KHO:2016:94

Kunnallinen viranhaltija – Kunnan lomautuspäätöksen lainvoimainen kumoaminen – Kumoamisperusteena muu lainvastaisuus kuin kunnallista viranhaltijaa koskevan lain vastaisuus – Peruskoulun ja lukion opettajien lomauttaminen – Lomautettujen opettajien oikeus saada lomautusajalta palkkaa

Vuosikirjanumero: KHO:2016:94
Antopäivä: 15.6.2016
Taltionumero: 2620
Diaarinumero: 1564/3/14

ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:94

H:n kunnanhallitus oli yleispäätöksellään 10.12.2009 päättänyt hyväksyä kunnan henkilökunnan vuonna 2010 toteutettavan lomauttamisen periaatteet ja rajaukset. Hallinto-oikeus kumosi 27.6.2011 antamallaan ja sittemmin lainvoimaiseksi tulleella päätöksellään OAJ:n paikallisyhdistyksen valituksesta päätöksen peruskoulun ja lukion opettajien lomauttamisen osalta perusopetuslain ja lukiolain ja siten myös kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin vastaisena.

Lukion ja peruskoulun opettajat oli lomautettu ennen hallinto-oikeuden päätöksen antamista opettajakohtaisten päätösten perusteella, joista päätöksistä ei ollut valitettu erikseen. Opettajien vaadittua kuntaa suorittamaan heille laittoman lomautuksen ajalta maksamatta jääneet palkat kunnanhallitus hylkäsi vaatimuksen ja myöhemmin myös oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeus hylkäsi opettajien valituksen.

Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 30 §:n 1 momentin mukaan työnantajalla on oikeus lomauttaa viranhaltija siten, että virantoimitus ja palkanmaksu keskeytetään toistaiseksi tai määräajaksi, jos työnantajalla on mainitun lain 37 §:n mukainen peruste (taloudelliset ja tuotannolliset syyt) irtisanoa työsuhde. Viranhaltijalain 33 §:n mukaan, jos lomautusta koskeva päätös kumotaan lainvoimaisella päätöksellä mainitun lain 30 §:n 1 tai 2 momentin vastaisena, viranhaltijalle maksetaan lainvastaisen lomautuksen vuoksi saamatta jäänyt säännöllisen työajan ansio. Koska H:n kunnanhallituksen lomautusta koskevaa yleispäätöstä ei ollut kumottu viranhaltijalain 33 §:ssä tarkoitetulla perusteella, muutoksenhakijoilla ei ollut oikeutta lomautusajan palkkaan. Lain esityöt huomioon ottaen viranhaltijalain 33 §:ää ei voitu myöskään tulkita sanamuotoaan laajentavasti tai siitä poikkeavasti.

L kunnallisesta viranhaltijasta 30 § 1 ja 2 momentti, 33 ja 37 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.4.2014 nro 14/0236/3

Asian aikaisempi käsittely

A ja 79 muuta opettajaa ovat vaatineet, että H:n kunta suorittaa heille maksamatta olevat palkat vuonna 2010 toteutetun laittoman lomautuksen ajalta.

H:n kunnanhallitus on 8.10.2012 (§ 128) hylännyt vaatimuksen, koska kunnalla ei ole oikeudellista perustetta lomautuksen ajalta pidätetyn palkan palauttamiseen.

H:n kunnanhallitus on 26.11.2012 (§ 148) hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa oikaisuvaatimuksen.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

A ja hänen 79 asiakumppaniaan ovat vaatineet, että H:n kunnanhallituksen 26.11.2012 tekemä päätös kumotaan ja kunta velvoitetaan maksamaan laittomasti lomautetuille opettajille lomautuksen ajalta maksamatta jääneet viran mukaiset palkat. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on lainvoimaisella 27.6.2011 antamallaan päätöksellä todennut H:n kunnan lomautukset laittomiksi siltä osin kuin lomautukset ovat koskeneet perusopetuksen ja lukion opettajia. Laittomaksi todetun lomautuksen kohteena olleiden opettajien palkanmaksu on keskeytetty lomautuksen ajaksi. Koska lomautuspäätös on kumottu hallinto-oikeuden lainvoimaisella päätöksellä, kyseisillä opettajilla on oikeus kunnallisen viranhaltijalain 33 §:n nojalla saada lomautuksen ajalta saamatta jääneet palkat. Kunta ei ole aikanaan hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen.

H:n kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Opettajien lomautuksia ei ole Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksessä 27.6.2011 todettu kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain vastaisiksi. Virkamiesoikeudellista perustetta palkan maksamiselle ei ole osalle lomautetuista opettajista. Kunnanhallituksen päätös ei ole lainvastainen.

A asiakumppaneineen on antanut selityksen.

Kunnanhallituksen tekemä lomautuspäätös on todettu perusopetuslain ja lukiolain sekä siten myös kuntalain 90 §:n 2 momentin vastaiseksi. Viranhaltijalain 33 §:ää tulee viranhaltijoiden oikeusturvan vuoksi tulkita laajemmin kuin pykälän sanamuoto edellyttää. Lainsäätäjän tarkoitus on ollut suojata viranhaltijaa myös muissa tilanteissa, joissa lomautuspäätös on ollut lainvastainen. Päinvastainen tulkinta johtaa viranhaltijan kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden tulkintaperiaatteet

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) 33 §:n mukaan, mikäli lomautusta koskeva päätös kumotaan lainvoimaisella päätöksellä 30 §:n 1 tai 2 momentin vastaisena, viranhaltijalle maksetaan lainvastaisen lomautuksen johdosta saamatta jäänyt säännöllisen työajan ansio 45 §:ssä säädetyllä tavalla.

Saman lain 30 §:n 1 momentin mukaan työnantajalla on oikeus lomauttaa viranhaltija siten, että virantoimitus ja palkanmaksu keskeytetään toistaiseksi tai määräajaksi joko kokonaan tai osittain virkasuhteen muutoin pysyessä voimassa, jos työnantajalla on 37 §:n mukainen peruste irtisanoa virkasuhde. Lomauttaminen ei estä viranhaltijaa ottamasta lomautusajaksi muuta työtä.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan viranhaltija voidaan 1 momentissa mainitulla tavalla lomauttaa enintään 90 päivän ajaksi, jos tehtävät tai työnantajan edellytykset tarjota työtä ovat tilapäisesti vähentyneet eikä työnantaja voi kohtuudella järjestää muita tehtäviä tai työnantajan tarpeisiin sopivaa koulutusta. Virkaehtosopimuksella ei voida sopia edellä tarkoitetun lomautuksen enimmäisajan pidentämisestä.

Saman pykälän 5 momentin mukaan, jos lomauttamista koskeva päätös on kumottu oikaisuvaatimuksen tai valituksen johdosta muulla kuin 1 tai 2 momentissa tarkoitetulla perusteella ja työnantaja on uudella päätöksellä päättänyt samasta lomauttamisesta ja tämä päätös on saanut lainvoiman, katsotaan lomauttaminen tehdyksi ensin tehdyn päätöksen mukaisesti, jollei ensin tehdyn päätöksen lomautuksen ilmoitusajasta tai lomautuksen peruuntumisesta muuta johdu.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 196/2002 vp) on viranhaltijalain 33 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että lomautus merkitsee lakiehdotuksen 30 §:n mukaan sitä, että viranhaltijan virantoimitus ja palkanmaksu keskeytyy. Lomautusta koskevan päätöksen kumoaminen valituksen johdosta merkitsee sitä, että viranhaltijalla on oikeus saada lomautuksen ajalta saamatta jääneet säännöllisen työajan ansiot takautuvasti, ellei kysymys ole 30 §:n 4 momentin toisessa virkkeessä säädetystä tilanteesta.

Hallituksen esityksessä tarkoitettu lakiehdotuksen 30 §:n 4 momentin virke säädettiin hallintovaliokunnan esityksestä (HaVM 31/2002 vp) kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 30 §:n 5 momentiksi.

Asiassa esitetty selvitys

H:n kunnanhallitus oli päätöksellään 10.12.2009 § 179 muun ohella päättänyt hyväksyä H:n kunnan henkilökunnan vuonna 2010 toteutettavan lomauttamisen periaatteet ja rajaukset. Kunnanhallitus oli päätöksellään 18.1.2010 § 10 hylännyt OAJ:n H:n opettajien paikallisyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on päätöksellään 27.6.2011 numero 11/0433/3 kumonnut H:n kunnanhallituksen edellä mainitut päätökset siltä osin kuin niissä on kysymys muun perusopetuksen kuin esiopetuksen opettajien sekä lukion opettajien lomauttamisesta. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että kunnanhallituksen lomautuspäätökset ovat koulukohtaisten lomautussuunnitelmien puutteellisuuden ja siihen liittyvän perusopetus- ja lukiolainsäädännön vastaisuuden vuoksi kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

Kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että jokaisen viranhaltijan lomautuksesta tehtiin erillinen viranhaltijapäätös, joita ei ole todettu lainvastaisiksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko valittajana olevilla opettajilla oikeus palkkaan vuonna 2010 toteutettujen lomautusten ajalta sillä perusteella, että Hämeenlinnan hallinto-oikeus on 27.6.2011 antamallaan päätöksellä nro 11/0433/3 kumonnut H:n kunnanhallituksen kunnan lomautuksia koskevan niin sanotun yleispäätöksen, jolla oli muun muassa hyväksytty lomauttamisen periaatteet ja rajaukset. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lomautuspäätös on ollut koulukohtaisten lomautussuunnitelmien puutteellisuuden ja siihen liittyvän perusopetus- ja lukiolainsäädännön vastaisuuden vuoksi kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Lomautuksen johdosta menetettyjen ansioiden korvaamisesta on säädetty viranhaltijalain 33 §:ssä. Säännöksen sanamuodon mukaan menetetyt ansiot korvataan, mikäli lomautusta koskeva päätös kumotaan lainvoimaisella päätöksellä viranhaltijalain 30 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyjen lomautusperusteiden vastaisena. Säännös on sanamuodoltaan selkeä. Säännöksen esitöissä on todettu kuitenkin erikseen, että oikeutta korvaukseen ei olisi viranhaltijalain 30 §:n 5 momentissa tarkoitetussa tilanteessa. Myös viimeksi mainitun säännöksen sanamuoto on selkeä siten, että siinä tarkoitetaan niitä tilanteita, joissa lomautuspäätös on kumottu muulla perusteella kuin viranhaltijalain mukaisen lomautusperusteen vastaisena. Työnantajan on näissä tilanteissa mahdollista päättää uudella päätöksellä samasta lomauttamisesta siten, että lomauttaminen katsotaan tehdyksi ensin tehdyn päätöksen mukaisesti. Nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa Hämeenlinnan hallinto-oikeus on antanut päätöksensä vasta sen jälkeen kun lomautukset oli jo toteutettu, eikä työnantajalla siten ole ollut tosiasiassa mahdollisuutta uuden päätöksen tekemiseen. Sen sijaan kunnanhallituksen lausunnosta ilmenee, että jokaisen viranhaltijan lomauttamisesta tehtiin erillinen viranhaltijapäätös, ja nämä päätökset ovat tulleet lainvoimaisiksi. Hallinto-oikeus katsoo, ettei viranhaltijalain 33 §:ää ole sen esitöiden valossa tulkittava sanamuodosta poiketen eli siten, että viranhaltijalla olisi oikeus menetettyjen ansioiden korvaamiseen saman lain 30 §:n 5 momentin perusteella myös tilanteessa, jossa työnantaja ei ole tehnyt uutta lainvoimaista lomautuspäätöstä sen jälkeen kun lomautus on todettu muulla kuin viranhaltijalain 30 §:n 1 tai 2 momentin mukaisella perusteella lainvastaiseksi.

Hallinto-oikeus on kumonnut kunnanhallituksen lomauttamista koskevan päätöksen perusopetus- ja lukiolainsäädännön vastaisena. Kyseinen lainsäädäntö koskee opetukseen osallistuvan oikeuksia. Viranhaltijoiden oikeusturvaan liittyvät seikat eivät valituksessa esitetyllä tavalla puolla viranhaltijalain 33 §:n sanamuodosta poikkeavaa tulkintaa, kun otetaan huomioon se, että lomautuspäätösten kumoaminen on perustunut nimenomaan opiskeluun osallistuvien eli oppilaiden, eikä opettajien oikeuksien turvaamiseen. Viranhaltijalain 33 §:ää on hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan sovellettava vain sanamuotonsa mukaisissa tilanteissa eli silloin, kun lomautus on todettu viranhaltijalaissa säädettyjen lomautusperusteiden vastaiseksi.

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen VIII luvun 1 §:n niin sanotun omaksumismääräyksen perusteella kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 30 §:n lomauttamisen perusteita koskevat säännökset ovat tulleet virkaehtosopimuksen osaksi. Lomauttamisen perusteita eli virkaehtosopimuksen oikeaa soveltamista tai tulkintaa koskevia valitusperusteita ei siten voida tutkia hallintolainkäytön järjestyksessä. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden 27.6.2011 antamassa päätöksessä ei siten ole ollut, eikä voinutkaan olla kysymys viranhaltijalaissa säädettyjen lomautusperusteiden arvioinnista. Hallinto-oikeus ei ole kumonnut kunnanhallituksen lomauttamista koskevia päätöksiä viranhaltijalain lomautusperusteiden vastaisina. Näin ollen kunnanhallituksen päätös kieltäytyä maksamasta lomautusajan palkkaa ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla viranhaltijalain 33 §:n vastainen tai muutoinkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 53 § ja 55 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reima Nieminen, Riitta Jokioinen ja Elina Ranz. Esittelijä Anneli Aura.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen 77 asiakumppaniaan ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja H:n kunta velvoitetaan maksamaan laittomasti lomauttamilleen opettajille lomautusten ajalta maksamatta jääneet palkat. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aikaisemmin esittämänsä, minkä lisäksi he ovat esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on lainvoimaisella päätöksellään 27.6.2011 todennut H:n kunnan lomautukset laittomiksi siltä osin kuin lomautukset koskivat perusopetuksen ja lukion opettajia. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on kumonnut lomautusta koskevan päätöksen, joten ei ole ollut olemassa perustetta pidättää opettajilta viran mukaisia palkkoja. Opettajilla on siten riidaton oikeus nyt vaadittavaan viran mukaiseen palkkaan lainvastaisten lomautusten ajalta.

Opettajakohtaiset lomautuspäätökset ovat perustuneet kumottuun lomautuspäätökseen ja ne ovat lomautusilmoitukseen rinnastettavia asiakirjoja, joiden oikeusvaikutus on rauennut hallinto-oikeuden kumottua lomautuspäätöksen ja tämän päätöksen tultua lainvoimaiseksi.

Viranhaltijalakia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että mainitun lain 30 §:n 5 momentti tulee sovellettavaksi vain tilanteessa, jossa lomautuspäätös on ollut lainvastainen muotovirheen vuoksi. H:n kunnan lomautuspäätös on todettu perusopetuslain ja lukiolain vastaiseksi ja sen johdosta kumottu. Työnantaja ei ole voinut tällaisessa tilanteessa tehdä viranhaltijalain 30 §:n 5 momentin mukaista uutta päätöstä, koska kyseessä ei ole ollut muotovirhe.

H:n kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

A:lle asiakumppaneineen on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen, mutta vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeus oli päätöksellään 27.6.2011 numero 11/0433/3 kumonnut H:n kunnanhallituksen 10.12.2009 tekemän lomauttamisen periaatteita ja rajausta koskevan päätöksen siltä osin kuin mainitussa päätöksessä oli kysymys muun perusopetuksen kuin esiopetuksen opettajien sekä lukion opettajien lomauttamisesta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että kunnanhallituksen lomautuspäätökset ovat koulukohtaisten lomautussuunnitelmien puutteellisuuden ja siihen liittyvän perusopetus- ja lukiolainsäädännön vastaisuuden vuoksi kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valittajina olevilla opettajilla oikeus palkkaan vuonna 2010 toteutettujen lomautusten ajalta sillä perusteella, että H:n kunnanhallituksen kunnan lomautuksia koskeva yleispäätös on kumottu. Koska hallinto-oikeuden päätös 27.6.2011 on lainvoimainen, korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei asian tässä vaiheessa ole enää kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut käyttämillään perusteilla kumota mainitun yleispäätöksen.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) 30 §:n 1 momentin mukaan työnantajalla on oikeus lomauttaa viranhaltija siten, että virantoimitus ja palkanmaksu keskeytetään toistaiseksi tai määräajaksi.

Viranhaltijalain 33 §:n mukaan, jos lomautusta koskeva päätös kumotaan lainvoimaisella päätöksellä mainitun lain 30 §:n 1 tai 2 momentin vastaisena, viranhaltijalle maksetaan lainvastaisen lomautuksen johdosta saamatta jäänyt säännöllisen työajan ansio mainitun lain 45 §:ssä säädetyllä tavalla.

Hallinto-oikeus on lainvoimaisella päätöksellään kumonnut H:n kunnanhallituksen lomautuspäätökset koulukohtaisten lomautussuunnitelmien puutteellisuuden ja siihen liittyvän perusopetus- ja lukiolainsäädännön vastaisuuden vuoksi kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina eli siis muulla kuin viranhaltijalain 30 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetulla perusteella. Hallinto-oikeus on ratkaissut asian vasta sen jälkeen, kun opettajat ovat tulleet lomautetuiksi opettajakohtaisesti tehdyillä päätöksillä. Opettajakohtaisiin lomautuspäätöksiin ei ole haettu erikseen muutosta.

Koska H:n kunnanhallituksen lomautusta koskevaa yleispäätöstä ei ole kumottu viranhaltijalain 30 §:n 1 tai 2 momentin vastaisena, muutoksenhakijoilla ei ole oikeutta lomautusajan palkkaan viranhaltijalain 33 §:n perusteella. Käsillä olevassa ratkaisutilanteessa viranhaltijalain 33 §:ää ei voida tulkita sanamuotoaan laajentavasti tai siitä poikkeavasti, kun otetaan huomioon, mitä lain esitöissä on todettu palkan maksamisesta lomautuspäätöksen tultua kumotuksi nimenomaisesti vain viranhaltijalain vastaisuuden perusteella. Asian ratkaisun kannalta merkitystä ei ole sillä seikalla, että nyt käsillä olevassa tilanteessa kunnanhallitus ei ole tehnyt uutta yleispäätöstä, vaan lomautuksista on päätetty opettajakohtaisesti erikseen ennen hallinto-oikeuden päätöksen antamista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. A:n asiakumppaneineen tekemää valitusta ei ole hyväksytty. Kun otetaan huomioon kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentti, heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 15.6.2016