KHO:2016:91

Maankäyttö ja rakentaminen – Rakennusvalvonta – Hallintopakko – Uhkasakko – Rakennuslupa – Ajan kuluminen – Yleinen etu – Painava syy – Kuolinpesä

Vuosikirjanumero: KHO:2016:91
Antopäivä: 10.6.2016
Taltionumero: 2574
Diaarinumero: 2384/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:91

A oli 1970-luvulla rakentanut vapaa-ajan käyttöään varten rakennuksia saareen, joka oli pinta-alaltaan noin 200 m2.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, oliko kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta voinut sakon uhalla velvoittaa rakennusten omistajaksi sittemmin tulleen A:n kuolinpesän poistamaan saaressa olevat rakennukset sillä perusteella, ettei niille ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytettyjä lupia.

Rakennuksille ei saadun selvityksen perusteella ollut rakennuslupia. 1950-luvulla kunnalta mahdollisesti annetulla suullisella luvalla ei katsottu olevan merkitystä arvioitaessa 1970-luvulla rakennuslain voimassa ollessa ja mahdollisesti sen jälkeen rakennettujen rakennusten luvallisuutta. Kyseessä oleva kooltaan vähäinen saari sijaitsi alueella, joka oli voimassa olevassa yleiskaavassa varattu MU-alueeksi ja jolla rakentaminen oli kaavamääräyksellä kielletty.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että rakennus- ja ympäristölautakunnalla oli edellä mainitut seikat huomioon ottaen ollut painava ja yleisen edun kannalta perusteltu syy määrätä saarella olevat rakennukset poistettaviksi huolimatta siitä, että rakennukset olivat olleet saarella useita kymmeniä vuosia ilman, että viranomaiset olivat puuttuneet asiaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 § 1 momentti, 167 § 1 momentti ja 182 § 1 ja 2 momentti

Uhkasakkolaki 6 § 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 9.6.2015 nro 15/0227/2

Asian aikaisempi käsittely

Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunta on 30.9.2014 (§ 84) tekemällään päätöksellä velvoittanut A:n kuolinpesän 5 000 euron sakon uhalla poistamaan luvattomat rakennukset Vesilahden kunnassa yhteisellä vesialueella (922-876-1-0) sijaitsevalta Muurahaissaarelta sekä siistimään alueen. Lautakunta on määrännyt, että toimenpide on suoritettava kuuden kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

A:n kuolinpesä on valituksessaan Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle vaatinut, että päätös on kumottava.

Valituksen tueksi on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kuolinpesän osakkaat eivät ole voineet tietää, että saarella sijaitsevat rakennukset olisivat luvattomia, koska saarella on oltu 1950-luvulta lähtien. Ensimmäinen mökki paloi 1970-luvun alussa ja mökkiä ja saarta koskevat asiakirjat ovat tuhoutuneet tulipalossa. Valituksen liitteenä olevasta asiakirjasta selviää, että valittajien isä oli saanut jo vuonna 1959 luvan kalastaa Laukon kartanon vesillä.

Saaressa on ollut yleensä rauhallista, mutta vuonna 1989 valittajien isä joutui kuulusteltavaksi. Tämä johtui siitä, että eräs B oli rakentanut saareen mökin ja joutui purkamaan sen. Kyseinen henkilö jätti saarelle jätteitään, joita hän ei suostunut siivoamaan. Valittajien isä sen sijaan sai jäädä saarelle. Aamulehdessä ilmestyneestä artikkelista ilmenee, että isällä on ollut lupa olla saaressa. Isältä oli amputoitu kummatkin jalat, ja valittajat pitävät epäuskottavana, että hän olisi ilman lupaa ryhtynyt rakentamaan mökkiä saareen, jonne on kahden kilometrin soutumatka.

Kuolinpesän osakkaita ei ole kutsuttu asiaa koskeviin toimituksiin ja kokouksiin.

Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Maanmittauslaitoksen toimituskirjan 11.5.2011 mukaan Muurahaissaarta ei ole isojaossa tai sen jälkeen jaettu millekään tilalle. Toimitusinsinööri oli päättänyt, että Muurahaissaari kuuluu yhteiseen vesialueeseen (922-876-1-0) niin kutsuttuna vähäisenä saarena ja saaren omistaa osakaskunta. Pyhäjärvellä sijaitsevissa saarissa on ollut runsaasti luvattomia rakennuksia, ja poliisi on tutkinut asiaa 1970- ja 1980-luvuilla. Kuulustelupöytäkirjasta vuodelta 1989 ilmenee, että A on rakentanut Muurahaissaareen kolme rakennusta. Lisäksi B oli ostanut Muurahaissaaresta rakennuksia, jotka hänet oli velvoitettu purkamaan. Korkein hallinto-oikeus on 1997 hylännyt B:n valituksen. Todistusta rakennuspaikan hallinnasta ei ole esitetty, joten rakennuslupaa ei voida hakea jälkikäteenkään.

Säijän kalastuskunta (osakaskunta) on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Osakaskunta ei ole missään vaiheessa myynyt Muurahaissaarta.

A:n kuolinpesä on antanut kaksi vastaselitystä, joissa on valituksessa esitettyjen perusteiden lisäksi vedottu siihen, että A:lle on määrätty kiinteistövero.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Rakennusten poistaminen

Asiassa on kysymys A:n Vesilahden Muurahaissaareen rakentamista vapaa-ajan rakennuksista. A ei kiinteistötietojärjestelmän mukaan ole omistanut Muurahaissaarta. Kiinteistönmääritystoimituksessa 11.5.2011 on päätetty, että Muurahaissaari kuuluu yhteiseen vesialueeseen niin kutsuttuna vähäisenä saarena. Toimitusinsinöörin päätös on asiassa saadun selvityksen perusteella lainvoimainen, joten maapohjan omistus on hallinto-oikeuden saaman käsityksen mukaan ollut vuodesta 2011 lähtien riidattomasti Säijän osakaskunnalla.

Kuulustelupöytäkirjan 1.10.1989 mukaan A oli 1950-luvun alussa rakentanut saareen kevytrakenteisen huvilan, joka paloi muutaman vuoden kuluttua. Luvan huvilan rakentamiseen A oli käynyt pyytämässä Vesilahden kunnan edustajilta, joiden mukaan alue oli omistukseltaan epäselvä, mutta kuitenkin Vesilahden aluetta. A oli saanut suullisen luvan rakentamiselle sillä ehdolla, että hän maksaa veroa kunnalle. Tämän suostumuksen perusteella A oli vuosina 1970–1975 rakentanut kolme rakennelmaa.

Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunta on nyt kysymyksessä olevissa olosuhteissa voinut valituksenalaisella päätöksellään ratkaista asian vain siltä osin kuin on kysymys siitä, että voidaanko A:n kuolinpesä velvoittaa poistamaan Muurahaissaaressa olevat rakennukset sen vuoksi, ettei niille ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain tai sitä edeltäneen rakennuslain mukaisia rakentamisen lupia. Rakennusten luvatonta rakentamista on rakennus- ja ympäristölautakunnan lausunnon mukaan selvitetty aikaisemmin ainakin kahdesti, mutta A:han ei ole kohdistettu vaatimuksia tai hallintopakkoa. Edellisen kerran viranomainen on asiakirjojen mukaan selvittänyt asiaa 1980-luvulla, jolloin saaren toinen asukas oli velvoitettu poistamaan luvattomat rakennukset. Kun otetaan huomioon A:n kertomus kunnan antamasta suostumuksesta ja se seikka, ettei rakennuksiin ole suoritettua poliisikuulustelua lukuun ottamatta puututtu yli 40 vuoteen, ei rakennusvalvontaviranomainen ole enää tässä vaiheessa voinut velvoittaa poistamaan A:n rakentamia rakennuksia Muurahaissaaresta.

Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnalla ei ole ollut eikä myöskään hallinto-oikeudella ole toimivaltaa selvittää ja ratkaista asiaa siltä osin kuin kysymys on siitä, onko A:n kuolinpesällä mahdollisesti oikeus hallita Muurahaissaarta muun oikeuden kuin omistusoikeuden nojalla. Kysymys on tältä osin vuonna 2011 maanomistajaksi tulleen osakaskunnan ja rakennusten omistajan välisestä yksityisoikeudellisesta asiasta.

Alueen siistiminen

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole selostettu saaren olosuhteita, eikä päätöksestä ilmene, mitä alueelta on siistittävä. Päätöksestä ei käy riittävän selvästi ilmi, mihin kuolinpesä on tältä osin velvoitettu.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 167 § 1 momentti ja 182 § 1 ja 2 momentti

Uhkasakkolaki 6 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Tanskanen, Marjo Koivu ja Tuula Lunden-Laakso. Esittelijä Ria Savolainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Säijän osakaskunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että A:n kuolinpesä velvoitetaan riittävän suuren sakon uhalla purkamaan kaikki Muurahaissaarella sijaitsevat rakennukset ja rakennelmat, joita ovat päärakennus, sivurakennus, varastokoppi, aittarakennus, maakellari, ulkokäymälä, terassi, pihagrilli, toinen grilli savustuspönttöineen ja laituri sekä siivoamaan purkamisesta aiheutuvat purkujätteet pois saarelta sekä siistimään rakennusten ja muiden rakennelmien, erityisesti ulkokäymälän, maapohja.

Vaatimustensa tueksi Säijän osakaskunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muurahaissaaren maapohjan omistus kuuluu riidattomasti Säijän osakaskunnalle. Alueen on 11.5.2011 vahvistettu lainvoimaisesti kuuluvan osakaskunnan omistukseen.

Asiassa ei ole näyttöä siitä, että A:lle olisi annettu lupaa rakentaa Muurahaissaareen. Kuolinpesän omistamat rakennukset Muurahaissaaressa ovat luvattomia ja laittomia.

Kuolinpesän osakkaiden on täytynyt tietää ja ainakin ymmärtää, että 1940–1950-lukujen taitteessa annettu Vesilahden kunnanviraston mahdollinen suullinen lupa rakennusten rakentamiseen ei ole ollut voimassa enää vuosina 1970–1975, eikä se ole voinut oikeuttaa tuolloin rakennettujen rakennusten rakentamiseen. Kuolinpesä on siis yli 40 vuotta tiennyt rakennusten luvattomuuden.

Kuolinpesän väitteellä, jonka mukaan A on maksanut veroja sekä Vesilahden että Lempäälän kunnalle, ei ole asiassa merkitystä. Verojen maksaminen ei tee kuolinpesästä Muurahaissaaren omistajaa.

Osa Muurahaissaarella tällä hetkellä olevista rakennuksista ja rakennelmista on rakennettu selvästi vuosien 1970–1975 jälkeen ja jopa A:n vuonna 2001 tapahtuneen kuoleman jälkeen. Näitä rakennuksia ja rakennelmia eivät liene rakentaneet muut kuin kuolinpesän osakkaat. Selvää myös lienee, ettei näihin ole haettu lupaa. Näitä uusia tai uudehkoja rakennuksia ovat päärakennuksen tuulikaappi, aittarakennus, maakellari, terassi, pihagrilli sekä toinen grilli. Vaikuttaa siltä, että myös ulkokäymälä on rakennettu vuoden 1975 jälkeen.

Ajan kuluminenkaan ei voi tehdä toisen maalla olevia luvattomia rakennuksia luvallisiksi. Erityisesti ajan kulumisen ja mahdollisen puuttumattomuuden merkityksen poistaa A:n ja kuolinpesän osakkaiden jo alkuperäinen tietoisuus rakennusten luvattomuudesta. Uusien tai uudehkojen rakennusten luvattomuuteen puuttumisessa asiassa ei voi olla minkäänlaista viivettä.

Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt 30.9.2014 tekemänsä päätöksen saattamista voimaan. Vesilahden kunnan arkistosta ei löydy rakennuslupia rakennuksille; tosin vielä 1960- ja 1970-luvuilla on rakennettu rakennuksia, joihin ei löydy kaikkia rakennuslupa-asiakirjoja arkistosta. Mitään todisteita ei ole A:n kuolinpesän osakkaiden mainitsemasta luvasta 1950-luvulta Vesilahden kunnanvirastosta.

A:n kuolinpesä ei rakennusten omistajana ole esittänyt minkäänlaista dokumenttia Muurahaissaaren omistamisesta tai hallinnasta. Näin ollen ei ole jälkikäteenkään mahdollista hakea lupaa rakennusten sijoittamiselle.

Vesilahden rantayleiskaavassa Muurahaissaari on merkitty maa- ja metsätalousalueeksi (MU), jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja. Alueella on rakentaminen kielletty. Rakennukset on purettava, koska rakennuslupia ei ole eikä edellytyksiä lupien jälkikäteenkään myöntämiselle ole.

A:n kuolinpesä on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös tulisi pysyttää voimassa. A:lle on annettu rakennuslupa ja oli kerrottu, että saa rakentaa, kun maksaa veroa. Muurahaissaarta koskeva kiinteistönmääritys on tehty vasta vuonna 2011.

Saarella ollut laituri on purettu elokuussa 2015. Mökin edessä olevaa terassia ja päärakennuksen tuulikaappia on korjattu ja maakellarin ovi on uudistettu. Mitään uutta ei ole rakennettu.

Kuolinpesä on vielä toimittanut lisäselvitystä.

Säijän osakaskunta on antanut vastaselityksen.

A:n kuolinpesä on omasta aloitteestaan toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki osakaskunnan valitusta siltä osin kuin siinä on katsottava vaaditun A:n kuolinpesän velvoittamista muihin kuin Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnan 30.9.2014 (§ 84) tekemässä päätöksessä mainittuihin toimenpiteisiin.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Valitusasiassa on kysymys siitä, onko Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnan 30.9.2014 (§ 84) tekemä päätös lainmukainen.

Korkein hallinto-oikeus ei voi ensi asteena ottaa käsiteltäväkseen vaatimuksia, joiden on katsottava merkitsevän A:n kuolinpesän velvoittamista muihin kuin edellä mainitussa rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksessä mainittuihin toimenpiteisiin. Asian käsittely kuuluu näiltä osin ensi asteena kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toimivaltaan.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 167 §:n 1 momentin mukaan rakennettu ympäristö on pidettävä rakennusluvan mukaisessa käytössä ja siistissä kunnossa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin mukaan, jos joku ryhtyy toimiin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin näihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella.

Uhkasakkolain 6 §:n 3 momentin mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianomainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava.

2.2 Tosiseikat

Asiassa on kysymys vapaa-ajan rakennuksista, jotka A on rakentanut Vesilahden Muurahaissaareen. Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöspöytäkirjan liitteenä olleen kuulustelupöytäkirjan 1.10.1989 mukaan A oli 1950-luvun alussa rakentanut saareen kevytrakenteisen huvilan, joka paloi muutaman vuoden kuluttua. Luvan huvilan rakentamiseen A oli käynyt pyytämässä Vesilahden kunnan edustajilta, joiden mukaan alue oli omistukseltaan epäselvä, mutta kuitenkin Vesilahden aluetta. A oli saanut suullisen luvan rakentamiselle sillä ehdolla, että hän maksaa veroa kunnalle. Tämän suostumuksen perusteella A oli vuosina 1970–1975 rakentanut kolme rakennelmaa. A:n kuoleman jälkeen kyseessä olevien rakennusten hallinta on siirtynyt hänen kuolinpesänsä osakkaille.

Maanmittauslaitoksen toimituskirjan 11.5.2011 mukaan Muurahaissaarta ei ole isojaossa tai sen jälkeen jaettu millekään tilalle. Toimitusinsinööri oli päättänyt, että Muurahaissaari kuuluu yhteiseen vesialueeseen (922-876-1-0) niin kutsuttuna vähäisenä saarena ja saaren omistaa Säijän osakaskunta. Saaren pinta-ala on toimituskirjan perusteella 200 m2.

Muurahaissaari on varattu Vesilahden rantayleiskaavassa maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja (MU). Alueella on voimassa kumotun rakennuslain (370/1958) 124 a §:ssä tarkoitettu toimenpidekielto ja alueella rakentaminen on rakennuslain 31 §:n nojalla kielletty.

2.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa alueen omistavan Säijän osakaskunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunta voinut velvoittaa A:n kuolinpesän poistamaan Muurahaissaaressa olevat rakennukset sillä perusteella, ettei niille ole maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytettyjä lupia, sekä siitä, täyttävätkö asetetut velvoitteet uhkasakkolain 6 §:n 3 momentin mukaiset täsmällisyysvaatimukset. Asiassa ei siten ole ratkaistavana kysymys kyseisen alueen hallinnasta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Muurahaissaarella olevat rakennukset on rakennettu 1970-luvulla. Kysymys on asiakirjoissa olevan valokuvaselvityksen perusteella suhteellisen pienikokoisista ja varustukseltaan vaatimattomista vapaa-ajan rakennuksista. Rakennuksille ei saadun selvityksen perusteella ole rakennuslupia. 1950-luvulla mahdollisesti annetulla suullisella luvalla ei voida katsoa olevan merkitystä arvioitaessa 1970-luvulla rakennuslain voimassa ollessa ja mahdollisesti sen jälkeen rakennettujen rakennusten luvallisuutta. Myöskään A:n kunnalle mahdollisesti maksamilla veroilla ei ole asiassa merkitystä.

Rakennukset sijaitsevat tässä tapauksessa kooltaan vähäiseksi luokitellulla saarella alueella, joka on voimassa yleiskaavassa varattu MU-alueeksi ja jolla rakentaminen on kielletty. Vesilahden rakennus- ja ympäristölautakunnalla on tämä huomioon ottaen ollut painava ja yleisen edun kannalta perusteltu syy määrätä saarella olevat rakennukset poistettaviksi huolimatta siitä, että rakennukset ovat olleet saarella useita kymmeniä vuosia ilman, että viranomaiset ovat puuttuneet asiaan.

Suoritettavaksi määrätyt toimenpiteet on riittävästi yksilöitävä. Alueen siistimisvelvoitteen on tässä tapauksessa katsottava liittyvän rakennusten poistamiseen ja siten koskevan rakennusten välittömän ympäristön siistimistä. Edellä lausuttu huomioon ottaen lautakunnan päätöstä on pidettävä myös alueen siistimistä koskevan velvoitteen osalta lain mukaisena.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on käsitellyt velvoitteita yhtenä kokonaisuutena asettaen niille yhteisen uhkasakon ja saman määräajan. Mikäli asia etenee uhkasakkojen tuomitsemisvaiheeseen, on tässä yhteydessä velvoitekohtaisesti uudelleen arvioitava, onko asetetut velvoitteet toteutettu ja onko edellytyksiä uhkasakon tuomitsemiseen.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös on kumottu, on edellä mainittujen seikkojen johdosta kumottava ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 10.6.2016