KHO:2016:88

Savonlinnan alueellinen jätelautakunta oli Savonlinnan kaupungin hallinto-organisaatioon perustettu kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu kuntien yhteinen toimielin, joka toimi jätelain 23 §:n mukaisena jätehuoltoviranomaisena jätelain 43 §:n mukaisen kuntien omistaman yhtiön, Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n toimialueen kunnissa. Alueellista jätelautakuntaa koskevan sopimuksen 13 kohdan mukaan sopimus tuli voimaan sopimuksen hyväksyneiden kuntien osalta kunkin kunnanvaltuuston hyväksyttyä sopimuksen. Sulkavan kunta ei ollut allekirjoittanut alueellista jätelautakuntaa koskevaa sopimusta, eikä Sulkavan kunnanvaltuusto ollut sitä hyväksynyt.

Jätelain 23 §:n 2 momentin mukainen viranomaisyhteistyötä koskeva velvoite koski myös Sulkavan kuntaa, joka oli siirtänyt kunnan vastuulle kuuluvan jätteen vastaanoton ja käsittelyn Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:lle. Sillä, että kunta oli osakkaana jätehuoltoyhtiössä omistamansa Sulkavan Palvelut Oy:n kautta, ei ollut asian arvioinnin kannalta merkitystä. Jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisesta viranomaisyhteistyötä koskevasta velvoitteesta ei kuitenkaan suoraan seurannut, että Savonlinnan alueellinen jätelautakunta olisi ollut toimivaltainen tekemään Sulkavan kuntaa sitovia päätöksiä.

Perustuslain 121 §:n vakiintuneiden tulkintaperiaatteiden mukaan kuntien oli pakollisen yhteistoiminnan osaltakin voitava keskenään sopia yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelyistä. Myös jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisen yhteistoiminta-alueen kuntien yhteisen toimielimen toimivallan edellytyksenä on kuntien välinen sopimus yhteisestä jätehuoltoviranomaisesta ja yhteisessä viranomaisessa noudatettavasta päätöksentekomenettelystä. Savonlinnan alueellisella jätelautakunnalla ei näin ollen ollut toimivaltaa tehdä Sulkavan kuntaa koskevia päätöksiä.

Jätelaki (646/2011) 23 § 1 momentti ja 43 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 76 § 1 momentti, 77 § 1 momentti ja 90 § 2 momentti

Suomen perustuslaki 121 § 1 momentti

Ks. KHO 2014:144

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.6.2015 nro 15/0173/4

Asian aikaisempi käsittely

Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on päätöksellään 27.11.2013 (§ 37) hyväksynyt Savonlinnan alueellisen jätehuoltolautakunnan jätehuoltomääräykset. Määräykset tulevat voimaan 1.1.2014.

Sulkavan kunta on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimuksen mukaan Sulkavan kunta ei ole mukana alueellisessa jätelautakunnassa. Alueellinen jätelautakunta ei ole siten toimivaltainen päättämään asiaa.

Alueellinen jätelautakunta on päätöksellään 4.2.2014 (§ 7) hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on päätöksellään 27.11.2013 (§ 39) hyväksynyt Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n ehdotuksen jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamisesta. Päätöksen selostusosan mukaan Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n toiminta-alueeseen kuuluu Savonlinnan kaupunki ja kolme ympäryskuntaa eli Rantasalmi, Sulkava ja Enonkoski.

Sulkavan kunta on tehnyt oikaisuvaatimuksen päätöksestä 27.11.2013 (§ 39). Oikaisuvaatimuksen mukaan Sulkavan kunta ei ole mukana alueellisessa jätelautakunnassa. Alueellinen jätelautakunta ei ole siten toimivaltainen päättämään asiaa.

Alueellinen jätelautakunta on päätöksellään 4.2.2014 (§ 9) hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Sulkavan kunnan valitukset Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan 4.2.2014 tekemistä päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa on kysymys siitä, onko Savonlinnan alueellisella jätelautakunnalla ollut mainitsemillaan perusteilla toimivalta päättää jätehuoltomääräyksistä sekä jätehuoltojärjestelmien yhtenäistämisestä myös Sulkavan kunnan osalta.

Alueellinen jätelautakunta on katsonut, että sillä on ollut toimivalta päättää jätelain mukaisista viranomaistehtävistä myös Sulkavan kunnan alueella. Alueellisen jätelautakunnan käsityksen mukaan sen toimivalta perustuu siihen, että Sulkavan kunta on edelleen ollut Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n toiminnassa mukana omistamansa yhtiön, eli Sulkavan Palvelut Oy:n, kautta. Kysymyksessä on kunnan konserniyhtiö. Yhtiön edustaja kuuluu Sulkavan kunnan johtoryhmään. Lisäksi Sulkavan Palvelut Oy:n edustaja on nimetty Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n hallitukseen. Sulkavan kunta on myös järjestänyt jätehuollon osana jätteen vastaanottopaikaksi Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n Nousialan jäteaseman.

Sulkavan kunta on sitä vastoin katsonut, että alueellisella jätelautakunnalla ei ole toimivaltaa päättää Sulkavan jätehuoltoon liittyvistä kysymyksistä. Sulkavan kunta on todennut, että se on myynyt osuutensa Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:stä. Sulkavan kunta on myös järjestänyt itse jätehuoltoon liittyvät viranomaistehtävät Sulkavan kunnanvaltuuston 11.6.2013 päätöksestä ilmenevällä tavalla.

Alueellista jätelautakuntaa koskevan vuoden 2012 sopimuksen mukaan allekirjoittaneet kunnat sopivat kyseisellä sopimuksella siitä, että Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakaskuntien yhteisenä jätelautakuntana toimiva Savonlinnan kaupungin lautakunta hoitaa sopijakuntien jätehuollon järjestämisen viranomaistehtävät siten kuin tässä sopimuksessa määrätään. Sopimus tulee voimaan sopimuksen hyväksyneiden kuntien osalta kunkin kunnanvaltuuston hyväksyttyä sopimuksen.

Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan johtosäännön 1 §:n mukaan lautakunnan alueellinen toimialue kattaa kokonaisuudessaan ne Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakaskunnat, jotka ovat allekirjoittaneet sopimuksen jäsenyydestä yhteisessä lautakunnassa.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoissa ei ole esitetty selvitystä siitä, että Sulkavan kunta olisi allekirjoittanut vuoden 2012 sopimuksen alueellisesta jätelautakunnasta. Selvitystä ei ole myöskään esitetty siitä, että Sulkavan kunnanvaltuusto olisi hyväksynyt kyseisen sopimuksen alueellisesta jätelautakunnasta. Asiassa ei ole edes vedottu siihen, että Sulkavan kunta olisi sidottu vuonna 2012 solmittuun sopimukseen eikä alueellisen jätelautakunnan päätöksiä ole perustettu vuoden 2012 sopimukseen. Näin ollen asiakirjaselvityksen perusteella on pidettävä selvänä sitä, että Sulkavan kunta ei ole sopimusosapuolena kyseisessä vuoden 2012 sopimuksessa eikä lautakunnan toimivalta Sulkavan kunnan osalta ole voinut perustua tuohon sopimukseen. Tämän vuoksi asiassa tulee arvioitavaksi ainoastaan se, voidaanko lautakunnan toimivallan Sulkavan kunnan alueella katsoa perustuvan vuonna 1999 solmittuun osakassopimukseen. Hallinto-oikeus arvioi tätä kysymystä seuraavaksi.

Osakassopimus on solmittu vuonna 1999. Jätelaki (17.6.2011/646) on tullut voimaan 1.5.2012. Jätelain 23 §:n mukaan kunnalle kuuluvista tämän lain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen). Jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Jätelain 43 §:n mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille tässä laissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kunta vastaa siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti.

Jätelain 23 §:ää koskevan lain esitöiden yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 199/2010) todetaan seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin kunnan jätehuoltoviranomaisesta. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa jätelaissa. Säännös olisi tarpeen kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävien erottamiseksi kunnalle säädetyistä jätehuollon järjestämiseen liittyvistä palvelutehtävistä, joihin ei liity julkisen vallan käyttöä. Kunnan viranomaistehtäviä ei kunnan päätöksellä voida siirtää yksityisoikeudelliselle toimijalle, vaan jätehuollon viranomaistehtäviä hoitaa aina kunnan jätehuoltoviranomainen ja jätehuollon valvontatehtäviä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

Jos lain 43 §:ssä tarkoitetut kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät hoidettaisiin kuntien yhteistoimintana kuntien yhteisesti omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimisi 2 momentin mukaan näiden kuntien yhteinen toimielin tai kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään. Säännös on tarpeen kuntien jätehuoltoyhteistyön tehostamiseksi. Jos kuntien palvelutehtäviä hoidetaan esimerkiksi yhteistoimintana kuntayhtymässä, on kysymyksessä viranomainen ja viranomaistehtävät voidaan hoitaa samassa organisaatiossa. Kuntien omistama yhtiö on sen sijaan muodollisesti yksityisoikeudellinen yhteisö, joka ei perustuslain 124 §:n mukaan voi hoitaa viranomaistehtäviä. Yhtiön osakaskuntien velvoittaminen yhteistyöhön myös viranomaistehtävien hoitamisessa tehostaisi jätehuollon järjestämistä verrattuna siihen, että viranomaispäätökset – kuten jätemaksuista päättäminen ja jätehuoltomääräysten antaminen – tehtäisiin edelleen jokaisessa kunnassa erikseen. Lisäksi yhteisellä jätehuoltoviranomaisella olisi yksittäistä kuntaa paremmat mahdollisuudet ohjata yhtiön toimintaa. Vastaavaa kunnat viranomaisyhteistyöhön pakottavaa sääntelyä on muun muassa pääkaupunkiseudun jätehuollon ja joukkoliikenteen järjestämisestä annetussa laissa (829/2009)."

Hallinto-oikeus toteaa, että Sulkavan kunta on aiemmin omistanut Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakkeita 55 kappaletta ja solminut osakassopimuksen. Osakassopimuksen perusteella on pääteltävissä, että Sulkavan kunta on vuonna 1999 siirtänyt kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä. Asiassa ei ole edes väitetty, että kyseistä sopimusta olisi muutettu tai että se olisi sittemmin irtisanottu. Sulkavan kunta on sen sijaan ilmoittanut, että se on myynyt omistamansa osakkeet Sulkavan Palvelut Oy:lle, joka on oma itsenäinen oikeussubjekti. Sulkavan käsityksen mukaan alueellinen jätelautakunta ei olisi toimivaltainen, koska osakkeet on myyty ja Sulkava on järjestänyt itse jätehuollon viranomaistehtävien hoitamisen.

Alueellinen jätelautakunta on lausunnossaan ilmoittanut, että Sulkavan Palvelut Oy:n osakekannan omistaa kokonaisuudessaan Sulkavan kunta. Sulkavan Palvelut Oy hoitaa pääasiallisesti kunnan tekniseen toimeen liittyviä tehtäviä. Sulkavan kunta ei ole vastineessaan kiistänyt edellä mainittuja seikkoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että jätelain 23 § sisältää toimivaltasäännöksen, joka koskee tilannetta, jolloin jätehuollon järjestämiseen liittyvä palvelutehtävä on siirretty hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä. Tässä tapauksessa on selvää, että kyseinen palvelutehtävä on Sulkavan kunnan osalta vuonna 1999 siirretty osakaskuntien omistamalle osakeyhtiölle. Lain edellä selostettujen esitöiden perusteella on pääteltävissä, että jätelain 23 §:ssä säädetty lainkohta on pakottava ja kuntia yhteistyöhön velvoittava tilanteessa, jolloin jätehuollon palvelutehtävä on siirretty yksityisoikeudelliselle yhtiölle. Hallinto-oikeus arvioi edelleen, että pelkästään sillä, että Sulkavan kunta on sittemmin myynyt omistamansa osakkeet Sulkavan kunnan kokonaan omistamalle yhtiölle, kunta ei ole voinut irtautua jätelain 23 §:ssä mainitusta pakottavasta yhteistyövelvoitteesta. Muutkaan Sulkavan kunnan esille tuomat seikat eivät anna aihetta arvioida tilannetta toisin. Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on ollut toimivaltainen myös Sulkavan kunnan osalta jätelain 23 §:n nojalla. Tämän vuoksi valitukset on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Marika Turunen ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sulkavan kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja jätelautakunnan päätökset 4.2.2014 kumotaan siltä osin kuin ne koskevat jätehuoltomääräyksiä ja jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamista Sulkavan kuntaa sitovalla tavalla.

Kunnanhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden perustelut ovat virheellisiä siltä osin kuin niissä katsotaan, että Sulkavan kunta olisi aikanaan merkitsemällä 55 kappaletta Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakkeita ja allekirjoittamalla sitä koskevan osakassopimuksen vuonna 1999 siirtänyt kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi edellä mainitulle jätehuoltoyhtiölle. Edelleen johtopäätös siitä, että Sulkavan kunta olisi tuolloin jätelain 23 §:n tarkoittamalla tavalla siirtänyt palvelutehtävän Savonlinnan seudun kuntien omistamalle yhtiölle ja että kunta olisi sen myötä menettänyt oikeutensa järjestää jätehuoltoviranomaisen tehtävät muutoin kuin alueellisen jätelautakunnan kautta, on virheellinen.

Jätelain 43 §:ssä tarkoitetuista jätehuollon palvelutehtävistä Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy hoitaa Sulkavan kunnan osalta ainoastaan jätteen vastaanoton. Kunta on itse järjestänyt alueellaan jätteenkuljetuksen, jätteen muun käsittelyn, jätemaksujen määräämisen ja laskutuksen sekä jäteneuvonnan.

Jätelaissa tai sen esitöissä (HE 199/2010 vp) ei ole ratkaistu kysymystä siitä, voiko jonkin yksittäisen jätehuollon tehtävän luovuttaminen alueelliselle yhteisyritykselle merkitä myös viranomaistoimivallan luisumista pois yksittäiseltä kunnalta. Jätelain 43 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen valossa näyttäisi siltä, että lain lähtökohtainen olettama on ollut palvelutehtävien siirtäminen yhtenä kokonaisuutena kuntien yhteisesti omistamalle yhtiölle. Tällöin myös jätehuoltoviranomaisena toimisi yhteistyökuntien yhteinen toimielin, jonka jätehuoltoa koskevat päätökset sitoisivat yksittäistä kuntaa kunnan tahdosta riippumatta.

Jätelaki on tullut voimaan 1.5.2012. Aikaisemmassa jätelaissa (1072/1993) kuntien yhteistyöstä oli säädetty yleisellä tasolla niin, että kuntien oli "tarpeen mukaan" huolehdittava niille kuuluvasta jätehuollon järjestämisestä yhteistoiminnassa. Kuntien tehtäväksi oli jäänyt lain 13 §:n mukaan jätteen käsittelystä huolehtiminen. Nykyisin voimassa olevan jätelain 23 ja 43 §:n mukaista jaottelua palvelu- ja viranomaistehtävien välillä ei aikaisemmin voimassa ollut laki tuntenut.

Sulkavan kunnan osakkuus Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:ssä on määräytynyt kuntien välisen yhtiön perustamissopimuksen, osakassopimuksen ja osakeyhtiölain säännösten mukaisesti. Osakassopimuksen mukaan yhtiön tehtävänä on jätteen käsittelyn järjestäminen aikaisemmin voimassa olleen jätelain 13 §:n tarkoittamalla tavalla. Jätteen käsittelyllä puolestaan on tuossa laissa tarkoitettu jätteen lopullista sijoittamista tai vaarattomaksi tekemistä. Tätä tehtävää alueellinen jäteyhtiö on hoitanut myös Sulkavan kunnan puolesta. Sillä, ettei Sulkavan kunta sittemmin ole antanut kaikkia jätehuollon palvelutehtäviä seudullisen jätehuollon hoidettavaksi osakassopimuksen edellyttämässä laajuudessa, voi olla merkitystä vain sitä arvioitaessa, onko kunta rikkonut osakassopimuksen määräyksiä vai ei. Sen sijaan se, onko jätehuollon palvelutehtävät luovutettu jätelain 43 §:n tarkoittamalla tavalla kuntien yhteisesti omistaman yhtiön hoidettavaksi, ratkaistaan yksinomaan sen mukaisesti, miltä osin yhtiö tätä palvelutehtävää tosiasiallisesti hoitaa.

Savonlinnan Jätehuolto Oy:tä koskevaa osakassopimusta ei ole muutettu tai täydennetty jätelain voimaantulon jälkeen vastaamaan voimassa olevan jätelain säännöksiä palvelutehtävien siirtämisestä kuntien yhteisesti omistamalle yhtiölle. Sulkavan kunta ei ole siirtänyt jätelain 43 §:n tarkoittamalla tavalla jätehuollon tehtäviä alueellisen jäteyhtiön hoidettavaksi. Se, että alueellinen jäteyhtiö ottaa Sulkavan kunnan järjestämän jätteenkeräyksen ja kuljetuksen perusteella alueelliselle jätelaitokselle Sulkavan kunnan alueelta sinne toimitetun jätteen vastaan, ei vielä toteuta jätelaissa tarkoitetun palvelutehtävän luovutuksen kriteereitä.

Kun jätehuollon palvelutehtävä Sulkavan alueella on pääosin edelleen kunnalla ja kunnan kokonaan omistamalla palveluyhtiöllä (Sulkavan Palvelut Oy), Sulkavan kuntaa ei voida pakottaa luovuttamaan jätehuollon viranomaistehtäviä alueelliselle jätelautakunnalle. Näin ollen kunnan nimeämä viranomainen toimii myös jätelain 23 §:n tarkoittamana kunnan jätehuoltoviranomaisena. Alueellisella jätelautakunnalla ei ole siten ollut toimivaltaa päättää Sulkavan kuntaa sitovasti jätehuoltomääräyksistä ja jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamisesta Sulkavan kunnan osalta.

Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt, että valitus tulee hylätä. Jätelautakunta on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja todennut muun ohella seuraavaa:

Jätelain 43 §:n mukaisten palvelutehtävien siirtoa koskevilta osin hallituksen esityksessä on luettelon muodossa mainittu vain ne operatiiviset tehtävät, joita voidaan siirtää. Listaus ei ole velvoittava siten, että kaikki tehtävät tulee siirtää, vaan siinä on mainittu enimmäismäärä siirrettävistä tehtävistä. Kunnalla on siis oikeus siirtää vähemmän tehtäviä kuin luettelossa on mainittu. Mikäli jätehuoltoyhtiölle on siirretty yksikin merkittävä tehtävä, kunnalla on velvollisuus liittyä yhteisen jätelautakunnan jäseneksi. Sulkavan kunta on siirtänyt jätteiden vastaanottamisen jätehuoltoyhtiölle. Tämä on merkittävin siirrettävä tehtävä.

Sulkavan kunta on allekirjoittanut Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakassopimuksen vuonna 1999. Tällöin on sovittu, että jätehuoltoyhtiö hoitaa jätehuollon palvelutehtäviä osakaskuntien alueella.

Osakassopimuksen laatimisajankohdalla ei ole tässä tapauksessa merkitystä, vaan sopimuksen sisällöllä. Sopimus on hyväksytty vanhan jätelain aikana, mutta sopimuksen sisältö vastaa voimassa olevan jätelain jätehuoltoyhtiölle asettamia velvollisuuksia. Sopimuksessa on mainittu samoja siirrettäviä tehtäviä kuin jätelain 43 §:ää koskevissa perusteluissa. Osakassopimuksen hyväksymisellä Sulkavan kunta on siirtänyt tehtäviä jätehuoltolain 43 §:n mukaisesti Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:lle.

Sulkavan kunnan ollessa mukana Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:ssä on Savonlinnan alueellisella jätelautakunnalla jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisesti toimivalta päättää jätelain mukaisista viranomaistehtävistä myös Sulkavan kunnan alueella. Sulkavan kunnan tekemät päätökset jätehuollon viranomaistehtävien hoitamisesta eivät ole jätelautakuntaa sitovia eikä niiden perusteella voida tehdä jätehuoltoa koskevia päätöksiä.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 21.3.2014 kehottanut Sulkavan kuntaa oikaisemaan jätelain vastaisen tilanteen. Kehotuksen mukaan Sulkavan kunta on siirtänyt jätelain mukaisia tehtäviä jätehuoltoyhtiölle ja siksi se on velvollinen liittymään yhteiseen jätelautakuntaan. Sulkavan kunnan tulee saattaa jätehuoltoviranomaisen toimivaltaan kuuluvat asiat Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi.

Sulkavan kunnanhallitus on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pääkysymys asiassa on, merkitseekö yksittäisen palvelutehtävän siirtäminen jätehuoltoyhtiölle sitä, että kunta menettäisi oikeuden päättää siitä, kuka jätehuoltoviranomaisena toimii ja olisi velvollinen liittymään yhteisen jätelautakunnan jäseneksi.

Jätteen vastaanottaminen ei palvelutehtävänä ole sen merkittävämpi kuin jätteenkeräyksen ja kuljetuksen järjestäminen. Muun muassa nämä tehtävät ovat edelleen Sulkavan kunnan omistaman palveluyhtiön hoidettavana.

Alueellinen jäteyhtiö on aikanaan perustettu vain jätteen lopullista sijoittamista tai vaarattomaksi tekemistä varten. Yhtiön tehtäväkirjon laajentuminen on tullut ajankohtaiseksi vasta jätelain voimaantulon myötä. Ratkaisussa KHO 2015:83 korkein hallinto-oikeus on todennut, että kuntien välisellä alueellista jäteyhtiötä koskevalla sopimuksella ei ole merkitystä alueellisen jätelautakunnan toimivaltaan jätehuoltoviranomaisena. Sen sijaan arvioitaessa osakassopimuksen perustella, missä laajuudessa kunta on luovuttanut jätehuollon palvelutehtäviä alueelliselle jäteyhtiölle, merkitystä on paitsi sopimuksen sanamuodolla myös sopimuksen allekirjoittamisen aikaan voimassa olleen jätelain säännösten sisällöllä. Sopimuksen sisältö tai merkitys ei laajene jätehuollon viranomaistehtäviä koskevien lain säännösten muuttumisen myötä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan 4.2.2014 tekemä päätös (§ 7) kumotaan ja poistetaan, päätös (§ 9) kumotaan ja lautakunnan 27.11.2013 tekemät päätökset (§ 37 ja 39) kumotaan siltä osin kuin ne koskevat Sulkavan kuntaa.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Jätelaki (646/2011, uusi jätelaki) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki).

Uuden jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista jätelain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa (365/1995) tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen). Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Uuden jätelain 26 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävät siten kuin kuntalaissa säädetään hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä muun kunnan kanssa tai olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä.

Uuden jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille jätelaissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa.

Uuden jätelain 137 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen jätelain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä. Saman pykälän 3 momentin (646/2011) mukaan kunnan jätehuoltomääräysten hyväksymistä ja jätetaksaa koskevaan päätökseen sekä 37 §:n ja 43 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Lain 77 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Uutta jätelakia koskevat lain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan kunnan jätehuoltoviranomaista koskevan 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan jätehuoltoviranomainen voisi muun muassa hyväksyä 91 §:ssä tarkoitetut kunnan jätehuoltomääräykset, päättää, miltä osin ja millä edellytyksillä jätehuollon käytännön tehtävät siirretään kuntalain ja jätelain mukaisesti muiden toimijoiden kuin kunnan tehtäväksi, päättää 35−38 §:n mukaisesti jätteenkuljetuksen järjestämisestä kunnassa, ja hyväksyä lain 9 luvussa tarkoitetun jätemaksun määräämisen yksityiskohtaiset perusteet sisältävän jätetaksan, panna maksuun jätemaksun sekä päättää jätemaksun kohtuullistamisesta ja jätemaksuista tehdyistä muistutuksista. Säännös olisi tarpeen kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävien erottamiseksi kunnalle säädetyistä jätehuollon järjestämiseen liittyvistä palvelutehtävistä, joihin ei liity julkisen vallan käyttöä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen 23 §:n 2 momentin osalta, että kunnan jätehuoltoviranomaisena toimisi kuntien yhteinen toimielin tai kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään, jos lain 43 §:ssä tarkoitetut kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät hoidettaisiin kuntien yhteistoimintana kuntien yhteisesti omistamassa yhtiössä. Säännös on tarpeen kuntien jätehuoltoyhteistyön tehostamiseksi. Jos kuntien palvelutehtäviä hoidetaan esimerkiksi yhteistoimintana kuntayhtymässä, on kysymyksessä viranomainen ja viranomaistehtävät voidaan hoitaa samassa organisaatiossa. Kuntien omistama yhtiö on sen sijaan muodollisesti yksityisoikeudellinen yhteisö, joka ei perustuslain 124 §:n mukaan voi hoitaa viranomaistehtäviä. Yhtiön osakaskuntien velvoittaminen yhteistyöhön myös viranomaistehtävien hoitamisessa tehostaisi jätehuollon järjestämistä verrattuna siihen, että viranomaispäätökset – kuten jätemaksuista päättäminen ja jätehuoltomääräysten antaminen – tehtäisiin edelleen jokaisessa kunnassa erikseen. Lisäksi yhteisellä jätehuoltoviranomaisella olisi yksittäistä kuntaa paremmat mahdollisuudet ohjata yhtiön toimintaa. Vastaavaa kunnat viranomaisyhteistyöhön pakottavaa sääntelyä on muun muassa pääkaupunkiseudun jätehuollon ja joukkoliikenteen järjestämisestä annetussa laissa (829/2009).

Hallituksen esityksessä todetaan kunnan jätehuollon palvelutehtävien siirtämistä kuntien omistamalle yhtiölle koskevan 43 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että säännöksessä tarkoitetun siirron kohteena voisivat olla vain jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät: jätteen vastaanotto, jätteen kuljetukset, jätteen käsittely, 93 §:n 1 momentin mukainen jäteneuvonta, jätehuoltopalveluihin liittyvän käytännön rahaliikenteen hoitaminen sekä näihin välittömästi liittyvät muut hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Vaikka säännöksessä tarkoitettu yhtiö voisi hoitaa sille siirretyt tehtävät hankkimalla ne yksityisiltä yrittäjiltä – kuten jätteenkuljetusten osalta on käytännössä poikkeuksetta tehty – yhtiö olisi esimerkiksi tarjouspyynnön arviointiperusteita määrittäessään sidottu kunnan jätehuoltomääräysten toteuttamiseen ja muuhun kunnan antamaan ohjaukseen. Tehtävien siirtämisen edellytyksenä olisi, että kunnat yhdessä hallitsevat ja omistavat perustettavaa yhtiötä. Näin pyrittäisiin varmistamaan, että julkisen hallintotehtävän siirron kohteena oleva yhtiö on viime kädessä kuntien valvonnassa.

Perustuslakivaliokunta on jätelakia koskeneesta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 58/2010 vp) todennut esitykseen sisältyvän varsin laajat ja perusteelliset säätämisjärjestysperustelut. Valiokunta on voinut pääosin yhtyä niissä esitettyihin näkemyksiin ja esittänyt siten huomioita vain eräistä asetuksenantovaltuuksiin sekä julkisen hallintotehtävän siirtämiseen ja elinkeinovapauteen liittyvistä kysymyksistä.

Saatu selvitys

Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy on 7.12.1999 allekirjoitetulla osakassopimuksella perustettu yhtiö, jonka tehtäviä ovat osakassopimuksen mukaan kunnan vastuulle kuuluvien jätteiden vastaanotto ja käsittely. Yhtiö voi myös hyödyntää ja kuljettaa hallussaan olevaa jätettä sekä avustaa sopijakuntia jätteenkuljetuksen järjestämisessä. Yhtiö huolehtii osakaskuntiensa puolesta jätehuollon neuvonta-, tiedotus- ja valistustehtävistä. Yhtiön osakkaita ovat vuodesta 2013 alkaen olleet Savonlinnan kaupunki, Rantasalmen kunta, Enonkosken kunta ja Sulkavan Palvelut Oy. Sulkavan Palvelut Oy on kokonaisuudessaan Sulkavan kunnan omistuksessa.

Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakaskunnat ovat Savonlinnan alueellista jätelautakuntaa koskevalla sopimuksella sopineet, että yhteisenä jätelautakuntana toimiva Savonlinnan kaupungin lautakunta hoitaa sopijakuntien jätehuollon järjestämisen viranomaistehtävät. Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 17.9.2012 hyväksynyt sopimuksen alueellisesta jätelautakunnasta sekä lautakunnan johtosäännön. Sulkavan kunta ei sen sijaan ole allekirjoittanut alueellista jätelautakuntaa koskevaa sopimusta, eikä Sulkavan kunnanvaltuusto ole sitä hyväksynyt.

Alueellista jätelautakuntaa koskevan sopimuksen 4 kohdan mukaan lautakunnassa on kuusi jäsentä, joista kolme on Savonlinnan kaupungin nimeämiä ja kukin muista kunnista nimeää yhden jäsenen. Sopimuksen 13 kohdan mukaan sopimus tulee voimaan sopimuksen hyväksyneiden kuntien osalta kunkin kunnanvaltuuston hyväksyttyä sopimuksen.

Savonlinnan alueellinen jätelautakunta oli 22.4.2013 päättänyt pyytää lausuntoja luonnoksesta jätelautakunnan yleisiksi jätehuoltomääräyksiksi. Sulkavan kunnanhallitus oli 5.6.2013 antanut lausunnon, jossa se oli ilmoittanut, ettei se hyväksy jätehuoltomääräyksiä. Jätelautakunta hyväksyi 27.11.2013 uudet jätehuoltomääräykset tulemaan voimaan koko lautakunnan alueella 1.1.2014.

Sulkavan kunnanhallitus teki jätelautakunnan päätöksen johdosta oikaisuvaatimuksen, jossa se katsoi, ettei Sulkavan kunta kuulu jätelautakunnan toimialueeseen. Jätelautakunta hylkäsi oikaisuvaatimuksen 4.2.2014.

Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy oli 14.11.2013 valmistellut ehdotuksen toimialueensa jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamisesta. Toiminta-alueelle muodostettaisiin jätehuoltoverkosto neljän erityyppisen keräyspisteen avulla. Nousialan jäteasema toimisi verkoston keskuksena. Savonlinnan alueellinen jätelautakunta hyväksyi 27.11.2013 yhtiön ehdotuksen jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamisesta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Oikaisumenettely

Jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan muun ohella jätehuoltomääräysten hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin kuntalaissa säädetään. Säännöksen viittaus muutoksen hakemiseen valittamalla tarkoittaa viittausta kuntalain kunnallisvalitusta koskeviin säännöksiin, minkä johdosta kuntalain 89 §:n mukainen oikaisumenettely ei tule sovellettavaksi jätehuoltomääräysten hyväksymistä koskevan päätöksen osalta. Savonlinnan jätelautakunnan 27.11.2013 tekemään päätökseen jätehuoltomääräysten hyväksymisestä (§ 37) olisi tullut hakea muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen. Näin ollen Savonlinnan jätelautakunnan Sulkavan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta 4.2.2014 tekemä päätös (§ 7) on kumottava ja poistettava.

Jätelautakunnan päätös jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamisesta ei sen sijaan ole jätelaissa nimenomaisesti edellytetty päätös, eikä jätelaissa myöskään ole säädetty tuollaisesta päätöksestä valittamisesta. Jätelautakunnan päätökseen 27.11.2013 (§ 39) jätehuoltojärjestelmien yhdenmukaistamisesta on siten tullut hakea oikaisua kuntalain 89 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti kirjallisella oikaisuvaatimuksella. Jätelautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen on puolestaan tullut hakea muutosta kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaisesti kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Jätelautakunnan toimivalta

Jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii jätelain 23 §:n 2 momentin mukaan yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain 77 §:n mukaan kuntien yhteisen toimielimen toimivalta perustuu kuntien väliseen sopimukseen.

Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi siirtää jätehuollon palvelutehtäviä tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kun kunta on siirtänyt palvelutehtäviä yhtiölle sanotun säännöksen mukaisesti, jätelain 23 §:n 2 momentti velvoittaa kunnan tekemään yhteistyötä jätelain mukaisten viranomaistehtävien hoitamiseksi. Säännöksissä tai niitä koskevissa jätelain esitöissä ei ole otettu kantaa säännösten soveltamiseen tilanteessa, jossa kunta siirtää vain osan jätehuollon palvelutehtävistä yhteisesti omistetulle yhtiölle. Viranomaistehtävien hoitamista koskevan yhteistyövelvoitteen voidaan kuitenkin katsoa koskevan kuntaa myös sellaisessa tilanteessa, jossa kaikkia 43 §:n 1 momentissa lueteltuja palvelutehtäviä ei ole siirretty yhtiölle.

Edellä esitetyn perusteella jätelain 23 §:n 2 momentin mukainen viranomaisyhteistyötä koskeva velvoite koskee Sulkavan kuntaa, joka on siirtänyt kunnan vastuulle kuuluvan jätteen vastaanoton ja käsittelyn Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:lle. Sillä, että kunta on osakkaana jätehuoltoyhtiössä omistamansa Sulkavan Palvelut Oy:n kautta, ei ole asian arvioinnin kannalta merkitystä. Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan palvelutehtävien siirron edellytyksenä on, että kunnat yhdessä hallitsevat ja omistavat yhtiötä. Jätelain säännökset edellyttävät, että Sulkavan kunnan tulee joko osallistua jätelain 23 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavoin viranomaisyhteistyöhön muiden osakaskuntien kanssa tai järjestää vastuulleen kuuluvat jätehuollon palvelutehtävät muulla tavoin kuin siirtämällä niitä jätelain 43 §:n 1 momentissa tarkoitetulle kuntien yhteisesti omistamalle yhtiölle.

Jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisesta viranomaisyhteistyötä koskevasta velvoitteesta ei kuitenkaan suoraan seuraa, että Savonlinnan alueellinen jätelautakunta olisi toimivaltainen tekemään Sulkavan kuntaa sitovia päätöksiä. Jätelain 23 §:n 2 momentin viittaus kuntalakiin tarkoittaa, että kuntien yhteisen toimielimen perustamisesta ja sen toimialueesta on sovittava kuntien välisellä sopimuksella. Jätelain kuntien viranomaisyhteistyötä koskevia säännöksiä sovellettaessa on kuntalain säännösten lisäksi otettava huomioon myös kunnallista itsehallintoa koskeva perustuslain 121 § ja sen vakiintuneet tulkintaperiaatteet.

Perustuslain 121 § pohjautuu perustuslakivaliokunnan jo hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Näin ymmärretty itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp).

Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen yhteistoimintatehtäviä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa (PeVL 22/2006 vp ja PeVL 32/2001 vp).

Perustuslain 121 §:n vakiintuneiden tulkintaperiaatteiden mukaan kuntien on pakollisen yhteistoiminnan osaltakin voitava keskenään sopia yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelyistä (ks. KHO 2014:144). Tästä seuraa, että myös jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisen yhteistoiminta-alueen kuntien yhteisen toimielimen toimivallan edellytyksenä on kuntien välinen sopimus yhteisestä jätehuoltoviranomaisesta ja yhteisessä viranomaisessa noudatettavasta päätöksentekomenettelystä.

Savonlinnan alueellista jätelautakuntaa koskevan sopimuksen 13 kohdan mukaan sopimus tulee voimaan sopimuksen hyväksyneiden kuntien osalta kunkin kunnanvaltuuston hyväksyttyä sopimuksen. Sulkavan kunta ei ole allekirjoittanut tai hyväksynyt Savonlinnan alueellista jätelautakuntaa koskevaa sopimusta.

Lopputulos

Edellä esitettyyn nähden Savonlinnan alueellisella jätelautakunnalla ei ole ollut toimivaltaa tehdä Sulkavan kuntaa koskevia päätöksiä. Lautakunta on näin ollen kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla ylittänyt toimivaltansa. Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös ja Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätökset on kumottava siltä osin kuin ne koskevat Sulkavan kuntaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuire Taina.