KHO:2016:97

Julkinen hankinta – Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu – Tarjouspyynnön epäselvyys – Tarjousten vertailukelpoisuus – Nollahinnoittelu

Vuosikirjanumero: KHO:2016:97
Antopäivä: 20.6.2016
Taltionumero: 2688
Diaarinumero: 43/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:97

Hankintayksikkö oli pyytänyt tarjouksia useita tuotteita ja palveluja käsittävästä rakennuspiirustusten kopiointipalvelusta. Tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen mukaan tuotteen tai palvelun hinta oli voitu ilmoittaa nollahintana, jos se sisältyi muihin töihin.

Markkinaoikeus hylkäsi yhtiö A:n hankintapäätöksestä tekemän valituksen. Markkinaoikeus katsoi, ettei tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla virheellinen tai epäselvä, vaikka tarjouspyynnön perusteella oli ollut mahdollista tehdä tarjous, jossa johonkin työkategoriaan kuuluvat palvelut oli hinnoiteltu nollaksi.

Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tarjouspyyntö oli ollut hinnan ilmoittamisen osalta siinä määrin tulkinnanvarainen ja epäselvä, ettei se ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Tarjouslomakkeessa ei ollut tarkemmin määritelty niitä tilanteita, joissa jonkin tuotteen tai palvelun hinta voisi sisältyä johonkin toiseen työhön. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei myöskään ilmennyt, tulivatko tarjouslomakkeessa mainitut tuntityöt hankittaviksi vain jonkin muun tuotteen tai palvelun yhteydessä vai myös sellaisinaan itsenäisinä tuntitöinä. Tarjouslomakkeesta ei myöskään sen rakenne huomioon otettuna yksiselitteisesti ilmennyt, koskiko lomakkeen viimeisen osion taulukon alla ollut maininta hinnan ilmoittamisesta nollaksi euroa vain kyseistä taulukkoa vai muitakin tarjouslomakkeen taulukkoja. Tarjouslomakkeessa olleen tuotteiden ja palvelujen nollahinnoittelua koskevan maininnan sisältö oli siten jäänyt tulkinnanvaraiseksi ja epäselväksi, eivätkä tarjoajat olleet sen perusteella voineet tarjouksiaan laatiessaan täsmällisesti tietää, miten hankinnan kohteena olevien tuotteiden ja palvelujen hinnat oli tullut ilmoittaa.

Laki julkisista hankinnoista 2 § 1 momentti ja 40 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 3.12.2013 nro 473/13

Asian aikaisempi käsittely

HUS-Kiinteistöt Oy on 13.3.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta rakennuspiirustusten kopiointipalvelua koskevasta hankinnasta kolmen vuoden sopimuskaudelle sekä mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

HUS-Kiinteistöt Oy:n toimitusjohtaja on 10.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Kopijyvä Oy:n (1.6.2014 lukien Grano Oy) tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 850 000 euroa.

HUS-Kiinteistöt Oy ja Kopijyvä Oy ovat 9.1.2014 allekirjoittaneet väliaikaisen hankintasopimuksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Kopio Niini Oy on ollut valittajana, HUS-Kiinteistöt Oy vastapuolena ja Kopijyvä Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kopio Niini Oy:n valituksen ja velvoittanut Kopio Niini Oy:n korvaamaan HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 600 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105) on 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö olisi ollut virheellinen sen vuoksi, että sen perusteella olisi ollut mahdollista tehdä tarjous, jossa ainakin yhteen työkategoriaan kuuluvat työt on hinnoiteltu nollaksi, vaikka työt oletettavasti kuitenkin laskutettaisiin joko kokonaan tai ainakin osittain muuhun kategoriaan kuuluvana työnä.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia rakennuspiirustusten kopiointipalvelusta HYKS-sairaanhoitoalueella, Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueella, Lohjan sairaanhoitoalueella ja Hyvinkään sairaanhoitoalueella.

Hankintaohjelman kohdassa 10.4 "Tarjouksen valintakriteerit" on muun ohella ilmoitettu hintojen osalta seuraavaa:

"Tarjoaja täyttää kaikki tarjouslomakkeen hintakohdat. Hinnat kerrotaan painoarvolla. Painoarvotetut hinnat lasketaan yhteen. Halvin yhteenlaskettu painoarvotettu hinta voittaa tarjouskilpailun.

Annetut hinnat sisältävät kaikki työt ja materiaalit, jotka kyseiseen työhön liittyy.

Jos tarjouslomakkeen kaikkia kohtia ei ole täytetty ja hintaa ei voi päätellä tarjouksessa olevan aineiston perusteella tarjous hylätään.

Tarjouslomakkeessa ei ole kaikkia tilattavia töitä. Muissa töissä käytetään toimijan tarjoukseen liittämää yleistä hinnastoa, johon tarjoaja antaa alennusprosentin kohta kohdalta niiltä osin kun ei tarjouslomakkeessa ole hintaa pyydetty. Tarjouslomakkeella annetut hinnat eivät saa olla suurempia kuin tarjoajan yleisessä hinnastossa olevat."

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut tarjouslomake, jonka eri riveille on merkitty hankintaan kuuluvat tulosteet ja muut hankintaan liittyvät tuotteet sekä palvelut. Tarjouslomakkeessa mainittujen tulosteiden ja muiden tuotteiden sekä palveluiden kohdalla lomakkeessa on ilmoitettu omissa sarakkeissaan laatuyksiköt ja painokerroin. Tarjoajia varten lomakkeessa on ollut sarakkeet hinnan ja painotetun hinnan merkitsemistä varten.

Tarjouslomakkeen täyttöohjeessa on ilmoitettu, että "jos joku hinta sisältyy muihin töihin niin silloin se laitetaan nolla hintana".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouslomakkeeseen on edellä esitetyn mukaisesti tullut merkitä kaikkien lomakkeessa lueteltujen tuotteiden hinnat. Jos joku työ ja sen hinta on sisältynyt johonkin muuhun työhön ja sen hintaan, kyseiseen lomakkeen kohtaan on tullut merkitä hinnaksi nolla. Tarjouspyyntö on siten mahdollistanut sen, että tuotteet tai palvelut hinnoitellaan nollaksi siinä tapauksessa, että niiden hinta sisältyy jonkin toisen tuotteen tai palvelun hintaan.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten arvioinnissa hinnat kerrotaan painoarvolla, painoarvotetut hinnat lasketaan yhteen ja halvin yhteenlaskettu painoarvotettu hinta voittaa tarjouskilpailun. Vaikka tarjouspyyntö on sinänsä mahdollistanut jonkin tuotteen tai työn hinnan ilmoittamisen nollaksi, tämän ei ole kuitenkaan valittajan esittämällä tavalla katsottava merkinneen sitä, että tarjoaja olisi voinut tarjota mainitulta osin vähemmän tuotteita tai palveluita. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet ainoastaan valita, minkä tuotteen tai palvelun hinnan he ilmoittavat nollaksi sillä perusteella, että hinta sisältyy toisen tuotteen tai palvelun hintaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut valittajan esittämällä tavalla virheellinen tai epäselvä, vaikka tarjouspyynnön perusteella on ollut mahdollista tehdä tarjous, jossa johonkin työkategoriaan kuuluvat palvelut on hinnoiteltu nollaksi. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet tehdä yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten arviointi

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että voittaneen tarjoajan toimesta tapahtunut nollahinnan ilmoittaminen kohtaan "Tuntityöt, Ohjelmistokäyttö/ohjelmointi" on merkinnyt käytännössä, että voittaneen tarjoajan tarjouksesta olisi puuttunut noin 2 130 tunnin työmäärä ja ettei tarjous siten ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittanut tarjoaja on merkinnyt nollahinnan "0,00 euroa" tarjouslomakkeen käsittelyä ja jalostusta koskevaan kohtaan "Tuntityöt, Ohjelmistokäyttö/ohjelmointi" sekä materiaaleja ja tarvikkeita koskevaan kohtaan "Lajittelu/Urakkasarjojen lajittelu". Lisäksi nollahintoja on merkitty pakkaustarvikkeita koskeviin kohtiin "pakkausrulla, kartonkikuori A3, kartonkikuori A4, pakkauslaatikko A4, pakkauslaatikko A3, postituspussi pieni, postituspussi iso, pakkauspussi/kirjekuori".

Voittaneen tarjoajan ohella eräs toinenkin tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut nollahinnan kohtaan "Tuntityöt, Ohjelmistokäyttö/ohjelmoin­ti".

Kuten edellä on todettu, tarjouspyynnön mukaan on ollut mahdollista tehdä tarjous siten, että jonkin tuotteen hinta sisältyy toisen tuotteen hintaan ja siltä osin tarjouslomakkeeseen merkitään kyseisen tuotteen hinnaksi nolla. Myös valittajan omaan tarjoukseen on merkitty nollahinta kohtiin "Lajittelu/Urakka sarjojen lajittelu" ja "A3:n taitto".

Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että tarjoajan olisi tullut ilmoittaa, minkä muun tuotteen hintaan nollaksi hinnoiteltu tuote sisältyy.

Sen, että voittanut tarjoaja, vastaavasti kuin myös eräs toinen tarjoaja, on ainoastaan merkinnyt edellä todetuin tavoin ohjelmiston käytön ja ohjelmoinnin tuntitöiden hinnaksi nollahinnan, ei ole valittajan esittämällä tavalla katsottava merkinneen sitä, että voittanut tarjoaja olisi jättänyt osan töistä tarjoamatta tai että sen tarjouksesta olisi puuttunut valittajan esittämä määrä työtunteja.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei voittaneen tarjoajan tarjousta ole tullut pitää valittajan esittämällä tavalla tarjouspyynnön vastaisena.

Valittaja on valituksessaan lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjoama hinta olisi ollut poikkeuksellisen alhainen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107) on hankintalain 63 §:n 1 momentin osalta perusteluissa todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioon ottaminen.

Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön saamien neljän tarjouksen hinnat ovat poikenneet toisistaan voittaneen tarjoajan tarjoushinnan ollessa noin 14 prosenttia halvempi kuin toiseksi tullut tarjous. Markkinaoikeus katsoo, ettei sanottua eroa voittaneen tarjoajan ja tarjouskilpailussa toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjousten hinnoissa ole kuitenkaan ollut pidettävä niin merkittävänä, että hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy epäillä voittaneen tarjoajan kykyä toteuttaa hankinta tarjotulla hinnalla. Näin ollen hankintayksikkö on sille kuuluvan harkintavallan rajoissa voinut hyväksyä voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Hankintayksikkö on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kopio Niini Oy on valituksessaan vaatinut, että hankintapäätös kumotaan ja hankintayksikkö velvoitetaan ensisijaisesti korjaamaan virheellinen menettelynsä kilpailuttamalla hankinta uudelleen tai toissijaisesti sulkemalla voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta ja tekemällä uusi tarjousten vertailu. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö määrätään maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti yhteensä 8 565 eurolla, josta määrästä markkinaoikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja on 6 765 euroa, lisättynä arvonlisäveron määrällä ja viivästyskorkoineen. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään ja siten hankintapäätöksen täytäntöönpano kielletään tai keskeytetään välittömästi kunnes valitus on ratkaistu.

Kopio Niini Oy on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntö on laadittu virheellisesti siten, että se on mahdollistanut keskenään yhteismitattomien ja vertailukelvottomien tarjousten jättämisen. Tämä on aiheuttanut sen, että tarjoajat eivät ole tulleet tasapuolisesti kohdelluiksi tarjouksia arvioitaessa ja vertailtaessa.

Mikäli tarjouspyyntöä ei katsota virheellisesti laadituksi, hankintayksikkö on joka tapauksessa menetellyt virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole annettu hintaa yhdelle tarjouspyynnön mukaiselle aikaperusteisesti laskutettavan työn kategorialle, jota sen luonteen perusteella ei voida sisällyttää muiden palvelujen hintoihin. Mikäli kyseisen työn hinta on kuitenkin sisältynyt jonkin toisen työn hintaan, on voittaneen tarjoajan tarjouksen laajuus tästä huolimatta jäänyt sillä tavoin valittajan tarjousta suppeammaksi, että tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, ohjelmiston käyttöä ja ohjelmointia ei voida sisällyttää voittaneen tarjoajan tarjouksen sisältämiin, muista kopiointiin liittyvistä tehtävistä veloitettaviin hintoihin. Ohjelmistotyö on mahdollista sisällyttää ainoastaan jonkin muun tuntityön hintaan, jolloin tarjousten vertailulaskelmassa käytetyt tuntimäärät ovat olleet virheellisiä. Asiassa ei ole esitetty, että kyseinen ohjelmistotyö tarjottaisiin ilmaiseksi riippumatta sen määrästä.

Myös hankintayksikkö on katsonut, että ohjelmistotyö on selkeästi yksilöitävissä olevaa itsenäistä toimintaa, jota ei voida sekoittaa manuaaliseen käsityöhön tai tilauksiin liittyvään tiedostojen käsittelyyn. Ohjelmistotyötä koskevat tilaukset ovat erillisiä eivätkä liity muiden suoritteiden tilauksiin. Jos tarkoitus ei ole toimittaa ohjelmistotyötä ilmaiseksi, lienee ainoa vaihtoehto, että se sisältyy perustyön hintaan. Tällöin käytetyn tuntimäärän tulisi kuitenkin lisääntyä vastaavasti.

Havainnollisena esimerkkinä ohjelmistotyön itsenäisyydestä ja erotettavuudesta toimii pelkän ohjelmistotyön tilaaminen. Kun tilataan ainoastaan kyseistä työtä, ei ole olemassa mitään liitännäistä toimenpidettä tai tuotetta, jonka hinnan mukana ohjelmistotyötä laskutettaisiin. Työn käyttöyksikkönä on aika, ja se voidaan järkevästi sisällyttää vain toiseen aikaperusteisesti laskutettavaan työhön ja sen hintaan.

Markkinaoikeus on oikein todennut, että tarjouspyynnön mukaan tarjoajan ei ole tarvinnut yksilöidä, mihin toiseen hintaan nollahintaisena tarjottu työ kuuluu. Markkinaoikeus tai hankintayksikkö ei ole kuitenkaan esittänyt, mihin kopiointisuoritukseen ohjelmistotyö voisi sisältyä. Käytännössä ohjelmistotyö voi sisältyä vain muihin tuntityönä laskutettaviin tehtäviin. Tästä johtuen tarjouspyyntö on johtanut tilanteeseen, jossa tarjousten vertailussa 2 130 tuntia työtä on pudonnut vertailusta pois aiheuttaen tarjousten vertailukelvottomuuden.

Markkinaoikeuden päätöksessä kuvatut muut nollahinnoitellut toimenpiteet kuin ohjelmointityö ovat olleet selkeästi kopiointipalveluihin liittyviä liitännäisiä tehtäviä. Esimerkiksi lajittelu toimenpiteenä kohdistuu aina johonkin jo hinnoiteltuun kopiointipalveluun eikä sitä ole tarpeen suorittaa erillisenä. Samoin kirjekuoria voidaan pitää liitännäiskuluina. Kun postituskustannukseen katsotaan sisältyvän kirjekuoren hinta, mikään ei ole jäänyt hinnoittelematta, sillä kirjekuorten määrä lisääntyy postitusten määrän lisääntyessä.

Hyvitysmaksun määrän tulisi olla 10 prosenttia hankinnan kokonaisarvosta. Määrä vastaa valittajan menetyksiä hankintayksikön virheellisen menettelyn johdosta.

Hankintayksikön tulee korvata valittajan oikeudenkäyntikulut valituksen menestymisestä riippumatta, koska hankintayksikön virheellinen toiminta hankintapäätöksestä tiedottamisessa on pakottanut valittajan valvomaan etuaan ilman mahdollisuutta arvioida oikeudellista asemaansa kokonaisuutena.

HUS-Kiinteistöt Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 600 eurolla viivästyskorkoineen.

HUS-Kiinteistöt Oy on selityksessään uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjoajat ovat voineet tarjouspyynnön perusteella tehdä yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti.

Kopijyvä Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys.

Kopio Niini Oy on antanut HUS-Kiinteistöt Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole esitetty perustetta sille, että voittanut tarjoaja toimittaisi hankintayksikölle ilmaista ohjelmointityötä. Voittanut tarjoaja laskuttaa kaikki tekemänsä toimenpiteet ilmoitetuilla tuntihinnoilla ja, mikäli ohjelmointityötä ei ole lainkaan saatavissa voittaneelta tarjoajalta, hankintayksikkö joutuu hankkimaan kyseisen osaamisen kolmannelta osapuolelta. Tämä johtaa kaikissa tapauksissa siihen, että voittaneen tarjoajan tarjous on kalliimpi kuin valittajan tarjous.

HUS-Kiinteistöt Oy:lle ja Kopijyvä Oy:lle on lähetetty tiedoksi Kopio Niini Oy:n vastaselitys.

HUS-Kiinteistöt Oy on toimittanut väliaikaisen hankintasopimuksen, joka on lähetetty tiedoksi Kopio Niini Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan.

Korkein hallinto-oikeus tutkii asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta välittömästi kysymyksen julkisista hankinnoista annetun lain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten määräämisestä.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa HUS-Kiinteistöt Oy:n toimitusjohtajan rakennuspiirustusten kopiointipalvelun toimijan valinnasta 10.5.2013 tekemän hankintapäätöksen ja kieltää HUS-Kiinteistöt Oy:tä tekemästä mainitun hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta hankintapäätöstä täytäntöön nyt asetetun 50 000 sakon uhalla.

2. Korkein hallinto-oikeus määrää HUS-Kiinteistöt Oy:n korvaamaan Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten yhteensä 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta. Kopio Niini Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus hylkää HUS-Kiinteistöt Oy:n vaatimuksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

3. Lausuminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevasta Kopio Niini Oy:n vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian tarkastelun lähtökohta

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, onko HUS-Kiinteistöt Oy:n tarjouspyyntö ollut hinnan ilmoittamisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukainen.

1.2 Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

1.3 Tarjouspyynnön keskeinen sisältö

HUS-Kiinteistöt Oy on pyytänyt tarjouksia rakennuspiirustusten kopiointipalvelusta kolmen vuoden sopimuskaudelle, joka on tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankintaohjelmassa ilmoitettu määriteltävän tarkemmin sopimuksessa, sekä mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut antaa hankintaohjelman liitteenä olleella tarjouslomakkeella.

Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankintaohjelman kohdassa 10.10 "Tarjouskilpailun voittaja" on ilmoitettu, että tarjouskilpailun voittaa se, joka täyttää kaikki kelpoisuuskriteerit, ja on painoarvotetulta hinnaltaan halvin.

Hankintaohjelman kohdassa 10.4 "Tarjouksen valintakriteerit" on todettu hintojen osalta muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja täyttää kaikki tarjouslomakkeen hintakohdat. Hinnat kerrotaan painoarvolla. Painoarvotetut hinnat lasketaan yhteen. Halvin yhteenlaskettu painoarvotettu hinta voittaa tarjouskilpailun.

Annetut hinnat sisältävät kaikki työt ja materiaalit, jotka kyseiseen työhön liittyy.

Jos tarjouslomakkeen kaikkia kohtia ei ole täytetty ja hintaa ei voi päätellä tarjouksessa olevan aineiston perusteella tarjous hylätään.

Tarjouslomakkeessa ei ole kaikkia tilattavia töitä. Muissa töissä käytetään toimijan tarjoukseen liittämää yleistä hinnastoa, johon tarjoaja antaa alennusprosentin kohta kohdalta niiltä osin kun ei tarjouslomakkeessa ole hintaa pyydetty. Tarjouslomakkeella annetut hinnat eivät saa olla suurempia kuin tarjoajan yleisessä hinnastossa olevat."

Hankintaohjelman liitteenä on ollut tarjouslomake, jossa on ilmoitettu hankintaan kuuluvat tuotteet ja palvelut, jotka on jaoteltu osioihin "Piirustustuotanto", "Tulostus", "Käsittely ja jalostus", "Projektipankki", "Pakkaustarvikkeet", "Kuljetus ja tiedoston tallennukset" sekä "Materiaalit ja tarvikkeet". Kussakin osiossa on ollut yksi tai useampi taulukko, joissa on ollut omiin sarakkeisiin merkittyinä kysymyksessä olevat tuotteet tai palvelut sekä niiden kunkin osalta laatuyksikkö, jolla on tarkoitettu hinnan ilmoittamisen yksikköä, ja painokerroin. Osioita "Pakkaustarvikkeet" ja "Kuljetus ja tiedoston tallennukset" lukuun ottamatta tarjouslomakkeessa on kunkin taulukon alla vielä annettu tuotteita tai palveluja taikka hinnoittelua koskevaa tarkempaa sanallista ohjeistusta. Lomakkeessa on lisäksi ollut sarakkeet hinnan ja painotetun hinnan merkitsemistä varten.

Tarjouslomakkeen osion "Käsittely ja jalostus" taulukossa on ilmoitettu tuntityöt, joita ovat olleet "manuaalityö, käsityö", "tiedostokäsittely, CAD-tuntityö" ja "ohjelmistokäyttö/ohjelmointi". Kunkin tuntityön osalta tarjoajan on tullut ilmoittaa hinta sekä tunnilta että viideltä minuutilta. Painokertoimiksi on näiltä osin ilmoitettu seuraavat: "manuaalityö, käsityö" sekä tuntihinnan että viiden minuutin hinnan osalta ja "tiedostokäsittely, CAD-tuntityö" tuntihinnan osalta painokerroin 20, "tiedostokäsittely, CAD-tuntityö" viiden minuutin hinnan osalta painokerroin 3 400 sekä "ohjelmistokäyttö/ohjelmointi" tuntihinnan osalta painokerroin 1 800 ja viiden minuutin hinnan osalta painokerroin 4 000.

Kysymyksessä olevan taulukon alla on ilmoitettu seuraavaa:

"Tuntihintoihin tulee sisältyä kaikki tarjoajan henkilöstö-, matka- (matka-aika ja km-korvaus), pysäköinti-, työvaate-, käsityökalu- ym. yleiskustannukset sekä työnjohtokustannukset.

Tuntityö laskutetaan alkavalta 5 minuutilta.

Aina yli 5 tunnin työt tulee laskussa selvittää, mistä muodostuu. Muiden tuntitöiden osalta toimijan tulee varautua pyydettäessä toimittamaan selvitys.

Tuntityöt on jaettu kolmeen tasoon. Ensimmäinen taso on käsityö eli manuaalinen työ. Seuraava taso on tiedostokäsittelytyö eli tekijän pitää osata muokata tiedostot tulostukseen kelpaavaan muotoon. Kolmas taso on se kun työntekijältä vaaditaan jotain vaativaa ohjelman käyttöä/ohjelmointia."

Tarjouslomakkeella viimeisenä olevan osion "Materiaalit ja tarvikkeet" taulukossa on ilmoitettu erinäisiä tuotteita ja palveluja. Kysymyksessä olevan taulukon alla on todettu seuraavaa:

"Periaate on, että kaikki hinnat sisältävät tuotteet valmiiksi tehtyinä. Hinnat sisältävät siis myös tehdyt tunnit.

Muut tilatut työt laskutetaan seuraavalla periaatteella: toimijan yleinen hinnasto kerrottuna alennusprosentilla. Hinnasto jossa on alennusprosentit merkitty tuotteittain tulee olla tarjouksen liitteenä.

Mikään hinta ei saa olla yli toimijan yleisen hinnaston.

Jos joku hinta sisältyy muihin töihin niin silloin se laitetaan nolla hintana."

1.4 Asian arviointi

HUS-Kiinteistöt Oy on saanut tarjoukset neljältä tarjoajalta. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kaikki tarjoajat ovat tarjouksessaan ilmoittaneet hinnakseen joiltakin osin nolla euroa. Tarjouslomakkeen osiossa "Käsittely ja jalostus" voittanut tarjoaja ja tarjousvertailussa neljänneksi tullut tarjoaja ovat ilmoittaneet tuntityön "ohjelmistokäyttö/ohjelmointi" osalta hinnakseen sekä tunnin että viiden minuutin osalta nolla euroa. "Pakkaustarvikkeet"-osiossa voittanut tarjoaja on ilmoittanut kaikkien tuotteiden osalta sekä tarjousvertailussa toiseksi tullut tarjoaja ja neljänneksi tullut tarjoaja tuotteen "Pakkauspussi/kirjekuori" osalta hinnakseen nolla euroa. "Kuljetus ja tiedoston tallennukset"-osiossa voittanut tarjoaja on ilmoittanut hinnakseen nolla euroa kohdassa "Toimitus ja jakelumaksu HYKS toiminta-alue". Tarjouslomakkeen osion "Materiaalit ja tarvikkeet" kohdassa "Lajittelu / Urakka sarjojen lajittelu" kaikki tarjoajat ovat ilmoittaneet hinnakseen nolla euroa. Valittaja ja tarjouskilpailussa toiseksi tullut tarjoaja ovat lisäksi ilmoittaneet hinnakseen nolla euroa saman osion kohdassa "A3:n taitto".

Kysymyksessä oleva tarjouslomake on edellä selostetusti sisältänyt otsikoituja osioita, joiden alla on ollut yksi tai useampi taulukko, joissa yksilöityjen tuotteiden tai palvelujen hinta tarjoajien on tullut täyttää taulukkoon. Osioiden "Pakkaustarvikkeet" ja "Kuljetus ja tiedoston tallen­nuk­set" taulukoita lukuun ottamatta kunkin taulukon alla on vielä annettu tuotteita tai palveluja taikka hinnoittelua koskevaa tarkempaa sanallista ohjeistusta. Tarjouslomakkeen lopussa, viimeisenä olevan osion "Materiaalit ja tarvikkeet" taulukon alla on muun ohella ollut maininnat periaatteesta, että kaikki hinnat sisältävät tuotteet valmiiksi tehtyinä, muiden tilattujen töiden laskutusperiaatteesta ja alennusprosentin sisältävän hinnaston liittämisestä tarjoukseen sekä siitä, että jos jokin hinta sisältyy muihin töihin, se merkitään nollahintana.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei tarjouslomakkeessa ole tarkemmin määritelty niitä tilanteita, joissa jonkin tuotteen tai palvelun hinta voisi sisältyä johonkin toiseen työhön. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei myöskään ilmene, tulevatko "Käsittely ja jalostus"-osiossa mainitut tuntityöt hankittaviksi vain jonkin muun tuotteen tai palvelun yhteydessä vai myös sellaisinaan itsenäisinä tuntitöinä. Tarjouslomakkeesta ei myöskään sen rakenne huomioon otettuna ole yksiselitteisesti ilmennyt, onko lomakkeen viimeisen osion taulukon alla ollut maininta hinnan ilmoittamisesta nollaksi euroa koskenut vain kyseistä taulukkoa vai muitakin tarjouslomakkeen taulukkoja.

Tarjouslomakkeessa olevan tuotteiden ja palvelujen nollahinnoittelua koskevan maininnan sisältö on siten jäänyt tulkinnanvaraiseksi ja epäselväksi, eivätkä tarjoajat ole sen perusteella voineet tarjouksiaan laatiessaan täsmällisesti tietää, miten hankinnan kohteena olevien tuotteiden ja palvelujen hinnat on tullut ilmoittaa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella tarjoajat ovat myös ymmärtäneet tarjouslomakkeen nollahinnoittelua koskevan maininnan eri tavoin ja nollahinnoittelua on käytetty sekä "Käsittely ja jalostus"-osiossa mainittujen aikaperusteiseen veloitukseen perustuvien "ohjelmistokäyttö/ohjelmointi"-töiden että kappale-, tilaus/osoite- ja piirustus tai tuloste -perusteella veloitettavien tuotteiden tai palvelujen hinnoittelussa osioissa "Pakkaustarvikkeet", "Kuljetus ja tiedoston tallen­nuk­set" ja "Materiaalit ja tarvikkeet".

Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että tarjouspyyntö on ollut hinnan ilmoittamisen osalta siinä määrin tulkinnanvarainen ja epäselvä, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

1.5 Johtopäätökset ja asian ottaminen seuraamusten määräämisen osalta välittömästi ratkaistavaksi

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että HUS-Kiinteistöt Oy on menetellyt tarjouspyynnön laadinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeuden päätös on näin ollen kumottava. Asia olisi palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi asia on syytä ottaa asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavaksi seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen osalta.

1.6 Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintayksikkö on 9.1.2014 tehnyt hankinnasta voittaneen tarjoajan kanssa väliaikaisen sopimuksen, joka on tullut voimaan 1.2.2014. Hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman sopimuksen mukaan sopimus purkautuu välittömästi ilman irtisanomisaikaa, mikäli korkein hallinto-oikeus muuttaa kysymyksessä olevaan kilpailutukseen / sopimukseen kohdistunutta markkinaoikeuden päätöstä. Näin ollen asiassa tulee kysymykseen hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen.

Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli HUS-Kiinteistöt Oy aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon edellä lausuttu sekä julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

2. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Saman pykälän 3 momentin mukaan vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kopio Niini Oy joutuisi pitämään asian käsittelystä markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös, jolla Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty, on kumottava. HUS-Kiinteistöt Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Kopio Niini Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että HUS-Kiinteistöt Oy joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin Kopio Niini Oy on velvoitettu korvaamaan HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut ja Kopio Niini Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, HUS-Kiinteistöt Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevasta Kopio Niini Oy:n vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 20.6.2016