KHO:2016:95

Asiakirjajulkisuus – Finanssivalvonta – Valvontasalaisuus – Päättynyt valvontatoimi – Listalleottoesitteen hyväksyminen – Kansainvälisten tilinpäätösstandardien noudattamisen valvonta

Vuosikirjanumero: KHO:2016:95
Antopäivä: 15.6.2016
Taltionumero: 2629
Diaarinumero: 567/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:95

Finanssivalvonnasta annetussa laissa (878/2008) tai muussa Finanssivalvonnan toimintaa koskevassa laissa ei ole säädetty Finanssivalvonnan asiakirjojen julkisuudesta julkisuuslain säännöksistä poiketen.

Yhtiön listalleottoesitteen hyväksymiseen liittyvät Finanssivalvonnan kirjalliset yhteydenotot yhtiöön eivät niiden sisältökin huomioon ottaen olleet esitteen julkaisemisen jälkeen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä.

Finanssivalvonta oli lisäksi lähettänyt yhtiölle 27.8.2013 ja 31.10.2013 valvontakirjeet, jotka koskivat sen konsernitilinpäätöstä 31.12.2012 ja osavuosikatsausta 30.6.2013. Finanssivalvonnalla on lakiin perustuva oikeus saada kansainvälisten tilinpäätösstandardien noudattamisen valvontaa varten tarvitsemansa tiedot, joten se ei tältä osin toimi vapaaehtoisesti annettujen tietojen varassa. Tietojen antamisen valvontakirjeiden sisällöstä siltä osin kuin niiden julkisuudesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys ei näin ollen voitu katsoa vaarantavan Finanssivalvonnan suorittaman valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumista. Valvontakirjeet eivät myöskään niiden sisältöön nähden olleet muullakaan perusteella julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä siltä osin kuin niiden julkisuudesta oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 15 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 21.1.2015 nro 15/0022/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Salla Vuorikoski on 15.11.2013 pyytänyt Finanssivalvonnalta tiedon siitä, onko se ollut saman vuoden kuluessa yhteydessä Talvivaaraan, ja jos yhteydenottoja oli ollut, tietoa niiden ajankohdista sekä siitä, mitä asioita yhteydenotot olivat koskeneet. Lisäksi Vuorikoski oli pyytänyt saada kopiot mahdollisista kirjallisista yhteydenotoista Talvivaaraan.

Finanssivalvonnan toimistopäällikkö on tietopyynnön johdosta antamassaan vastauksessa 19.11.2013 todennut muun ohella seuraavaa:

Tiedot, jotka koskevat yksittäiseen finanssimarkkinoilla toimijaan liittyviä mahdollisia selvityksiä tai valvontatoimia, ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla. Pyydetyt tiedot ovat valvontatoimeen liittyvää tietoa, jota Finanssivalvonta saa valvonta- ja tarkastustoimen yhteydessä. Niiden antaminen olisi omiaan vaarantamaan valvonnan ja sen tarkoituksen toteutumisen. Lisäksi tiedot voivat olla myös sellaisia, että ne eivät ole julkisia myöskään sanotun lain 6 §:n 1 momentin nojalla, koska niiden käsittelyä ei ole vielä saatettu loppuun Finanssivalvonnassa. Listayhtiöiden tiedonantovelvollisuuden valvontaa ja väärinkäytöstutkintaa koskevat diaarimerkinnät eivät ole julkisia, koska ne sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettävää tietoa.

Vuorikoski on tämän jälkeen rajannut tietopyyntönsä koskemaan loppuun käsiteltyihin Talvivaaraan kohdistuneisiin valvontatoimiin liittyviä asiakirjoja.

Finanssivalvonta on päätöksellään 29.11.2013 hylännyt Vuorikosken tietopyynnön katsoen tietojen olevan sen laatuisia, että ne on pidettävä salassa julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan ja 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla. Päätöksen perustelujen mukaan pyydetyt tiedot koskevat Finanssivalvonnan valvontatoimintaan liittyviä yksittäisiä toimenpiteitä ja asiakirjoja. Rahoitus-, vakuutus- ja sijoitusmarkkinoiden valvonnan kannalta on äärimmäisen tärkeää, että Finanssivalvonnan tutkimukset ja selvitykset säilyvät luottamuksellisina. Mikäli valvontatiedot tulisivat julkisiksi, se olisi omiaan heikentämään luottamusta valvojaa kohtaan ja näin myös Finanssivalvonnan mahdollisuuksia jatkossa hoitaa valvontatoimeen kuuluvaa luottamuksellista tietojenvaihtoa ja ylipäätään harjoittaa valvontatoimintaa. Finanssivalvonnan ei ole mahdollista luovuttaa pyydettyjä tietoja myöskään siksi, koska niiden käsittelyä kokonaisuudessaan ei ole vielä saatettu Finanssivalvonnassa loppuun.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Salla Vuorikosken valituksen Finanssivalvonnan päätöksestä siltä osin kuin valituksen on katsottava koskeneen hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainitun valvontakirjeen 31.3.2013, oikeastaan valvontakirjeen 31.10.2013, otsikon "yhtiön laskennallinen verosaaminen" alla olevaa tekstiosuutta.

Hallinto-oikeus on kumonnut Finanssivalvonnan päätöksen muutoin ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on otettava huomioon, mitä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa todetaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Sovelletut oikeusohjeet ja niitä koskevaa lainvalmistelua

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp) todetaan lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdasta muun ohella, että säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Salassa pidettäviksi ehdotetaan säädettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen.

Finanssivalvonnasta annetun lain 37 §:n 1 momentin mukaan Finanssivalvonta valvoo, että sellaiset kirjanpitovelvolliset, jotka ovat kirjanpitolain tai muun lain nojalla velvollisia noudattamaan tilinpäätöksessään kirjanpitolain 7 a luvussa tarkoitettuja kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja (IFRS-kirjanpitovelvollinen), noudattavat mainittuja standardeja. Mitä mainitussa pykälässä säädetään tilinpäätöksestä, sovelletaan vastaavasti toimintakertomukseen, tilinpäätöstiedotteeseen ja osavuosikatsaukseen.

Finanssivalvonnasta annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa finanssimarkkinoilla toimivien toimintaa niin kuin mainitussa laissa ja muualla laissa säädetään. Säännöksen 2 ja 3 momenteissa on säädetty Finanssivalvonnan muista tehtävistä. Saman lain 3 luvussa Finanssivalvonnalle on annettu tehtäviensä hoitamiseksi laajat tiedonsaanti- ja tarkastusvaltuudet salassapitosäännösten estämättä. Lain 71 §:n nojalla Finanssivalvonnan oikeuteen ja velvollisuuteen luovuttaa tietoja yksityiselle henkilölle noudatetaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

Arvopaperimarkkinalain 4 luvun 1 §:n mukaan yleisölle arvopapereita tarjoavan ja arvopaperin ottamista kaupankäynnin kohteeksi säännellylle markkinalle hakevan on julkaistava arvopapereita koskeva esite ennen tarjouksen voimaantuloa tai arvopaperin ottamista kaupankäynnin kohteeksi säännellylle markkinalle ja pidettävä se yleisön saatavilla tarjouksen voimassaoloajan siten kuin tässä luvussa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan esitteen saa julkaista, kun Finanssivalvonta on hyväksynyt sen tai muun ETA-valtion toimivaltainen viranomainen on 5 luvun 2 §:n mukaisesti ilmoittanut Finanssivalvonnalle, että esite on hyväksytty.

Oikeudellinen arviointi

Siltä osin kuin Finanssivalvonnan päätöstä on perusteltu julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 9 kohdalla, hallinto-oikeus toteaa, että Vuorikoski on rajannut tietopyyntönsä koskemaan vain loppuun saatettuja valvontatoimia, minkä vuoksi edellä mainittu lainkohta ei voi tulla sovellettavaksi asiakirjojen salaamisperusteena.

Vuorikosken asiakirjapyyntö kohdistuu vain Finanssivalvonnan valvontayhteydenottoihin Talvivaaraan vuonna 2013, ei Talvivaaran asiassa antamiin vastauksiin. Hallinto-oikeus katsoo, että pelkästään sen seikan julki tulemisen, että Finanssivalvonta on ollut yhteydessä johonkin tiettyyn yhtiöön, ei valvontatoimenpiteiden päätyttyä kaikissa tapauksissa voida katsoa aiheuttavan vahinkoa valvonnan kohteena olleelle yhtiölle eikä valvontatoimiin liittyvien tietojen antaminen myöskään automaattisesti vaaranna Finanssivalvonnan tulevaa valvontatoimintaa, vaan eri tilanteita on arvioitava tapauskohtaisesti ja ottaen huomioon kulloinkin kyseessä olevien tietojen sisältö. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaan sisältyvä vahinkoedellytys merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta.

Hallinto-oikeudelle toimitetut asiakirjat koskevat kahta eri asiakokonaisuutta. Toisessa on kysymys yhteydenotoista, jotka liittyvät yhtiön 13.3.2013 julkaistuun listalleottoesitteeseen. Tältä osin asiakirjoihin sisältyvät Finanssivalvonnan Talvivaaralle toimittamat muistio 1.3.2013 (Kommentteja esitteeseen, versio 22.2.2013) ja siihen liittyvä sähköpostiviesti 7.3.2013 sekä muistiot 5. ja 6.3.2013 (Kommentteja esitteeseen, versio 4.3.2013). Lisäksi asiakirjoihin sisältyy sähköpostiviesti 25.3.2013, jossa Talvivaaraa on pyydetty ottamaan kantaa kahteen sähköpostissa mainittuun kysymykseen, sekä Talvivaaran kysymyksiin antaman vastauksen johdosta Talvivaaralle 27.3.2013 lähetetty sähköpostiviesti.

Toinen hallinto-oikeudelle toimitettu asiakirjakokonaisuus liittyy kansainvälisten tilinpäätösstandardien (IFRS-kirjanpitovelvolliset) noudattamisen valvontaan, jossa yhteydessä Finanssivalvonta on lähettänyt Talvivaaralle 27.8.2013 valvontakirjeen koskien konsernitilinpäätöstä 31.12.2012 ja osavuosikatsausta 30.6.2013. Finanssivalvonta on myöhemmin, 31.10.2013, lähettänyt Talvivaaralle toisen valvontakirjeen samaan asiaan liittyen.

Listalleottoesite, johon Finanssivalvonnan yhteydenotot Talvivaaraan liittyvät, on julkaistu arvopaperimarkkinalaissa tarkemmin säädetyin tavoin maaliskuussa 2013. Hallinto-oikeus katsoo tähän nähden ja tutustuttuaan edellä selostettuun listalleottoesitteeseen liittyvään asiakirja-aineistoon, että tiedon antamisella aineistosta ei sen sisältö huomioon ottaen ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitettuja vaikutuksia. Näiden asiakirjojen salassapitoa ei siten voida perustella tuon lainkohdan nojalla.

Edellä mainittuihin valvontakirjeisiin liittyen hallinto-oikeus toteaa, että yhtiön konsernitilinpäätöstiedot 31.12.2012 ja osavuosikatsaus 30.6.2013 ovat julkisia. Finanssivalvonnalla on lakiin perustuva oikeus saada kansainvälisten tilinpäätösstandardien noudattamisen valvontaa varten tarvitsemansa tiedot, joten se ei siltä osin toimi vapaaehtoisesti annettujen tietojen varassa. Tietojen antamisen nyt kyseessä olevien valvontakirjeiden sisällöstä ei näin ollen, lukuun ottamatta toisen valvontakirjeen otsikon "yhtiön laskennallinen verosaaminen" alla olevaa tekstiosuutta, voida katsoa vaarantavan Finanssivalvonnan suorittaman valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumista. Asiakirjoihin tutustuttuaan hallinto-oikeus katsoo, että tietojen antamisen niistä edellä mainitulla tavalla rajattuna ei myöskään voida katsoa aiheuttavan vahinkoa Talvivaaralle ilman painavaa syytä. Näiden asiakirjojen kokonaan salassapitoa ei näin ollen voida perustella julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla.

Jälkimmäisessä valvontakirjeessä on otsikon "yhtiön laskennallinen verosaaminen" alla selostettu ja arvioitu Talvivaaran ensimmäiseen valvontakirjeeseen antamaa vastausta. Tämän tekstiosuuden voidaan katsoa sisältävän luonteeltaan sellaista Finanssivalvonnan valvontatoimintaan liittyvää tietoa, josta tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen. Tämä tieto on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettävää. Syytä muuttaa Finanssivalvonnan päätöstä sen osalta ei ole.

Finanssivalvonnasta annetun lain 71 § tai se, että Finanssivalvonnan toimintaa valvoo eduskunnan pankkivaltuusto, eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin kuin edellä on tehty.

Valituksenalaista päätöstä ei ole perusteltu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdalla, mutta mainittu lainkohta on tuotu esiin sekä Finanssivalvonnan lausunnossa ja sen hallinto-oikeudelle toimittamien asiakirjojen saatekirjelmässä että Talvivaaran selityksessä. Missään näistä ei ole yksilöity miltä osin asiakirjojen on katsottu sisältävän liikesalaisuuksia. Hallinto-oikeus ei ensi asteena ota arvioitavakseen, miltä osin asiakirjoihin mahdollisesti sisältyy Talvivaaraa koskevia liikesalaisuuksia, vaan palauttaa asian tältä osin Finanssivalvontaan uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Marja Viima, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Finanssivalvonta on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Finanssivalvonnan päätös on kumottu.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Listalleottoesitettä koskeva asiakirja-aineisto

Hallinto-oikeuden päätös liittyy yhteydenottoihin, jotka koskevat Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n (jäljempänä Talvivaara) 13.3.2013 julkaisemaa listalleottoesitettä. Tältä osin hallinto-oikeuden päätös liittyy Finanssivalvonnan Talvivaaralle toimittamaan muistioon 1.3.2013 ja siihen liittyvään sähköpostiviestiin 7.3.2013 sekä muistioihin 5. ja 6.3.2013. Lisäksi kysymys on sähköpostiviestistä 25.3.2013, jossa Talvivaaraa on pyydetty ottamaan kantaa kahteen sähköpostissa mainittuun kysymykseen, sekä Talvivaaran kysymyksiin antaman vastauksen johdosta sille 27.3.2013 lähetetystä sähköpostiviestistä.

Hallinto-oikeuden päätös on näiden asiakirjojen osalta virheellinen. Finanssivalvonnan näkemyksen mukaan ne ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

Arvopaperimarkkinalain mukaan yleisölle arvopapereita tarjoavan ja arvopaperin ottamista kaupankäynnin kohteeksi säännellylle markkinalle hakevan on julkaistava arvopapereita koskeva esite ennen tarjouksen voimaantuloa tai arvopaperin ottamista kaupankäynnin kohteeksi säännellylle markkinalle ja pidettävä se yleisön saatavilla tarjouksen voimassaoloajan. Esitteen on annettava sijoittajalle riittävät tiedot perustellun arvion tekemiseksi arvopapereista ja niiden liikkeeseenlaskijasta sekä mahdollisesta takaajasta. Esitteessä on oltava olennaiset ja riittävät tiedot liikkeeseenlaskijan ja mahdollisen takaajan varoista, vastuista, taloudellisesta asemasta, tuloksesta ja tulevaisuudennäkymistä sekä arvopapereihin liittyvistä ja muista arvopaperin arvoon olennaisesti vaikuttavista seikoista. Tiedot on esitettävä johdonmukaisessa ja helposti ymmärrettävässä muodossa. Esitteen saa julkaista, kun Finanssivalvonta on hyväksynyt sen.

Esitetarkastuksen tarkoituksena on arvopaperimarkkinalain säännösten mukaisesti varmistua siitä, että esite sisältää laissa, sen nojalla annetussa valtiovarainministeriön asetuksessa sekä Euroopan komission asetuksessa (EU) N:o 809/2004 edellytetyt olennaiset ja riittävät tiedot, jotka on esitettävä johdonmukaisessa ja helposti ymmärrettävässä muodossa.

Esitetarkastukselle on arvopaperimarkkinalaissa säädetty 10 tai 20 pankkipäivän määräaika. Sinä aikana hakija toimittaa Finanssivalvonnalle tavallisesti 3–6 esiteversiota, joiden tietosisältö elää tarkastusprosessin aikana. Finanssivalvonta kommentoi eri versioita niin kauan, kunnes esite täyttää sille säädetyt vaatimukset. Näin on tapahtunut nyt kysymyksessä olevassa Talvivaarankin tapauksessa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaa koskevissa hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) perusteluissa todetaan säännöksen tavoitteena olevan turvata muun muassa valvonnan yleiset toimintaedellytykset. Näihin Finanssivalvonta katsoo kuuluvan sille Finanssivalvonnasta annetussa laissa säädettyjen tavoitteiden, kuten yleisen luottamuksen turvaamisen finanssimarkkinoiden toimintaan.

Yleinen luottamus finanssimarkkinoiden toimintaan edellyttää, että markkinoilla on saatavilla vain ja ainoastaan lopullinen esiteversio, jonka nojalla sijoittajat tekevät sijoituspäätöksiään. Mikäli markkinoilla olisi saatavilla esiteinformaation arviointiin liittyviä asiakirjoja, erilaisia Finanssivalvonnalta saatuja esiteversiota tai niihin liittyviä kommentteja taikka vastauksia kommentteihin ennen tai jälkeen esitteen hyväksymisen, tällaiset lopulliseen esitteeseen sisältymättömät tiedot olisivat omiaan johtamaan sijoittajia harhaan, sillä ne eivät tukisi tietojen johdonmukaista ja helposti ymmärrettävää esittämistä.

Koska tällaisia tietoja ei julkisteta arvopaperimarkkinalaissa tarkoitetulla tasapuolisen ja nopean tiedonsaannin turvaavalla tavalla, niiden julkiseksi tuleminen olisi myös omiaan lisäämään riskiä epäsymmetrisestä informaatiosta arvopaperimarkkinoilla ja siten vaikuttamaan arvopaperien hinnoitteluun. Tämä olisi selvästi sijoittajansuojaa koskevan tavoitteen vastaista. Tiedot Finanssivalvonnan kommenttien sisällöstä saattaisivat myös olla omiaan hämärtämään sitä, että lain mukaan vastuu esitteen tiedoista on sen laatijalla.

Asiakirjat, joita valitus koskee, sisältävät juuri tällaisia tietoja. Niissä on käsitelty esiteinformaatiota, listalleottoesitteen ei-lopullisia versioita ja niihin liittyviä näkemyksiä. Näin ollen ne ovat edellä mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä.

Finanssivalvonta kiinnittää huomiota myös tarpeeseen turvata esitetarkastuksen tehokkuus. Tämä edellyttää ennen kaikkea sitä, että tietojen vaihto Finanssivalvonnan ja yhtiön välillä on mahdollisimman avointa ja perustuu siihen, ettei Finanssivalvonta saata lopulliseen esitteeseen kuulumattomia tietoja julkisuuteen. Tällaisten tietojen julkiseksi tulo saattaisi myös vahingoittaa yhtiötä, koska ne saattavat olla epätarkkoja ja jopa virheellisiä, niitä ei ole välttämättä vielä hyväksytty yhtiön hallituksessa ja osaa tiedoista ei ehkä koskaan julkaistakaan. Viimeksi mainitut tiedot saattavat olla myös sellaisia, että ne tulisi katsoa liikesalaisuuksiksi.

Kansainvälisten tilinpäätösstandardien noudattamisen valvontaan liittyvä asiakirja-aineisto

Tältä osin hallinto-oikeuden päätös liittyy Talvivaaralle 27.8.2013 lähetettyyn valvontakirjeeseen koskien konsernitilinpäätöstä 31.12.2012 ja osavuosikatsausta 30.6.2013 sekä yhtiölle 31.10.2013 lähetettyyn toiseen valvontakirjeeseen, joka koskee samaa asiaa. Hallinto-oikeus on katsonut, että vain osa jälkimmäisestä valvontakirjeestä on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettävä.

Hallinto-oikeuden päätös on näiden asiakirjojen osalta virheellinen. Finanssivalvonnan näkemyksen mukaan ne ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

Finanssivalvonnasta annetun lain mukaan Finanssivalvonta valvoo kansainvälisten tilinpäätösstandardien noudattamista siten kuin mainitussa laissa säädetään. Laissa säädetään Finanssivalvonnan oikeudesta antaa IFRS-kirjanpitovelvolliselle oikaisukehotus, jos tämä on laatinut tilinpäätöksensä virheellisesti, ja oikaisukehotusta voidaan tehostaa uhkasakolla. Valvontakirjeitä koskevien tietojen antaminen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä tavalla rajattuna vaarantaisi Finanssivalvonnan suorittaman valvonnan tarkoituksen toteutumisen.

Finanssivalvonta valvoo kansainvälisten tilinpäätösstandardien noudattamista jälkikäteisesti. Tilinpäätösstandardit ovat periaatepohjaisia ja niiden soveltaminen edellyttää merkittävissä määrin johdon harkintaa. Vastuu tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen sisällöstä on kirjanpitolain ja osakeyhtiölain nojalla yhtiön hallituksella ja toimitusjohtajalla. Tilinpäätöksen oikeellisuutta valvovat ensisijaisesti tilintarkastajat. Siinä vaiheessa, kun Finanssivalvonta lähestyy yhtiötä tilinpäätösvalvontaan liittyvällä tietopyynnöllä, Finanssivalvonnalla ei välttämättä ole tarkkaa käsitystä siitä, onko pyydetyillä tiedoilla vaikutusta kirjanpitolain ja arvopaperimarkkinalain edellyttämään oikeaan ja riittävään kuvaan yhtiön toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Siten sellaisten asiakirjojen, joissa Finanssivalvonta esimerkiksi pyytää selvitystä yksittäisten tilinpäätöserien kirjaamisperusteista, mutta jotka eivät loppujen lopuksi ole olennaisia oikean ja riittävän kuvan saamiseksi, julkiseksi tuleminen olisi omiaan lisäämään aiheetonta epätietoisuutta annettujen tilinpäätöstietojen sisällöstä tai laadusta sijoittajien keskuudessa ja siten johtamaan sijoittajia harhaan.

Koska tällaisia asiakirjoja ei julkisteta arvopaperimarkkinalaissa tarkoitetulla tasapuolisen ja nopean tiedonsaannin turvaavalla tavalla, niiden julkiseksi tuleminen olisi myös omiaan lisäämään riskiä epäsymmetrisestä informaatiosta arvopaperimarkkinoilla ja siten vaikuttamaan arvopaperien hinnoitteluun.

Kansainväliset tilinpäätösstandardit määrittelevät virheen olennaiseksi, jos sillä on vaikutusta sijoituspäätökseen. Jos Finanssivalvonta katsoo, että yhtiö on laatinut tilinpäätöksensä virheellisesti, se edellyttää yhtiötä oikaisemaan tilinpäätöksensä. Päätös tällaisesta oikaisukehotuksesta on aina julkinen.

Finanssivalvonta toteaa lisäksi, että valvonnan kohteeksi valikoituvat yhtiöt poimitaan riskiperusteisella otannalla. Pelkästään se seikka, että yhtiö on valikoitunut valvonnan kohteeksi, ei ole merkki siitä, että tilinpäätös olisi laadittu säännösten vastaisesti. Tällaisten tietojen julkistaminen olisi valvonnan tarkoituksen toteuttamisen kannalta vähintäänkin harhaanjohtavaa.

Hallinto-oikeuden päätös merkitsisi myös sitä, että valvontakirjeisiin sisältyvät viittaukset kansainvälisiin tilinpäätösstandardeihin eivät olisi salassa pidettäviä. Tieto siitä, minkä tilinpäätösstandardien noudattamisen osalta Finanssivalvonta käy yhtiöiden kanssa kirjeenvaihtoa, voi johtaa valvonnan otantaperusteiden paljastumiseen ja siten heikentää tilinpäätösvalvonnan yleisestävää vaikutusta ja vaarantaa valvonnan tarkoituksen toteutumisen. Myös yhtiölle voi aiheutua vahinkoa, jos tieto siitä, minkä tilinpäätösstandardien noudattamisen osalta Finanssivalvonta käy kirjeenvaihtoa, tulee julkiseksi.

Lopuksi

Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteen toteutuminen edellyttää valvonta- ja tarkastustoiminnassa erityistä luottamusta. Valvontatietojen tuleminen julkisiksi voisi johtaa informaatioepäsymmetriaan arvopaperimarkkinoilla ja vaikuttaa arvopaperien hinnoitteluun, mikä olisi omiaan heikentämään sijoittajansuojaa sekä luottamusta valvojaa kohtaan ja näin myös Finanssivalvonnan mahdollisuuksia jatkossa hoitaa valvontatoimeen kuuluvaa luottamuksellista tietojenvaihtoa ja ylipäätään harjoittaa valvontatoimintaansa.

Salla Vuorikoski on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Listalleottoesitettä koskeva aineisto

Finanssivalvonta on huolissaan kansalaisten kyvystä erottaa valmisteluun liittyvän asiakirjan ja lopullisen listalleottoesitteen ero. Jos tämä perustelu hyväksyttäisiin, sen avulla olisi mahdollista estää lukuisten muidenkin viranomaisasiakirjojen julkisuus. Salaamisen perusteleminen yleisön mahdollisella kyvyttömyydellä ymmärtää asiakirjojen merkitys on kestämätöntä ja oikeuskäytännölle vierasta.

Nähtäväksi on pyydetty loppuun käsiteltyihin toimiin liittyviä asiakirjoja. Tämänkään takia ei ole vaaraa, että julki tuleva tietojenvaihto luonnosvaiheessa olevasta asiakirjasta sekoittaisi sijoittajia ennen varsinaisen esitteen julkaisua.

Esitetarkastuksen tehokkuus ei riipu asiakirjajulkisuudesta, vaan liikkeeseenlaskijan ja viranomaisen toiminnasta. On myös liikkeeseenlaskijan omissa intresseissä toimia asiassaan tehokkaasti.

Täysin hämäräksi jää Finanssivalvonnan väite, jonka mukaan tietojen julkiseksi tuleminen olisi omiaan hämärtämään sitä, että vastuu esitteen tiedoista on sen laatijalla.

Tilinpäätösstandardien noudattamisen valvonta

Finanssivalvonta on huolissaan siitä, että julkiseksi tulisi tilinpäätösten valvontaan liittyvä tilanne, jossa se olisi pyytänyt myöhemmin epäoleelliseksi osoittautunutta tietoa. Koska kysymys on nimenomaan loppuun käsiteltyihin valvontatoimenpiteisiin liittyvistä asiakirjoista, valvonnan lopputulos on jo tiedossa asiakirjojen julkiseksi tulon yhteydessä. Siinä vaiheessa on myös käynyt ilmi, onko Finanssivalvonnan tietopyyntö ollut aiheellinen tai aiheeton.

Myös poliisin esitutkintamateriaalien yhteydessä tulee julkiseksi sellaisia tutkintalinjoja, jotka ovat myöhemmin osoittautuneet epäoleellisiksi. Silti esitutkintamateriaalit ovat myös näiltä osin julkisia.

Kukaan ei ole väittänyt, että yhtiön valikoituminen valvonnan kohteeksi olisi merkki siitä, että tilinpäätös olisi laadittu säännösten vastaisesti. Epäselväksi jää, miksi Finanssivalvonta pelkää tällaista.

Finanssivalvonta epäilee jopa sitä, ettei se voisi jatkossa harjoittaa valvontatoimintaansa, jos asiakirjat tulisivat julkisiksi. Finanssivalvonnan oikeudet tiedonsaantiin eivät perustu valvottavien sitä kohtaan kokemaan luottamukseen, vaan lainsäädäntöön.

Finanssivalvonta näyttää edelleen pitävän kiinni käsityksestään, että sillä on mahdollisuus noudattaa täysin omaa tulkintaansa julkisuuslaista. Asiassa on oleellista merkitystä myös sillä, että yleisöllä tulee olla mahdollisuus valvoa julkisen vallan käyttöä.

Finanssivalvonta on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Listalleottoesitettä koskeva aineisto

Mikäli listalleottoesitteen luonnosversiot olisivat markkinoiden saatavilla ennen tai jälkeen esitteen hyväksymisen, tällaiset ei-lopulliset versiot olisivat omiaan johtamaan sijoittajia harhaan, sillä ne eivät tukisi tietojen johdonmukaista ja helposti ymmärrettävää esittämistä. Arvopaperimarkkinalain mukaan yhtiö saa julkaista esitteen, kun Finanssivalvonta on hyväksynyt sen. Lain lähtökohta on, että vain tämä yksi esite julkaistaan ja on markkinoiden saatavilla.

Sijoittajat tekevät päätöksensä listayhtiön julkistaman tiedon perusteella. Esiteluonnokset ja niihin liittyvät kommentit voivat sisältää julkistamatonta, sisäpiirin tiedoksikin luokiteltavaa tietoa, joka ei sisälly lopulliseen esitteeseen. Finanssivalvonta ei pidä mahdollisena tilannetta, että se antaisi julkisuuteen tietoa, jota yhtiö ei ole itse julkistanut arvopaperimarkkinalain 6 luvun 4 §:n tai 4 luvun 1 §:n nojalla tai tietoa, joka voisi olla omiaan johtamaan sijoittajia harhaan esimerkiksi tilanteessa, jossa yhtiö on esiteprosessin aikana poistanut esiteluonnoksesta tiedon, jonka se on todennut paikkansa pitämättömäksi.

Jos Finanssivalvonnan kommentit tulisivat julkisiksi, saattaisi syntyä mielikuva, että se on tarkistanut esitteessä olevien tietojen oikeellisuuden, vaikka tietojen oikeellisuudesta vastaa yhtiö, ei Finanssivalvonta.

Esitetarkastuksen tehokkuuden yksi kulmakivi on se, että tietojen vaihto Finanssivalvonnan ja yhtiön välillä on mahdollisimman avointa ja perustuu siihen, ettei Finanssivalvonta saata lopulliseen esitteeseen kuulumattomia tietoja julkisuuteen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan suojafunktio ei ulotu ainoastaan vireillä oleviin valvontatoimenpiteisiin, vaan se voi kohdistua myös jo päättyneisiin valvontatoimenpiteisiin, sillä säännöksen tavoitteena on turvata valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä.

Tilinpäätösstandardien noudattamisen valvonta

Niin sanottujen epäolennaisten tietojen julkiseksi tuleminen olisi omiaan lisäämään aiheetonta epätietoisuutta annettujen tilinpäätöstietojen sisällöstä tai laadusta sijoittajien keskuudessa ja siten johtamaan sijoittajia harhaan. Tämä ei ole riippuvaista siitä, onko valvontatoimenpide suoritettu loppuun vai vielä kesken.

Finanssivalvonnan tarkastuksille ja muille valvontatoimenpiteille on luonteenomaista, että valvontaa tehdään huomattavasti matalammalla kynnyksellä kuin mikä esitutkintaviranomaisilla on syytä epäillä -kynnys. Toisin kuin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdassa, valvonta- ja tarkastustoimintaa koskevassa 15 kohdassa ei säädetä asian julkiseksi tulosta tietyssä vaiheessa.

Finanssivalvonnalla on laajat Finanssivalvonnasta annettuun lakiin perustuvat tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudet. Samoin valvottavilla ja muilla valvontatoimenpiteiden kohteilla on sanotun lain nojalla velvollisuus antaa Finanssivalvonnalle sen pyytämät tiedot. Tästä huolimatta valvonnan tehokkaat toimintaedellytykset turvaa se, että voidaan luottaa siihen, ettei Finanssivalvonta luovuta ulkopuolisille sellaisia tietoja, jotka se on lain mukaan velvollinen pitämään salassa. Mikäli luottamusta ei ole, valvottava voi toimittaa minimitiedot asiasta. Luottamuksen puuttuminen vaarantaisi siten olennaisesti tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Finanssivalvonnan vastaselityksen tiedoksi Vuorikoskelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 15.6.2016