KHO:2016:99

Ulkomaalaisasia – Maahantulosäännösten kiertäminen – Työntekijän oleskelulupa – Hakijan tiedot työsuhteesta ja työsopimuksen ehdoista

Vuosikirjanumero: KHO:2016:99
Antopäivä: 22.6.2016
Taltionumero: 2731
Diaarinumero: 3885/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:99

Bangladeshin kansalainen A oli hakenut työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen Suomessa siivoojana X Oy:ssä. Suomen New Delhin edustusto oli haastatellut A:ta tulkin välityksellä bengaliksi, koska hän ei osannut englantia. Haastattelussa oli selvitetty muun ohessa A:n tietämystä työsopimuksensa keskeisistä ehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä Suomessa.

Maahanmuuttovirasto ei ollut työ- ja elinkeinotoimiston tekemästä myönteisestä osaratkaisusta huolimatta myöntänyt 31.12.2013 A:lle työntekijän oleskelulupaa perustellen päätöstään ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentilla. Maahanmuuttoviraston mukaan A:n vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdessä puutteellisen kielitaidon ja vaatimattoman koulutustason kanssa saattoivat hänet erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta.

Työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen perusteena olevan työsuhteen luonnetta ei voitu ratkaista pelkästään kirjallisen hakemuksen perusteella, vaan hakemus oli ratkaistava sen mukaisesti, mikä oli hakijan oma käsitys hänen työsuhteensa laadusta ja sisällöstä. Mikäli hakijan haastattelussa ilmeni, ettei hän tiennyt riittävästi työsuhteensa perusteista ja olosuhteista, joihin hän Suomessa muuttaa, oleskelulupaharkinnassa oli arvioitava, oliko perusteltua katsoa oleskelulupahakemuksen vastaavan hakijan tarkoitusta. Epäselvän hakemuksen yhteydessä harkinnassa oli otettava huomioon myös se, oliko hakija mahdollisesti vaarassa joutua työntekijänä hyväksikäytetyksi.

Kun otettiin kokonaisuudessaan huomioon A:n puutteelliset tiedot työsuhteensa keskeisistä ehdoista yhdistettynä hänen erittäin rajalliseen kielitaitoonsa, oli perusteltua katsoa, ettei hän tiennyt riittävästi oman oleskelulupahakemuksensa perusteista eikä niistä olosuhteista, joissa hänen olisi tarkoitus työskennellä Suomessa. A:n kertoman perusteella hänen työsuhteensa ei myöskään täyttäisi niitä edellytyksiä, joita Suomessa normaalille työsuhteelle asetettiin. Tähän nähden oli perusteltua aihetta epäillä, että oleskelulupahakemuksen tarkoituksena oli kiertää työntekijän oleskelulupaa koskevia säännöksiä. Maahanmuuttovirasto oli voinut jättää työntekijän oleskeluluvan myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Ulkomaalaislaki 36 § (668/2013), 70 § (301/2004), 75 § (301/2004) ja 83 § (973/2007)

Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta (SopS 43–44/2012)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 29.10.2015 nro 15/0915/4

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 31.12.2013 myöntänyt Bangladeshin kansalaiselle A:lle (s. 1991) työntekijän oleskelulupaa.

Maahanmuuttovirasto on selostanut ulkomaalaislain 47 §:n 1 momentin 2 kohdan, 83 §:n 1 ja 2 momentin, 75 §:n 2 kohdan ja 36 §:n 2 momentin sisällön sekä viitannut Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastaiseen yleissopimukseen ja ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2011/36/EU ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat

Hakija hakee työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen siivoojana X Oy:ssä.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston osapäätös 26.8.2013 on myönteinen.

Suomen New Delhin edustusto on haastatellut hakijaa 19.11.2013. Haastattelun tarkoituksena on ollut selvittää hakijan tietämystä työsopimuksensa keskeisistä ehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä Suomessa. Haastattelu on suoritettu tulkin välityksellä bengaliksi, koska hakija ei osaa englantia. Edustuston mukaan hakija ei osaa puhua, kirjoittaa tai lukea muita kieliä kuin äidinkieltään bengalia. Hakija on käynyt peruskoulua 8. luokkaan asti.

Hakija on kertonut, että hänen Suomessa asuva ja saman työnantajan alaisuudessa työskentelevä serkkunsa on järjestänyt hänelle työpaikan. Hakijalla asuu serkkunsa lisäksi Suomessa muitakin serkkuja sekä kaukaisempi sukulainen ("uncle aunt"). Hakija tulisi asumaan serkkunsa ja muiden sukulaistensa luona. Hakija on edustuston haastattelussa tiennyt tuntipalkkansa suuruuden senttien tarkkuudella, mutta ei ole osannut arvioida, paljonko hänelle maksettaisiin palkkaa kuukausi- tai viikkotasolla. Hakija on kuitenkin tiennyt viikoittaisen työaikansa. Hakija ei ole osannut edustuston pyynnöstä laskea viikkomääräistä palkkaansa, vaikka edustusto on tarjonnut hänelle paperia ja kynän sen laskemista varten. Koska hakijalla ei ole ollut käsitystä kuukausi- tai viikkopalkkansa suuruudesta, edustusto on kysynyt hakijalta, miten hän voi varmistua siitä, ettei työnantaja huijaa häntä, mihin hakija on vastannut kysyvänsä apua serkultaan. Hakijalta on kysytty, mitä hän tekisi, jos työnantaja rikkoisi velvollisuuksiaan palkanmaksun suhteen, mihin hakija on vastannut luottavansa serkun apuun. Hakija ei ole osannut vastata, tarvitseeko hänen maksaa itse siivousvälineet tai tarjoaako työnantaja rahapalkan ohella joitain luontaisetuja. Hakijalta on kysytty, tekisikö hän työnantajan pyytäessä tilapäisesti palkatta töitä tai tekisikö hän pidempiä työpäiviä kuin työnantaja on oleskelulupahakemuksen tiedoissa ilmoittanut, mihin hakija ei ole osannut vastata, mutta on kertonut kysyvänsä asiasta tarvittaessa serkultaan. Hakija ei ole tiennyt, saako hän sairasloman ajalta palkkaa. Hakija ei ole tiennyt verojenmaksusta.

Johtopäätökset

Työntekijän oleskelulupaa ei myönnetä työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osapäätöksestä huolimatta, koska on perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastainen yleissopimus ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi velvoittavat Suomea torjumaan ihmiskauppaa. Hakijan itsensä tulisi tietää edes keskeisimmät työsopimusehtonsa ja työntekijän oikeudet. Edustuston haastattelussa on kuitenkin ilmennyt, että hakijan tietämys työsuhteensa keskeisistä ehdoista on huomattavan puutteellinen. Hakijalla on vaatimaton koulutustaso, hänellä ei ole tehtävään soveltuvaa koulutusta, eikä hän tiedä työsuhteensa keskeisiä ehtoja. Hakijalla ei ole ollut edes suurpiirteistä käsitystä siitä, paljonko hänen palkkatulonsa tulisivat olemaan. Hakija ei ole osannut myöskään laskea palkkaansa. Hän ei ole tietoinen työntekijän oikeuksista tai omista oikeuksistaan Suomessa, eikä hän osaa bengalin kielen lisäksi muita kieliä. Vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdistettynä kielitaidon puutteeseen ja vaatimattomaan koulutustasoon saattavat hakijan erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen ei ole voitu varmistua siitä, että hakija tosiasiassa olisi tulossa hakemuksessa tarkoitettuun työhön siinä ilmoitetuin ehdoin. Näissä olosuhteissa oleskelulupaa ei voida myöntää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen johdosta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain 75 §:n (301/2004) 2 kohdan mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että edellä 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.

Valittaja on hakenut oleskelulupaa työnteon perusteella Maahanmuuttovirastoon 15.8.2013 saapuneella hakemuksella. Hän on ilmoittanut työnantajakseen X Oy:n. Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston osaratkaisu 26.8.2013 on ollut myönteinen.

Valittajaa on kuultu hakemuksen johdosta 19.11.2013 Suomen New Delhin edustustossa. Haastattelu on suoritettu tulkin välityksellä bengaliksi. Edustuston mukaan valittaja ei osaa puhua, kirjoittaa tai lukea muita kieliä kuin äidinkieltään bengalia. Valittaja on käynyt peruskoulua kahdeksanteen luokkaan asti. Haastattelussa valittaja on kertonut, että hänen Suomessa asuva ja saman työnantajan alaisuudessa työskentelevä serkkunsa on järjestänyt hänelle työpaikan. Valittajalla asuu serkkunsa lisäksi Suomessa muitakin serkkuja sekä kaukaisempi sukulainen ("uncle aunt"). Valittaja tulisi asumaan serkkunsa ja muiden sukulaistensa luona. Valittaja on edustuston haastattelussa tiennyt tuntipalkkansa suuruuden ja viikoittaisen työaikansa. Hän ei ole osannut laskea, kuinka paljon hän saa palkkaa viikossa, vaikka edustusto on tarjonnut hänelle paperia ja kynän sen laskemista varten. Koska valittajalla ei ole ollut käsitystä kuukausi- tai viikkopalkkansa suuruudesta, häneltä on kysytty, miten hän voi varmistua siitä, ettei työnantaja huijaa häntä, mihin hän on vastannut kysyvänsä apua serkultaan. Valittajalta on kysytty, mitä hän tekisi, jos työnantaja rikkoisi velvollisuuksiaan palkan maksun suhteen, mihin valittaja on vastannut pyytävänsä serkulta apua. Valittaja ei ole osannut vastata, tarvitseeko hänen maksaa itse siivousvälineet tai tarjoaako työnantaja rahapalkan ohella joitain luontaisetuja. Valittajalta on kysytty, tekisikö hän työnantajan pyytäessä tilapäisesti palkatta töitä tai tekisikö hän pidempiä työpäiviä kuin työnantaja on oleskelulupahakemuksen tiedoissa ilmoittanut, mihin hän ei ole osannut vastata, mutta on kertonut kysyvänsä asiasta tarvittaessa serkultaan. Valittaja ei ole tiennyt, saako hän sairasloman ajalta palkkaa. Hän ei ole myöskään tiennyt verojenmaksusta.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan oleskelulupahakemuksen katsottuaan, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä valittajan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että edustuston haastattelussa on ilmennyt, että valittajan tietämys työsuhteensa keskeisistä ehdoista on huomattavan puutteellinen. Valittajalla ei ole ollut käsitystä siitä, paljonko hänen palkkatulonsa tulisi olemaan, eikä hän ole myöskään osannut laskea palkkansa määrää. Hän ei ole ollut tietoinen työntekijän oikeuksista tai omista oikeuksistaan Suomessa, eikä hän osaa bengalin kielen lisäksi muita kieliä. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdistettynä kielitaidon puutteeseen ja vaatimattomaan koulutustasoon saattavat valittajan erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta. Päätöksen mukaan edellä mainitut seikat huomioon ottaen ei ole voitu varmistua siitä, että valittaja olisi tosiasiassa tulossa hakemuksessa tarkoitettuun työhön siinä ilmoitetuin ehdoin.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka työ- ja elinkeinotoimisto on tehnyt asiassa myönteisen osaratkaisun, Maahanmuuttoviraston tulee arvioida oleskeluluvan yleiset edellytykset muun ohella ulkomaalaislain 36 §:n nojalla.

Valittajan tiedot työnantajastaan ja työsuhteensa ehdoista ovat olleet puutteellisia. Lisäksi hän osaa ainoastaan bengalin kieltä. Näiden seikkojen vuoksi valittajalla voidaan myös katsoa olevan riski joutua haavoittuvaan asemaan ja riippuvaiseksi työnantajastaan. Kokonaisuutena arvioiden hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että Maahanmuuttovirastolla ei ole pelkästään haastattelussa esiin tulleiden seikkojen perusteella ollut perusteltua aihetta epäillä valittajan tarkoituksena olleen maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Päätöksestä ei myöskään käy ilmi mitään sellaista, jonka perusteella työnantajan toiminnassa olisi ollut sellaisia epäselvyyksiä, jotka antaisivat aihetta sanottuun epäilyyn. Näin ollen Maahanmuuttovirasto ei ole voinut mainitulla perusteella hylätä valittajan työntekijän oleskelulupaa koskevaa hakemusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 47 § 1 momentti 2 kohta, 72 § ja 83 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Matti Tamminen (eri mieltä), Katja Saukkonen ja Anni Tuomaala. Esittelijä Kimmo Huttunen (eriävä mielipide).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston 31.12.2013 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten perusteiksi valituksessa on esitetty muun ohessa seuraavaa:

Lain soveltamisen kannalta on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu siihen, pitääkö asiassa olla perusteltu epäily hakijan tarkoituksesta kiertää maahantulosäännöksiä vai kuuluuko oleskelulupa-asiaa olosuhteiden niin vaatiessa harkita myös puhtaasti ihmiskaupan ennaltaehkäisyn näkökulmasta, sekä millaiseen selvitykseen viranomaisen on silloin perustettava ratkaisunsa. Maahanmuuttovirasto on eri mieltä hallinto-oikeuden kanssa siitä, minkä verran hakijan on tiedettävä oleskelulupahakemuksen perusteena olevasta työsuhteesta ja omasta asemastaan sekä oikeuksistaan työntekijänä, jotta hänelle voidaan myöntää oleskelulupa työnteon perusteella. Keskeisinä kysymyksinä on ratkaistava, onko hakijalla itsellään oltava käsitys hakemuksensa perusteista, jotta hänen maahantulotarkoituksensa on syytä olettaa olevan hakemuksessa ilmoitettu ja mikä merkitys puutteellisella tietämyksellä työsuhteen ehdoista ja omista oikeuksista on ihmiskaupan uhriksi joutumisen ennaltaehkäisyä koskevan velvoitteen kannalta. Lisäksi on ratkaistava, miten paljon merkitystä työnantajayritykselle voidaan antaa harkinnassa, joka koskee yksittäistä hakijaa.

Vakiintuneen käytännön mukaan kun henkilö hakee oleskelulupaa Suomeen työnteon perusteella, tulee hänen olla tietoinen vähintään siitä, paljonko hänelle maksetaan palkkaa ja kuinka paljon hänen on palkan eteen työskenneltävä. A:ta on kuultu suullisesti Suomen New Delhin edustustossa. Sekä haastattelijana toiminut Rajavartiolaitoksen maahanmuuttoasioiden yhdyshenkilö että Maahanmuuttoviraston päätöksentekijät ovat arvioineet, että A:n hyvin puutteelliset tiedot omista työehdoistaan yhdistettynä hänen heikkoon koulutustaustaansa ja puuttuvaan kielitaitoon voivat asettaa hänet Suomessa haavoittuvaan asemaan. Hän ei ole tiennyt edes keskeisimpiä työsuhteensa ehtoja.

Hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa vastaavia tapauksia koskevien hallinto-oikeuksien päätösten kanssa. Olennaisten työehtojen tuntemiselle ja kokonaisharkinnalle on vakiintuneesti annettu sekä maahantulosäännösten kiertämisen että haavoittuvaan ja riippuvaiseen asemaan joutumisen riskin arvioinnissa suurempi painoarvo kuin mitä hallinto-oikeus on nyt tehnyt.

Ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta Varsovassa 16.5.2005 tehty Euroopan neuvoston yleissopimus on tullut Suomessa voimaan 1.9.2012. Sopimuksen 1 artiklan mukaan yleissopimuksen tavoitteena on ehkäistä ja torjua ihmiskauppaa siten, että samalla taataan sukupuolten tasa-arvo. Sopimuksen 2 artiklan mukaan yleissopimusta sovelletaan kaikkiin ihmiskaupan muotoihin riippumatta siitä, onko ihmiskauppa kansallista vai kansainvälistä tai liittyykö se järjestäytyneeseen rikollisuuteen.

Oleskeluluvan hakija on pääsääntöisesti ulkomailla. Suomen viranomaisten mahdollisuudet uhriutumisriskin tunnistamiseen ja ehkäisemiseen rajoittuvat niihin toimenpiteisiin, joita oleskelulupaprosessin yhteydessä tehdään. Jos Maahanmuuttovirastolle tai edustustolle syntyy epäily siitä, että hakija ei ole tulossa Suomeen siinä tarkoituksessa tai niillä ehdoilla, jotka oleskelulupahakemuksessa on ilmoitettu, hakijaa voidaan kuulla suullisesti Suomen edustustossa. Muita keinoja asian selvittämiseen ei oikeastaan ole. Kun kysymys on työntekijän oleskelulupahakemuksesta, suullisessa kuulemisessa pyritään hakijan maahantulotarkoituksen lisäksi selvittämään, millaiset edellytykset hakijalla on Suomessa toimia työnantajan vaikutuspiirin ulkopuolella ja onko hänellä käsitys siitä, millaiseen työhön ja millä ehdoilla hän on tulossa Suomeen.

Jotta oleskelulupa voidaan myöntää ansiotyön perusteella, on henkilön ansiotulon ulkomaalaislain mukaan oltava tietyntasoinen riippumatta siitä, millaiseen toimeentulotasoon hakija on kotimaassaan tottunut. Sekä maahantulosäännösten kiertämisepäilyä että ihmiskaupan uhriksi joutumisen riskiä selvitetään kuulemisessa samankaltaisilla kysymyksillä. Usein maahantulosäännösten kiertämistarkoitus ja riski joutua haavoittuvaan asemaan liittyvät toisiinsa, vaikka hakija itse ei mieltäisikään viranomaiselle kertomaansa huonompiin ehtoihin suostuessaan olevansa ihmiskaupan uhri tai kiskonnantapaisen työsyrjinnän kohde. Tämä tekee ihmiskaupan ennalta ehkäisemisestä haasteellista varsinkin hakijan ollessa ulkomailla.

Työsuhteen ehtoja ei voida arvioida vain työnantajan TEM-lomakkeella ilmoittamien tietojen pohjalta. Hakija hakee oleskelulupaa. Hänen on myös itse tiedettävä, mitä, miksi ja millä ehdoilla hän on hakemassa työntekijäksi. Maahanmuuttovirasto tekee kokonaisharkinnan sekä TEM-lomakkeella esitettyjen tietojen että suullisessa kuulemisessa hakijalta saatujen tietojen pohjalta (muun muassa koulutustausta, työkokemus sekä tiedot työsuhteen ehdoista, kielitaidosta, asumisjärjestelyistä ja muista olosuhteista Suomessa).

Viranomaisen on mahdoton ehkäistä sekä oleskelulupaprosessiin että hakijaan kohdistuvia väärinkäytöksiä, jos hallinto-oikeuden nyt asettama taso riittää myönteiseen oleskelulupaan. Erityisesti siivous-, ravintola-, rakennus- ja kauneudenhoitoalalla esiintyy Suomessa työperäistä ihmiskauppaa ja kiskonnantapaista työsyrjintää. Näille aloille työntekijän oleskelulupaa hakevien ulkomaalaisten työehtojen tietämyksessä on myös esiintynyt suurimpia puutteita. Kehittyvistä maista tulevat kolmannen maan kansalaiset ovat usein tottuneet Suomessa noudatettavia työehtoja huonompiin ehtoihin. Suomessa on ilmennyt tapauksia, joissa oleskeluluvan hakija ja työnantaja ovat sopineet keskenään, ettei hakijalle makseta palkkaa lainkaan ensimmäisten parin vuoden aikana tai että hän joutuu työskentelemään huomattavasti enemmän kuin mitä Suomen lainsäädäntö sallii. Hakijat saattavat suostua tähän, koska he voivat ensimmäisen vuoden jälkeen hakea jatkolupaa muulla perusteella kunhan jaksavat ensimmäisen vuoden. Vaikka työntekijät kokisivat maahan saavuttuaan tilanteensa kohtuuttomaksi, he eivät useinkaan turvaudu viranomaisten apuun, koska he pelkäävät työsuhteensa päättyvän ja tulevansa karkotettaviksi.

A:lle on varattu tilaisuus antaa selitys Maahanmuuttoviraston valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Maahanmuuttoviraston 31.12.2013 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 70 §:n (301/2004) mukaan työntekijän oleskelulupajärjestelmän tarkoituksena on tukea työvoiman saatavuutta suunnitelmallisesti, nopeasti ja joustavasti ottaen huomioon työnantajien ja ulkomaalaisten työntekijöiden oikeusturva sekä työmarkkinoilla jo olevan työvoiman mahdollisuus työllistyä.

Ulkomaalaislain 75 §:n (301/2004) 2 kohdan mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että lain 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.

Ulkomaalaislain 83 §:n 2 momentin (973/2007) mukaan Maahanmuuttovirasto myöntää työvoimatoimiston (nykyisin työ- ja elinkeinotoimiston) 1 momentin mukaan tekemän myönteisen ratkaisun jälkeen ulkomaalaiselle ensimmäisen työntekijän oleskeluluvan, jollei lain 75 §:n 2 kohdasta muuta johdu ja jollei ulkomaalaisella hakemusta jätettäessä ole muuta voimassa olevaa oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto päättää, onko kyse 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta perusteettomuudesta.

Ulkomaalaislain 36 §:n (668/2013) 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Ulkomaalaislain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) on lain 36 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

"Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä oleskeluluvan epäämisestä maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi. Laiton maahanmuutto tarkoittaa yhä useammin laillisten maahantulokeinojen väärinkäyttöä. Viisumia ja oleskelulupaa haetaan perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta. Viisumivapausaikaa käytetään laittomaan työntekoon. Myös turvapaikkamenettelyä voidaan käyttää väärin.

Näennäisesti laillinen maahantulotapa saadaan aikaan salaamalla viranomaiselta maahantulon todellinen tarkoitus ja antamalla asiaan liittyviä vääriä tietoja mukaan lukien asiakirjaväärennykset. Maahantulosäännösten kiertämistä laillisia maahantulokeinoja väärinkäyttämällä voidaan kutsua myös näennäisesti lailliseksi maahanmuutoksi.

Tehokas ulkorajavalvonta, yhteistyö kuljetusyhtiöiden sekä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa on johtanut ja johtaa enenevässä määrin siihen, että laiton maahantulo käy yhä vaikeammaksi. Tämän vuoksi myös laittoman maahantulon järjestäminen tapahtuu entistä useammin muodollisesti laillista menettelyä (esimerkiksi liikemiesviisumit, opiskelija-asema, lumeavioliitot) käyttäen todellinen maahantulon tarkoitus salaamalla."

Ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen (SopS 43–44/2012) 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun yleissopimuksen tavoitteina on

a) ehkäistä ja torjua ihmiskauppaa siten, että samalla taataan sukupuolten tasa-arvo;

b) suojata ihmiskaupan uhrien ihmisoikeuksia, luoda kattava kehys uhrien ja todistajien suojelemiselle ja auttamiselle siten, että samalla taataan sukupuolten tasa-arvo sekä varmistaa tehokas rikostutkinta ja syyttäminen; ja

c) edistää kansainvälistä yhteistyötä ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa.

Yleissopimuksen 4 artiklan mukaan mainitussa yleissopimuksessa:

a) "ihmiskauppa" tarkoittaa hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvaa henkilöiden värväystä, kuljettamista, siirtämistä, kätkemistä tai vastaanottamista voimankäytöllä uhkaamisen tai voimankäytön tai muun pakottamisen, sieppauksen, petoksen, harhaanjohtamisen, vallan väärinkäytön tai haavoittuvan aseman hyödyntämisen avulla, taikka toista henkilöä vallassaan pitävän henkilön suostumuksen saamiseksi annetun tai vastaanotetun maksun tai edun avulla. Hyväksikäytöksi katsotaan vähintään muun ohella pakkotyö tai pakollinen palvelu;

b) ihmiskaupan uhrin suostumuksella tämän artiklan a alakohdassa tarkoitettuun hyväksikäyttöön ei ole merkitystä, kun sen saamiseksi on käytetty jotakin a alakohdassa mainittua keinoa;

(---).

Yleissopimuksen 5 artiklan 4 kohdan mukaan osapuolet toteuttavat tarpeen mukaan asianmukaiset toimet mahdollistaakseen laillisen maahanmuuton, erityisesti jakamalla asianomaisten virastojen välityksellä täsmällistä tietoa edellytyksistä, jotka koskevat laillista maahantuloa niiden alueille ja oleskelua siellä.

2. Keskeiset tosiseikat

Bangladeshin kansalainen A, jäljempänä hakija, on hakenut työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen Suomessa siivoojana X Oy:ssä.

Suomen New Delhin edustusto on 12.11.2013 haastatellut hakijaa tulkin välityksellä bengaliksi, koska hän ei osaa englantia. Haastattelussa on selvitetty Maahanmuuttoviraston päätöksestä tarkemmin ilmenevin tavoin muun ohessa hakijan tietämystä työsopimuksensa keskeisistä ehdoista ja oikeuksistaan työntekijänä Suomessa.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto on 26.8.2013 tehnyt hakijan asiassa myönteisen osaratkaisun.

Maahanmuuttovirasto ei ole 31.12.2013 tekemällään päätöksellä myöntänyt hakijalle työntekijän oleskelulupaa perustellen päätöstään ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentilla. Maahanmuuttoviraston mukaan hakijan vähäiset tiedot työsuhteesta ja muista Suomessa oleskeluun liittyvistä seikoista yhdessä puutteellisen kielitaidon ja vaatimattoman koulutustason kanssa saattavat hänet erityisen haavoittuvaan asemaan ja täysin riippuvaiseksi työnantajasta. Maahanmuuttoviraston mukaan asiassa ei ole voitu varmistua siitä, että hakija tosiasiassa olisi tulossa hakemuksessa tarkoitettuun työhön siinä ilmoitetuin ehdoin.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kyse siitä, voidaanko työntekijän oleskelulupa jättää myöntämättä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla sillä perusteella, että on perusteltua aihetta katsoa, ettei oleskeluluvan hakija ole tietänyt riittävästi oman hakemuksensa perusteena olevasta työsuhteesta ja muista olosuhteista Suomessa ja että tarkoituksena on näin ollen maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Työntekijän oleskelulupa myönnetään kaksivaiheisessa menettelyssä, jossa työ- ja elinkeinotoimisto ensin arvioi osapäätöksessään (aiemmin osaratkaisussa) muun ohessa oleskeluluvan työvoimapoliittiset edellytykset, työnteon keskeiset ehdot ja työnantajan edellytykset toimia työnantajana. Työ- ja elinkeinotoimiston myönteisen osapäätöksen jälkeen Maahanmuuttovirasto myöntää työntekijän oleskeluluvan, jos ulkomaalaislain 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät. Ulkomaalaislain 36 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa Maahanmuuttovirasto voi jättää myöntämättä oleskeluluvan, vaikka ulkomaalaislaissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiselle muutoin olisivat olemassa.

Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Säännöksen on sen edellä mainittujen esitöiden perusteella tarkoitettu koskevan ennen kaikkea tilanteita, joissa oleskelulupaa on haettu maahantulon todellista tarkoitusta vastaamattomalla perusteella. Säännöksen sanamuodosta ja esitöistä kuitenkin ilmenee, että säännös on sovellettavissa myös muunlaiseen menettelyyn, jonka tarkoituksena on maahantulo tai maassa oleskelu virheellisin perustein.

Työntekijän oleskeluluvan myöntämisen voidaan katsoa edellyttävän, että hakijan työsuhde vastaa niitä vaatimuksia, joita Suomen lainsäädännössä asetetaan normaalille työsuhteelle, jossa työntekijänä oleva henkilö tekee työtä vastiketta vastaan työnantajan johdon alaisena. Tämän arvioinnissa on otettava huomioon ainakin maksettava palkka ja muut edut, työntekijän työtehtävät, työn suorituspaikka, työntekijän asumis- ja muut olot sekä työnantajan asema.

Työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen perusteena olevan työsuhteen tulee vastata myös oleskeluluvan hakijan käsitystä kyseisestä työsuhteesta. Työsuhteen luonnetta ei voida ratkaista pelkästään kirjallisen hakemuksen perusteella, vaan hakemus on ratkaistava sen mukaisesti, mikä on hakijan oma käsitys hänen työsuhteensa laadusta ja sisällöstä. Mikäli hakijan haastattelussa ilmenee, ettei hakija tiedä riittävästi työsuhteensa perusteista ja olosuhteista, joihin hän Suomessa muuttaa, oleskelulupaharkinnassa on arvioitava, onko perusteltua katsoa oleskelulupahakemuksen vastaavan hakijan tarkoitusta. Epäselvän hakemuksen yhteydessä oleskelulupaharkinnassa on otettava huomioon myös se, onko hakija mahdollisesti vaarassa joutua työntekijänä hyväksikäytetyksi.

Nyt puheena olevan tapauksessa, kun otetaan kokonaisuudessaan huomioon oleskeluluvan hakijan puutteelliset tiedot työsuhteensa keskeisistä ehdoista yhdistettynä hänen erittäin rajalliseen kielitaitoonsa, on perusteltua katsoa, ettei hakija tiedä riittävästi oman oleskelulupahakemuksensa perusteista eikä niistä olosuhteista, joissa hänen olisi tarkoitus työskennellä Suomessa. Hakijan kertoman perusteella hänen työsuhteensa ei myöskään täyttäisi niitä edellytyksiä, joita Suomessa normaalille työsuhteelle asetetaan. Tähän nähden on perusteltua aihetta epäillä, että oleskelulupahakemuksen tarkoituksena on kiertää työntekijän oleskelulupaa koskevia säännöksiä. Maahanmuuttovirasto on voinut työ- ja elinkeinotoimiston myönteisestä osaratkaisusta huolimatta hylätä hakijan työntekijän oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla.

Maahanmuuttovirasto on edellä todetun perusteella voinut olla myöntämättä hakijalle oleskelulupaa. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on kumottava, ja Maahanmuuttoviraston 31.12.2013 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

 
Julkaistu 22.6.2016