KHO:2016:106

Ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA-menettely) – Pakollinen YVA-menettely – Arviointimenettelyn soveltaminen yksittäistapauksessa – Määräyksenvarainen YVA-menettely – Yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa – Hankkeen pilkkominen – Louhinta ja murskaus

Vuosikirjanumero: KHO:2016:106
Antopäivä: 1.7.2016
Taltionumero: 2931
Diaarinumero: 145/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:106

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli myöntänyt luvan M Oy:n louhinta- ja murskaushankkeeseen, joka käsitti noin seitsemän hehtaarin louhinta-alueen. Vuotuinen ottomäärä oli keskimäärin 50 000 ja enimmillään 100 000 kiintokuutiometriä. Hankealueen läheisyydessä sijaitsi useita muita louhinta- ja kivenmurskaushankkeita. Eri hankkeiden louhinta-alueiden pinta-ala oli yhteensä noin 50 hehtaaria.

Valituksenalainen hanke ei ylittänyt YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä arviointimenettelyn soveltamisen alarajoja, joten siihen ei suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ollut sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

YVA-lain 4 §:n 1 momentissa ja YVA-direktiivin I liitteessä tarkoitetun pakollisen eli järjestelmällisen arvioinnin piiriin kuuluvat mainitussa liitteessä ja YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut hankkeet ja niiden eräät muutokset. YVA-asetuksen 6 §:n 12 kohdasta ja YVA-direktiivin liitteen I 24 kohdasta verrattuna liitteen II 13 a kohtaan ilmenee, että hankkeen muutos kuuluu pakollisen arvioinnin piiriin ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos yksin suuruudeltaan vastaa pakollisen arvioinnin piiriin kuuluvaa hanketta.

Nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta vastaava oli oikeudellisesti ja tosiasiallisesti eri taho kuin lähellä sijaitsevien hankkeiden toiminnanharjoittajat. Muutoinkaan ei saadun selvityksen mukaan ollut kysymys siitä, että valituksen kohteena oleva hanke liittyisi suoraan lähialueilla ennestään harjoitettavaan toimintaan tai sen laajentamiseen. Tähän nähden asiassa ei ollut YVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisen kannalta merkitystä sillä, että kaikkien hankkeiden yhteenlaskettu pinta-ala ja vuosittainen ottomäärä ylittäisi YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan kynnysarvot.

M Oy:n hankkeen läheisyydessä harjoitettiin samankaltaista louhintaa ja murskausta, mutta hankkeissa ei käytetty yhteistä kalustoa tai toimintaresursseja. Kysymys oli eri vaiheissa olevista ja eri toiminnanharjoittajien toteuttamista hankkeista eikä hankkeilla siten ollut kiinteää vuorovaikutusta tai toiminnallista yhteyttä. M Oy:n hanketta ei voitu pitää keinotekoisesti YVA-menettelyn soveltamisen välttämiseksi muista hankkeista erotettuna hankkeena.

M Oy:n hankkeesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia yhdessä muiden hankkeiden kanssa arvioituna ei pidetty sellaisina, että hankkeen olisi katsottava todennäköisesti aiheuttavan laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. M Oy:n hankkeen ei muutenkaan voitu katsoa olevan sellainen, että siihen olisi tullut YVA-lain 4 §:n 2 momentin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-laki) 4 § ja 5 § 2 momentti

Asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-asetus) 6 ja 7 §

YVA-direktiivi 2011/92/EU

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 16.12.2014 nro 14/0716/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 15.12.2011 päättänyt (UUDELY/24/07.04/2011), että M Oy:n, A Oy:n, B Oy:n, C Oy:n sekä Uudenmaan ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen Ristenin alueelle sijoittuviin maa-ainesten ottohankkeisiin ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaista arviointimenettelyä.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on 22.5.2013 antamallaan päätöksellä (8.5.2013 § 75) myöntänyt M Oy:lle ympäristöluvan Raaseporin kaupungin Bengsmoran kylässä Kivimäen tilalla RN:o 1:31 harjoitettavalle kiviaineksen louhinta- ja murskaustoiminnalle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen, jossa oli vaadittu Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä, koska asiassa ei ollut sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Sovellettuja säännöksiä

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöön paneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Ennen päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken ja hankkeesta vastaavalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Päätöksestä on tiedotettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Päätös on julkaistava myös sähköisesti ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 2 b kohdan mukaan hankkeita, joihin sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on kiven, soran tai hiekan otto, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti hankkeen ominaisuuksia, kuten hankkeen koko ja yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, sekä hankkeen sijaintia ja vaikutusten luonnetta, kuten vaikutusalueen laajuus ottaen huomioon vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä, vaikutuksen todennäköisyys ja vaikutuksen kesto.

Kuuleminen

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 15.12.2011 tekemästä päätöksestä ilmenee, että ennen päätöksen tekemistä Lohjan ja Raaseporin kaupungeilta on pyydetty lausunnot ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta. Inkoon kuntaa ei asiakirjojen mukaan ole kuultu ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta. Päätöstä ei myöskään ole kuulutettu Inkoon kunnan ilmoitustaululla eikä lähetetty tiedoksi Inkoon kunnalle.

Koska louhinta- ja murskaustoiminnan vaikutukset asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella voivat ulottua Inkoon kunnan alueelle, Inkoon kuntaa olisi tullut kuulla ennen päätöksen tekemistä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä rasittaa menettelyvirhe.

Kun kuitenkin otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä selvitys Ristenin alueen hankkeista ja niiden ympäristövaikutuksista sekä Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan M Oy:n ympäristölupahakemuksen johdosta antama lausunto, hallinto-oikeus enemmän viivästyksen välttämiseksi ottaa asian sitä palauttamatta välittömästi ratkaistavakseen.

Arviointimenettelyn soveltaminen

Ristenin alueella on useita eri vaiheissa olevia maa-ainesten ottohankkeita. Hankkeiden kokonaispinta-ala on 38,6 hehtaaria ja maa-ainesten kokonaisottomäärä 4 650 000 kiintokuutiometriä. Vuosittainen kokonaisottomäärä on suurimmillaan 440 000–470 000 kiintokuutiometriä. A Oy:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen yhteisesti omistamien kiinteistöjen alueella olevan ottamisalueen pinta-ala on 5,8 hehtaaria ja vuosittainen ottomäärä 20 000–40 000 kiintokuutiometriä. Valituksen kohteena olevassa päätöksessä tarkoitetun M Oy:n ottamisalueen pinta-ala on seitsemän hehtaaria vuotuisen ottomäärän ollessa keskimäärin 50 000 ja enintään 100 000 kiintokuutiometriä. Lupaa on haettu 10 vuodeksi. Louhintaa ja murskausta tehtäisiin vuosittain korkeintaan kolmen jakson aikana 12 viikkoa kerrallaan. Muualta tuotavaa kiviainesta käsitellään alueella vuosittain alle 10 000 tonnia. M Oy:n hankealue sijaitsee C Oy:n hankealueen vieressä. C Oy:n hankealueen pinta-ala on 12,8 hehtaaria ja vuosittainen ottomäärä 150 000 kiintokuutiometriä. C Oy:n hankealue rajoittuu M Oy:n ja B Oy:n hankealueisiin. Be Oy:n hankealueen pinta-ala on 13 hehtaaria vuotuisen ottomäärän ollessa 195 000 kiintokuutiometriä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.12.2011 antamallaan päätöksellä katsonut, että Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeisiin ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen perusteluissa on tuotu esiin hankkeiden sijainti, vaikutusten luonne ja suuruus, alueen nykyinen maankäyttö sekä etäisyys asutukseen.

Mikään ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevassa päätöksessä esille tuoduista Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeista ei yksin ole kokoluokaltaan sellainen, että siihen olisi sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Hankkeiden yhteenlaskettu ottoalue 38,6 hehtaaria ja vuosittainen kokonaisottomäärä 440 000–470 000 kiintokuutiometriä ylittävät ympäristövaikutusten arviointimenettelyn alarajan. Ristenin maa-ainesten ottohankkeilla voidaan arvioida olevan yhteisiä melu-, pöly-, tärinä-, maisema- ja liikennevaikutuksia. Ottoalueet sijaitsevat meritaimenen kannalta merkittävän alueen läheisyydessä. Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeilla on arvioitu olevan välillisiä haitallisia vaikutuksia meritaimenen lisääntymis- ja elinalueilla. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella M Oy:n hankealueen pintavesiä ei johdeta alueen länsipuolen ojaan, josta olisi yhteys Båtsbäckenin meritaimenen lisääntymispuroon. Hankealueella muodostuvat pintavedet on tarkoitus johtaa avo-ojaan öljynerotuskaivon ja selkeytysaltaan kautta. Avo-ojaa pitkin vedet virtaavat Ristensbäckenin, Långängsbäckenin ja Kusforsenin kautta Ingarskilanjokeen, jonne on matkaa hankealueelta yli 9 kilometriä.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hankkeet eivät niiden ympäristövaikutuksista esitetty selvitys huomioon ottaen muodosta sellaista kokonaisuutta, johon olisi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla sovellettava arviointimenettelyä.

Hankkeet sijaitsevat alueella, jolla asiakirjojen mukaan on jo 1980-luvulta lähtien harjoitettu maa-ainesten ottotoimintaa ja jolla maakuntakaavan mukaan on merkittäviä kiviainesvarantoja. Näin ollen ja kun lisäksi otetaan huomioon hankealueiden sijainti kaukana asutuksesta, hankkeet eivät muodosta ympäristössään sellaista kokonaisuutta, josta todennäköisesti aiheutuisi mainitun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia. Toiminnan ympäristövaikutukset on voitu selvittää riittävästi ympäristölupamenettelyssä. Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan M Oy:n ympäristölupaa koskevassa asiassa tekemää päätöstä ei siten ole syytä kumota sillä perusteella, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei ole suoritettu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian, ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan ja M Oy:n lupahakemus hylätään. M Oy on yhdessä muiden Ristenin alueen maa-ainesluvan haltijoiden kanssa velvoitettava suorittamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-lain) mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Vaatimustensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa kuvannut aluetta harhaanjohtavasti. Ristensbäcken, Långängsbäcken ja Kusforsen sekä Båtsbäcken lännessä kuuluvat kaikki Ingarskilanjoen vesistöön. Etäisyys jokeen ei siten ole yli 9 km, vaan ottoalue muodostaa osan joen valuma-alueesta. Myös Ristensbäckeniin on istutettu meritaimenen poikasia osana joen kunnostamista.

Ottoalueiden nykyinen yhteenlaskettu pinta-ala edellyttää jo sinällään YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointia. Maakuntakaavassa ottoalueeksi merkitty alue on kuitenkin paljon suurempi, 100–140 hehtaaria. Ottotoiminnan ympäristövaikutukset tulisi arvioida ennakolta koko tällä alueella YVA-direktiivin vaatimusten täyttämiseksi.

Ottotoiminnan jatkuminen Ristenin alueella nykyiseen tapaan pienempiin alueisiin jaettuna ja usean toiminnanharjoittajan toimesta uhkaa johtaa satojen hehtaarien ottoalueen toteuttamiseen ilman ympäristövaikutusten arviointia. Ristenin alueella on edelleen huomattavia luontoarvoja, kuten laaja rakentamaton ja yhtenäinen kallio- ja metsäalue Ingarskilanjoen ja Siuntionjoen selkäalueella kolmen kunnan alueella.

Yhteensä 38,6 hehtaarin kokonaisuus, joka muodostuu neljästä alueesta, joilla kaikilla on oma kivenmurskaamo, kattaa yhteensä noin 50 hehtaarin alueen. Kokonaisuuden ympäristövaikutukset ovat varmasti suuremmat kuin 25 hehtaarin kokoisen ottoalueen. Siksi ympäristövaikutukset on arvioitava suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin perusteella.

Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaa ei ole otettu huomioon päätöksenteossa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 §:n ja ympäristönsuojelulain (86/2000) 51 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Ingarskilanjoen vesistö sisältyy vesienhoito-ohjelmaan. Vesistön ekologinen luokka oli tyydyttävä vuonna 2010 ja hyvä uudessa esityksessä vuonna 2014. Tavoitteena on hyvä ekologinen luokka, joka edellyttää, että joen uhanalaisen meritaimenkannan elinolosuhteet säilyvät.

Päätöksenteossa ei ole otettu huomioon Länsi-Uudenmaan jätekeskuksen (Länsi-Uudenmaan Jätehuolto Oy) ympäristövaikutusten arviointia. Toiminta sijoittuu samalle Ristenin alueelle. Kaivannaisjätteiden käsittelyn johdosta nyt kyseessä olevan hankkeen maa-aines- ja ympäristöluvista tulisi käydä ilmi, miten mainittu ympäristövaikutusten arviointi vuodelta 1997 on otettu huomioon. Mainitun YVA-selostuksen mukaan Ristenin alueen käyttöön ottaminen jätekeskuksena edellyttää laajaa louhintaa. Louhinnan ympäristövaikutuksia ei arvioitu. Vesistövaikutusten arviointi kierrettiin ilmoittamalla, että kaikki jätevedet johdetaan Lohjan kaupungin jätevesiverkkoon eikä mitään johdettaisi Ingarskilanjokeen.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Lisäksi lautakunta on esittänyt seuraavaa:

Meritaimenen ja ravun esiintymät Ingarskilanjoessa on otettu huomioon lupapäätöksessä. Luvassa on asetettu tarpeellisen tiukat määräykset M Oy:n louhinta-alueelta tulevan pölyn torjumisesta sekä pintaveden johtamisesta ja tarkkailusta.

M Oy:n louhinta-alueeseen rajoittuvan C Oy:n louhinta-alueelta johdettavien pintavesien määrät ovat olleet hyvin pieniä, koska vesi hakeutuu kallion halkeamiin. Todennäköistä on, että M Oy:n alueelta johdettavan pintaveden määrä tulee samasta syystä olemaan pieni.

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

M Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä toistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maa-ainesten ottoalue on jo maakuntakaavassa osoitettu merkittäväksi kiviainesten varantoalueeksi. Maa-ainesten otosta ja murskauksesta ei hankkeiden yhteisvaikutuksenakaan synny merkittäviä haittoja luonnon monimuotoisuudelle, maisemalle tai pinta- ja pohjavesille eikä merkittäviä melu- ja pölyhaittoja asutukselle. Vaikka luonnon monimuotoisuudelle ja maisemalle aiheutuvat haitat ovat pysyviä, voidaan alueen viimeistelyllä maisemahaittoja jonkin verran vähentää. Melu- ja pölyhaitat päättyvät ottotoiminnan loppuessa.

Suunnitellulta ottoalueelta poistettavien pintavesien määrä on vähäinen ja niiden selkeytysallaskäsittely on riittävä kiintoaineen poistamiseksi vesistä. Usean kilometrin pituinen ojasto ennen Ingarskilanjokea ehtii pidättää selkeytysaltaasta veden mukana poistuvaa kiintoainesta ja mahdollisia ravinteita.

Maa-aineslupien mahdollistama suuri ottomäärä ei ole suoraan verrannollinen todellisen, vuosittain louhittavan määrän kanssa. Nykyisen kilpailu- ja taloustilanteen vuoksi usean lähekkäin toimivan kiviainesalueen yhtäaikainen jatkuva toiminta ja yhtäaikaisten ympäristövaikutusten syntyminen on todella epätodennäköistä. Maa-ainesoton ympäristövaikutukset ovat nykyisin jo melko hyvin tiedossa ja vaikutusten seuranta ja rajoittaminen voidaan toteuttaa maa-aines- ja ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti.

Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta on vastaselityksessään esittänyt, että louhinta-alueen pintavesien hakeutuminen kallion halkeamiin voi vaikuttaa pohjaveden laatuun, koska räjäytysaineet sisältävät runsaasti nitraattityppeä. Ristenin kallionlouhintatoiminnan yhteisvaikutukset pohjaveden laatuun ja määrään on arvioitava asianmukaisesti YVA-menettelyssä. Ristenin toiminnan kokonaismeluvaikutuksia ei ole selvitetty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat lainkohdat

Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (YVA-direktiivi) on Suomessa pantu täytäntöön ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla (YVA-laki) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

YVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 §:n 2 kohdan b alakohdan mukaan arviointimenettelyä sovelletaan kiven, soran tai hiekan ottoon, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

YVA-lain 4 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Lisäksi YVA-lain 5 §:n 2 momentin mukaan, ellei 3 luvun säännöksistä muuta johdu, arviointimenettelyä ei sovelleta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toteutetun hankkeen muutokseen, jos vaikutukset on selvitetty muun lain mukaisessa menettelyssä mainitussa laissa edellytetyllä tavalla ja selvityksistä on kuultu kaikkia niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Yhteysviranomainen arvioi tarvittaessa muun lain mukaisesti tehtyjen selvitysten ja kuulemisten riittävyyden ennen hankkeen toteuttamista koskevan lupa- tai muun siihen rinnastettavan päätöksen tekemistä.

YVA-asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti muun muassa yhteisvaikutusta muiden hankkeiden kanssa sekä hankkeen sijaintia, kuten alueen nykyistä maankäyttöä.

Oikeudellinen arviointi YVA-lain soveltamisen osalta

Asiassa on kysymys siitä, olisiko M Oy:n louhinta- ja murskaustoimintaa koskeva ympäristölupahakemus tullut hylätä sillä perusteella, ettei hankkeeseen ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Tällöin ovat erityisesti arvioitavana kysymyksessä olevan hankkeen yhteisvaikutukset muiden, lainvoimaisiin lupiin perustuvien hankkeiden kanssa.

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on useissa ratkaisuissaan ottanut kantaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisalan laajuuteen ja siihen, miten eri vaiheissa toteutettavien hankkeiden yhteisvaikutukset on otettava huomioon soveltamista koskevassa harkinnassa. Tuomioistuimen tuomioiden johdonmukaisena linjana on ollut, että direktiivin soveltamisala ja tarkoitus on tulkittava hyvin laajasti (esimerkiksi asia C-72/95, Kraaijeveld ym.) ja että yksittäisten jäsenvaltioiden tai toimivaltaisten viranomaisten ei pidä toiminnassaan pyrkiä tulkitsemaan sitä suppeammin.

Metsitystä ja turvetuotantoa koskevassa asiassa C-392/96 (komissio vastaan Irlanti) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että YVA-direktiivin liitteessä II mainittuja hankkeita koskevia raja-arvoja tai perusteita ei voitu asettaa niin korkealle tasolle, että direktiivin tarkoitusta kierrettäisiin jakamalla hankkeita pienempiin osiin, ja että oli arvioitava myös tällaisen lähestymistavan yhteisvaikutukset. Tuulivoimalan ja siihen liittyvien osatoimintojen yhteisvaikutuksia koskevassa asiassa C-215/06 (komissio vastaan Irlanti) oli kysymys erilaisista hanketunnusmerkistöihin kuulumattomista osatoiminnoista, kuten turpeen ottamisesta ja tiestön rakentamisesta, jotka muodostivat kuitenkin hankeyhteyden tuulivoimalan kanssa. Lentoasemia koskevissa asioissa C-02/07 (Abraham ym.), C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym.) ja C-244/12 (Salzburger Flughafen GmbH) tuomioistuin on katsonut, että saman hankkeen laajennusten ja kumulatiivisten muutosten kokonaisuus voi yhdessä aiheuttaa merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Valtioiden rajan ylittävää 220 kV:n sähkölinjaa koskevassa asiassa C-205/08 (Alpe Adria) tuomioistuin katsoi sähkölinjan rakentamisen olevan yksi hanke, johon tuli soveltaa suoraan YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa.

Asiassa C-142/07 (Ecologistas en Acción-CODA), joka koski Madridin kehätien uudistamis- ja parannushankkeita, tuomioistuin korosti, että YVA-direktiivin tarkoitus ei saa jäädä toteutumatta siksi, että hanke pilkotaan, ja että sillä, ettei useiden hankkeiden yhteisvaikutuksia oteta huomioon, ei saa käytännössä olla sitä lopputulosta, että kaikki tietyntyyppiset hankkeet jäävät arviointia koskevan velvoitteen ulkopuolelle, vaikka niillä yhdessä todennäköisesti olisi direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tuomioistuin totesi, että erillisinä toteutettavat tien osat kuuluivat Madrid Calle 30 -kokonaishankkeeseen ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oli tarkasteltava, onko niitä käsiteltävä yhdessä erityisesti niiden maantieteellisen läheisyyden, samankaltaisuuden ja vuorovaikutuksen takia.

Euroopan komissio on antanut YVA-direktiivin tulkintaan liittyen ohjeen (European Union 2015 Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive). Tämä oikeudellisesti sitomaton ohje voidaan ottaa huomioon asiassa selvityksenä. Ohjeessa kiinnitetään huomiota siihen, ettei suunnitellun hankkeen pilkkomisella osahankkeiksi tule kiertää direktiiviä.

Nyt kyseessä oleva M Oy:n louhinta- ja murskaushanke käsittää noin seitsemän hehtaarin louhinta-alueen. Vuotuinen ottomäärä on keskimäärin 50 000 ja enimmillään 100 000 kiintokuutiometriä. Hanke ei ylitä YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä arviointimenettelyn soveltamisen alarajoja, joten siihen ei suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ole sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

YVA-lain 4 §:n 1 momentissa ja YVA-direktiivin I liitteessä tarkoitetun pakollisen eli järjestelmällisen arvioinnin piiriin kuuluvat mainitussa liitteessä ja YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut hankkeet ja niiden eräät muutokset. YVA-asetuksen 6 §:n 12 kohdasta ja YVA-direktivin liitteen I 24 kohdasta verrattuna liitteen II 13 a kohtaan ilmenee, että hankkeen muutos kuuluu pakollisen arvioinnin piiriin ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos yksin suuruudeltaan vastaa pakollisen arvioinnin piiriin kuuluvaa hanketta.

Nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta vastaava on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti eri taho kuin lähellä sijaitsevien hankkeiden toiminnanharjoittajat. Muutoinkaan ei saadun selvityksen mukaan ole kysymys siitä, että valituksen kohteena oleva hanke liittyisi suoraan lähialueella ennestään harjoitettavaan toimintaan tai sen laajentamiseen. Tähän nähden asiassa ei ole YVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisen kannalta merkitystä sillä, että kaikkien hankkeiden yhteenlaskettu pinta-ala ja vuosittainen ottomäärä ylittäisi YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan kynnysarvot.

Edellä todetun lisäksi on arvioitava, onko M Oy:n hanke sellainen YVA-lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu hanke, johon on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä tapauskohtaisesti (määräyksenvarainen YVA-menettely). Tässä arvioinnissa on otettava huomioon erityisesti YVA-asetuksen 7 §:n 1 kohdan b alakohdan mukaisesti eri hankkeiden yhteisvaikutukset.

Ristenin alue kuuluu 22.6.2010 vahvistetussa 1. vaihemaakuntakaavassa alueeseen, jossa on merkittäviä kiviainesvaroja. M Oy:n ympäristölupahakemuksen mukaisen hankkeen läheisyydessä sijaitsee jo ennestään useita ottamishankkeita. Alueella on harjoitettu ottamistoimintaa jo 1980-luvulta lähtien. Hankkeet ovat samankaltaista louhintaa ja murskausta, mutta hankkeissa ei käytetä yhteistä kalustoa tai toimintaresursseja. Kysymys on eri vaiheissa olevista ja eri toiminnanharjoittajien toteuttamista hankkeista eikä hankkeilla siten ole kiinteää vuorovaikutusta tai toiminnallista yhteyttä. Edellä todetun perusteella M Oy:n hanketta ei voida pitää keinotekoisesti YVA-menettelyn soveltamisen välttämiseksi muista hankkeista erotettuna hankkeena.

Kun otetaan huomioon alueen hankkeiden sijainti kaavoituksellisesti kiviaineksen ottotoimintaan soveltuvalla alueella, hankealueiden etäisyys asutukseen ja Ingarskilanjokeen sekä muu asiakirjoista saatava selvitys hankealueita ympäröivien alueiden olosuhteista, näitä yhteisvaikutuksia ei voida pitää siinä määrin merkittävinä, että niiden vuoksi nyt kyseessä olevan M Oy:n hankkeen olisi katsottava todennäköisesti aiheuttavan laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. M Oy:n hankkeen ei muutenkaan voida katsoa olevan sellainen, että siihen tulisi YVA-lain 4 §:n 2 momentin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksiä ei ole kumottava sillä perusteella, että hankkeeseen ei ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta ei ole päätöksessään maininnut Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaa eikä sitä, miten ohjelma on otettu päätöksenteossa huomioon. Päätöstä ei kuitenkaan voida tämän vuoksi pitää virheellisenä, kun otetaan huomioon hankealueen ja Ingarskilanjoen välinen etäisyys, päätöksessä asetetut vesien käsittelyä ja pintavesien tarkkailua koskevat lupamääräykset sekä se, että Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2010–2015 ei ole asetettu erityisiä toimenpiteitä koskien Ingarskilanjokea ja sen valuma-aluetta.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset, Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Elina Lampi-Fagerholm ja Maarit Lindroos sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 1.7.2016