KHO:2016:96

Jätelaki – Hallintopakkoasia – Uhkasakon asettaminen – Uhkasakon tuomitseminen – Kaksoisrangaistavuuden kielto – Ne bis in idem

Vuosikirjanumero: KHO:2016:96
Antopäivä: 17.6.2016
Taltionumero: 2678
Diaarinumero: 3215/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:96

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli maaliskuussa 2012 tekemällään lainvoimaisella päätöksellä jätelain nojalla määrännyt yhtiön siivoamaan yhtiön hallitseman kiinteistön ja asettanut määräyksen tehosteeksi 80 000 euron uhkasakon. Yhtiön laiminlyötyä siivoamismääräyksen noudattamisen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli valituksen kohteena olevalla päätöksellään elokuussa 2014 tuominnut uhkasakosta maksettavaksi 56 000 euroa ja asettanut uuden 56 000 euron suuruisen uhkasakon siivoamismääräyksen tehosteeksi.

Yhtiön toimitusjohtaja oli kesäkuussa 2013 tuomittu rangaistukseen ympäristön turmelemisesta. Yhtiö oli samalla tuomittu menettämään valtiolle rikoksen tuottamana taloudellisena hyötynä 98 814 euroa. Syyksilukeminen perustui osaksi samoihin tarkastuksissa havaittuihin seikkoihin kuin siivoamismääräyksen perusteena ollut jätelain roskaamiskiellon vastainen toiminta.

Uhkasakkomenettelyä, johon kuuluvat uhkasakon asettaminen ja velvoitteen jäätyä noudattamatta uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi, ei ole tarkoitettu rangaistusluonteiseksi seuraamukseksi, vaan sen tavoitteena on varmistaa päävelvoitteen eli tässä tapauksessa jätelain mukaisen siivoamisvelvollisuuden noudattaminen ja ympäristön palauttaminen roskaamiskiellon vastaista menettelyä edeltäneeseen tilaan. Koska siivoamisvelvoitteen tehosteeksi asetettu uhkasakko ei ollut rangaistusluonteinen seuraamus, uhkasakon tuomitseminen ja uuden uhkasakon asettaminen eivät olleet vastoin ne bis in idem -kieltoa.

Euroopan ihmisoikeussopimus 7. lisäpöytäkirja 4 artikla 1 kappale

Suomen perustuslaki 22 §

Jätelaki (1072/1993) 19 §, 20 § ja 21 §

Jätelaki (646/2011) 72 §, 73 §, 75 § 1 momentti, 126 §, 129 §, 151 § 1 momentti

Uhkasakkolaki (1113/1990) 6 §, 10 § ja 12 §

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 4.9.2015 nro 15/0202/1

Asian aikaisempi käsittely

Kosken TI ympäristönsuojelulautakunta on 19.8.2014 (§ 76) päättänyt 21.3.2014 suoritetun tarkastuksen ja saadun vastineen perusteella tuomita kiinteistön Matinmäki 636-427-1-35 siivoamisen tehosteeksi A Oy:lle 20.3.2012 (§ 32) asetetusta 80 000 euron uhkasakosta maksettavaksi 56 000 euroa.

Ympäristönsuojelulautakunta on päättänyt myös asettaa A Oy:lle uuden 56 000 euron suuruisen uhkasakon ympäristönsuojelulautakunnan yhtiölle 20.3.2012 (§ 32) antaman siivousmääräyksen tehosteeksi. Siivous tulee suorittaa annetun määräyksen mukaisesti 31.12.2015 mennessä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n valituksen ympäristönsuojelulautakunnan päätöksestä. Hallinto-oikeus on pidentänyt uudelle velvoitteelle asetettua määräaikaa oikeudenkäyntiin kuluneen ajan johdosta siten, että siivous tulee suorittaa annetun määräyksen mukaisesti 31.12.2016 mennessä.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Jätelain mukaan ympäristöön ei saa jättää jätettä, hylätä konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä eikä päästää ainetta siten, että siitä voi aiheutua epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä, ihmisen tai eläimen loukkaantumisen vaaraa tai muuta niihin rinnastettavaa vaaraa tai haittaa. Roskaajan on poistettava roskaava esine tai aine ympäristöstä ja muutoinkin siivottava roskaantunut alue.

Saman lain mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännösten vastaista menettelyä tai määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa. Valvontaviranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään tai kielletään. Jollei tästä laista muuta johdu, uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevaan asiaan sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa säädetään.

Uhkasakkolain mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Kunkin päävelvoitteen tehosteeksi on asetettava eri uhkasakko. Uhkasakko asetetaan määrältään kiinteänä tai siten, että sen suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan (juokseva uhkasakko). Asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.

Saman lain mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä muun ohella, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu. Uutta uhkasakkoa ei saa asettaa, ellei kysymystä aikaisemman uhkasakon tuomitsemisesta ole käsitelty.

Asiassa saatu selvitys

A Oy:n toimitusjohtaja B on 3.10.2001 kysynyt Pöytyän kansanterveystyön kuntayhtymän ympäristönsuojelu- ja terveystarkastajalta suullisesti lupaa suihkubetonilietteen hyödyntämiseen tasoittaessaan varastoaluetta. Ympäristönsuojelu- ja terveystarkastaja on 8.10.2001 antamassaan lausunnossa todennut, että suihkubetonilietettä on mahdollista hyödyntää ilmoituksen mukaisella tavalla eikä toiminta tarvitse lupaa.

Pöytyän kansanterveystyön kuntayhtymän vs. ympäristönsuojelu- ja terveystarkastaja on 30.4.2007 päivätyssä lausunnossaan todennut, että B:n ilmoittamasta betoni-savilietteen käyttämisestä varastoalueen pohjan tasoittamiseen kiinteistöllä Matinmäki RN:o 1:35 ei aiheudu ympäristöriskejä eikä se tarvitse ympäristölupaa, koska toiminta liittyy rakentamiseen ja riittävät tiedot on annettu.

Ympäristönsuojelusihteerin 19.3.2009 päätöksen § 8 mukaan täyttötoimintaa ei saa enää jatkaa ja sille tulee hakea asianmukaista ympäristölupaa.

A Oy on hakenut toiminnalle ympäristönsuojelulain mukaista lupaa. Ympäristönsuojelulautakunta on päätöksellään 23.2.2011 § 9 hylännyt ympäristölupahakemuksen suihkubetonilietteen vastaanotto-, käsittely- ja jatkojalostustoiminnalle kiinteistöllä Matinmäki RN:o 1:35.

Ympäristönsuojelusihteeri on lähettänyt A Oy:lle 20.5.2011 selvityspyynnön, jossa on pyydetty selvitystä ennen siivouskehotuksen antamista siitä, miten kiinteistölle Matinmäki RN:o 1:35 sijoitettu suihkubetoniliete tullaan poistamaan, miten poistamisen aikana tullaan ehkäisemään haitallisia ympäristövaikutuksia, miten pintavaluma- ja suotovesien leviäminen ympäristöön ehkäistään ja miten pinta- ja pohjavesien tilaa tullaan seuraamaan.

A Oy on antanut selvityksen 17.6.2011. Selvityksen mukaan betonijätettä tullaan poistamaan 300–1000 tonnia vuodessa siten, että poistotoiminta aloitetaan entisen kaatopaikan läheisyydestä.

A Oy:n omistamalle Matinmäen kiinteistölle, jolla sijaitsee Auran kunnan entinen Mustasuon kaatopaikka, on varastoitu huomattava määrä betonijätettä. Betonijätteen määrä on arvioitu 20 000 m3:ksi. Lisäksi alueella on ollut varastoituna öljysäiliöitä, ajoneuvojen renkaita ja osia sekä rakennustarvikkeita.

Ympäristönsuojelusihteeri on 1.7.2011 kehottanut A Oy:tä poistamaan Matinmäen kiinteistölle varastoidun suihkubetonilietteen 31.12.2013 mennessä. Lietteen poistaminen tulee aloittaa vuoden 2011 aikana. Lisäksi kiinteistöltä tulee kehotuksen mukaan poistaa rakennus- ja muut jätteet 30.9.2011 mennessä.

Ympäristönsuojelulautakunta on 20.3.2012 § 32 jätelain nojalla määrännyt A Oy:n siivoamaan roskaantuneen Matinmäen kiinteistön 1:35 31.12.2013 mennessä. Siivoustyö on määrätty aloitettavaksi välittömästi. Kiinteistöltä on määrätty poistettavaksi sille varastoidut betonijätteet. Alueelle saa jättää Pöytyän kansanterveystyön kuntayhtymän ympäristönsuojelu- ja terveystarkastajan 8.10.2001 kirjoittaman lausunnon mukaista tontin kuoppakohtien tasoittamiseksi käytettävää betonijätettä enintään 100 m2:n alueelle. Lisäksi alueelta on määrätty poistettavaksi itäpuolella osittain betonijätteen alle jäänyt metallisäiliö, käyttökelvottomat ajoneuvojen renkaat sekä puretun työkoneen osat ja muut käytöstä poistetut tavarat. Käyttökelpoiset laitteet ja rakennusmateriaalit on määrätty varastoitavaksi siististi samalle alueelle alueen lounaisosaan. Määräyksen tehosteeksi on asetettu 80 000 euron uhkasakko.

Varsinais-Suomen käräjäoikeus on 11.6.2013 tuomiolla nro 13/104441 tuominnut B:n A Oy:n toimitusjohtajana ja hallituksen varsinaisena jäsenenä rangaistukseen ympäristön turmelemisesta, koska yhtiön omistamalle Matinmäen kiinteistölle on vastaanotettu ja jätetty betonilietettä ja pesupaikan betonijätettä ympäristönsuojelulain ja jätelain vastaisesti ajalla 8.10.2001–11.10.2010. Samalla A Oy on tuomittu menettämään valtiolle rikoksen tuottamana taloudellisena hyötynä 94 814,00 euroa.

Siivousmääräyksen antamisen jälkeen ympäristönsuojelusihteeri on suorittanut alueella tarkastukset 15.8.2012, 24.5.2013 ja 21.3.2014. 15.8.2012 pidetystä tarkastuksesta laaditun pöytäkirjan mukaan alueelta oli poistettu ajoneuvojen renkaita ja osia, öljysäiliöitä ja muuta käytöstä poistettua tavaraa. Betonijätteen poistaminen oli aloitettu tarkastuspäivänä. 21.3.2014 pidetystä tarkastuksesta laaditun pöytäkirjan mukaan Matinmäen kiinteistöllä oli edelleen varastoituna huomattava määrä betonijätettä. A Oy:ltä saatujen selvitysten perusteella on arvioitu, että betonijätettä on alueelta poistettu noin 5 820 m3, ja tämän perusteella on arvioitu, että poistettavaa betonijätettä alueella oli edelleen noin 14 000 m3. Tarkastuksella saadun selvityksen mukaan alueelta on toimitettu 970 m3 betonijätettä pois 24.5.2013 ja 21.3.2014 välisenä aikana. Betonijätettä on pääasiallisesti toimitettu maanparannusaineena käytettäväksi.

A Oy:lle on toimitettu 2.4.2014 kuulemiskirje koskien päätöksellä 20.3.2012 § 32 asetetun uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi. Lisäksi yhtiölle on toimitettu täydentävä kuulemiskirje 22.6.2014. Täydentävällä kuulemisella yhtiötä on kuultu uuden uhkasakon asettamisesta sekä pyydetty lisäselvitystä 30.4.2014 annettuun vastineeseen.

A Oy on antanut asiassa vastineen 30.4.2014 ja täydentänyt sitä 2.5.2014 sekä antanut vastineen täydentävään kuulemiseen 11.7.2014. Vastineessa yhtiö on myöntänyt annetun määräajan ylittymisen sekä jäljellä olevan jätteen määrän. Poistettavan jätteen määrä on kuitenkin ollut suuri, ja hankalat luonnonolosuhteet ovat muodostaneet välillä esteen jätteen kuormaamiselle sekä poiskuljettamiselle. Yhtiö on pyytänyt uuden määräajan asettamista, ja ettei uhkasakkoa pantaisi maksuun.

Uhkasakon tuomitsemista ja uuden uhkasakon asettamista koskevan valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan ympäristönsuojelulautakunta on tutustunut alueeseen tarkastuksellaan 13.5.2014 ja todennut, ettei aluetta ollut siivottu annetun määräyksen mukaisesti. A Oy:n omistamalle Matinmäen kiinteistölle on varastoitu jätteitä jätelain vastaisesti siten, että jätteistä aiheutuu epäsiisteyttä, maiseman rumentumista ja ympäristön pilaantumisen vaaraa. Annetuissa vastineissa ei ole tuotu esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella uhkasakko voitaisiin jättää tuomitsematta ja uusi uhkasakko asettamatta. Annetusta siivousmääräyksestä on kulunut kaksi vuotta, joten jätteet on ollut mahdollista poistaa määräaikaan mennessä. Betonijätteen poistaminen alueelta vastaa normaalia maanrakennustyötä eivätkä edelliset vuodet ole olleet sääolosuhteiltaan siinä määrin poikkeavat, ettei betonijätteen poistaminen olisi tämän vuoksi ollut mahdollista. Uhkasakko on tuomittu asetettua pienempänä ja siinä on otettu huomioon alueelta poistetun jätteen määrä. Kiinteistön omistajalta saadun selvityksen mukaan jätteestä, jota siivousmääräys koskee, on poistamatta kiinteistöltä 70 % kokonaismäärästä. Uusi uhkasakko on tarpeen siivoamistyön asianmukaisen loppuunsaattamisen turvaamiseksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa saadun selvityksen mukaan kiinteistöllä Matinmäki RN:o 1:35 on betonijätettä ja muuta rakennus- ynnä muuta jätettä jätelain 72 §:ssä säädetyn roskaamiskiellon vastaisesti. Roskaamiskielto ei edellytä, että jätteestä aiheutuisi kauempaa nähtävissä olevan maiseman rumentumista, vaan jätelain mukaisesti pelkkä epäsiisteys, joka jätteestä aiheutuu, täyttää lainkohdassa asetetun roskaamiskiellon tunnusmerkistön. Tarkastuskertomuksista ja niihin liitetyistä valokuvista ilmenee, että kiinteistöllä Matinmäki edelleen oleva jäte aiheuttaa epäsiisteyttä. Aiempi uhkasakon asettamispäätös 20.3.2012 on lainvoimainen. Kun yhtiö on laiminlyönyt velvoitteensa kiinteistön siivoamiseen asetetussa määräajassa, eikä laiminlyönnille ole esitetty pätevää syytä, on ympäristönsuojelulautakunta voinut tuomita 20.3.2012 asetetun uhkasakon maksettavaksi ja asettaa uuden uhkasakon velvoitteen tehosteeksi. Asetettua uhkasakkoa ei ole tuomittu täysimääräisenä, koska jätettä on poistettu alueelta noin 30 % alkuperäisestä määrästä.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka alun perin vuonna 2001 ympäristönsuojeluviranomainen on lausunnossaan sallinut yhtiön ilmoituksen mukaisen toiminnan harjoittamisen, ja vuonna 2007 lausunnossaan todennut uudelleen, että toimintaa voidaan harjoittaa, on yhtiö kuitenkin velvoitettu luvan hakemiseen jo 19.3.2009. Ympäristölupahakemus on hylätty 23.2.2011, jonka jälkeen yhtiölle on annettu selvityspyyntö ja siivouskehotus ennen 20.3.2012 asetettua velvoitepäätöstä. Näin ollen yhtiöllä on ollut riittävästi aikaa siivouskehotuksen noudattamiseen huolimatta siitä, että yhtiön ilmoituksen mukainen toiminta on vuosina 2001 ja 2007 annetuissa lausunnoissa sallittu.

Uhkasakon asettaminen itsessään ei ole rangaistusluonteinen seuraus. Käräjäoikeuden 11.6.2013 antama tuomio, jossa yhtiö on tuomittu rikosoikeudelliseen menettämisseuraamukseen, on koskenut yhtiön toimintaa ajalla 8.10.2001–11.10.2010. Nyt tuomittava uhkasakko koskee yhtiön toimintaa uhkasakon asettamispäätöksen jälkeisenä aikana, eli 20.3.2012 jälkeen. Nyt kyseessä oleva määräyksen rikkominen, jonka johdosta uhkasakko on tuomittu maksettavaksi, on siten tapahtunut eri aikana kuin mistä rikosasiassa on ollut kysymys. Näin ollen käräjäoikeuden rikosoikeudellinen tuomio kohdistuu ajallisesti eri tekoon kuin uhkasakon tuomitseminen. Lisäksi käräjäoikeuden tuomiossa on ollut kysymys betonilietteen ja -jätteen vastaanottamisesta ja läjittämisestä lain vastaisesti, kun nyt tuomittava uhkasakko koskee siivoamisvelvoitteen noudattamatta jättämistä. Näin ollen tässä asiassa ei ole kysymys tilanteesta, jossa samaan henkilötahoon kohdistettaisiin saman teon johdosta kaksi rangaistusluonteista seuraamusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Jätelaki (646/2011) 72 §, 73 §, 126 § 1 momentti 1 kohta ja 129 § 1 ja 2 momentti (195/2012)

Uhkasakkolaki 6 §, 10 § 1 momentti, 11 § ja 12 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio ja Hannamaija Falck. Esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristönsuojelulautakunnan päätökset kumotaan.

Yhtiö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Kiinteistöllä ei ole betonijätettä jätelain 72 §:ssä säädetyn roskaamiskiellon vastaisesti. Kiinteistöllä on lupaviranomaisen antaman luvan perusteella harjoitettu suihkubetonilietteen läjitystä. Suihkubetoniliete ei ole jätettä, vaan materiaalia, jota voidaan käyttää maanrakennustoiminnassa sekä peltojen kalkitsemisessa. Suihkubetonilietettä voidaan materiaalina verrata hiekkaan, jonka kasaaminen varastoalueella ei ole jätelain roskaamiskiellon vastaista. Läjitystoiminnasta ei ole aiheutunut haitallisia ympäristövaikutuksia eikä edes jätelain tarkoittamaa epäsiisteyttä, koska läjitystoiminnalle oli annettu lupa. Yhtiön harjoittaman läjitystoimintaan tai sen laajuuteen ei ole liittynyt luvattomuutta tai salailua.

Yhtiön toimitusjohtaja otti itse yhteyttä 8.10.2001 päivätystä lausunnosta ilmenevällä tavalla lupaviranomaiseen ja sai luvan suihkubetonilietteen hyödyntämiseen yhtiön työmailla. Koska kysymys on ollut ympäristölle turvallisesta materiaalista, ei luvan antaminen edellyttänyt tarkempia selvityksiä. Lausunnosta myös ilmenee, että yhtiötä on kehotettu ilmoittamaan lupaviranomaiselle, mikäli lietettä aiotaan jatkossa hyötykäyttää. Näin yhtiö on myös menetellyt.

Lupaviranomaisen 30.4.2007 päivätystä lausunnosta ilmenee kaikki oleellinen asian oikeudelliseksi arvioimiseksi. Ympäristövalvonta oli tutustunut alueeseen ja arvioinut, että toiminnasta ei aiheudu ympäristöriskejä eikä se tarvitse ympäristölupaa, sillä toiminta liittyy rakentamiseen ja riittävät tiedot on annettu.

Yhtiö oli tähän mennessä harjoittanut läjitystoimintaa yli 5 vuotta. Läjitystoiminnan koko laajuus on ollut ympäristövalvonnan tiedossa. Paikalla on tehty tarkastuskäynti. Betoni-saviliete on todettu puhtaaksi materiaaliksi, eikä toiminnasta aiheudu ympäristöriskejä.

Yhtiö oli harjoittanut läjitystoimintaa noin 9 vuotta lupaviranomaisen antaman luvan sekä valvonnan alaisena aina 19.3.2009 asti, jolloin yhtiötä kehotettiin hakemaan läjitystoiminnalle ympäristölupa. Yhtiö haki ympäristölupaa, jota yhtiö ei saanut. Sen vuoksi läjitystoiminta lopetettiin.

Uhkasakon tuomitsemispäätös ja asettamispäätös tulee kumota, koska kysymys on ollut puhtaan materiaalin läjitystoiminnasta ympäristövalvonnan antaman luvan mukaisella tavalla.

Uhkasakkojen asettaminen on perustunut siihen, että ympäristöviranomainen on perusteettomasti muuttanut mielipidettään läjitystoiminnan ympäristövaikutuksista. Ympäristöviranomaisen mukaan läjitystoiminnan seurauksena alueen pintavedet olisivat muuttuneet väriltään mustiksi ja niissä olisi havaittu kohonneita ravinne- ja metallipitoisuuksia.

Kunnan ympäristölautakunta määräsi ilman geoteknistä selvitystä yhtiön rakentamaan vesitiiviin altaan, johon tulee johtaa läjitysalueelta muodostuvat pintavedet. Yhtiön valituksesta Vaasan hallinto-oikeus 21.1.2014 päätöksellä nro 14/0013/2 kumosi ympäristölautakunnan päätöksen tukeutuen Geo Master Oy:n 6.9.2012 päivättyyn lausuntoon, jonka mukaan savisementtimassan pengerryksen seurauksena Auran kunnan entisen kaatopaikka-alueen haitallinen ympäristövaikutus on vähentynyt.

Yhtiö on todistanut, että läjitystoiminnassa käytetty suihkubetoniliete täyttää peitetyn ja päällystetyn rakenteen hyötykäyttökelpoisuuden vaatimukset tehtyjen määritysten osalta. Materiaalia voi hyödyntää maarakentamisessa sekä peltojen kalkitsemisessa. Materiaalin läjitystoiminta on ollut annetun luvan mukaista, jätelakia ei ole rikottu, eikä näin ollen uhkasakkoja materiaalin pois kuljettamiseksi olisi pitänyt asettaa ja tuomita. Vielä jäljellä oleva betonijäte ei aiheuta haitallista ympäristövaikutusta, vaan päinvastoin vähentää entisen kaatopaikka-alueen ympäristövaikutuksia. Väitettyä maisemallista haittaa ei kenellekään koidu. Läjitysalue on kunnan vanhan kaatopaikan vieressä metsässä piilossa, eikä näy tielle. Vanhalla kaatopaikalla ei kukaan liiku. Läjitysalue on myös jo voimakkaasti vesakoitunutta.

Yhtiö on harjoittanut laillista liiketoimintaa, joka tiukentuneen ympäristölupakäytännön perusteella on nyt kielletty. Siivouskehotus koskee materiaalia, jota on annetun luvan perusteella läjitetty. Yhtiö katsoo, ettei uhkasakolla tehostettua siivouskehotusta olisi edes pitänyt antaa. Uhkasakot tulee nyt kumota, koska yhtiö ja sen toimitusjohtaja ovat kärsineet myös raskaat rikosoikeudelliset ja taloudelliset seuraamukset alun perin lupaviranomaisen hyväksymästä toiminnasta.

Toimitusjohtaja on Varsinais-Suomen käräjäoikeuden 11.6.2013 annetulla tuomiolla tuomittu kolmen kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen ja yhtiö on tuomittu menettämään valtiolle rikoksen tuottaman taloudellisena hyötynä 94 814 euroa. Asiassa on kysymys tilanteesta, jossa samaan henkilötahoon kohdistetaan saman teon johdosta kaksi rangaistusluonteista seuraamusta.

Kosken TI ympäristönsuojelulautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa todetaan muun ohella seuraavaa:

Laajamittainen betonijätteen vastaanottaminen ja ympäristöön jättäminen tai eteenpäin toimittaminen on edellyttänyt jätteen laitosmaisena ja ammattimaisena käsittelynä ja ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavana toimintana ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaista lupaa. Toiminnanharjoittajalla ei ollut kyseistä lupaa. Ympäristö- ja terveystarkastajilta saatujen lausuntojen mukaan betoni-savilietteen käyttäminen ei ole vaatinut ympäristölupaa. Tosiasiallinen toiminta ei kuitenkaan ole vastannut lausuntojen perusteiksi annettuja ja lausunnoista ilmeneviä tietoja. Betonijätteellä on täytetty ja pengerretty huomattavan suuri alue, mutta toimenpiteitä lausuntojen antotilanteessa esitetyn varastoalueen ja -hallin rakentamiseksi ei ole ollut havaittavissa. Jätettä on myös otettu vastaan vielä sen jälkeen, kun ympäristönsuojelusihteeri on 19.3.2009 antamallaan päätöksellä määrännyt lopettamaan vastaanoton ja täyttötoiminnan.

Alueella muodostuvista voimakkaasti pilaantuneista pintavesistä aiheutuu maaperän ja pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Kiinteistöllä sijaitsee vanha suljettu kaatopaikka, jonka tarkka sijainti ei ole tiedossa. On todennäköistä, että betonijätteet on ainakin osittain sijoitettu kaatopaikan päälle ja ne saattavat vaikuttaa kaatopaikka-alueen ympäristövaikutuksiin.

Jätemateriaali sijaitsee yhtiön mukaan hieman piilossa valtatien 9 varrelta eikä näin ollen rumenna maisemaa. Maiseman rumentumattomuudella ei kuitenkaan ole merkitystä, sillä jätelain mukainen epäsiisteys täyttää joka tapauksessa roskaantumisen tunnusmerkit.

Yhtiön omistajaan ja yhtiöön kohdistetut rikosoikeudelliset seuraamukset eivät voi vaikuttaa hallintopakkoasian käsittelyssä asetettavaa ja tuomittavaa uhkasakkoa alentavasti. Uhkasakko ei ole rangaistusluonteinen seuraus. Uhkasakon tarkoituksena on siivoamisvelvoitteen noudattamisen edistäminen. Hallintopakkotoimet kohdistuvat eri aikaan ja tekoihin kuin käräjäoikeuden käsittelemät asiat.

A Oy on antanut selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Kun yhtiö sai luvat betoni-savilietteen käyttämiselle, ei yhtiöltä pyydetty selvitystä, kuinka paljon materiaalia syntyy ja miten se levitetään alueella ja onko levittämisellä mahdollisia ympäristövaikutuksia Pöytyän kunnan vanhan kaatopaikan alueelle. Lupaviranomaiset olivat säännöllisesti käyneet alueella. Jo vuonna 2007 betoni-savilietettä oli alueelle läjitettynä huomattavia määriä. Toimintaa on harjoitettu lupaviranomaisten antamien lupien perusteella ja lupaviranomaisten valvonnan alla laillisesti siihen asti kunnes se on kielletty vuonna 2009. Yhtiön tietämättä alueelle on voitu tuoda kiellon jälkeen pieniä kuormia betoni-savilietettä ennen kuin kielto tuli rakennusliikkeiden tietoon.

Yhtiöllä on ollut tarkoitus rakentaa alueelle varastoalue ja -halli. Rakennuslupa haetaan sen jälkeen, kun jäteasia on loppuun käsitelty.

Betoni-saviliete ei vaikuta kaatopaikka-alueen ympäristövaikutuksiin, mikä käy ilmi Vaasan hallinto-oikeuden 21.1.2014 antaman tuomion perusteluista. Kunta pyrkii vierittämään vanhan kaatopaikan ympäristövastuiden selvittämistä yhtiölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Jätelain ja uhkasakkolain säännökset esitöineen

Jätelaki (646/2011, uusi jätelaki) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki).

Uuden jätelain 151 §:n 1 momentin mukaan vuoden 1993 jätelain nojalla annettua viranomaisen päätöstä tai määräystä, joka on voimassa uuden jätelain voimaan tullessa, on noudatettava, jollei laissa toisin säädetä.

Vuoden 1993 jätelain 19 §:n mukaan ympäristöön ei saa jättää roskaa, likaa eikä käytöstä poistettua konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä siten, että siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta vaaraa tai haittaa (roskaamiskielto). Vastaava säännös sisältyy uuden jätelain 72 §:ään.

Vuoden 1993 jätelain 20 §:n 1 momentin mukaan roskaaja on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen. Vastaava säännös sisältyy uuden jätelain 73 §:ään.

Vuoden 1993 jätelain 21 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi määrätä roskaajan tai muun puhdistamiseen velvollisen puhdistamaan roskaantuneen alueen. Vastaava säännös sisältyy uuden jätelain 75 §:n 1 momenttiin.

Vuoden 1993 jätelain 58 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi tehostaa sanotun lain tai sen nojalla annetun säännöksen perusteella antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai että toiminta keskeytetään tai kielletään. Pykälän 2 momentin mukaan uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevassa asiassa noudatetaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.

Uuden jätelain 129 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, sanotun lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään tai kielletään. Pykälän 2 momentin (646/2011) mukaan, jollei jätelaista muuta johdu, uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevaan asiaan sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi (HE 199/2010 vp) todetaan uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevan 129 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälä korvaisi vuoden 1993 jätelain 58 §:n. Pykälän mukaan rikkomustilanteisiin liittyvää 126−128 §:n nojalla asetettua päävelvoitetta olisi tehostettava uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla, jollei se olisi ilmeisen tarpeetonta. Poikkeustapauksissa, joissa päävelvoitteen noudattamisesta ei ole epäilyksiä, tehosteita ei olisi välttämätöntä määrätä päävelvoitteen määräämisen yhteydessä. Vuoden 1993 jätelain 58 §:ssä tehosteen käyttö on mahdollista, mutta siihen ei velvoiteta. Edelleen lain esitöissä todetaan, että hallintopakkoasiaan sovellettaisiin muutoin uhkasakkolakia. Uhkasakkolain mukaan viranomainen voisi myös luopua tehosteen tuomitsemisesta, jos siihen on uhkasakkolaissa tarkoitettuja perusteita.

Uhkasakkolain 6 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Kunkin päävelvoitteen tehosteeksi on asetettava eri uhkasakko. Pykälän 3 momentin mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Uhkasakkolain 12 §:n 1 momentin mukaan uutta uhkasakkoa ei saa asettaa, ellei kysymystä aikaisemman uhkasakon tuomitsemisesta ole käsitelty.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi rikoslain 2 a luvun ja uhkasakkolain 10 §:n muuttamisesta (HE 164/2007 vp) todettiin, että erityisen ongelmallista oli mahdollisuus muuntaa uhkasakko vankeudeksi, koska kyse ei alun perin ole ollut rikosoikeudellisesta seuraamuksesta vaan hallinnollisesta tehostekeinosta. Lisäksi hallituksen esityksessä todettiin, että periaatteellisesti ongelmallisimpien, edelleen muunnettavissa olevat sakkolajien eli muun muassa uhkasakon muuntokelpoisuus olisi tarkoituksenmukaista poistaa jo ennen sakon muuntorangaistusjärjestelmää koskevaa kokonaistarkastelua ja mahdollista kokonaisuudistusta.

Kaksoisrangaistavuuden kielto

Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Euroopan neuvoston ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen (jäljempänä ihmisoikeussopimus) 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetään valtionsisäisestä kahteen kertaan syyttämistä tai rankaisemista koskevasta kiellosta (ne bis in idem -kielto). Artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään ottanut kantaa siihen, mitä tarkoitetaan rikosasialla ihmisoikeussopimuksen tulkinnassa. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan rikosasialla on sopimuksen tulkinnassa itsenäinen merkityssisältö.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan soveltaminen edellyttää, että molempien oikeudenkäyntimenettelyjen tulee olla rikosoikeudellisia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan 8.6.1976 Engel ym. v. Alankomaat linjannut kriteerit, jotka tulee ottaa huomioon arvioitaessa seuraamuksen rikosoikeudellista luonnetta. Merkityksellisiä ovat teon oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa lainsäädännössä, teon todellinen luonne ja määrättävissä olevan seuraamuksen ankaruus. Toinen ja kolmas kriteeri ovat vaihtoehtoisia, mutta eivät välttämättä kumulatiivisia. Myös kriteerien yhteisvaikutus tulee ottaa huomioon, mikäli jonkin kriteerin nojalla ei päästä selkeään lopputulokseen. Asian luonnehdinta valtionsisäisessä oikeudessa muuksi kuin rikosasiaksi ei yksin ratkaise asiaa.

Ihmisoikeustuomioistuin on käyttänyt samoja kriteerejä tuomiossaan 10.2.2009 Zolotukhin v. Venäjä. Mainitussa tuomiossaan ihmisoikeustuomioistuin on lisäksi katsonut, että 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla kieltää uuden syytteen tai oikeudenkäynnin sikäli kuin se perustuu samoihin tai olennaisesti samoihin tosiseikkoihin.

Saatu selvitys

Ympäristönsuojelusihteeri on 1.7.2011 jätelain (1072/1993) nojalla kehottanut A Oy:tä poistamaan Matinmäen kiinteistölle varastoidun suihkubetonilietteen 31.12.2013 mennessä. Lietteen poistaminen tulee aloittaa vuoden 2011 aikana. Lisäksi kiinteistöltä tulee kehotuksen mukaan poistaa rakennus- ja muut jätteet 30.9.2011 mennessä.

Ympäristönsuojelulautakunta on 20.3.2012 jätelain (1072/1993) nojalla määrännyt A Oy:n siivoamaan roskaantuneen Matinmäen kiinteistön 31.12.2013 mennessä. Siivoustyö on määrätty aloitettavaksi välittömästi. Kiinteistöltä on määrätty poistettavaksi sille varastoidut betonijätteet. Määräyksen tehosteeksi on asetettu 80 000 euron uhkasakko.

Varsinais-Suomen käräjäoikeus on 11.6.2013 tuomiolla nro 13/104441 rikoslain 48 luvun 1 §:n nojalla tuominnut B:n A Oy:n toimitusjohtajana ja hallituksen varsinaisena jäsenenä kolmen kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen ajalla 8.10.2001–11.10.2010 tapahtuneesta ympäristön turmelemisesta. Samalla A Oy on rikoslain 10 luvun 2 §:n nojalla tuomittu menettämään valtiolle rikoksen tuottamana taloudellisena hyötynä 94 814 euroa. Syyksilukeminen perustuu muun ohella valvontaviranomaisen arvioon, jonka mukaan yhtiön omistamalla Matinmäen kiinteistöllä oli vastaanotettu ja jätetty betonilietettä ja betonijätettä 20 000 kuutiometriä eli noin 2 500 kuormaa.

Ympäristönsuojelulautakunta on 19.8.2014 päättänyt 21.3.2014 suoritetun tarkastuksen ja saadun vastineen perusteella tuomita kiinteistön siivoamisen tehosteeksi A Oy:lle 20.3.2012 asetetusta 80 000 euron uhkasakosta maksettavaksi 56 000 euroa. Ympäristönsuojelulautakunta on päättänyt myös asettaa yhtiölle uuden 56 000 euron suuruisen uhkasakon ympäristönsuojelulautakunnan yhtiölle 20.3.2012 antaman siivousmääräyksen tehosteeksi. Tarkastuksen ja saatujen selvitysten perusteella oli arvioitu, että poistettavaa betonijätettä on alueella edelleen noin 14 000 kuutiometriä.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi

Yhtiö on valituksessaan muun ohella vedonnut kaksoisrangaistavuuden kieltoon ja katsonut, että asiassa on kysymys tilanteesta, jossa samaan henkilötahoon kohdistetaan saman teon johdosta kaksi rangaistusluonteista seuraamusta. Varsinais-Suomen käräjäoikeuden 11.6.2013 antamassa rikostuomiossa syyksilukeminen perustuu osaksi samoihin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen valvontaviranomaisena tekemissä tarkastuksissa havaittuihin tosiseikkoihin kuin kiinteistön siivoamiseksi 20.3.2012 annetun määräyksen perusteena oleva roskaamiskiellon vastainen toiminta ja siivoamisvelvollisuuden laiminlyönti.

Asiassa on näin ollen ensin ratkaistava, estääkö käräjäoikeuden edellä mainitussa tuomiossa ympäristön turmelemisesta valittajayhtiön toimitusjohtajalle määräämä vankeusrangaistus tai yhtiöön kohdistettu menettämisseuraamus nyt kyseessä olevan uhkasakon tuomitsemisen tai uuden uhkasakon asettamisen niin sanotun kaksoisrangaistavuuden kiellon (ne bis in idem -kielto) vuoksi. Ratkaisevaa tässä arvioinnissa on, onko myös jätelain mukaisen siivoamisvelvollisuuden noudattamiseksi asetetun uhkasakon tuomitseminen tai uuden uhkasakon asettaminen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitettu rangaistusluonteinen seuraamus ympäristön turmelemisesta.

Jos sanottua estettä ei ole ollut, asiassa on sen jälkeen ratkaistava, onko kunnan ympäristönsuojeluviranomainen muutoin voinut tuomita siivoamismääräyksen tehostamiseksi asettamansa uhkasakon maksettavaksi ja asettaa määräyksen tehosteeksi uuden uhkasakon.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen määräys kiinteistön siivoamiseksi on annettu 20.3.2012 eli ennen uuden jätelain voimaantuloa 1.5.2012. Päätös on lainvoimainen. Uuden jätelain 151 §:n 1 momentin mukaan myös vuoden 1993 jätelain nojalla annettua viranomaisen määräystä, joka on voimassa uuden jätelain voimaan tullessa, on noudatettava. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on 19.8.2014 tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen uhkasakon tuomitsemisesta ja uuden uhkasakon asettamisesta. Uhkasakon tuomitsemiseen ja uuden uhkasakon asettamiseen sovelletaan näin ollen uuden jätelain ja sen 129 §:n viittaussäännöksen nojalla uhkasakkolain säännöksiä.

Uhkasakkolaissa säädetyillä välillisillä hallintopakkokeinoilla pyritään siihen, että asianosainen itse täyttäisi laiminlyömänsä velvoitteen. Välillisiä hallintopakkokeinoja ovat uhkasakko, teettämisuhka ja keskeyttämisuhka. Päävelvoitteen tehosteeksi voidaan kerralla asettaa vain yksi uhka. Uhkasakkolain mukainen menettely on kaksivaiheinen siten, että uhkasakon asettamisesta ja uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi tehdään erilliset valituskelpoiset päätökset. Uhkasakkolain 6 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon tuomitsemisen edellytyksenä on, että päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä.

Uhkasakko voidaan asettaa vuoden 1993 jätelain 20 §:ssä ja vastaavasti uuden jätelain 73 §:ssä tarkoitetun siivoamisvelvollisuuden noudattamiseksi annetun määräyksen (päävelvoite) tehosteeksi. Myös uhkasakkolain ja jätelain esitöistä ilmenee, että uhkasakon asettamista ei ole tarkoitettu rangaistusluonteiseksi seuraamukseksi, vaan sen tavoitteena on varmistaa päävelvoitteen eli tässä tapauksessa jätelain mukaisen siivoamisvelvollisuuden noudattaminen ja ympäristön palauttaminen roskaamiskiellon vastaista menettelyä edeltäneeseen tilaan. Asetettu uhka kohdistuu tällöin siivoamisvelvollisuuden noudattamatta jättämiseen. Ympäristön turmelemista koskevassa rangaistuksessa on puolestaan kysymys lain rikkomisesta teoilla, joilla on aiheutettu roskaantuminen. Uhkasakkomenettelyä, johon kuuluvat uhkasakon asettaminen ja päävelvoitteen jäätyä noudattamatta uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi, ei miltään osin voida pitää rangaistuksenluonteisena seuraamuksena. A Oy:n maksettavaksi tuomittu uhkasakko tai uuden uhkasakon asettaminen eivät ole rangaistusluonteisia seuraamuksia betonijätteiden varastoimisesta kiinteistölle jätelain vastaisesti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa myös, että rikoksen tuottaman taloudellisen hyödyn tuomitseminen valtiolle menetetyksi ei merkitse rangaistusta tai siihen rinnastuvaa seuraamusta (ks. KKO 2014:76). Hallintopakkoasiassa on puolestaan kysymys laittoman teon aiheuttamien seurausten poistamisesta ja ympäristön ennallistamisesta, eikä taloudellisen hyödyn tuomitseminen menetetyksi valtiolle ole uhkasakkolain 10 §:ssä tarkoitettu peruste luopua uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi.

Uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi ei ole rangaistusluonteinen seuraamus eikä tuomitseminen sen vuoksi voi olla vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan tarkoittamaa ne bis in idem -kieltoa. Käräjäoikeuden tuomiossa määrätty rangaistus ja menettämisseuraamus eivät siten estä lainvoimaisella päätöksellä asetetun uhkasakon tuomitsemista ja uuden uhkasakon asettamista.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 17.6.2016