiden vastaisesti.

Yhtiön kuljettajat saavat vallitsevan käytännön mukaisesti palkkansa provisioperusteella, joten on ymmärrettävää, että tilauksia yritetään saada jokaiselta työskentelytunnilta. Auto on ollut tilausten välillä asemapaikalla. Lähitaksi Oy:n tilausraportin mukaan 31 prosenttia tilauksista on lähtenyt asemapaikalta, joka osoittaa asemapaikkavelvoitteen noudattamista. C, jossa sopimusajot tapahtuvat, on vain 25 kilometrin eli 20 minuutin päässä asemapaikasta, joten ajojen jälkeen voi palata asemapaikalle, kuten on tehtykin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä ei ole vertailua muiden autoilijoiden liikennöintiin.Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös ei ole yhdenvertaisuus- eikä suhteellisuusperiaatteen mukainen. Päätös on myös niin epäselvä, ettei sen perusteella voi arvioida, miten liikenteen toimintatavan tulisi asiassa muuttua.

Koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tulee velvoittaa korvaamaan täysimääräisesti yhtiön oikeudenkäyntikulut asiassa.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa tekemäänsä päätökseen, lausuntoonsa hallinto-oikeudelle ja hallinto-oikeuden päätökseen sekä esittänyt valituksen hylkäämistä. Ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden päätöksen, poistaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättää yhtiön valituksen tutkimatta.

2. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on ensin ratkaistava, onko elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös katsottava sellaiseksi hallintopäätökseksi, josta saa valittaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätökseksi otsikoidulla asiakirjallaan määrännyt, että yhtiön on noudatettava yhtiölle myönnetyssä taksiluvassa mainittua asemapaikkamääräystä ja että yhtiön on päätöksessä mainitun kolmen kuukauden määräajan kuluttua toimitettava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle selvityksiä taksiliikenteen harjoittamisesta asemapaikalla. Jos yhtiö ei harjoita taksiliikennettä taksilupansa mukaisesti, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut ryhtyvänsä toimenpiteisiin taksiluvan peruuttamiseksi.

Sovelletut säännökset

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Taksiliikennelain 22 §:n 2 momentin mukaan toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on peruutettava taksilupa muun ohella, jos liikennettä harjoitettaessa on ilmennyt vakavia ja olennaisia rikkomuksia tai laiminlyöntejä, jotka liittyvät palvelun saatavuuteen ja velvollisuuteen harjoittaa liikennettä.

Pykälän 5 momentin mukaan toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on muun ohella 2 momentissa tarkoitetussa tapauksessa taksiluvan peruuttamisen sijasta annettava luvanhaltijalle varoitus, jos luvan peruuttaminen olisi kohtuutonta ja ilmenneet puutteet, rikkomukset tai laiminlyönnit voidaan korjata tai ne ovat vähäisiä.

Pykälän 6 momentin mukaan, jos luvan peruuttamisen tai varoituksen antamisen peruste on sellainen, että se voidaan korjata, toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on ennen luvan peruuttamista tai varoituksen antamista annettava luvan haltijalle mahdollisuus asetetussa määräajassa korjata puute tai laiminlyönti. Määräaika ei saa olla lyhyempi kuin kolme kuukautta.

Oikeudellinen arviointi

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseksi otsikoidussa asiakirjassa on ollut kysymys taksiliikennelain 22 §:n 6 momentin mukaisesta korjauskehotuksesta. Korjauskehotuksen antamista on pidettävä luonteeltaan luvan mahdollista peruuttamista tai varoituksen antamista koskevana valmistelevana toimenpiteenä. Siten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kehotuksella, jolla yhtiö on ainoastaan määrätty määräajassa harjoittamaan liikennettä taksiluvassa jo aiemmin määrätyltä asemapaikalta ja toimittamaan määräajassa selvityksiä taksiliikenteen harjoittamisesta luvan mukaisesti, ei sellaisenaan ole välittömiä oikeusvaikutuksia eikä kehotuksella ole ratkaistu asiaa hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla yhtiön valitus on tutkittu, on kumottava ja poistettava, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asiakirjaan liitetty valitusosoitus poistettava ja yhtiön valitus jätettävä tutkimatta.

2. Asian tulkinnanvaraisuus huomioon ottaen oikeudenkäynnin ei ole katsottava aiheutuneen hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä eikä ole kohtuutonta, että yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Irma Telivuo yhtyi:

"1. Tutkin ja hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

2. Hylkään yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelut:

1. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 30.1.2015 tekemässään päätöksessä katsonut vastoin valittajayhtiön käsitystä, että yhtiö oli rikkonut taksiliikennelain mukaista velvoitettaan harjoittaa taksiliikennettä asemapaikaltaan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on määrännyt yhtiön muun ohella toimittamaan määräajassa yksityiskohtaisen selvityksen, josta tuli ilmetä, kuinka suuri osa kyseisen luvan nojalla ajetuista kyydeistä oli suoritettu asemapaikalta, kuinka ajovuorojärjestystä oli noudatettu sekä mihin osoitteeseen ajoneuvo viedään ajon tai toimeksiannon päätyttyä. B:stä suoritetut kyydit tuli selvittää yksilöidysti.

Kun otetaan huomioon, että yhtiön on katsottu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä syyllistyneen taksiliikenteen harjoittamisessa olennaisiin rikkomuksiin ja yhtiölle on tähän perustuen asetettu vähäistä suurempia velvoitteita selvitysten esittämiseen taksiliikennelain 22 §:ssä tarkemmin säädettyä menettelyä noudattaen, katson, että päätös on sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, josta saa valittaa.

Mitä tulee pääasiaan niin kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Leo Kaasisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto.