KHO:2016:105

Valtion virkamies – Palkkaa vastaava korvaus – Määräaikainen virkasuhde – Määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä peruste – Jatkuva tarve – Valtion mielisairaala – Mielisairaanhoitaja

Vuosikirjanumero: KHO:2016:105
Antopäivä: 1.7.2016
Taltionumero: 2918
Diaarinumero: 3946/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:105

A:n määräaikainen virkasuhde valtion mielisairaalaan oli päättynyt 31.1.2014 hänen oltuaan nimitettynä yhtäjaksoisesti 7.4.2008 alkaen 39 määräaikaiseen mielisairaanhoitajan virkasuhteeseen. A oli vaatinut hallinto-oikeudessa valtion virkamieslain (virkamieslaki) 56 §:n mukaista palkkaa vastaavaa korvausta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että edellytyksiä virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaiseen korvaukseen ei ollut siltä osin kuin määräaikaisten nimitysten perusteina olivat avoimen viran väliaikainen hoito ja toisen virkamiehen virkavapaudesta johtuva sijaisuus, sillä niissä kysymys oli virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaisista, määräaikaista virkasuhdetta edellyttävistä perusteista.

Kun otettiin huomion Niuvanniemen sairaalan työn luonne sekä mielisairaanhoitajien suuri määrä, mielisairaanhoitajien virkatehtävien hoitamiseen virkamiesten vuosilomien aikana katsottiin olleen sellainen jatkuva tarve, että kysymys ei ollut virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta työstä, joka olisi edellyttänyt määräaikaista virkasuhdetta. Myös hoitopotilaiden lisävalvontaan katsottiin jo A:n kohdalla toteutuneiden määräaikaisten tehtävien määrä huomioon ottaen esillä olleena ajanjaksona olleen sellainen jatkuva tarve, että tehtäviä ei voitu pitää virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuina määräaikaisina tehtävinä. Näin ollen edellytykset palkkaa vastaavalle korvaukselle virkamieslain 56 §:n 1 momentin nojalla olivat olemassa niiltä osin kuin A oli nimitetty vuosiloman sijaiseksi ja niiltä osin kuin määräaikaisten nimitysten perusteena oli ollut muun hoitopotilaan lisävalvonta.

Valtion virkamieslaki 9 § 1 momentti ja 56 § 1 momentti

Neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta, 5 lauseke 1 kohta

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.11.2014 nro 14/5249/4

Asian aikaisempi käsittely

A on vaatinut hallintoriitahakemuksessaan hallinto-oikeudessa, että Niuvanniemen sairaala velvoitetaan valtion virkamieslain 56 §:n nojalla maksamaan hänelle määräaikaisten virkasuhteiden perusteettomasta käyttämisestä 14 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

A:lla on ollut 7.4.2008 ja 31.1.2014 välisellä ajalla yhteensä 37, oikeastaan 39, määräaikaista virkasuhdetta sairaalaan. Määräaikaisille virkasuhteille ei ole ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettuja perusteita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on hyväksynyt hakemuksen perusteeltaan. Niuvanniemen sairaalalla ei ole ollut oikeutta pitää A:ta määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 7.4.2008–31.1.2014. Hakemuksen enemmälti hyläten hallinto-oikeus on velvoittanut Niuvanniemen sairaalan suorittamaan A:lle kahdeksan kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen.

Pykälän 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii.

Pykälän 3 momentissa säädetään, että jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Asian tarkastelun lähtökohta

Hakija on ollut yhtäjaksoisesti määräaikaisissa virkasuhteissa Niuvanniemen sairaalaan ajalla 7.4.2008–31.1.2014. Määräaikaisia virkasuhteita on ollut yhteensä 37, oikeastaan 39, kappaletta. Määräaikaisten virkasuhteiden perusteeksi on nimittämiskirjoihin merkitty avoimen viran väliaikainen hoitaminen, viransijaisuus, vuosiloman sijaisuus sekä muun hoitopotilaan lisävalvonta. Sijaisuuksien osalta nimittämiskirjoihin ei ole merkitty, kenen virkamiehen sijaisena hakija on toiminut, vaan kyseiset nimet ilmenevät vasta hakemuksen liitteenä toimitetusta taulukosta.

Hakijan virkanimike on koko ajan ollut mielisairaanhoitaja. Hakijan mukaan hän on tehnyt koko ajan mielisairaanhoitajan töitä.

Määräaikaisten virkasuhteiden perusteiden lainmukaisuus

Vastaaja on hakemukseen antamassaan vastineessa ilmoittanut sairaalan tavoitteena olevan, että yllättävät poissaolot ja vuosilomien sijaisuudet voitaisiin hoitaa vakinaisen henkilökunnan toimesta. Tätä varten sairaalassa on käytössä varahenkilöstöjärjestelmä eli niin sanottu henkilöstöpooli, johon osa vakinaisesta hoitohenkilöstöstä on sijoitettu suoraan osastolle määräämisen sijaan. Henkilöstöpoolin lisäksi sairaalassa tarvitaan kuitenkin myös määräaikaisia sijaisia muun muassa vuosilomista johtuvien poissaolojen ja yllättävien poissaolojen vuoksi. Vastaajan mukaan kaikkiin vuosilomatarpeisiin ja muihin poissaoloihin ei palkata sijaista, vaan sairaalan sijaistyövoiman tarve harkitaan jaksoittain. Arvioinnin pohjana on muun muassa sairaalan käyttöaste ja vakinaisen hoitohenkilökunnan poissaolot.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakijan tapauksessa kysymys on lukuisista lyhyistä määräaikaisista virkasuhteista. Hakija on sijaistanut useita eri virkamiehiä sijaisuuksien keston ollessa pääosin muutamasta päivästä muutamaan kuukauteen. Hakija on ollut kestoltaan pidemmissä viransijaisuuksissa ajalla 1.6.–31.12.2010, 1.1.–30.8.2011 ja 1.6.–31.12.2013. Ajalla 6.10.2008–10.3.2009 valittaja on sijaistanut sairaalan sisäiseksi avekki-kouluttajaksi siirtynyttä virkamiestä kuitenkin niin, että mainittu jakso on jakautunut kolmeen eri nimitykseen. Kuudessa kestoltaan lyhyehkössä tapauksessa määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu avoimen viran väliaikainen hoitaminen.

Hallinto-oikeus edelleen toteaa, että työnantajalla on virkamieslain 9 §:n 1 momentin nojalla oikeus palkata henkilö määräaikaiseen virkasuhteeseen, jos työtehtävien väliaikainen järjestäminen, esimerkiksi vakinaisen viranhaltijan sijaistaminen tai avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen sitä edellyttävät. Virkamieslain 9 §:n 3 momentin perusteella virkamies on lähtökohtaisesti nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi. Määräaikaisen virkasuhteen käyttäminen on kuitenkin vasta toissijainen vaihtoehto ja työnantajalla on pysyvän sijaisuustarpeen ilmetessä velvollisuus perustaa riittävästi virkoja työvoiman tarpeen täyttämiseksi. Avoimeksi tullut virka on pyrittävä täyttämään joutuisasti. Jos virka on tarpeeton, se pitää lakkauttaa. (Ks. Koskinen - Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet, 2013, s. 419).

Hakijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisen perusteeksi on 21 tapauksessa ilmoitettu sijaisuus. Määräaikaisuuksien lukuisuuden perusteella hallinto-oikeus arvioi, että sijaistyövoiman tai muun lisätyövoiman tarve Niuvanniemen sairaalassa on ollut pysyvää. Asiakirjaselvityksen perusteella kysymys on ollut pääosin tavanomaisista ja kestoltaan lyhyistä sijaisuuksista. Hallinto-oikeus toteaa, että muun muassa vuosilomat ja sairauslomat kuuluvat välttämättä sairaalan toimintaan ja aiheuttavat lisätyövoiman tarvetta. Kestoltaan pidemmissä sijaisuuksissa pitäisi taas huomioida se, että virkamieslain 9 §:n 3 momentin mukaan nimitys on lähtökohtaisesti tehtävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi. Asiassa saadun selvityksen perusteella sairaala on jakanut pidempikestoisiakin sijaisuuksia lyhyisiin nimityksiin ilman erityistä syytä. Kun otetaan huomioon, että sijaistyövoiman tarve Niuvanniemen sairaalassa on ollut edellä kerrotulla tavalla pysyvää, ei yksittäisten määräaikaisuuksien mahdolliselle lainmukaisuudelle ole annettava oikeudellista merkitystä arvioitaessa hakijan määräaikaisuuksien laillisuutta kokonaisuutena. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että vastaajalla ei ole ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta ottaa hakijaa toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin perustelemalla menettelyä sijaisuuksilla.

Hakijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisen perusteeksi on kuudessa tapauksessa ilmoitettu avoimen viran väliaikainen hoito. Vastaajan hakemukseen antaman vastineen mukaan sairaalassa on vuodesta 2007 alkaen ollut meneillään virkarakenteen muutosprosessi, jossa matalamman koulutustason virkoja on eläkkeelle siirtymisten ja muun luonnollisen poistuman kautta muutettu korkeamman koulutustason viroiksi, kuten sairaanhoitajan, toimintaterapeutin, sosiaalityöntekijän ja psykologin viroiksi. Koska potilaiden hoito on turvattava myös viran täyttöprosessin ajan, on virkaan kuuluvien tehtävien hoitaminen väliaikaisesti järjestetty nimittämällä virkaan määräaikaisesti potilaat ja sairaalan käytännöt tunteva mutta virkaan epäpätevä henkilö. Vastineen mukaan valtakunnallisesta sairaanhoitajapulasta johtuen virkojen auki julistaminen on keskitetty aikoihin, jolloin ammattikorkeakouluista on valmistunut sairaanhoitajia. Kaikkia avoinna olleita sairaanhoitajan virkoja ei ole kuitenkaan saatu heti täytettyä.

Hallinto-oikeus arvioi, että sairaalan päätöstä muuttaa virkarakennetta siten, että mielisairaanhoitajan virkoja muutetaan vähitellen sairaanhoitajan viroiksi, ei voida pitää perusteena sille, että hakijaa ei ole nimitetty mielisairaanhoitajan virkaan. Sairaalassa on ollut mielisairaanhoitajan virkoja, joihin hakija olisi voitu nimittää. Lisäksi vastaajan kuvaamassa virkarakenneuudistuksessa on ollut kysymys pidempänä aikana toteutettavasta asteittaisesta organisaatiomuutoksesta, jonka toteuttamisessa on ollut ongelmia avoinna olevien virkojen täyttämisen kanssa. Tämä on johtanut sairaalassa lisätyövoiman tarpeeseen, joka on näkynyt omalta osaltaan sijaistyön tarpeena ja sitä kautta hakijan useina määräaikaisina virkasuhteina. Kuitenkin kun otetaan huomioon, että mielisairaanhoitajien tarve on ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvää ja jatkuvaa, hallinto-oikeus arvioi, että virkarakenteen muutokseen liittyvä avoimen viran väliaikainen hoitaminen ei ole ollut perusteltu syy nimittää hakija määräaikaisiin virkasuhteisiin. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että vastaajalla ei ole ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta ottaa hakijaa toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin perustelemalla menettelyä avoimen viran väliaikaisella hoitamisella.

Hakijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisen perusteeksi on kymmenessä tapauksessa ilmoitettu muu hoitopotilaan lisävalvonta. Vastaajan hakemukseen antaman vastineen mukaan Niuvanniemen sairaala vastaa Suomen vaikeimpien psykiatristen potilaiden hoidosta. Potilaan tilan heiketessä hänelle voidaan määrätä määräajaksi henkilökohtainen vierihoitaja. Vierihoidon tarkoituksena on välttää potilaan sitominen ja eristäminen. Vastineen mukaan jokainen vierihoitotehtävä on luonteeltaan määräaikainen ja sen pituus määräytyy potilaan terveydentilan mukaan, minkä johdosta vierihoidon kestoa on vaikea etukäteen määritellä pitkäksi ajanjaksoksi kerrallaan.

Ottaen huomioon vastaajan selvityksen hoitopotilaan lisävalvonnasta hallinto-oikeus arvioi, että mainitunlainen lisävalvonta on tavanomainen ja toistuva hoitomuoto Niuvanniemen sairaalassa. Vaikka hoitopotilaan lisävalvonta johtuu mielisairaanhoitajan työn luonteesta ja liittyy nimenomaan Niuvanniemen sairaalan toimintaan, ei kysymys hallinto-oikeuden arvion mukaan ole kuitenkaan sellaisesta poikkeuksellisesta tai väliaikaisesta työn luonteeseen liittyvästä seikasta, joka olisi oikeuttanut ottamaan hakijan määräaikaisiin virkasuhteisiin. Näin ollen vastaajalla ei ole ollut virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua perustetta ottaa hakijaa määräaikaisiin virkasuhteisiin myöskään muun hoitopotilaan lisävalvonnan perusteella.

Kokonaisarvostelu ja johtopäätökset

Asiassa on ollut kysymys pitkäaikaisesta määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisestä. Yksittäin tarkastellen muutamille virkasuhteille olisi voinut olla virkamieslain mukaiset perusteet. Hakijan lukuisat määräaikaiset virkasuhteet osoittavat kuitenkin, että työvoiman tarve on ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvää ja jatkuvaa. Hakija voidaankin rinnastaa niihin Niuvanniemen sairaalassa työskenteleviin vakituisiin työntekijöihin, jotka on sijoitettu asiassa mainittuun henkilöstöpooliin eri osastojen henkilöstön tasaamiseksi tarpeen sitä vaatiessa. Hallinto-oikeuden arvion mukaan Niuvanniemen sairaalassa ei ole perustettu tarpeeksi virkoja sairaalassa olevan työvoiman tarpeen täyttämiseksi, vaan pysyväisluonteisia työtehtäviä on teetetty toistuvasti ja peräkkäin määräaikaisilla virkasuhteilla ilman, että niille on ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta.

Niuvanniemen sairaalalla ei näin ollen ole ollut virkamieslain 9 §:ssä vaadittua perustetta nimittää hakija toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 7.4.2008–31.1.2014.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakija ei ole vedonnut työllistymismahdollisuuksiinsa tai muihin henkilökohtaisiin seikkoihin, jotka vaikuttaisivat korvausta nostavasti. Keskeisiksi korvauksen määrään vaikuttaviksi seikoiksi jäävät siten perusteettoman määräaikaisen virkasuhteen kokonaiskesto 5 vuotta 10 kuukautta ja lukumäärä 37, oikeastaan 39. Hallinto-oikeus arvioi, että oikeudenmukainen korvaus vastaa kahdeksan kuukauden palkkaa.

Hallinto-oikeus ei ensiasteena lausu korvauksen euromäärästä. Mikäli palkkaa vastaavan korvauksen määrästä ei sovita, voidaan asia tältä osin saattaa erikseen hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Jukka Hartikainen ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Niuvanniemen sairaala on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista.

Niuvanniemen sairaala on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Niuvanniemen sairaalalla on ollut oikeus pitää A:ta määräaikaisissa virkasuhteissa ajalla 7.4.2008–31.1.2014.

Hallinto-oikeus tarkastelee A:n määräaikaisuuden perusteita virheellisesti yhtenä kokonaisuutena, ja tästä lähtökohdasta johtuen työvoiman tarve olisi ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvää ja jatkuvaa. Virheellinen on myös hallinto-oikeuden arvio, jonka mukaan sairaalassa ei ole perustettu tarpeeksi virkoja sairaalassa olevan työvoimatarpeen täyttämi­seksi, vaan pysyväisluonteisia työtehtäviä olisi teetetty toistuvasti ja peräkkäin määräaikaisilla virkasuhteilla ilman, että niillä on ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettua perustetta. Vastoin hallinto-oikeuden käsitystä A on nimitetty määräaikaisiin virkasuhteisiin tiedossa olevalle ajalle virkamieslain 9 §:n 3 momentin mu­kaisesti.

Kaikki A:n määräaikaiset virkasuhteet ovat olleet erillisiä. Ne ovat al­kaneet tiettynä päivänä ja loppuneet tiettynä päivänä. Jokaisesta määräaikai­sesta virkasuhteesta on kirjallinen yksilöity määräys. Jokaisella määräaikaisella nimityksellä on ollut laillinen syy.

Sijaisuudet

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon päätöksessään, että A:ta ei ole voitu nimittää määräaikaiseen virkasuhteeseen esimerkiksi opintovapaan tai palkattoman virkavapaan ja avekki-kouluttajien sijaiseksi pidem­mäksi aikaa kuin miksi vakinainen virkamies on hakenut virkavapaata. Lisäksi hallin­to-oikeus on tulkinnut virheellisesti, että avekki-kouluttajana olisi toiminut aino­astaan yksi henkilö.

A on ollut mielisairaanhoitaja B:n virkavapaan sijaisena 6.–31.10.2008 ja 1.11.2008–8.2.2009 ja mielisairaanhoitaja C:n virkavapaan sijaisena 9.2.–10.3.2009. B ja C ovat toimineet kyseisenä ajanjaksona sairaalassa tulossopimuksella määräaikaisiksi perustetuissa vir­kasuhteissa päätoimisina avekki-kouluttajina. Hoitohenkilökunnalle pakollisen koulutuksen tarkoituksena oli kouluttaa henkilökunta ennaltaehkäisemään väkival­tatilanteita.

A:n viransijaisuuksiin ajalla 6.10.2008–10.3.2009 on virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukainen määräai­kaisuuden peruste eli sijaisuus, koska vakinainen virkamies on hoitanut määrä­aikaista päätoimista avekki-kouluttajan virkasuhdetta. Sairaalassa oli useam­pia avekki-kouluttajia ja he toimivat vuorollaan avekki-kouluttajan tehtävässä eripituisia ajanjaksoja. Tämän vuoksi A:lle on tehty määräyskirja samalla perusteella kolmelle peräkkäiselle ajanjaksolle. Koulutus muutettiin myöhem­min hoito-osastoilla toteutettavaksi ja kyseinen koulutus lo­petettiin.

A on ollut mielisairaanhoitajan D opintovapaalain mukaisen opintovapaan sekä palkattoman virkavapaan sijaisena 18.–30.3.2009, 20.–30.4.2009, 9.–17.5.2009, 29.5.–12.6.2009, 1.7.–13.7.2009 ja 15.7.2009–30.8.2011. A:lle on tehty ajanjaksolle 15.7.2009–30.8.2011 viisi peräkkäistä nimittämiskirjaa, koska D on hakenut virkavapautensa useammassa peräkkäisessä jaksossa. D irtisanou­tui vakinaisesta virastaan 10.6.2011 lukien.

A on ollut vuosiloman sijaisena vuonna 2009 ajanjaksot 31.3.–19.4.2009, 1.–8.5.2009, 18.–28.5.2009, 13.–30.6.2009 ja 14.7.2009. Edellä mainituista lomajaksoista A on ollut D:n vuosiloman sijaisena 13.–17.3.2009 ja 1.–6.5.2009 sekä 13.–23.6.2009.

Sairaalan tavoitteena on, että vuosilomien sijaisuudet hoidetaan vakinaisella henkilökunnalla. Vuoden 2009 alkupuolella yhtätoista auki julistet­tua sairaanhoitajan vakinaista virkaa ei saatu täytettyä. Tämän vuoksi vuosilomien sijaisuuksiin jouduttiin palkkaamaan hoitopuolelle tilapäisratkaisuna määräaikaisiin virkasuhteisiin mielisairaanhoitajia. A palkattiin vuosiloman sijaiseksi tällaisen tilapäisen henkilökuntavajauksen vuoksi.

A on ollut 1.6.–31.12.2013 vakinaisen mielisairaanhoitajan viransijaisena. Vakinainen virkamies on hoitanut tällöin toista virkaa sairaalassa. A on ollut ajanjaksolla 1.1.–31.1.2014 kuntoutustuen saajan sijaisena.

Avoimen viran väliaikainen hoito

Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että mielisairaanhoitajien tarve olisi ollut Niuvanniemen sairaalassa pysyvä ja jatkuva, eikä virkarakennemuutokseen liittyvä avoimen viran väliaikainen hoitaminen olisi ollut perusteltu syy nimittää määräaikaisiin virkasuhtei­siin. Hallinto-oikeus on myös virheellisesti katsonut, että sairaalassa olisi ollut avoinna olevia mielisairaanhoitajan virkoja, joihin A olisi voitu nimittää.

A:n määräaikaisuuden perusteena on ollut avoimen viran väliaikainen hoito ajanjaksoilla 7.4.–31.5.2008, 1.–30.6.2008, 1.7.–30.9.2008, 1.–5.10.2008 sekä 31.8.–2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011. A on ollut edellä todetuin tavoin mielisairaanhoi­taja D:n sijaisena opintovapaan ja sen jat­kona olleen virkavapaan ajan 15.7.2009–30.8.2011. D irtisanoutui vakinaisesta virastaan 10.6.2011 lukien, ja A hoiti sen jälkeen vir­kaa avoimen viran väliaikaisena hoitajana 31.8.–2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011. Tämä avoin virka muutettiin vuonna 2012 sairaanhoitajan viraksi.

Niuvanniemen sairaalassa on meneillään vuodesta 2007 alkanut virkaraken­teen muutosprosessi, jossa matalamman koulutustason virkoja eläköitymisen ja muun luonnollisen poistuman kautta muutetaan korkeamman koulutustason viroiksi. Virat on muutettu pääsääntöisesti sairaanhoitajien viroiksi, mutta myös toimintaterapeuttien, sosiaalityöntekijöiden tai psykologien viroiksi.

Viran vapautuessa virkamuutokset ja virantäyttö on pyritty teke­mään mahdollisemman pian viran vapauduttua. Virkojen muutosprosessi ja hakumenettely kestävät kuitenkin nopeimmillaankin useita kuukausia. Potilaiden hoito on turvattava myös viran täyttöprosessin ajan. Tästä syystä virkaan kuuluvien tehtävien hoitaminen on väliaikaisesti järjestetty nimittämällä virkaan määräai­kaisesti potilaat ja sairaalan käytännöt tunteva, mutta virkaan epäpätevä hen­kilö. Näin on jouduttu toimimaan, jos kelpoisuusehdot täyttäviä terveydenhuollon ammattihenkilöitä ei ole ollut saatavilla. Toisaalta myös virantäyttöön liittyvä hakuaika, haastattelut ja sairaalan ulkopuolelta tulevien sairaan­hoitajien irtisanoutumisaika pidentävät täyttöprosessia usein jopa puoleen vuoteen asti. Oikeuspsykiatristen potilaiden sekä vaarallisten ja vaikeahoitois­ten potilaiden hoitajaksi ei voi ottaa ketä tahansa, vaan hoitajan on oltava poti­laat tunteva. Lähihoitaja on ollut välttävä tilapäisratkaisu täyttöprosessin ajan.

Valtakunnallisesta sairaanhoitajapulasta johtuen virkojen auki julistaminen on keskitetty aikoihin, jolloin ammattikorkeakouluista valmistuu sairaanhoitajia. Sairaanhoitajapulan vuoksi kaikkia avoinna olleita sairaanhoitajan virkoja ei saatu heti täytettyä. Vuonna 2008 julistettiin haettavaksi 30 sairaanhoitajan virkaa, joista kahdeksaa ei saatu täytettyä. Vuonna 2009 julistettiin haettavaksi 26 sairaanhoitajan virkaa, joista 11:ä ei saatu täytettyä. Vuonna 2011 22 sairaanhoita­jan virasta kahta virkaa ei saatu täytettyä.

Sairaalassa ei ole ollut avoinna mielisairaanhoitajan virkoja, koska kaikki luonnollisen poistuman kautta avoimeksi tulleet mielisairaanhoitajan vi­rat on muutettu korkeamman koulutustason viroiksi.

Sairaalalla on ollut virka­mieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen nimittäessään A:n mielisairaanhoitajan määräaikaiseen virkasuhteeseen 7.4–31.5.2008, 1.–30.6.2008, 1.7.–30.9.2008, 1.–5.10.2008 sekä 31.8.–2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011.

Muun hoitopotilaan lisävalvonta

A:n määräaikaisuuden perusteena on ollut muun hoitopotilaan lisävalvonta ajoilla 1.1.2012–31.5.2013. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että muun hoitopotilaan lisävalvonta on tavanomainen ja toistuva hoito­muoto Niuvanniemen sairaalassa ja ettei siinä olisi kysymys sellaisesta poikkeuksellisesta tai väliaikaisesta työn luonteeseen liittyvästä seikasta, joka oikeuttaa ottamaan määräaikaisiin virkasuhteisiin.

Sairaala vastaa vaikeimpien psykiatristen potilaiden hoidosta. Potilaan tilan heiketessä ylilääkäri voi määrätä potilaalle määräajaksi henkilökoh­taisen vierihoitajan. Vierihoidon tarkoituksena on välttää potilaan sitominen ja eristäminen. Jokainen hoitopotilaan lisävalvonta on luonteeltaan määrä­aikainen ja sen pituus määräytyy potilaan terveydentilan mukaan, jolloin jakson kestoa on vaikea etukäteen määritellä pitkäksi ajaksi kerrallaan. Yleen­sä määräykset ovat kestoltaan yhdestä kuukaudesta kuuteen kuukauteen, mutta ylilääkäri voi jatkaa määräystään vaikka viikoksi kerrallaan. Välitön valvonta ei ole Niuvan­niemen sairaalan vakituinen ja pysyvä hoitomuoto, vaan välittömän valvonnan tarvetta arvioidaan potilaskohtaisesti riippuen potilaan tarpeista.

Hoitopotilaan lisävalvontatehtävää käytetään silloin, kun kyseistä tehtävää ei pystytä hoitamaan vakinaisen hoitohenkilökunnan toimesta, vaan tehtävät kasaantuvat tilapäisesti. Pitkäjän­teinen pakkokeinojen vähentäminen on tuottanut tulosta niin, että potilaiden välittömien valvojien tarve on vähentynyt. Lisäksi sairaalassa on meneillään potilasosastojen saneeraus, jonka takia osastoja yhdistetään. Nämä vaikuttavat suoraan määräaikaisen henkilöstön tarpeeseen.

Hoitopotilaan lisävalvonnan perusteella annetun virkamääräyksen taustalla on siten ylilääkärin nimenomainen potilaskohtainen lääketieteellinen määräys. Tämä on virkamieslain 9 §:ssä 1 momentissa tarkoitettu työn luonteesta johtuva peruste. Sairaalalla ei ole ollut nimityshetkellä selvillä, kuinka kauan työn tarve jatkuu. Näissä olosuhteissa sairaalalla on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 3 momentin säännöksestä huolimatta oikeus nimittää A toistamiseen määräaikai­siin virkasuhteisiin sanotulla perusteella.

Johtopäätökset

Sairaala on pyrkinyt täyttämään tilapäiset henkilöstövajaukset osastotyössä henkilöstöpoolia käyttämällä tai sisäisillä työjärjestelyillä. Kuitenkaan nämä järjestelyt eivät aina ole riittäneet kattamaan tilapäistä henkilöstövajausta, vaan on jouduttu palkkaamaan määräaikaista hoitohenkilökuntaa. A on palkattu täyttämään tällaista tilapäistä sijaistyövoiman tarvetta erityisesti hoitopotilaiden lisävalvontaa varten. Muutoin hänet on pääsääntöi­sesti palkattu täyttämään vakinaisen henkilökunnan tilapäistä vajausta, kuten esimerkiksi opintovapaan sijaisuutta, virkavapaan sijaisuutta, avoimen viran väli­aikaista hoitoa, avekki-kouluttajana toimivien henkilöiden sijaisuutta tai kun vakinainen henkilö on hoitanut toista virkaa sairaalassa.

Hallinto-oikeuden toteamin tavoin määräaikaisen virkasuhteen käyttäminen on vasta toissijainen vaihtoehto ja työnantajalla on py­syvän sijaisuustarpeen ilmetessä velvollisuus perustaa riittävästi virkoja työ­voimatarpeen täyttämiseksi. Niuvanniemen sairaala on pyrkinyt täyttämään avoinna olevat virat joutuisasti. Lisäksi sairaala on lakkauttanut tarpeettomat virat ja perustanut tarpeellisia virkoja. Niuvanniemen sairaala on erikoissai­raanhoitoa tuottavana yksikkönä onnistunut tavoitteessaan lisätä vakinaisen henkilökunnan prosentuaalista osuutta. Tavoitteeseen sairaala on päässyt arvioimalla hoitoprosesseja, tehostamalla hoitokäytäntöjä ja tarkentamalla hoitohenkilökunnan toimenkuvia. Määräaikaisen henkilökunnan osuus vuoden 2011 lopussa oli 24,22 prosenttia, vuoden 2012 lopussa 18,91 prosenttia ja vuoden 2013 lo­pussa 15,53 prosenttia. Syyskuun 2014 lopussa määräaikaisten osuus koko henkilö­kunnasta oli 11,88 prosenttia.

Lyhytkin työsuhde on parempi vaihtoehto kuin työttömyys. Määräaikaisia työ- ja virkasuhteita on yleisesti käytössä sosiaali- ja terveydenhuoltoalalla ja opetustoimessa. Hallinto-oikeuden linjaus siitä, että kaikki määräaikaiset palvelussuhteet käsitel­lään yhtenä kokonaisuutena, vaikka niillä olisi eri määräaikaisuuden perus­teet, tarkoittaa työnantajan kannalta käytännössä sitä, että edes kah­teen yksittäiseen peräkkäiseen sijaisuuteen ei voida ottaa samaa henkilöä si­jaiseksi, koska tämä voidaan tulkita laittomaksi palvelussuhteiden ketjuttami­seksi. Määräaikaisten virkasuhteiden käyttämisestä maksettavat korvaukset voivat muodostua merkittäviksi julkisen talouden kannalta. Myös työttömyys hoiva-, kasvatus- ja opetusaloilla voi lisääntyä.

A on antanut selityksen vaatien valituksen hylkäämistä.

Virkamieslain 56 § sisältää kiellon ketjuttaa määräaikaisia virkasuhteita perusteettomasti. Mikäli peräkkäisten, useiden vuosien aikana toistuvien määräaikaisten virkasuhteiden laillisuutta arvioitaisiin vain sillä perusteella, onko kullekin yksittäiselle määräaikaiselle virkasuhteelle sijaisuudesta, rahoituksesta tai muusta vastaavasta perusteesta johtuva syy, menettäisi virkamieslain perusteettomia ketjutuksia koskeva kielto suurelta osin merkityksensä. Jatkuva määräaikaisuuksien käyttäminen vuodesta toiseen samojen tai lähes samankaltaisten työtehtävien teettämiseen voi olla osoitus siitä, että virkamiehen tekemä työ ei ole luonteeltaan tilapäistä. Kun virkamiehen työpanosta on jatkuvasti useiden vuosien ajan tarvittu tiettyjen tehtävien hoitamiseen, on hänen työnsä tosiasiallisesti pysyväisluonteista.

Valtion virkamieslakia koskevan lainvalmisteluaineiston perustelut määräaikaisia virkasuhteita koskevalle sääntelylle ovat niukat. Virkamieslakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa kuitenkin todetaan, että virkamieslakiin kirjatut määräaikaisen virkasuhteen käytön edellytykset vastaavat työsopimuslakiin sisältyvien määräaikaisten työsopimusten tekemisen edellytyksiä. Näin ollen virkamieslain tulkinnassa voidaan perustellusti hyödyntää myös työsopimuslakiin liittyvää oikeuskäytäntöä.

Oikeuskäytäntöä erityisesti sijaisuuksien osalta selkeytti aikoinaan esimerkiksi Kouvolan hovioikeuden 20.1.2009 antama tuomio (S 08/833), jossa työntekijän kanssa tehtyjen määräaikaisten työsopimusten lukumäärä, työsuhteen yhdenjaksoisuus ja kokonaiskesto, työtehtävien samankaltaisuus ynnä muut sellaiset määräaikaisten työsopimusten kokonaisuuteen liittyvät seikat otettiin huomioon arvioitaessa sitä, onko määräaikaisissa työsuhteissa olleen työntekijän työ ollut tosiasiassa luonteeltaan jatkuvaa ja onko työnantajalla ollut pysyvä lisätyövoiman tarve. Arviointitapa käy selkeästi ilmi myös Itä-Suomen hovioikeuden 28.10.2014 antamasta tuomiosta nro 774 (S 14/78).

Arvioitaessa A:n määräaikaisten virkasuhteiden laillisuutta tulee arvioinnissa ottaa huomioon hänen kaikki nyt kyseessä olevat määräaikaiset virkasuhteensa kokonaisuutena. Yksittäisten määräaikaisten virkasuhteiden lukumäärän, niiden yhdenjaksoisuuden, työtehtävien samankaltaisuuden ja palvelussuhteen kokonaiskeston perusteella tulee arvioida, onko kyse ollut työnantajan pysyväisluonteisesta työvoiman tarpeesta vai onko hänen työnsä ollut aidosti vain tietyn määräajan kestävää.

Sijaisuuksista

Niuvanniemen sairaalan mukaan A:ta ei ole voitu nimittää pidempiaikaisiin määräaikaisiin virkasuhteisiin sen vuoksi, että sijaistettavat ovat olleet pois omasta virastaan useammassa jaksossa. A oli kuitenkin ollut Niuvanniemen sairaalan palveluksessa jo ennen 6.10.2008 alkanutta avekki-kouluttaja B:n sijaisuutta ja hä­nen määräaikaiset virkasuhteensa jatkuivat vielä yli kaksi vuotta sen jälkeen kun avekki-kouluttajien sijaisuuksien hoitaminen päättyi 30.8.2011. Lisäksi A nimitettiin 6.10.2008–30.8.2011 välisenä aikanakin vuosilomasijaisuuksien perusteella määräaikaisiin virkasuhteisiin silloin, kun hän ei sijaistanut avekki-kouluttajia eikä opintovapaalla olevaa D:tä. Työnantajalla on siten ollut tässäkin vaiheessa tarve käyttää A:n työ­panosta muutoinkin kuin vain avekki-kouluttajien ja toisen hoitajan sijaisena.

Niuvanniemen sairaalan ilmoituksen mukaan vuoden 2009 alussa ei saatu täytettyä kaikkia 11 sairaanhoitajan vakituista virkaa. Tämä ei voi olla osoitus A:n työn määräaikaisuudesta, koska sairaala on palkannut A:n hoitamaan mielisairaanhoitajan tehtäviä tämän ajankohdan jälkeen­kin vielä yli neljän vuoden ajan.

Avoimen viran väliaikainen hoitaminen

Avoimen viran väliaikainen hoitaminen voi olla yksittäiseen määräaikaiseen tai myös joihinkin peräkkäisiin määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisen laillinen peruste, kun kyse on tiedossa olevasta täyttömenettelyyn liittyvästä ajasta. A on ollut avoimen viran väliaikaisena hoitajana yhteensä ainoastaan noin 10 kuu­kauden ajan, mutta hänen palvelussuhteensa Niuvanniemen sairaalaan on kestänyt lähes kuusi vuotta. Avoimen viran hoitaminen ei tässä tilanteessa ole ollut laillinen peruste nimittää A:ta määräaikaisiin virkasuhteisiin.

Niuvannie­men sairaalan valituksesta ei käy ilmi, ovatko auki julistetut sai­raanhoitajan virat olleet sellaisia tehtäviä, joissa aiemmin on työskennellyt mielenterveyshoitajia ja lähihoitajia määräaikaisissa virkasuhteissa. Tähän kuitenkin viittaa sairaalan ilmoitus, jonka mukaan vuonna 2011 määräai­kaisia on ollut noin 24,22 prosenttia henkilöstöstä, mikä tarkoittaa, että määräaikai­sessa virkasuhteessa on ollut noin 60 työntekijää. Virkarakenteen muutoksessa näyttäisi siten olevan kyse siitä, että vuosien ajan määräaikaisissa virkasuhteissa olleita mielenterveyshoitajia ja lähihoi­tajia ei ole enää nimitetty uusiin määräaikaisiin virkasuhteisiin, vaan heidän tilalleen on pyritty saamaan vakituisiin virkasuhteisiin sairaanhoitajan tutkinnon suorittaneita henkilöitä. Menettely osoittaa, että määräaikaisten mielenterveyshoitajien tai lähihoitajien työ ei ole ollut aidosti määräaikaista, koska kyseisiä töitä tekevien henkilöiden palvelussuhteet on muutettu vakinaisiksi virkasuhteiksi, kun tehtäviin on ryhdytty palkkamaan sairaanhoitajia.

Niuvanniemen sairaalan virkarakenteen muutoksessa ei ole ollut kyse lakisää­teisestä velvollisuudesta eikä valtion viranomaisen sellaisesta päätöksestä, joka olisi ollut Niuvanniemen sairaalaa ehdottomasti velvoittava. Myöskään sairaalan johtokunta ei ole antanut Niuvanniemen sairaalalle mitään ehdottomia määräyksiä siitä, kuinka nopeasti ja kuinka suuri osa mielisairaanhoitajan vi­roista tulee muuttaa sairaanhoitajan viroiksi.

Virkarakenteen muutoksessa on siten ollut kyse sairaalan omaan harkintaan ja päätösvaltaan kuuluvasta kehittämishankkeesta. Tämän vuoksi Niuvanniemen sairaala ei ole voinut laillisesti pitää mielenterveyshoitajia ja lähihoitajia useiden vuosien ajan määräaikaisissa virkasuhteissa sillä perusteella, että tavoitteena on sairaanhoitajien määrän lisääminen. Jos työnantaja tosi­asiallisesti käyttää vuosikausia virkamiehiä tehtävissä, joihin asianomaisilla virkamiehillä ei työnantajan mielestä ole muodollista pätevyyttä, työnantaja on kuitenkin käytännössä hyväksynyt sen, että kyseiset työntekijät ovat tosiasiallisesti ky­keneviä ja päteviä hoitamaan kysymyksessä olevia tehtäviä. Kun kyse on työnantajan omaan harkintaan perustuvasta eikä lakisääteisestä kelpoisuudesta, ei määräaikai­suuksien toistuvaa ja jatkuvaa käyttöä voida perustella sillä, ettei määräaikaisessa virkasuhteessa olevilla ole työnantajan määrittelemää muodollista kel­poisuutta, tai sillä, ettei työnantaja saa palkattua muodollisesti pätevää henkilöstöä tehtäviin.

Hoitopotilaan lisävalvonta

Vuosina 2012–2013 A:n 11 määräaikaisen virkasuhteen perusteena on ollut hoitopotilaan lisävalvonta. Niuvanniemen sairaalan kuvauksen perusteella voidaan päätellä, että hoitopotilaan lisävalvonnassa on ollut kyse psykiatriseen sairaan­hoitoon tyypillisesti kuuluvasta hoitojärjestelystä riippumatta siitä, kuinka pal­jon tätä hoitomuotoa kulloinkin käytetään. A on nimittämiskirjojen mukaan tehnyt tämän­tyyppistä potilaiden lisävalvontaan liittyvää työtä yhdenjaksoisesti kahden vuoden ajan, eikä kyseessä ole ollut yhden tai kahden potilaan lisävalvonta.

A:n nimittämiskirjoissa ei ole eritelty, kenen tai keiden po­tilaiden lisävalvonnasta hän olisi kunkin määräaikaisuuden aikana vastannut. Tämän vuoksi on todennäköisempää, että hän on vuosien 2012–2013 aikana ollut jatkuvasti käytettävissä niissä tilanteissa, joissa syystä tai toisesta on tar­vittu tietyn potilaan tai osaston tilanteesta johtuen lisäresursseja hoitotyöhön.

Niuvanniemen sairaalalle on annettu tiedoksi A:n selitys.

­Niuvanniemen sairaala on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä selityksensä siltä varalta, että asian ratkaisuun voi vaikuttaa muun ohella 28.6.1999 annettu neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta sekä siihen liittyvä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Niuvanniemen sairaalan selityksen mukaan lainsäätäjä ei ole virkamieslain 9 §:n säännöksessä ottanut kantaa siihen, mikä on perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskesto tai tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäismäärä. Myöskään kantaa ei ole otettu siihen, millä edellytyksillä määräaikaisia työsuhteita pidetään perättäisinä tai toistaiseksi voimassa olevina työsopimuksina tai työsuhteina. Suomessa tämä on jätetty oikeuskäytännössä ratkaistavaksi, jolloin kutakin tapausta tulee harkita sen erityispiirteet ja olosuhteet huomioiden. Neuvoston direktiivillä 1999/70/EY ei ole itsenäistä oikeutta luovaa vaikutusta, vaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsittelyssä olevaa asiaa tulee arvioida Suomen voimassaolevan lainsäädännön perusteella. Tuomioistuin tuntee lain ja oikeuskäytännön.

A on antanut selityksen Niuvanniemen sairaalan selityksen johdosta. Vaikka määräaikaisia työsopimuksia koskeva direktiivi (1999/70/EYT) ei soveltamisalaa koskevan 2. lausekkeen perusteella näyttäisi koskevan kuin työsopimussuhteita, on virkamieslain 9 §:n tulkinnassa perusteltua kuitenkin ottaa huomioon myös määräaikaisia työsuhteita koskevan direktiivin ja siihen sisältyvän puitesopimuksen tavoitteet määräaikaisiin palvelussuhteisiin liittyvän syrjinnän poistamisesta ja erityisesti peräkkäisten määräaikaisten palvelussuhteiden väärinkäytösten estämisestä.

Niuvanniemen sairaalalle on lähetetty A:n selitys tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

A on vaatinut valtion virkamieslain (virkamieslaki) 56 §:n 1 momentissa tarkoitettua korvausta sillä perusteella, että hänen määräaikainen virkasuhteensa Niuvanniemen sairaalaan on päättynyt 31.1.2014 hänen oltuaan nimitettynä yhtäjaksoisesti 7.4.2008 alkaen 37, oikeastaan 39, määräaikaiseen virkasuhteeseen.

Niuvanniemen sairaala on valituksessaan katsonut, että edellytykset korvaukseen puuttuvat, koska kaikkiin A:n määräaikaisiin nimityksiin on ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettu peruste.

Sovellettavat säännökset

Määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisestä säädetään virkamieslain 9 §:n 1 momentissa. Virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen.

Lailla 1088/2007 on pykälään lisätty uusi 3 momentti, jonka mukaan, jos virkamies nimitetään 1 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Oikeudesta palkkaa vastaavaan korvaukseen säädetään virkamieslain 56 §:n 1 momentissa. Virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

Säännösten esityöt

Virkamieslain 9 §:n 1 momenttia koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan määräaikaisen virkasuhteen edellytykset vastaisivat työsopimuslain 2 §:n 2 momentissa säädettyjä määräaikaisen työsopimuksen tekemisen edellytyksiä (HE 291/1993 vp, s. 33). Hallituksen esitystä koskevan hallintovaliokunnan mietinnön mukaan säännöksen soveltaminen on rajattava tiukasti siinä mainittuihin edellytyksiin, joita on tulkittava suppeasti (HaVM 5/1994 vp, s. 5).

Uuden 3 momentin lisäämistä virkamieslain 9 §:ään koskeneen hallituksen esityksen (HE 63/2007 vp) yleisperusteluissa todettiin, että määräaikaisia virkasuhteita ketjutetaan joissakin tapauksissa useita kertoja saman määräaikaisuuden perusteen voimassa ollessa. Määräaikaisista virkasuhteista annettavissa nimityskirjoissa ei kaikissa tapauksissa ilmoiteta määräaikaisuuden perustetta. Osassa niistä tapauksista, joissa peruste ilmoitetaan, peruste on ilmoitettu epäselvästi. Nämä seikat ovat jossain määrin ylläpitäneet rakenteita, jotka ovat lisänneet perusteettomia ja heikosti perusteltuja määräaikaisia virkasuhteita. Lyhyet toisiaan seuraavat virkasuhteet ovat lisänneet henkilöstön epävarmuutta palvelussuhteen jatkuvuudesta, mikä on lisännyt henkilöstön vaihtuvuutta. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esimerkkeinä työn luonteeseen liittyvistä edellytyksistä on käytetty töiden ruuhkautumisen aiheuttamaa tilapäistä lisätyövoiman tarvetta taikka kestoltaan tai tehtäviltään rajattuun projektiin kuuluvaa määräaikaista tehtävää. Käytettäessä työn luonnetta määräaikaisen virkasuhteen perusteena on työn oltava määrällisesti tai ajallisesti rajattavissa. Mikäli tällaista rajausta ei pystytä nimittämishetkellä tekemään, on tehtävä ensisijaisesti pysyvä.

Virkamieslain alkuperäistä 56 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 291/1993 vp, s. 43) mainittu säännös oli tarpeen, koska ehdotettu 9 § mahdollistaisi määräaikaisen virkasuhteen käyttämisen tuolloista laajemmin. Korvauksen edellytykseksi ehdotettu nimittäminen ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin määräajaksi vastasi työsopimuslain 2 §:n 2 momenttia. Korvauksen suuruutta arvioitaessa olisi otettava huomioon muun muassa virkamiehen ikä ja palvelussuhteen kesto sekä hänen mahdollisuutensa saada myöhemmin ammattiaan tai koulutustaan vastaavaa työtä.

Virkamieslakia säädettäessä voimassa ollutta työsopimuslain (320/1970) 2 §:n 2 momenttia (125/1984) koskeneiden hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 205/1983 vp, s. 26–27) mukaan ehdotetun sääntelyn lähtökohtana oli osapuolten sopimisvapautta rajoittamatta estää määräaikaisen työsopimuksen käyttäminen irtisanomissuojan välttämiseksi. Harkintakriteerinä rajatapauksissa oli tarkoitettu olevan etenkin se, onko toistuvilla määräaikaisilla sopimuksilla tosiasiallisesti pyritty toistuvasti jatkuvaan työsuhteeseen, vaikka onkin käytetty määräaikaisia työsopimuksia.

Hallituksen esityksessä (HE 201/1996 vp) virkamieslain 56 §:ää ehdotettiin muutettavaksi siten, että siitä poistetaan maininta nimittämisestä määräajaksi ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin. Koska työsopimuslain (320/1970) 2 §:n 2 momenttia oli ehdotettu muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin nimenomainen maininta siitä, miten lakia on tulkittava, jos määräaikaiset sopimukset toistuvat ilman pätevää syytä, ehdotettiin vastaavasti virkamieslain 56 §:n 1 momentti muutettavaksi siten, että siitä poistetaan maininta nimittämisestä määräajaksi ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 6/1997 vp) on todettu, että valiokunta on pohtinut ehdotetun muutoksen tosiasiallista sisältöä voimassa olevaan lakiin verrattuna sen johdosta, että sanottu seikka ei ilmene hallituksen esityksen perusteluista. Valiokunnan käsityksen mukaan niin sanottuun ketjuttamiseen liittyvän osan poistaminen korvauspykälästä ei muuta sen oikeudellista sisältöä. Hallituksen esityksessä poistettavaksi ehdotetun sanamuodon merkitys on valiokunnan arvion mukaan informatiivinen. Korvauksen saamisen edellytyksenä tulisi olemaan muutoksen hyväksymisen jälkeenkin kaikissa tilanteissa se, etteivät määräajaksi nimittämisen edellytykset täyty. Edellytysten on luonnollisesti täytyttävä jokaisen nimityksen kohdalla. Mietinnön mukaan selvyyden vuoksi on syytä todeta, ettei ketjutustilanteessa nykyisinkään määräaikaisten virkasuhteiden lukumäärä sinänsä vaikuta niiden laillisuuteen. Hallintovaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti ehdotus virkamieslain 56 §:n muuttamisesta poistettiin lakiehdotuksesta eikä kyseistä pykälää siten muutettu.

Unionin oikeus

Asian oikeudellisessa arvioinnissa on perusteltua ottaa huomioon neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta. Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on panna täytäntöön toimialaltaan yleisten työmarkkinakeskusjärjestöjen (EAY, UNICE ja CEEP) välillä 18 päivänä maaliskuuta 1999 tehty määräaikaista työtä koskeva puitesopimus (jatkossa puitesopimus).

Puitesopimuksen 1 lausekkeen b kohdan mukaan puitesopimuksen tarkoituksena on laatia puitteet sellaisten väärinkäytösten ehkäisemiseksi, jotka johtuvat perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käytöstä.

Puitesopimuksen 2 lausekkeen 1 kohdan mukaan sopimusta sovelletaan määräaikaisiin työntekijöihin, joilla on työsopimus tai työsuhde, sellaisena kuin se on määritelty jäsenvaltion lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai käytännössä.

Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiiviä 1999/70 ja puitesopimusta sovelletaan kaikkiin työntekijöihin, jotka toteuttavat suorituksia, joista maksetaan heille palkkaa näiden työntekijöiden ja heidän työnantajansa välisen määräaikaisen työsuhteen perusteella. Vain se seikka, että työ määritellään kansallisessa oikeudessa julkiseksi palvelussuhteeksi ja että siihen liittyy tiettyjä seikkoja, jotka ovat luonteenomaisia asianomaisen jäsenvaltion julkiselle henkilöstölle, ei ole tältä osin merkityksellinen, koska direktiivin 1999/70 ja puitesopimuksen tehokas vaikutus sekä niiden yhdenmukainen soveltaminen jäsenvaltioissa joutuisivat hyvin kyseenalaisiksi, jos jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus jättää halutessaan tietyt henkilöiden luokat mainituissa yhteisön säädöksissä tavoitellun suojan soveltamisalan ulkopuolelle (tuomio 13.9.2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, EU:C:2007:509, 28 ja 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puitesopimuksessa ilmaistuja vaatimuksia on tarkoitettu sovellettaviksi viranomaisten ja muiden julkisen sektorin yksikköjen kanssa tehtyihin määräaikaisiin palvelussopimuksiin ja palvelussuhteisiin (tuomio Rosado Santana, C-177/10, EU:C:2011:557, 55 kohta siinä viitattuine oikeuskäytäntöviitteineen).

Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan mukaan perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytösten estämiseksi jäsenvaltioiden (tai työmarkkinaosapuolten) on otettava käyttöön erityisten alojen ja/tai työntekijäryhmien tarpeiden mukaan yksi tai useita seuraavista toimenpiteistä, jos käytettävissä ei ole vastaavia oikeudellisia toimenpiteitä väärinkäytösten estämiseksi:

a) perustellut syyt tällaisen työsopimuksen tai työsuhteen uudistamista varten;

b) perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskokonaiskesto;

c) tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden uudistamisten lukumäärä.

Unionin tuomioistuin on katsonut, että määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu perusteltujen syiden käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan määrätylle toiminnalle ominaisia täsmällisiä ja konkreettisia olosuhteita, jotka ovat sellaisia, että niillä voidaan tuossa nimenomaisessa yhteydessä perustella perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttöä. Nämä olosuhteet voivat olla muun muassa seurausta niiden työtehtävien erityisluonteesta, joiden suorittamiseksi tällaiset työsopimukset on tehty, sekä näille tehtäville luontaisista ominaispiirteistä tai mahdollisesti siitä, että jäsenvaltio pyrkii hyväksyttävään sosiaalipoliittiseen päämäärään (tuomio 26.11.2014, Mascolo ym., C-22/13, C-61/13–C-63/13 ja C-418/13, EU:C:2014:2401, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on todennut, että toisen työntekijän tilapäinen sijaistaminen työnantajan hetkellisten henkilöstötarpeiden tyydyttämiseksi voi periaatteessa olla puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu perusteltu syy. Tuomioistuimen mukaan pelkästään se, että sijaishenkilöstön tarve voitaisiin täyttää tekemällä toistaiseksi voimassa olevia työsopimuksia, ei merkitse sitä, että työnantaja, joka päättää käyttää määräaikaisia työsopimuksia henkilöstön tilapäisen puutteen kattamiseksi, syyllistyisi määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan ja sen täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen säännöstön vastaiseen väärinkäytökseen, vaikka henkilöstön puutteita ilmenisi toistuvasti tai jopa pysyvästi. Perustellun syyn olemassaolo sulkee lähtökohtaisesti pois väärinkäytöksen mahdollisuuden, paitsi jos kyseessä olevien määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistamiseen liittyvien olosuhteiden kokonaisarvioinnista ilmenee, että työntekijältä odotetut suoritukset eivät vastaa pelkästään tilapäistä tarvetta (tuomio 26.1.2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, 30 ja 50-51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on useaan otteeseen katsottu, että määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistaminen sellaisten tarpeiden tyydyttämiseksi, jotka eivät tosiasiassa ole luonteeltaan väliaikaisia vaan päinvastoin pysyviä ja jatkuvia, ei ole perusteltua määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden tällainen käyttö on nimittäin välittömästi vastoin puitesopimuksen perustana olevaa olettamaa siitä, että toistaiseksi voimassa olevat työsopimukset ovat vallitseva työsuhdemuoto, vaikka määräaikaiset työsopimukset ovat tyypillisiä tietyillä toimialoilla tai tietyissä ammateissa ja toiminnoissa. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdan noudattaminen edellyttää konkreettisesti sen valvomista, että määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistamisella pyritään kattamaan väliaikaisia tarpeita ja ettei kansallisen lain säännöksiä käytetä tosiasiassa työnantajan pysyvien ja jatkuvien henkilöstötarpeiden kattamiseen. Kussakin tapauksessa on tutkittava kaikki asian olosuhteet ja otettava tältä osin huomioon erityisesti niiden perättäisten sopimusten lukumäärä, joita saman henkilön kanssa on tehty tai jotka on tehty samojen työtehtävien suorittamiseksi, sen estämiseksi, että työnantajat käyttävät väärin määräaikaisia työsopimuksia tai -suhteita, mukaan luettuna ne, jotka ulkoisesti vaikuttavat tehdyn sijaishenkilöstön tarpeen kattamiseksi. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun perustellun syyn olemassaolo sulkee näin ollen lähtökohtaisesti pois väärinkäytöksen mahdollisuuden, paitsi jos kyseessä olevien määräaikaisten työsopimusten tai -suhteiden uudistamiseen liittyvien olosuhteiden kokonaisarvioinnista ilmenee, että työntekijältä odotetut suoritukset eivät vastaa pelkästään tilapäistä tarvetta. Näin ollen pelkästään se seikka, että kansallinen säännöstö voidaan perustella tässä säännöksessä tarkoitetulla perustellulla syyllä, ei riitä tekemään säännöstöstä puitesopimuksen määräyksen mukaista, mikäli käy ilmi, että tämän säännöstön konkreettinen soveltaminen johtaa todellisuudessa perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttöön (tuomio Mascolo ym., EU:C:2014:2401 100– 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tosiseikat

Vuonna 1975 syntynyt, lähihoitajan koulutuksen saanut A on asiakirjojen mukaan ollut nimitettynä 39 määräaikaiseen mielisairaanhoitajan virkasuhteeseen ajalla 7.4.2008–31.1.2014.

Saadun selvityksen mukaan ajanjaksoina 7.4.–31.5.2008, 1.6.–30.6.2008, 1.7.–30.9.2008, 1.10.–5.10.2008, 31.8.-2.10.2011 ja 3.10.–31.12.2011 määräaikaisen nimityksen perusteena on ollut avoimen viran väliaikainen hoito.

Viransijaisuus on ollut määräaikaisen nimityksen perusteena 6.10.–31.10.2008, 1.11.2008–8.2.2009, 9.2.–10.3.2009, 18.3.-30.3.2009, 20.4.–30.4.2009, 9.5.–17.5.2009, 29.5.–12.6.2009, 1.7.–13.7.2009, 15.7.–11.10.2009, 12.10.2009–17.1.2010, 18.1.–31.5.2010, 1.6.-31.12.2010, 1.1.–30.8.2011, 1.6.–31.12.2013 ja 1.1.–31.1.2014.

Vuosilomien sijaisuus on ollut määräaikaisen nimityksen perusteena 11.3–17.3.2009, 31.3.–8.4.2009, 9.4.–19.4.2009, 1.5.–8.5.2009, 18.5.–24.5.2009, 25.5.–31.5.2009, 13.6.–30.6.2009 ja 14.7.2009.

Ajanjaksoilla 1.1.–5.2.2012, 6.2.–18.3.2012, 19.3.–31.7.2012, 1.8.–30.9.2012, 1.10.–31.12.2012, 1.1.–17.2.2013, 18.2.–28.2.2013, 1.3.–31.3.2013, 1.4.–12.5.2013 ja 13.5.–31.5.2013 määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu sairaalan työn luonteeseen kuuluva hoitopotilaan lisävalvonta.

Oikeudellinen arviointi

Virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetään määräaikaisen nimityksen edellytykseksi, että työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Unionin oikeus, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, ei lähtökohtaisesti aseta estettä määräaikaisten nimitysten käyttämiselle virkamieslain sanotun säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä. Näiden edellytysten voidaan katsoa vastaavan direktiivin 1999/70/EY 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja perusteltuja syitä, minkä käsitteen tulkintakäytäntöä on kuvattu edellä.

Viran hoitaminen väliaikaisesti viran ollessa avoinna tai virkaan nimitetyn virkamiehen ollessa virkavapaana edellyttävät määräaikaista virkasuhdetta, sillä avoinna oleva virka on pyrittävä täyttämään tai se on lakkautettava ja toisen virkamiehen virkavapaus on määräaikainen. Näiltä osin kysymys on virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetystä perusteesta eikä edellytyksiä virkamieslain 56 §:n mukaiseen korvaukseen ole.

A on ollut vuonna 2009 nimitettynä määräaikaisesti usean eri virkamiehen vuosiloman sijaiseksi. Nämä sijaisuudet ovat osaksi peräkkäisiä, ja osaksi ne sijoittuvat niiden jaksojen väliin, jolloin A on ollut viransijaiseksi nimitettynä. Saadun selvityksen mukaan Niuvanniemen sairaalan työn luonne edellyttää, että virkamiesten tehtävillä on pääosin hoitaja myös virkamiehen vuosiloman aikana. Niuvanniemen sairaala on valtion mielisairaala, jossa suoritetaan mielenterveyslain 6 §:n 1 momentin mukaisesti mielentilatutkimuksia ja jonne voidaan ottaa hoidettaviksi sellaisia mielisairaita ja muita mielenterveydenhäiriöitä potevia henkilöitä, joiden hoitaminen on erityisen vaarallista tai erityisen vaikeaa. Mielisairaanhoitajien suuren määrän takia vuosilomasijaisuuksia on ollut runsaasti ympäri vuoden. Näissä olosuhteissa mielisairaanhoitajien virkatehtävien hoitamiseen virkamiesten vuosilomien aikana on Niuvanniemen sairaalassa katsottava olleen sellainen jatkuva tarve, että kysymys ei ole ollut sellaisesta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta työstä, joka edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

A on vuosina 2012 ja 2013 ollut nimitettynä kymmeneen määräaikaiseen virkasuhteeseen, joissa määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu muun hoitopotilaan lisävalvonta. Saadun selvityksen mukaan tällaisesta hoitopotilaan lisävalvonnasta tehdään kunkin potilaan osalta erillinen päätös. Kukin yksittäinen tällainen päätös edellyttää sinänsä, että tehtävää varten osoitetaan päätöksessä tarkoitetuksi määräajaksi virkamies. Vaikka lisävalvonta ei ole Niuvan­niemen sairaalan antaman selvityksen mukaan vakituinen ja pysyvä hoitomuoto, osoittaa jo pelkästään A:n kohdalla toteutuneiden tällaisten määräaikaisten tehtävien määrä, että näitä tehtäviä ei esillä olevana ajanjaksona voida pitää virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuina määräaikaisina tehtävinä. Saadun selvityksen mukaan Niuvanniemen sairaalassa on ollut jatkuvasti tarvetta hoitopotilaiden lisävalvontaan. Näin ollen tältäkään osin ei ole kysymys sellaisesta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetusta työstä, joka edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Asiassa ei ole saatu sellaista selvitystä, jonka perusteella Niuvanniemen sairaalan voitaisiin todeta nimittäneen A:n virkasuhteeseen virkamieslain 9 §:n 3 momentin vastaisesti määräaikaisuuden perusteena olevaa aikaa lyhyemmäksi ajaksi.

Niiltä osin kuin A on nimitetty vuosiloman sijaiseksi ja niiltä osin kuin määräaikaisten nimitysten perusteena on ollut muun hoitopotilaan lisävalvonta, edellytykset palkkaa vastaavan korvauksen määräämiseen virkamieslain 56 §:n 1 momentin nojalla ovat siten olemassa.

Korkein hallinto-oikeus on edellä arvioinut hallinto-oikeuden suorittamasta kokonaistarkasteluun perustuvasta arviosta poiketen, että A:n määräaikaisille nimityksille on osin ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettu peruste, kun taas osin tällainen peruste on puuttunut. Kun kuitenkin otetaan huomioon A:n palvelussuhteen kokonaiskesto sekä edellä sanottujen virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaisen korvauksen perusteena olevien määräaikaisten virkasuhteiden kesto, A:n ikä ja muut asiassa ilmenneet olosuhteet, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lla on oikeus kahdeksan kuukauden palkkaa vastaavaan korvaukseen.

Edellä todettuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Antti Huotari.

 
Julkaistu 1.7.2016