KHO:2016:112

Telemarkkinat – Teleyritys – Huomattavan markkinavoiman yritys – Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua – Kustannussuuntautunut hinta – Sovellettava laki – Tietoyhteiskuntakaari – Viestintämarkkinalaki – Siirtymäsäännökset – Perittävän korvauksen enimmäismäärästä päättäminen yksittäistapauksessa – Komission ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) kuuleminen – Kansallinen teleyrityksiä ja käyttäjiä edustavien tahojen kuuleminen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:112
Antopäivä: 29.7.2016
Taltionumero: 3249
Diaarinumero: 1670/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:112

Viestintävirasto oli ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa vuoden 2015 alusta tutkinut valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta. Tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen Viestintävirastossa oli tullut vireille valittajayhtiön hinnoittelua koskeva toisen yhtiön tekemä toimenpidepyyntö, ja virasto oli myös omasta aloitteestaan ottanut tutkittavakseen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun. Viestintävirasto oli yhdistänyt toimenpidepyynnön käsittelyn tähän oma-aloitteiseen tutkintaansa. Hinnoittelun tutkintaa koskevan asian käsittelyyn oli tullut soveltaa tietoyhteiskuntakaarta sen 352 §:n 1 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen nojalla.

Viestintävirasto oli tutkinnan jälkeen tekemässään hinnoittelun valvontaa koskevassa päätöksessään katsonut, että yhtiön hinnoittelu ei ollut viraston sille aikaisemmin antaman huomattavan markkinavoiman päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautunutta. Kun huomattavan markkinavoiman päätös siinä asetettuine velvollisuuksineen oli annettu aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain nojalla, hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden sisältö määräytyi viestintämarkkinalain perusteella. Viestintäviraston olisi tullut valvontapäätöksessään siten arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaista kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa soveltaen. Kustannussuuntautuneisuuden aineellisen arvioinnin osalta tietoyhteiskuntakaarta ei voitu pitää sovellettavana lakina myöskään tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 ja 11 momentissa säädetyn vuoksi.

Viestintäviraston hinnoittelun arvioinnissa soveltama tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentissa tarkoitettu kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa mahdollisti teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan arviointitavan soveltamisen. Kun mainittu arviointimalli saattoi johtaa teleyrityksen kannalta alempiin kustannussuuntautuneisiin hintoihin ja siten epäedullisempaan lopputulokseen kuin viestintämarkkinalain mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointitapa, Viestintäviraston päätös kumottiin väärän lain soveltamisen vuoksi.

Viestintävirasto oli valittajayhtiötä koskevassa valvontapäätöksessään päättänyt metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien vuokrista ja kytkennöistä perittävien korvausten enimmäismäärät. Viestintävirasto oli samanaikaisesti antanut vastaavansisältöiset tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevat valvontapäätökset neljälle muulle teleyritykselle.

Viestintäviraston valvontapäätökset koskivat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan viittä suurta toimijaa ja valtaosaa kyseisistä markkinoista. Lisäksi päätökset koskivat suurta osaa kyseisillä tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvista tuotteista. Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentissa perittävien korvausten enimmäismäärien päättämiselle on asetettu edellytykseksi se, että kysymys on hinnan enimmäismäärän päättämisestä yksittäistapauksessa. Laajuutensa ja vaikutuksensa vuoksi Viestintäviraston päätöksiä perittävien korvausten enimmäismääristä ei voitu katsoa annetun myöskään tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla yksittäistapauksissa.

Viestintäviraston päätösten muodostama kokonaisuus ja niiden laajuus huomioon ottaen oli mahdollista, että tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten enimmäismäärien asettamisella oli vaikutuksia unionin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Viestintäviraston oli tietoyhteiskuntakaaren 83 §:n 1 momentin nojalla varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavasta hinnoitteluvalvontatoimenpiteestä ennen sitä koskevan päätöksen tekemistä. Viestintäviraston oli lisäksi tietoyhteiskuntakaaren 310 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa kyseisestä hinnoitteluvalvontatoimenpiteestä ennen sitä koskevan päätöksen tekemistä.

Tietoyhteiskuntakaari (917/2014) 71, 73, 83, 310 ja 352 §
Viestintämarkkinalaki (393/2003) 37, 84 ja 86 §
Asia C-3/14 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog
Asia C-395/14 Vodafone GmbH v. Saksan valtio

Päätös, josta valitetaan

Viestintävirasto 29.4.2015 nro 39/962/2015

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että DNA Oy:n (jäljempänä myös DNA tai valittajayhtiö) perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole kustannussuuntautuneita sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen (dnro 55/934/2012) ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla.

Viestintävirasto on velvoittanut DNA Oy:n muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston päätöksen mukaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Viestintävirasto on päättänyt, että DNA Oy:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät saa ylittää alla mainittuja euromääriä:

- Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 10,70 euroa.
- Metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 57,00 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 75,50 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 131,00 euroa.

Viestintävirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

4 Asian vireilletulo

Elisa Oyj (jäljempänä myös Elisa) teki 14.1.2015 Viestintävirastolle toimenpidepyynnön, jossa Viestintävirastoa pyydettiin selvittämään DNA:n metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokran hinnoittelun säännöstenmukaisuus. Elisan toimenpidepyyntö kohdistuu DNA:n lisäksi myös Anvia Telecom Oy:hyn, Lounea Oy:hyn ja TeliaSonera Finland Oyj:hin.

Elisan mukaan metallijohdintilaajayhteyksien hintatason ennakoitavuus on ensiarvoisen tärkeää laajakaistamarkkinoiden kilpailulle. Markkinalle on tyypillistä, että uusinvestoinnit metallijohdintilaajayhteysverkkoon ovat vähäisiä ja verkon käyttöaste on aleneva. Elisa toimii markkinalla sekä vuokranantajan että vuokralaisen roolissa. Elisa toi toimenpidepyynnössään esille, että DNA:n tilaajayhteyden vuokrauksesta perimä hinta poikkeaa Viestintäviraston 10.10.2014 antamassa päätösluonnoksessa sekä vuosivalvontakirjeessä esittämästä kustannussuuntautuneesta hintatasosta.

Elisa ilmoitti virastolle 15.1.2015, ettei se näe asiassa edellytyksiä tietoyhteiskuntakaaren 314 §:n mukaiselle sovittelulle.

Viestintävirasto on oma-aloitteisesti tutkinut myös DNA:n valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuutta. Viestintävirasto on samanaikaisesti tutkinut myös muiden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilaajayhteystuotteiden säännöstenmukaisuutta. Tutkinnat ovat näin ollen kohdistuneet paitsi DNA:n myös Anvia Telecom Oy:n, Elisa Oyj:n, Lounea Oy:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden arviointiin.

Viestintävirasto asetti DNA:lle kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla 3.12.2012 annetussa huomattavan markkinavoiman päätöksessä (dnro 55/934/2012) velvollisuuden hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Yksityiskohtaiset perustelut velvoitteen asettamiselle ilmenevät DNA:lle annetusta huomattavan markkinavoiman päätöksestä (jäljempänä myös HMV-päätös). Viestintävirasto asetti 3.12.2012 antamissaan HMV-päätöksissä kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevat velvollisuudet myös AinaCom Oy:lle, Anvia Telecom Oy:lle, Elisa Oyj:Ile, Kymen Puhelin Oy:lle, Lounea Oy:lle, PPO Oy:lle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle. Yritysten yhdentymisten seurauksena tilaajayhteysmarkkinoilla toimii näistä yrityksistä tällä hetkellä Anvia Telecom Oy, DNA Oy, Elisa Oyj, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj.

HMV-päätöksissä yrityksille asetettiin myös velvollisuus noudattaa sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelussa viraston erillisessä päätöksessä asettamia kustannussuuntautuneita enimmäishintoja. Viestintävirasto antoi HMV-päätöksen nojalla DNA:lle ja muille kustannussuuntautuneiden enimmäishintojen noudattamiseen velvoitetuille huomattavan markkinavoiman yrityksille (jäljempänä myös HMV-yritykset) 10.10.2014 päätösluonnokset enimmäishintojen asettamisesta metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin kumosi 27.10.2014 antamillaan päätöksillä Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätökset enimmäishinnan asettamista koskevilta osin. HMV-päätöksissä asetetut muut velvoitteet kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite mukaan lukien pysyivät kuitenkin voimassa. HMV-päätösten perusteella yritysten on siten tällä hetkellä hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden antamien päätösten johdosta Viestintävirasto keskeytti enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten kuulemiskierroksen ja päätöksentekoprosessin kokonaisuudessaan. Korkein hallinto-oikeus ei päätöksessään ottanut kantaa hinnan määrittämiseen vaan ainoastaan enimmäishinnan asettamisen perusteisiin. Viestintäviraston päätösluonnoksissaan esittämät arviot kustannussuuntautuneesta hinnoittelusta ja kustannussuuntautuneesta hintatasosta eivät ole muuttuneet enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten antamisen jälkeen.

Viestintävirasto totesi DNA:lle 15.12.2014 toimittamassaan vuosivalvonnan palautekirjeessä, että Viestintäviraston päätösluonnoksessa esittämät hinnat vastaavat edelleen viraston näkemystä tämänhetkisestä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneesta tasosta. Viestintävirasto totesi edelleen, että mikäli DNA ei ryhdy oma-aloitteisesti toimenpiteisiin tilaajayhteystuotteiden hintojen alentamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle, Viestintävirasto puuttuu hinnoitteluun jälkikäteisen valvonnan keinoin. Yritykselle annettiin aikaa alentaa oma-aloitteisesti hintojaan 16.1.2015 mennessä.

Elisan toimenpidepyynnön yhteydessä Viestintävirasto käynnisti oma-aloitteiset selvitykset DNA:n ja muiden HMV-yritysten metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta.

Hallintolain (434/2003) 25 §:n mukaan, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä tai jollei se ole asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta. Viestintävirasto on käsitellyt yhdessä Elisan vireille laittaman ja viraston oma-aloitteisesti käynnistämän selvityksen DNA:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta ja ratkaissut asiat yhdessä. Molemmissa selvityksissä on kyse olennaisesti samasta asiasta, minkä vuoksi niiden yhdessä käsitteleminen on perusteltua. Asioiden yhdessä käsittelemisestä ei myöskään ole koitunut haitallista viivytystä.

5 Sovellettava laki

Viestintävirasto soveltaa tässä päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) säännöksiä.

HMV-päätökset kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla annettiin 3.12.2012. Päätöksissä yrityksille asetettiin viestintämarkkinalain (393/2003) nojalla muun muassa velvollisuus hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

Tietoyhteiskuntakaari tuli voimaan 1.1.2015. Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n 2 momentin mukaan lailla kumottiin viestintämarkkinalaki. Lain siirtymäsäännösten perusteella tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen vireille tulleeseen hallintoasiaan sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta (352 §:n 1 momentti). Elisan valitus, oikeastaan toimenpidepyyntö, tuli vireille 14.1.2015 eli uuden lain voimaantulon jälkeen.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt HMV-päätöksen tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla. Säännös sisällytettiin vastaavansisältöisenä tietoyhteiskuntakaareen kuin aikoinaan viestintämarkkinalakiin viestintämarkkinalain kumotessa edeltäjänsä telemarkkinalain.

Säännöksen perusteella on selvää, että markkina-analyysiin perustuvat HMV-päätökset pysyvät voimassa, kunnes Viestintävirasto on analysoinut kyseisen markkinan uudelleen, arvioinut yritysten huomattavan markkinavoiman aseman nimeämistarpeet sekä asettanut kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi tarpeelliseksi katsomansa velvollisuudet. Päätöksessä asetettavat velvollisuudet voivat koskea muun muassa käyttöoikeuden luovutusta, hinnoittelun ja ehtojen syrjimättömyyttä, avoimuutta sekä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Velvollisuuksien noudattamisen valvonta tapahtuu jälkikäteisen valvonnan keinoin kulloinkin voimassa olevan lain perusteella. Ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden analysointi tapahtuu analyysien eri sykleistä johtuen eri aikoina. Teknologianeutraalisuuteen pyrkivän viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisena ei voida pitää sitä, että eri markkinoilla HMV-päätösten antamisen ajankohdasta riippuen sovellettaisiin velvoitteiden jälkikäteisessä valvonnassa eri lakeihin perustuvia säännöksiä.

Erotuksena jälkikäteen tapahtuvasta kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnista, mahdollistaa HMV-päätökseen perustuva etukäteen asetettava enimmäishinta kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisen ennalta enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Toisin kuin velvoitteiden jälkikäteisen valvonnan osalta, tulee HMV-päätöksessä etukäteen asetettavan enimmäishinnan määrittämisen perustua HMV-päätöksen antamishetkellä voimassa oleviin säännöksiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin mukaan: "Jos kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tällä lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan tämän lain vastaavaa säännöstä." Kyseinen säännös lisättiin lakiin tässä muodossa tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn ja liikenne- ja viestintävaliokunnan tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esitystä koskevan mietinnön (LiVM 10/2015) perusteella. Valiokunta näki tärkeäksi siirtymäsäännösten täsmentämisen siten, että oikeustila kumotun lain jälkeen olisi kaikilta osin selvä.

Valiokunta viittaa mietinnössään saamaansa asiantuntijaselvitykseen ja vuonna 2011 myönnettyihin analogisen radiotoiminnan toimilupia koskeviin päätöksiin toimikaudelle, joka päättyy vuonna 2019. Näissä ohjelmistotoimiluvista annetuissa päätöksissä viitataan tietoyhteiskuntakaarta koskevalla lakiehdotuksella kumottavaksi ehdotettuun radiotaajuuksista ja telelaitteista annettuun lakiin ja sen 6 a §:ään, jonka nojalla on säädetty liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta.

Valiokunta ehdotti siirtymäsäännöksen viimeiseen momenttiin selvennettäväksi, että jos ehdotetulla lailla kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan ehdotetulla lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan ehdotetun lain vastaavaa säännöstä. Valiokunta viittaa esimerkkitilanteena siihen, että säännöksellä varmistetaan, että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupiin sovelletaan lakiehdotuksen voimaantulosta lukien Viestintäviraston tietoyhteiskuntakaaren 96 §:n nojalla antamia määräyksiä. On huomattava, että radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain 6 a §:ää täysin vastaavaa säännöstä ei enää ole. Tietoyhteiskuntakaaren 96 §:n nojalla taajuuksien käyttösuunnitelmasta määrätään nyt Viestintäviraston määräyksellä, ei enää valtioneuvoston asetuksessa. Toimivalta siirtyi viranomaiselta toiselle, mutta samalla myös säädöksen sisältö muuttui ja siihen tuli uusia reunaehtoja, jotka täytyy ottaa huomioon taajuuksien käyttösuunnitelmaa annettaessa tai muutettaessa.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn aikana puuttunut havaittuun ongelmaan, joka on valiokuntakuulemisessa nostettu esiin. Samanaikaisesti säännöksellä on puututtu laajasti myös muihin vastaavankaltaisiin tilanteisiin, joissa kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin. Viittauksen viestintämarkkinalakiin katsotaan tarkoittavan tietoyhteiskuntakaaren vastaavaa säännöstä. Ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen HMV-päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn historiasta ei löydy tilannetta, jossa HMV-päätöksen antamisen jälkeen laki, jonka nojalla velvollisuudet on asetettu, olisi kumoutunut. Tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännökset huomioon ottaen lainsäätäjän tahto on yksiselitteinen; velvoitteisiin, joissa viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin, tulee soveltaa tietoyhteiskuntakaaren vastaavia säännöksiä. Huomattavan markkinavoiman velvoitteiden jälkikäteisen noudattamisen valvonnan osalta tämä tarkoittaa sitä, että mikäli asia on tullut vireille uuden lain voimaantulon jälkeen, sovelletaan asiaan uuden lain säännöksiä.

Tilaajayhteysmarkkinoilla HMV-yrityksille on vuonna 2012 annetuissa HMV-päätöksissä asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitettiin hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Viestintämarkkinalaissa kustannussuuntautunut hinta määritettiin lain tasolla siten, että hinnan tuli perustua teleyrityksille aiheutuneisiin kustannuksiin.

Tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinalakia vastaavan säännöksen mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa tehokkuusarvioinnin suorittamisen laajemmin kuin viestintämarkkinalaki siten, että kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä otetaan huomioon vain tehokkaan toiminnan kustannukset. Yrityksen omiin kustannuksiin perustuvan sääntelyn ei kaikissa tilanteissa voida katsoa johtavan kilpailtujen markkinoiden hintatasoon.

Ainoa sisällöllinen ero viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren välillä liittyy kustannussuuntautuneen hinnoittelun määritelmään. Kuten viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevilla säännöksillä, myös tietoyhteiskuntakaaren vastaavilla säännöksillä pyritään teleyritysten välisen kilpailun edistämiseen ja kilpailun esteiden, kuten kohtuuttoman hinnoittelun poistamiseen. Viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu on edellytys myös uusien palveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Lisääntyvä kilpailu puolestaan luo teleyrityksille paineita uusien palveluiden kehittämiselle ja loppukäyttäjiltä perittävien hintojen alentamiselle.

Tietoyhteiskuntakaaren uusilla hinnoittelusäännöksillä edesautetaan lain ja huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteiden tehokkaampaa toteutumista. Tietoyhteiskuntakaaren säännöksillä Viestintäviraston työkaluja hinnoittelun valvonnassa on lisätty, koska aiemmilla viestintämarkkinalakiin perustuvilla säännöksillä ei kaikilta osin ole ollut mahdollista saavuttaa niillä tavoiteltuja kilpailunedistämispäämääriä tilaajayhteystuotteiden markkinoilla.

6 Asian käsittely Viestintävirastossa

Asian selvittäminen

(---)

Nyt kyseessä olevassa jälkikäteisessä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkinnassa Viestintävirasto on arvioinut DNA:n esittämiä yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin kuin enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä. Viestintäviraston arvion ja laskelmien lähtökohtana ovat olleet DNA:n päätösluonnosten yhteydessä esittämät tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaaja­yhteysmäärät. DNA:n tilaajayhteystuotteista perimät hinnat eivät ole muuttuneet päätösluonnosten antamisen jälkeen, minkä vuoksi hintojen perusteena olevien kustannustietojen uudelleen selvittäminen ei lähtökohtaisesti ole ollut tarpeen. Vastaavasti virasto on arvioinut muiden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin ja samojen, yritysten enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä toimittamien kustannustietojen ja tilaajayhteysmäärien perusteella.

Viestintävirasto on niin ikään arvioinut yritysten kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta samoin perustein kuin enimmäishintapäätösten yhteydessä.

Kuuleminen

Viestintävirasto pyysi DNA:lta lausuntoa viraston valmistelemasta päätösluonnoksesta 12.3.2015.

DNA toimitti lausuntonsa Viestintävirastolle 27.3.2015.

7 Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on arvioinut DNA:n metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta. Viestintävirasto katsoo, että DNA:n hinnat eivät ole sille annetun HMV-päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita.

Viestintäviraston arvioinnin lähtökohtana ovat kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten esittämät yrityskohtaiset tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Samoin kytkentämaksujen määrittämisen lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset päätöksessä esitetyin tavoin.

Korvausten kustannussuuntautuneet hinnat on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perustella painotettua keskiarvoa käyttäen. Virasto on soveltanut arvioinnissaan samoja periaatteita kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten osalta.

Viestintävirasto katsoo, että metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ovat tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneet silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten painotettua keskikustannusta. Vastaavasti Viestintävirasto katsoo metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen olevan lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kytkentätyön kokonaiskustannusta. Viestintäviraston näkemyksen mukaan näin määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Viestintävirasto velvoittaa tällä päätöksellään DNA:n muuttamaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksiensä kuukausivuokria ja kytkentämaksuja kustannussuuntautuneelle tasolle. Hinnat eivät saa ylittää tässä päätöksessä asetettuja enimmäismääriä.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan myöskään muut kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitetut yritykset eli Anvia Telecom Oy, Elisa Oyj, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj eivät ole noudattaneet niille asetettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta. Viestintävirasto on tämän vuoksi velvoittanut myös kyseiset yritykset noudattamaan samansuuruisia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen enimmäismääriä. Metallijohdintilaajayhteyksien kytkentämaksujen osalta virasto on velvoittanut Anvia Telecom Oy:n, Lounea Oy:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n noudattamaan kytkentämaksujen enimmäismäärää.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan samansuuruiset hintojen enimmäismäärät edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Asiaa koskevat säännökset ja yritykselle asetetut velvollisuudet

DNA:lle 3.12.2012 annetun HMV-päätöksen mukaisesti DNA:n on hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Lain perustelujen mukaan säännös jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon säännöksen, oikeastaan pykälän, 5 momentissa luetellut edellytykset. Kustannussuuntautuneen hinnan tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin viestintämarkkinalain mukaisesti teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia. Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten käytön (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi tietoyhteiskuntakaaren mukaan olla lisäksi yhdistelmä top-down- ja bottom-up-malleista.

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 1 momentin perusteella yrityksellä on velvollisuus osoittaa Viestintävirastolle, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa. Vastaava säännös sisältyi myös viestintämarkkinalakiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentin perusteella Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Asiaan liittyvä EU-sääntely

Euroopan komissio antoi vuonna 2013 suosituksen syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta C(2013) 5761 (jäljempänä "kustannuslaskentasuositus"). Suosituksen keskeisenä tavoitteena on tehokkaan kilpailun ja viestinnän sisämarkkinoiden edistäminen EU:ssa. Kilpailijoiden tehokasta verkkoon pääsyä edistetään yhtenäistämällä HMV-yrityksille asetettavia syrjimättömyysvelvoitteita sekä kustannuslaskentamenetelmän käyttöä koskevia vaatimuksia.

Viestintäviraston on otettava komission suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Mikäli Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa.

Kustannuslaskentasuosituksen perusteella kansallisten sääntelyviranomaisten tulee käyttää kustannuslaskentamenetelmiä, joilla on mahdollista saavuttaa tehokkaasti kilpaillun markkinan hintoja vastaavat hinnat. Käytettävän kustannuslaskentamenetelmän tulee perustua nykyaikaiseen ja tehokkaaseen verkkoon. Suosituksen mukaan metallijohdinverkon tukkuhintojen tulee olla vakaat ja ennustettavissa olevat antaen riittäviä kannusteita investoinneille ja erityisesti next generation access -verkkojen (jäljempänä myös NGA-verkot) käyttöönotolle. Hinnoittelussa tulee ottaa huomioon myös metallijohdinverkosta NGA-verkkoon siirtymisestä aiheutuvien pienenevien volyymien vaikutus. Sovellettavan kustannuslaskentamenetelmän tulee siis toisaalta varmistaa kilpailijoiden tehokas markkinoille tulo ja toisaalta taata riittävien kannustimien antaminen investoinneille.

Kustannuslaskentasuosituksen mukaan kansallisten viranomaisten olisi käytettävä kustannuslaskennassa alhaalta ylöspäin (bottom up) rakennettua, pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvaa Long Run Incremental Costs+ -menetelmää (jäljempänä LRIC+-menetelmä), joka mahdollistaa tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvien yleiskustannusten huomioon ottamisen kustannuslaskelmissa. Mallinnettaessa NGA-verkkoa viranomaisen tulee määritellä hypoteettinen tehokas NGA-verkko, joka koostuu kokonaan tai osittain kuituelementeistä. Suosituksen perusteella metallijohdintilaajayhteyksien kuukausihintojen tulisi asettua suosituksen mukaisella menetelmällä laskettuna 8–10 euron välille vuoden 2012 hintatasossa laskettuna.

Kustannuslaskentasuosituksen perusteella kansallinen sääntelyviranomainen voisi käyttää suosituksesta poikkeavaa ja suosituksen voimaantuloajankohtana käyttämäänsä kustannuslaskentamenetelmää, mikäli menetelmä vastaisi suosituksen tavoitteita ja täyttäisi tietyt kriteerit. Suosituksesta poikkeavan menetelmän tulisi ottaa huomioon asteittainen siirtymä metallijohdinverkosta NGA-verkkoon. Lisäksi siinä tulisi soveltaa sellaista omaisuuserien arvostusmenetelmää, joka ottaa huomioon, ettei tiettyjä rakennusteknisen infrastruktuurin omaisuuseriä toisinneta. Menetelmän tulisi myös sisältää metallijohdinverkon hintaennusteet, jotka osoittavat hintojen pysyvän vakaina pitkällä aikavälillä. Edelleen menetelmän tulisi taata sääntelyn läpinäkyvyys ja ennustettavuus sekä varmistaa hintavakaus. Menetelmä saisi edellyttää vain minimaalisia muutoksia kyseisessä jäsenvaltiossa jo käytössä olevaan kustannuslaskentamenetelmään.

Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa Viestintävirastolle laajemmat toimivaltuudet käytettävien laskentamenetelmien valinnassa. Laki mahdollistaa muun muassa komission suosituksen mukaisen LRIC+-laskentamenetelmän käytön. Viestintävirasto on käynnistänyt selvitystyön menetelmän hankkimiseksi. Ennen mahdollisen uuden laskentamenetelmän käyttöönottoa Viestintävirasto arvioi hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta tässä päätöksessä kuvatuin tavoin.

(---)

7.1 Tilaajayhteyksien kuukausivuokrat

(---)

Viestintäviraston soveltamat arviointiperiaatteet

Viestintävirasto on päätöksessään arvioinut DNA:n ilmoittamia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien kustannusperusteita päätöksessään toteamalla tavalla muun muassa seuraavien periaatteiden nojalla:

Viestintävirasto on käyttänyt arvioinnissaan tilaajayhteysverkon arvona verkon jälleenhankintahintaa, jonka avulla virasto on määrittänyt vuosittaiset poistokustannukset ja sitoutuneen pääoman. Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta on laskettu siten, että se sisältää teleyrityksen koko tuotannollisessa käytössä olevan verkon. Viestintävirasto on käyttänyt poistoja laskettaessa 30 vuoden teknistaloudellista pitoaikaa. Teleyrityksen vuosittaiset poistot on laskettu tasapoistoina jälleenhankintahintaisesta verkon arvosta.

Viestintävirasto on käyttänyt arvioinnissaan käyttöomaisuuteen sitoutuneena pääomana nykykäyttöarvoa. Teleyrityksen verkon nykykäyttöarvo on määritetty vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot verkon keski-ikä huomioiden. Sitoutunut pääoma on määritetty viraston päätöksessä todetun kaavan avulla. Viestintävirasto on käyttänyt sitoutuneen pääoman määrittämisessä metallijohdintilaajayhteysverkon keski-ikänä 20 vuotta ja valokuitutilaajayhteysverkon keski-ikänä kahdeksaa vuotta.

Kohtuullisen tuoton laskemisessa käytettävä prosentti on määritetty Weighted Average Cost of Capital -menetelmän (WACC-menetelmä) avulla. Viestintäviraston laskelmassaan käyttämä metallijohdintilaajayhteyden kohtuullinen tuottoprosentti on 7,9 ja valokuitutilaajayhteyden kohtuullinen tuottoprosentti on 8,8.

Yksittäisen tilaajayhteyden kustannuksen laskemiseksi tilaajayhteysverkon käyttö- ja yleiskustannukset on jaettu käytössä olevien tilaajayhteyksien määrällä, jotka on laskettu ajankohtien 1.1.2013 ja 1.1.2014 keskiarvona. Viestintävirasto on määrittänyt metallijohdintilaajayhteysverkon pääomakustannukset koko tuotannollisessa käytössä olevalle verkolle reservissä olevat tilaajayhteydet mukaan lukien.

Viestintäviraston päätöksen mukaan metallijohdintilaajayhteysverkon pääomakustannuksia ei kuitenkaan kohdisteta kaikille tilaajayhteyksille, vaan virasto pitää kohtuullisena, että kustannusten jakajana käytetään tilaajayhteysmäärää, joka vastaa vähintään 65 %:n käyttöastetta. Valokuitutilaajayhteysverkon pääomakustannukset kohdistetaan siten, että kustannusten jakajana käytetään tilaajayhteysmäärää, joka vastaa vähintään 45 %:n käyttöastetta. Mikäli yrityksen käyttöaste ylittää edellä mainitut vähimmäiskäyttöasteet, käytetään arvioinnissa yrityksen todellista käyttöastetta.

Viraston päätöksen mukaan mainittuja periaatteita on sovellettu samalla tavoin kunkin kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitetun yrityksen kohdalla. Viestintävirasto on mainittuja periaatteita soveltamalla tekemänsä yrityskohtaisen laskelman perusteella laskenut DNA:n metallijohdintilaajayhteyden ja valokuitutilaajayhteyden yksikkökustannukset (kustannukset/tilaajayhteys kuukaudessa).

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittäminen

Viestintäviraston päätöksen mukaan luotettavin kuva tilaajayhteyksien rakentamisen ja ylläpidon yksikkökustannuksista saadaan laskemalla kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannusten painotettu keskiarvo. Viestintävirasto on katsonut, että sillä on syytä epäillä toiminnan tehokkuutta ja esitettyjen kustannustietojen luotettavuutta niiden yritysten osalta, joiden oman laskelman tuloksena saatu yksikkökustannus on korkeampi kuin kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannusten painotettu keskiarvo.

Viestintävirasto on tilaajayhteyksien kuukausivuokran kustannussuuntautunutta hintatasoa laskiessaan käyttänyt viraston laatimien yrityskohtaisten laskelmien tilaajayhteyskohtaisia kuukausikustannuksia ja painottanut eri yritysten kustannuksia yritysten käytössä olevien metallijohdintilaajayhteyksien määrällä. Yrityskohtainen painokerroin vastaa yrityksen osuutta kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yhteenlasketusta tilaajayhteysmäärästä. Yrityskohtaiset painotetut yksikkökustannukset on laskettu yhteen ja laskettu niistä yksikkökustannusten painotettu keskiarvo. Tämä keskiarvo on viraston arvioinnin mukaan kustannussuuntautunut hinta.

DNA Oy:n perimien korvausten kustannussuuntautuneisuuden arviointi ja asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on päätöksessään esittämin perustein katsonut, että DNA:n perimät metallijohdin- ja FTTB-valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat eivät ole lain edellyttämällä tavalla kustannussuuntautuneet.

Viestintävirasto on velvoittanut DNA:n muuttamaan tilaajayhteyksien kuukausivuokrat siten, että ne ovat kohtuullisia ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisessa. Viestintäviraston päätöksen mukaan DNA:n perimät tilaajayhteyksien kuukausivuokrat eivät saa ylittää painotetun keskiarvon perusteella määritettyjä tilaajayhteyksien kuukausivuokran kustannussuuntautuneita enimmäismääriä.

7.2 Kytkentämaksut

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että kytkentämaksujen kustannukset muodostuvat tilauskäsittelyn ja asennustyön kustannuksista. Virasto on kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa katsonut, että metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kytkentätyön kokonaiskustannusta.

Viestintävirasto on katsonut, että DNA:n perimät metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksut ja valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksut eivät ole lain edellyttämällä tavalla kustannussuuntautuneet. Viestintävirasto on velvoittanut DNA:n muuttamaan mainitut kytkentämaksut siten, että ne ovat kohtuullisia ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisessa.

DNA:n perimät metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden ja valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksut eivät saa ylittää kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kustannussuuntautunutta kytkentämaksua.

8 Viestintäviraston soveltamat säännökset

Tietoyhteiskuntakaari 71 §:n 3 ja 5 momentti ja 73 §

9 Päätöksen voimaantulo

Viestintäviraston päätöksessä lausutun mukaan päätös on voimassa tiedoksisaannista alkaen ja sitä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. DNA Oy:n valitus

DNA Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1. kumoaa Viestintäviraston päätöksen;
2. kieltää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu; ja
3. velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan DNA Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut asiassa laillisine viivästyskorkoineen.

DNA Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Enimmäishinnan määrittäminen painotettujen keskiarvotietojen perusteella

Teleyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen DNA:n enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. DNA:lle noudatettavaksi määrättyjen enimmäishintojen määrittäminen viiden yhtiön keskimääräisten tietojen perusteella tarkoittaa sitä, että DNA:n enimmäishinnan määrittämisessä on käytetty vain erittäin vähäisiltä osin DNA:n omia, todellisia verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa, kustannus- ja asiakasmääriä koskevia tietoja. Tällaisessa arviointimallissa DNA:n on käytännössä mahdotonta vaikuttaa sille määritettävään enimmäishintaan. DNA:n enimmäishintojen tulee perustua DNA:n kustannuksiin ja verkkopääomaan Viestintäviraston aikaisemmin noudattaman arviointimallin mukaisesti.

Viestintävirasto on päätöksessään lainvastaisesti velvoittanut DNA:n noudattamaan viraston arvioimia DNA:n kustannussuuntautuneita hintoja merkittävästi alhaisempia enimmäishintoja.

Viestintäviraston päätöksen mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointitapa ei ota huomioon eri toimialueiden välisiä eroja. Lainsäätäjä on korostanut, että hintakaton soveltaminen käytännössä edellyttää Viestintävirastolta huolellista tapauskohtaista perehtymistä markkinavääristymien välttämiseksi. Hintakattoa asetettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota aluekohtaisiin eroavaisuuksiin teleyhtiöiden tuotantokustannuksissa. Tilaajayhteyteen liittyvät tuotantokustannukset ovat pitkälti riippuvaisia operaattorin kiinteän verkon rakenteesta, jossa on huomattavia aluekohtaisia eroja.

Viestintäviraston DNA:lle toimialan suurimpien toimijoiden keskimääräisten tietojen perusteella määrittämät enimmäishinnat eivät täytä viestintämarkkinalain tai tietoyhteiskuntakaaren vaatimuksia. Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on todettu, että voimassa olevassa lainsäädännössä kustannussuuntautunut hinta on määritelty siten, että sen tulee perustua yritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin, eikä Viestintäviraston ollut viestintämarkkinalain nojalla mahdollista ottaa lähtökohdaksi teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksia. Tietoyhteiskuntakaarenkin mukaan lähtökohtana tulee olla HMV-yrityksen omat kustannukset. Vain mikäli se voidaan katsoa välttämättömäksi sääntelyn tavoitteiden kannalta, voidaan soveltaa myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia. Viestintäviraston päätös ei sisällä kestävää analyysiä tällaisesta välttämättömyydestä.

Eurooppalaisessa viestintäsääntelyä koskevassa oikeuskäytännössä peruslähtökohtana on vakiintuneesti ollut teleyrityksen omien kustannusten käyttö. Kustannuslähtöisyyden periaatteen on todettu viittaavan ilmoitetun operaattorin kustannuksiin eli todellisiin kustannuksiin, jotka liittyvät siihen, että se tarjoaa käyttöoikeuden omiin olemassa oleviin tilaajayhteyksiinsä. Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan vahvistettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeja on otettava huomioon kustannukset, jotka ovat aiheutuneet ilmoitetulle operaattorille sen paikallisinfrastruktuurin toteutuksesta.

Viestintäviraston arviointimalli on myös ristiriidassa Euroopan komission kustannuslaskentasuosituksessa edellytetyn vaatimuksen kanssa. Tämän mukaan sovellettavan menetelmän tulisi sisältää vain vähäisiä muutoksia kyseisessä jäsenvaltiossa jo sovellettavaan menetelmään.

Enimmäishintojen määrittäminen on tietoyhteiskuntakaaressa säädetyistä hinnoittelun valvontakeinoista kaikkein voimakkain ja eniten perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan puuttuva sääntelykeino. Enimmäishintojen käyttämisessä tulisi noudattaa erityistä varovaisuutta ja kiinnittää erityistä huomiota hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumiseen. Viestintävirasto ei ole näin menetellyt.

Enimmäishintojen määrittäminen vanhentuneiden ja epäluotettavien tietojen perusteella

Viestintävirasto on käyttänyt enimmäishintojen asettamisessa vanhentuneita tietoja, jotka on kerätty Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman vuosivalvonnan yhteydessä ja niin sanotun vakiokomponenttimenetelmän kehittämistä varten vuonna 2013 tai tätä aiemmin. Vaikka Viestintävirasto on itse todennut, että vakiokomponenttimallia varten kerätyt tiedot ovat sen näkemyksen mukaan epäluotettavia, on virasto kuitenkin käyttänyt näitä tietoja enimmäishintojen asettamisen yhteydessä.

Kun Viestintävirasto on kohdistanut arvioinnissaan DNA:n käyttö- ja yleiskustannukset vanhentuneiden vuoden 2013 keskiarvotietojen perusteella, DNA:n metallijohdintilaajayhteyksien kustannukset on aliarvioitu. Vuoden 2013 jälkeen DNA:n metallijohdintilaajayhteyksien määrä on vähentynyt olennaisesti, minkä Viestintävirasto on laiminlyönyt ottaa huomioon.

Vähimmäiskäyttöasteiden soveltaminen enimmäishintoja määritettäessä

Viestintävirasto on uudessa arviointimallissaan soveltanut yllättäen enimmäishintojen määrittämisessä vähimmäiskäyttöasteita. Viestintäviraston arvioinnissaan käyttämien vähimmäiskäyttöasteiden takia DNA:n omassa käytössä tai muille vuokrattuna olevien tilaajayhteyksien määrä on nostettu keinotekoisen korkealle tasolle. Vähimmäiskäyttöasteet vääristävät arvioinnissa DNA:n todellisia pääomakustannuksia alaspäin, koska Viestintävirasto jakaa kustannukset perusteettoman suurelle tilaajajohtojen ja valokuitujen määrälle.

Vähimmäiskäyttöasteista johtuen Viestintävirasto on merkittävästi aliarvioinut DNA:lle todellisuudessa aiheutuneet pääomakustannukset. Vähimmäiskäyttöasteiden käyttäminen on todennäköisesti vaikuttanut vastaavasti muidenkin yritysten kohdalla, jolloin enimmäishintojen laskeminen viiden yhtiön tietojen perusteella johtaa varmuudella virheelliseen lopputulokseen. Viestintäviraston virheellisen ratkaisun vuoksi tilaajayhteystuotteiden enimmäishinnat on määritelty tasolle, joka ei ole kustannussuuntautunut vaan tätä olennaisesti alhaisempi.

Verkon keski-iän huomioon ottaminen nykykäyttöarvon laskennassa

Nykykäyttöarvon arviointitavan muuttaminen siten, että verkon keski-ikä otetaan huomioon metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien sitoutuneen pääoman laskentamenetelmässä, on viraston laskelmassa alentanut DNA:n verkko-omaisuuden arvoa. Laskentamenetelmän muutos johtaa siihen, ettei teleyritys saa lain edellyttämää kohtuullista tuottoa omaisuudelleen.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin vaatimukset

Mikäli asiaan sovellettaisiin vastoin DNA:n näkemystä tietoyhteiskuntakaarta, Viestintäviraston päätös ei täytä tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin vaatimuksia eikä näitä vaatimuksia ole kestävällä tavalla analysoitu. Viraston päätöksestä ei ilmene, millä perusteella Viestintäviraston painotettuihin keskiarvoihin ja vähimmäiskäyttöasteisiin perustuva arviointitapa täyttäisi lain vaatimukset.

Kytkentämaksut

Viestintävirasto on määrittänyt virheellisesti DNA:lle enimmäishinnat metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkennälle ja valokuitutilaajayhteyden kytkennälle. Viestintävirasto on perusteetta sivuuttanut DNA:n todelliset alihankintana hankittavan asennustyön kustannukset. Viestintäviraston arviointitapa merkitsee, että viraston näkemyksen mukaan 75 prosenttia kytkentätöistä tehdään Suomessa tehottomasti. Viestintävirasto on sivuuttanut sen, että teleyritysten kytkentätöiden kustannuksissa voi olla perusteltuja alueellisista seikoista johtuvia eroja alihankinnasta huolimatta. Alihankintayritykset ottavat hinnoittelussaan huomioon muun ohella ajomatkojen pituudet kytkentäpaikoille. Myös ostomäärät voivat vaikuttaa palveluntarjoajien hinnoitteluun.

Väärän lain soveltaminen

Viestintävirasto on virheellisesti soveltanut tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Asian tultua vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa asiassa olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalain (393/2003) säännöksiä. Päätös tulee kumota lainvastaisena väärän lain soveltamisen vuoksi.

Asiassa on kysymys 3.12.2012 annetun HMV-päätöksen valvontaan liittyvästä hallintoasiasta, jossa Viestintävirasto on 10.10.2014 toimittanut DNA:lle päätösluonnoksen enimmäishintojen asettamisesta ja 15.12.2014 ilmoittanut aikovansa ryhtyä HMV-päätöksessä asetettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta koskeviin valvontatoimenpiteisiin. Viestintävirasto on todennut myös valituksenalaisessa päätöksessään päättäneensä jatkaa enimmäishintojen määrittämistä teleyritysten omien hinnoittelulaskelmien perusteella ja pyytäneensä lukuisia selvityksiä DNA:lta vuoden 2014 kuluessa. Asia on siten tullut vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa.

Viestintävirasto on tiedotteellaan elokuussa 2013 ilmoittanut valmistelevänsä uutta hinnoittelumallia, jossa suurimpien yritysten perimille tilaajayhteyksien kuukausimaksuille asetetaan enimmäishinnat. Valituksenalaisessa päätöksessä sovelletaan tietoja, jotka on kerätty teleyrityksiltä huomattavasti ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa. Valituksenalainen päätös ja Viestintäviraston 12.3.2015 päivätty päätösluonnos ovat keskeiseltä sisällöltään yhdenmukaisia aiemman, 10.10.2014 päivätyn päätösluonnoksen kanssa. Viestintäviraston arviointitapa valituksenalaisessa päätöksessä ei ole muuttunut mainituista päätösluonnoksista, minkä osoittaa sekin, että Viestintävirasto on vuoden 2014 vuosivalvonnan palautekirjeessä 15.12.2014 pyytänyt näkemyksiä 10.10.2014 päivätyistä päätösluonnoksista.

Elisa Oyj:n toimenpidepyynnöllä ei näissä olosuhteissa voida katsoa olleen sellaista merkitystä, että sen voitaisiin katsoa johtaneen itsenäisen valvonta-asian vireille tulemiseen.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentti on HMV-päätöksiä koskeva erityissäännös, johon sovelletaan tavanomaisia lex specialis -sääntöjä. Lainkohta on muotoiltu niin, että siinä nimenomaisesti viitataan viestintämarkkinalakiin perustuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin, ei pelkästään lain nojalla tehtyihin päätöksiin. Tämä tarkoittaa, että DNA:ta koskevaan 3.12.2012 annettuun HMV-päätökseen ja sen valvontaan sovelletaan kokonaisuudessaan viestintämarkkinalakia, ei tietoyhteiskuntakaarta.

HMV-arviointia ja erityisesti HMV-velvoitteiden sisältöä kuvaavat viestintämarkkinalain 17–18 § ja tietoyhteiskuntakaaren 52–54 § eroavat toisistaan merkittävästi. Tietoyhteiskuntakaaren säännösten soveltaminen viestintämarkkinalain nojalla annettuun päätökseen johtaisi taannehtivaan, ennakoimattomaan ja kestämättömään oikeustilaan. Tätä korostaa se, että Viestintäviraston 3.12.2012 antama HMV-päätös on vanhentunut eikä sitä tulisi soveltaa nykyisessä muodossaan edes viestintämarkkinalain nojalla.

Viestintäviraston päätöksessään viittaama tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentti on asiassa merkityksetön. Kyseinen momentti on tyypillinen yleinen siirtymäsäännös, jonka mukaan kumottuja lakeja koskevien viittausten muualla lainsäädännössä katsotaan viittaavan uuteen lakiin. Eduskunnan valiokuntakäsittelyssä momenttia on täydennetty viittauksella kumotun lain nojalla annettuun päätökseen. Liikenne- ja viestintävaliokunta on muutoksen perusteluina viitannut analogisen radiotoiminnan toimilupapäätöksiin. Valiokunta ei ole esittänyt tehdylle muutokselle mitään muita perusteluita.

Viestintäviraston päätöksessään omaksuma tulkinta tarkoittaisi tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin soveltamista vastoin lainsäätäjän julkilausuttua tarkoitusta sekä saman pykälän 4 momenttiin sisältyvää erityissäännöstä. Tällaista tulkintaa ei voida hyväksyä, kun otetaan huomioon sen vakavat vaikutukset DNA:n asemaan ja toimintaan.

Valituksenalaisessa päätöksessä olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalakia, joka ei mahdollista Viestintäviraston päätöksessä sovellettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointitapaa.

Samojen enimmäishintojen määrääminen kaikille toimijoille jälkikäteisessä valvonnassa

Viestintävirasto on perustanut valituksenalaisen päätöksensä niin sanottua jälkikäteistä hintavalvontaa koskevaan toimivaltaan, jonka nojalla Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvoitteiden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Sovellettavasta laista riippumatta Viestintävirasto ei voi asettaa kaikkia toimialan merkittävimpiä toimijoita koskevia, kestoltaan määrittelemättömiä velvoitteita jälkikäteisessä hintavalvonnassa.

Hallituksen esityksessä (HE 74/2004 vp) on viestintämarkkinalain 86 §:n osalta korostettu yksittäistapauksellisuutta ja tapauskohtaisuutta vastaavasti kuten etukäteisen enimmäishinnan määräämisen kohdalla. Perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa (PeVL 34/2004 vp) kytkenyt jälkikäteisvalvonnassa määriteltävän korvauksen enimmäismäärän hyväksyttävyyden yksittäistapauksellisuuteen. Oikeuskäytännössä (esimerkiksi ratkaisu KHO 2007:46) säännöksen soveltaminen on hyväksytty yhteyksissä, joissa kysymys on ollut yksittäiseen yritykseen kohdistuvasta kytkentämaksujen enimmäismäärän asettamisesta.

Käsillä olevassa asiassa Viestintävirasto on asettanut perittävän korvauksen enimmäismäärän jälkikäteisessä valvonnassa täysin vastaavalla tavalla useille eri yrityksille ja useille eri tuotteille. Kysymys ei ole lain edellyttämästä yksittäistapauksesta. Viestintäviraston päätös on lain sanamuodon ja lainsäätäjän tarkoituksen vastainen. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan toteaman kannan vuoksi päätöstä voi pitää myös perustuslain vastaisena.

Viestintävirasto on ylittänyt toimivaltansa määrätessään DNA:lle noudatettavat enimmäishinnat toistaiseksi voimassa olevina jälkikäteisen hinnoittelun valvonnassa muiden teleyritysten tietojen perusteella. Viestintäviraston toimivalta jälkikäteisessä valvonnassa on rajattu lainsäätäjän tarkoituksen mukaisesti yksittäistapauksellisiin tilanteisiin, joissa kysymys on esimerkiksi yksittäisen teleyrityksen soveltamista kytkentämaksuista ja joissa asiaa on aidosti tutkittu toisen teleyrityksen tutkintapyynnön johdosta. Viestintäviraston useita vuosia kestäneen hallintomenettelyn tuloksena toimialan viidelle suurimmalle yritykselle määritettävät enimmäishinnat eivät voi perustua jälkikäteiseen valvontaan.

Enimmäishintojen asettaminen vuoden 2012 HMV-päätösten perusteella

Tulevaisuudessa noudatettavien enimmäishintojen määrittäminen olisi mahdollista, jos velvoite enimmäishintojen noudattamiseen olisi asetettu voimassa olevassa HMV-päätöksessä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin päätöksellään 27.10.2014 kumonnut lainvastaisena Viestintäviraston 3.12.2012 antamissa HMV-päätöksissä asetetun enimmäishintojen noudattamista koskevan velvollisuuden. DNA:ta koskeva velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämiä enimmäishintoja ei siten ole tällä hetkellä voimassa.

Viestintäviraston virheellisessä tavassa soveltaa jälkikäteistä hintavalvontaa on käytännössä kysymys hintakaton asettamisesta, joka vastaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillään 27.10.2014 kumoamia, vuoden 2012 HMV-päätöksiin sisältyneitä enimmäishintojen noudattamista koskevia velvoitteita.

Ennen korkeimman hallinto-oikeuden päätösten antamista Viestintävirasto oli antanut tiedoksi teleyrityksille päätösluonnokset, joissa Viestintävirasto aikoi ennakollisessa valvonnassa määrittää enimmäishinnat kolmeksi vuodeksi. Näissä päätösluonnoksissa enimmäishinnat oli määritetty vastaavasti kuin valituksenalaisessa päätöksessä ja enimmäishinnat olivat yhdenmukaiset.

DNA:lle vuoden 2012 HMV-päätöksessä asetettu velvollisuus noudattaa Viestintäviraston myöhemmin erillisellä päätöksellä määrittämiä enimmäishintoja ei siten ole ollut voimassa tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla tietoyhteiskuntakaaren voimaantullessa, eikä enimmäishintoja voida näin ollen asettaa myöskään tällaisen velvoitteen perusteella.

Mikäli Viestintävirasto voisi toteuttaa korkeimman hallinto-oikeuden lainvastaiseksi katsoman enimmäishinnoittelun valituksenalaisen päätöksen mukaisella tavalla, tämä johtaisi perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisen lainalaisuus- ja lakisidonnaisuusperiaatteen rikkomiseen.

Toistaiseksi voimassa olevien enimmäishintojen määrittäminen

Viestintäviraston päätöksestä ei käy ilmi, miten pitkään enimmäishinnat ovat voimassa. Viestintävirasto on asettanut soveltuvien säännösten vastaisesti enimmäishinnat toistaiseksi voimassa oleviksi ilman, että teleyrityksellä on mahdollisuuksia vaikuttaa sille määrätyn enimmäishinnan tasoon.

Jälkikäteinen valvonta ei mahdollista toistaiseksi voimassa olevia enimmäishintoja. Etukäteisessä valvonnassa velvollisuus tulee rajata enintään kolmeksi vuodeksi.

Uuden markkina-analyysin tekeminen markkinoiden merkittävien muutosten vuoksi

Viestintävirasto ei voi tietoyhteiskuntakaaren nojalla asettaa enimmäishintaa DNA:lle 3.12.2012 annettuun HMV-päätökseen perustuen. HMV-päätöksen perusteena oleva markkina-analyysi on käytännössä tehty vuoden 2011 aikana sitäkin vanhempien tietojen pohjalta.

Viestintäviraston enimmäishintapäätöksen pohjana oleva huomattavan markkinavoiman analyysi on vanhentunut. Markkinoilla on tapahtunut useita laissa tarkoitettuja merkittäviä ja merkityksellisiä muutoksia, joiden johdosta Viestintäviraston tulee joko tehdä kokonaan uusi markkina-analyysi tilaajayhteysmarkkinoilla ja niistä riippuvilla laajakaistamarkkinoilla ennen hinnoitteluvelvoitteiden asettamista tai vähintäänkin muuttaa 3.12.2012 antamaansa HMV-päätöstä. Viestintäviraston voimassa olevassa markkina-analyysissä ei oteta huomioon esimerkiksi mobiililaajakaistayhteyksien nykyistä kehitystä.

Viestintäviraston DNA:lle 3.12.2012 antama HMV-päätös ei sisällä asianmukaista vaikutusten arviointia Viestintäviraston määrittämien enimmäishintojen vaikutuksista markkinoille, koska HMV-analyysissä ei ole otettu huomioon markkinamuutoksia. DNA:n, Lounea Oy:n, Anvia Telecom Oy:n, Elisan ja TeliaSonera Oyj:n enimmäishintapäätöksistä ilmenevä tavoite asettaa markkinoille Viestintäviraston määrittämät enimmäishinnat ilman määräaikaisuutta on voimakas sääntelykeino ja aiheuttaa huomattavia vaikutuksia markkinoilla, eikä enimmäishintojen asettamista voida perustaa vuoden 2011 markkinatilanteeseen perustuviin tietoihin.

Voimassa olevassa oikeustilassa enimmäishintojen asettamisen edellytyksenä on, että Viestintävirasto tekee asiassa uuden markkina-analyysin, nimeää uudelleen mahdolliset huomattavan markkinavoiman yritykset ja asettaa näille mahdolliset velvollisuudet noudattaen soveltuvien säännösten vaatimuksia. Lainsäädäntö ei mahdollista valituksenalaisen päätöksen mukaisten enimmäishintojen asettamista vanhentuneeseen markkina-analyysiin perustuen.

Kansallisen ja EU:n lainsäädännön edellyttämä kuuleminen

Päätöksellä on erittäin merkittäviä vaikutuksia Suomen viestintämarkkinoihin ja kilpailuun niillä. Lisäksi on ilmeistä, että päätöksellä olisi vaikutuksia ETA-maiden väliseen kauppaan. Suomen markkinoilla toimii useita kansainvälisiä yrityksiä, ja markkinamuutokset heijastuisivat Ruotsin ja todennäköisesti muidenkin ETA-valtioiden markkinoille.

Viestintäviraston olisi tullut viestintämarkkinalain 118 §:n 3 momentin nojalla varata teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus tulla kuulluksi asiassa ja viestintämarkkinalain 21 a §:n nojalla varata komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa. DNA:n tiedossa ei ole, että Viestintävirasto olisi noudattanut asiassa tätä velvoitetta. Kuulemisten laiminlyöminen rikkoo sekä kansallisia että EU:n viestintämarkkinasääntöjä.

DNA:lle on varattu tilaisuus lausua 12.3.2015 päivätystä päätösluonnoksesta, mutta sen lausuntoa ei ole otettu huomioon päätöksessä. Tällainen näennäinen kuuleminen ei täytä hallintolaissa säädettyjä asianosaisen kuulemisen vaatimuksia.

Hallinnon oikeusperiaatteiden noudattaminen

Viestintäviraston tulee toiminnassaan noudattaa hallintolakia ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita. Hallintolain 6 §:n mukainen luottamuksensuoja on keskeinen periaate myös unionin oikeudessa. Luottamuksensuoja sitoo Viestintävirastoa sen toteuttaessa unionin viestintämarkkinaoikeudellisiin direktiiveihin perustuvia tehtäviä. Viestintäviraston noudattama aiemmasta poikkeava kustannuslaskentamalli loukkaa luottamuksensuojaperiaatetta. Noudatettu nykykäyttöarvon laskentamalli muistuttaa historiallisten kirjanpitoarvojen käyttöä, minkä korkein hallinto-oikeus on päätöksellään KHO 2012:58 todennut lainvastaiseksi. Lisäksi uuden mallin käyttöönottoon on varattu vain kolme kuukautta, mitä ei voida pitää riittävänä aikana sopeutua malliin.

Perustuslain 6 §, hallintolain 6 § ja unionin puitedirektiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 3 artiklan 3 kohta ja 8 artiklan 5 kohta velvoittavat Viestintävirastoa toimimaan puolueettomasti kaikissa sääntelytoimissa. Käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 5 artiklan 2 kohdasta puolestaan johtuu, että Viestintäviraston asettamien sääntelyvelvoitteiden on oltava puolueettomia, avoimia, oikeasuhteisia ja syrjimättömiä. Vakiintuneesta käytännöstä poikkeaminen edellyttää tuomioistuinkäytännössä tai kansainvälisessä oikeuskäytännössä tapahtuneita muutoksia, mistä ei ole tässä asiassa kysymys. Yhdenvertainen kohtelu edellyttää eriytettyä arviointia ja kunkin asian erityispiirteiden huomioon ottamista.

Viestintäviraston kustannuslaskentatapa, joka perustuu kaikkien teleyritysten verkkojen oletettuihin keski-ikiin ja erilaisten keskiarvojen laskemiseen, ei ole yhdenvertaisuustavoitteen mukainen. Viestintäviraston noudattama tehokkuuden arviointi on erittäin syrjivää niitä yrityksiä kohtaan, jotka ovat rakentaneet runsaasti tilaajayhteyksiä kilpailun mahdollistamiseksi, mutta joiden yhteydet eivät ole käytössä. Käytännössä Viestintäviraston arviointitapa suosii Elisa Oyj:tä, mitä ilmentää jo se, että Elisa Oyj on ainoana teleoperaattorina tehnyt toimenpidepyynnön teleoperaattoreiden hinnoittelusta Viestintävirastolle.

Hallintolain 6 §:stä ja unionin oikeudesta johtuu, että hallintotoimien on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Viestintäviraston noudattama malli ei ole oikeassa suhteessa viestintämarkkinasääntelyn yleisiin päämääriin. Enimmäishinnat ovat erittäin alhaiset ja rajoittavat suhteettoman voimakkaasti teleyritysten oikeutta käyttää omaisuuttaan.

Viestintäviraston päätöstä ei ole perusteltu hallintolain 45 §:ssä edellytetysti. Erityisen puutteellisia perustelut ovat asetettujen enimmäishintojen kohtuullisuuden, vähimmäiskäyttöasteiden, painotettuihin keskiarvoihin nojautuvan toiminnan tehokkuuden arvioinnin, sitoutuneen pääoman määrittämisessä käytetyn kaavan sekä tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin edellytysten täyttymisen osalta. Perustelut ovat puutteelliset myös siltä osin, ettei valituksenalaisen päätöksen sivulta 25 ilmene DNA Oy:n valokuitutilaajayhteysverkon arvon ja poistojen osalta käytettyjä tietoja.

2. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva välipäätös

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 6.7.2015 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1927 keskeyttänyt valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon.

3. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että DNA Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Viestintävirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Virasto on kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa soveltanut tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamaa menetelmää, jossa on otettu huomioon tehokkaan toimijan kustannukset. Viestintäviraston arvioinnin lähtökohtana ovat kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten esittämät yrityskohtaiset tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Samoin kytkentämaksujen määrittämisen lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset päätöksessä esitetyin tavoin.

Korvausten kustannussuuntautuneet hinnat on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perustella painotettua keskiarvoa käyttäen. Virasto on soveltanut arvioinnissaan samoja periaatteita kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten osalta. Määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Kustannussuuntautuneet hinnat edistävät uusien yrittäjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja lisäävät siten kilpailua. Hintojen alentaminen kustannussuuntautuneelle tasolle tuottaa hyötyä myös loppukäyttäjille.

Sovellettava laki

Viestintävirasto on soveltanut päätöksissään 1.1.2015 voimaan tulleen tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) säännöksiä.

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n 2 momentin mukaan mainitulla lailla kumottiin viestintämarkkinalaki. Lain 352 §:n 1 momentin siirtymäsäännösten perusteella tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen vireille tulleeseen hallintoasiaan sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta. Elisan toimenpidepyyntö tuli vireille 14.1.2015 eli uuden lain voimaantulon jälkeen.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt HMV-päätöksen tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla. Säännöksen perusteella on selvää, että markkina-analyysiin perustuvat HMV-päätökset pysyvät voimassa, kunnes Viestintävirasto on analysoinut kyseisen markkinan uudelleen, arvioinut yritysten HMV-aseman nimeämistarpeet sekä asettanut kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi tarpeelliseksi katsomansa velvollisuudet. Velvollisuuksien noudattamisen valvonta tapahtuu jälkikäteisen valvonnan keinoin kulloinkin voimassa olevan lain perusteella. Sen sijaan HMV-päätöksessä etukäteen asetettavan enimmäishinnan määrittämisen tulee perustua HMV-päätöksen antamishetkellä voimassa oleviin säännöksiin.

Ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden analysointi tapahtuu analyysien eri sykleistä johtuen eri aikoina. Teknologianeutraalisuuteen pyrkivän viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisena ei voida pitää sitä, että eri markkinoilla HMV-päätösten antamisen ajankohdasta riippuen sovellettaisiin velvoitteiden jälkikäteisessä valvonnassa eri lakeihin perustuvia säännöksiä.

Tilaajayhteysmarkkinoilla HMV-yrityksille asetettiin vuonna 2012 annetuissa HMV-päätöksissä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Ainoa sisällöllinen ero viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren välillä liittyy kustannussuuntautuneen hinnoittelun määritelmään.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin nojalla viittauksen viestintämarkkinalakiin katsotaan tarkoittavan tietoyhteiskuntakaaren vastaavaa säännöstä. Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) mainittu ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen HMV-päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin.

Virasto on valituksenalaisissa päätöksissä soveltanut samoja periaatteita kuin vuonna 2014 annettujen enimmäishintapäätösluonnosten yhteydessä. Koska yritysten voimassa olevat hinnat eivät ole muuttuneet päätösluonnosten antamisen jälkeen ennen valituksenalaisten päätösten antamista, viraston on ollut perusteltua käyttää yritysten aiemmin toimittamia kustannus- ja volyymitietoja. Uusien laskelmien toimittaminen ei asian selvittämiseksi ole ollut tarpeen eivätkä yritykset ole toimittaneet virastolle uusia kustannustietoja, vaikka tähän olisi ollut useaan otteeseen tilaisuus.

Se, että virasto on päätösluonnosten antamisen jälkeen noudattanut edelleen samoja hinnoittelun arviointiperiaatteita, ei tarkoita, että asia olisi tullut vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa. Myöskään se, että valituksenalaisissa päätöksissä on käytetty yritysten ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa kerättyjä tietoja, ei tarkoita, että asia olisi ollut vireillä viestintämarkkinalain voimassaolon aikana. Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta tulee asiassa arvioida 1.1.2015 voimaan tulleen tietoyhteiskuntakaaren perusteella.

Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite

Viestintäviraston 29.4.2015 DNA:lle antamassa päätöksessä on kysymys hinnan kustannussuuntautuneisuuden arvioinnista jälkikäteisen valvonnan keinoin. DNA:n velvollisuus hinnoitella tilaajayhteystuotteensa kustannussuuntautuneesti perustuu Viestintäviraston DNA:lle 3.12.2012 antamaan huomattavan markkinavoiman päätökseen. HMV-päätös on lainvoimainen ja voimassa, kunnes Viestintävirasto on seuraavan kerran tehnyt tilaajayhteysmarkkinoiden HMV-analyysin sekä arvioinut HMV-yritysten nimeämistarpeen. DNA:n väite siitä, että virasto ei voimassa olevan HMV-päätöksen perusteella voisi arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta, on perusteeton.

Vuonna 2012 annetut HMV-päätökset tulivat lainvoimaisiksi vasta vuoden 2014 lopussa. HMV-päätökseen perustuvien velvoitteiden täysimittainen valvonta on tullut mahdolliseksi vasta tämän ajankohdan jälkeen. Viestintävirasto on aloittanut valmistautumisen seuraavaan tilaajayhteysmarkkinoiden markkina-analyysiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 § koskee lähtökohtaisesti velvoitteiden asettamista HMV-päätöksessä. Velvoitteita HMV-päätöksessä asetettaessa on arvioitava velvoitteiden vaikutukset muun muassa markkinoiden kilpailuun, loppukäyttäjiin ja teleyrityksen tekemiin investointeihin. Mikäli yhtä mittava vaikutusarviointi tulisi tehdä myös velvoitteen noudattamisen jälkikäteisen valvonnan yhteydessä, velvoitteen valvominen olisi käytännössä mahdotonta ja myös HMV-sääntelyn tarkoitus puuttua ennakollisesti markkinoiden kilpailuongelmiin vesittyisi.

Viestintävirasto on kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta asettaessaan lähtökohtaisesti arvioinut velvoitteen vaikutuksen yritysten väliseen kilpailuun ja loppukäyttäjille koituvaan hyötyyn. DNA:lle määrätty velvollisuus noudattaa viraston määrittämiä kustannussuuntautuneita hinnan enimmäismääriä kannustaa myös yritystä investointeihin sekä sallii kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle päätöksestä tarkemmin ilmenevin tavoin. Hinnoitteluvelvollisuutta voidaan pitää myös kohtuullisena suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin.

Toisin kuin viestintämarkkinalaki, tietoyhteiskuntakaari velvoittaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä nimenomaisesti ottamaan huomioon vain tehokkaan toimijan kustannukset.

Viestintäviraston hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset. Virasto ei kuitenkaan hinnoittelun arvioinnissaan ole sidottu ainoastaan yritysten esittämien aiheutuneiden kustannusten arviointiin, vaan se voi ja sen tulee tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti ottaa huomioon tehokkaan toimijan kustannukset. Viestintävirasto on määrittänyt korvausten kustannussuuntautuneet hinnat viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perusteella painotettua keskiarvoa käyttäen. Painotetun keskiarvon perusteella määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia tilanteessa, jossa kustannusten arviointi perustuu pitkälti yritysten toimittamiin tietoihin.

Valituksenalaisissa päätöksissä ei ole kyse enimmäishinnan/hintakaton asettamisesta. HMV-päätöksessä asetettavaksi määrättävät enimmäishinnat ovat voimassa enintään kolme vuotta. Laki ei sen sijaan sääntele jälkikäteisen valvonnan keinoin määrättävien hintojen enimmäismäärien ajallista kestoa. Kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettu yritys vastaa siitä, että sen hinnat ovat kustannussuuntautuneet. Viestintävirasto arvioi kustannustasoa uudelleen yrityksen esittäessä luotettavana pidettävät perusteet sille, että sen hintojen taustalla olevat kustannukset ovat muuttuneet.

Päätöksen antaminen yksittäistapauksessa

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 32/2004 vp) tai laissa ei oteta kantaa siihen, mitä yksittäistapauksellisuudella tarkoitetaan. Elisa Oyj:n 14.1.2015 vireille panema toimenpidepyyntö kohdistui kaikkiin valituksen tehneisiin yrityksiin ja lisäksi TeliaSonera Finland Oyj:hin. Viestintävirasto on näin ollen antanut viisi valvontapäätöstä. Virasto on oma-aloitteisesti tutkinut myös toimenpidepyynnön tehneen Elisan hinnoittelua.

On perustelua ja yritysten tasapuolisen kohtelun periaatteen mukaista, että virasto on arvioinut kaikkien viiden yrityksen hinnoittelua samanaikaisesti ja samoja periaatteita noudattaen.

Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa tehokkuusarvioinnin suorittamisen laajemmin kuin viestintämarkkinalaki. Viestintävirasto on toiminut asiassa voimassa olevan lain ja sille annetun toimivaltansa mukaisesti sekä hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti.

Kansallinen kuuleminen

Tietoyhteiskuntakaaren 310 §:ssä säädetään erityisestä kuulemisvelvollisuudesta. Säännöksen mukaan Viestintäviraston on varattava teleyrityksille ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Säännöksen perusteluiden mukaan pykälä vastaa viestintämarkkinalain 118 §:ssä säädettyä. Lain 51–79 §:ään sisältyvät säännökset erityisesti HMV-päätöksissä asetettavista velvoitteista.

Laissa tai sen perusteluissa ei oteta kantaa siihen, milloin päätöksellä katsotaan olevan huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Viestintäviraston ratkaisukäytännössä tällainen vaikutus on katsottu olevan huomattavan markkinavoiman päätöksillä. Huomattavan markkinavoiman sääntely on viranomaisen ennakollista puuttumista markkinoiden toimintaan. Se on poikkeuksellista verrattuna esimerkiksi jälkikäteisen valvonnan keinoin tapahtuvaan kilpailuoikeudelliseen sääntelyyn. HMV-yritykseksi nimeämisellä ja HMV-yritykselle asetettavilla velvoitteilla on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Kilpailijoiden intressissä voi olla lausua paitsi HMV-yritykselle asetettavista velvoitteista myös velvoitteiden asettamatta jättämisestä. Asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet vaikuttavat pidemmällä aikavälillä myös kilpailevien palveluiden tarjontaan ja loppukäyttäjiltä perittäviin hintoihin, minkä vuoksi käyttäjiä edustavien tahojen kuuleminen on tarpeen.

Viestintävirasto ei sen sijaan ole varannut teleyrityksille tai muille tahoille tilaisuutta lausua yksittäisistä valvontapäätöksistä, jotka kohdistuvat HMV-päätöksessä asetetun velvoitteen jälkikäteiseen valvontaan. Näissä tilanteissa riittäväksi on katsottu päätöksen kohteena olevan teleyrityksen ja toimenpidepyynnön tekijän kuuleminen hallintolain edellyttämin tavoin. Lähtökohtana on, että HMV-yritykset noudattavat niille HMV-päätöksessä asetettuja velvoitteita ja että kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten perimät hinnat ovat kustannussuuntautuneet lain edellyttämällä tavalla. Jälkikäteisen hinnoitteluvalvonnan seurauksena yritys useimmiten velvoitetaan laskemaan hintojaan tai hinnoittelu todetaan lain ja HMV-päätöksen mukaiseksi. Hintojen lasku vaikuttaa kilpailijoiden ja kuluttajien asemaan parantavasti, minkä vuoksi kuulemista ei ole pidetty tarpeellisena.

HMV-velvoitteiden valvontaa koskeville riitaisuuksille on niiden kiireellisyyden vuoksi asetettu tietoyhteiskuntakaaren 314 §:ssä erityinen neljän kuukauden käsittelyaika. Vastaava säännös sisältyi myös viestintämarkkinalakiin. Asioissa, joissa toisten teleyritysten tai loppukäyttäjien aseman ei voida katsota vaarantuvan vaan pikemminkin parantuvan, ei kuulemista asian käsittelylle asetettu määräaikakaan huomioon ottaen voida pitää välttämättömänä.

DNA:n väite siitä, että Viestintävirasto ei lopullisessa päätöksessään olisi ottanut huomioon DNA:n päätösluonnoksesta antamaa lausuntoa, on paikkansa pitämätön. Viestintävirasto on päätösluonnoksia koskevien lausuntojen perusteella syventänyt päätöstensä perusteluja. DNA ei ole lausunnossaan tuonut esiin sellaista uutta asian ratkaisemisen kannalta merkityksellistä seikkaa, kuten uusia kustannus- tai volyymitietoja, jotka olisivat vaikuttaneet asian lopputulokseen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaisesti asianosaista on kuultu riittävästi, kun tämä on saanut lausua päätösluonnoksesta (KHO 16.9.2004, taltionumero 2323).

Kansainvälinen kuuleminen

Tietoyhteiskuntakaaren 83 §:n mukaan Viestintäviraston on varattava EU-komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavasta huomattavan markkinavoiman päätöksestä. Vastaava säännös sisältyi aiemmin viestintämarkkinalain 21 a §:ään.

Lain ja sen perusteluiden mukaisesti Viestintäviraston on kuultava komissiota ja BEREC:iä, jos Viestintävirasto aikoo huomattavan markkinavoiman perusteella asettaa tietoyhteiskuntakaaren 8–10 luvussa tarkoitetun velvoitteen. Velvoitteen asettamisella viitataan nimenomaan HMV-päätöksessä etukäteen asetettaviin velvoitteisiin.

Tietoyhteiskuntakaari tai viestintämarkkinalaki eivät edellytä komission ja BEREC:n kuulemista jälkikäteisen valvonnan keinoin annettavista valvontapäätöksistä ja yksittäisistä hinnoittelupäätöksistä.

Päätöksen perusteena olevat tiedot

DNA:n väite siitä, että Viestintävirasto olisi käyttänyt päätöksen perusteena vanhentuneita yrityksen omiin tietoihin perustumattomia tietoja, ei pidä paikkaansa. Nyt kyseessä olevassa jälkikäteisessä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkinnassa Viestintävirasto on arvioinut DNA:n ja muiden päätösten kohteena olevien yritysten esittämiä yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin kuin enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä.

Hinnoittelun jälkikäteisen arvion ja laskelmien lähtökohtana ovat olleet DNA:n päätösluonnoksen yhteydessä esittämät tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. DNA on itse esittänyt voimassa olevien hintojensa perusteeksi vuoden 2013 kustannustiedot.

Koska esitetyt kustannustiedot ovat vuodelta 2013, virasto on katsonut perustelluksi käyttää päätöksissään myös kyseisen vuoden tilaajayhteysmääriä. Tilaajayhteysmäärien mahdolliset muutokset on huomioitu viraston soveltamassa vähimmäiskäyttöasteessa.

DNA:n tilaajayhteystuotteista perimät hinnat eivät ole muuttuneet enimmäishintojen asettamista koskevien päätösluonnosten antamisen jälkeen. Hintojen perusteena olevien kustannustietojen tai tilaajayhteyksien lukumäärien uudelleen selvittäminen ei siten ole ollut tarpeen.

DNA:lla on koko prosessin ajan ollut mahdollisuus toimittaa virastolle uusia kustannustietoja tai korjata aiemmin toimittamiaan tietoja. DNA ei kuitenkaan ole tätä tehnyt. Viraston on ollut perusteltua perustaa arvionsa niihin kustannus- ja volyymitietoihin, jotka DNA on sille toimittanut.

Viestintäviraston laskelmien mukaiset tilaajayhteysverkon kustannukset/ tilaajayhteys kuukaudessa perustuvat viraston DNA:n toimittamien tietojen perusteella tekemään arvioon yhtiön kustannuksista. Ne eivät ole viraston arvio tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän tehokkaan toimijan kustannuksista, jotka on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perusteella painotettua keskiarvoa käyttäen.

DNA:n väite siitä, että eurooppalaisessa viestintäsääntelyä koskevassa oikeuskäytännössä peruslähtökohtana olisi teleyrityksen omien kustannusten käyttö, ei pidä paikkaansa. Suuressa osassa Eurooppaa käytetään teoreettisen toimijan kustannuksiin perustuvaa mallinnusta. Myös komission kustannuslaskentasuositus edellyttää tätä. Viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan laskentamenetelmän käyttöä. Tietoyhteiskuntakaaren myötä Viestintävirasto on käynnistänyt selvityksen komission suosituksen mukaisen mallin kehittämisestä Suomeen.

DNA voi vaikuttaa omiin kustannuksiinsa ja perimiinsä hintoihin, jotka voivat olla myös alle viraston määrittämän kustannussuuntautuneen enimmäismäärän. Hinnoittelua voidaan arvioida tarvittaessa uudelleen, mikäli yritys esittää luotettavana pidettävät perusteet sille, että hinnoittelun taustalla olevat kustannukset ovat muuttuneet.

Viestintäviraston päätöksessä ei todeta, että vakiokomponenttimenetelmän tiedot olisivat olleet kokonaisuudessaan epäluotettavia, vaan että vakiokomponenttimenetelmän soveltamisen kannalta olennaisia tietoja ei ole voitu pitää luotettavina ja vertailukelpoisina.

Yrityksen toimintaolosuhteiden huomioon ottaminen

Viestintävirasto on ottanut huomioon yritysten toimintaolosuhteet ja aluekohtaiset erot. Viestintäviraston tekemät selvitykset toiminta-alueiden eroavaisuuksista eivät tue DNA:n väittämää.

Valituksessa esitetty väite siitä, että virasto voisi tehdä tehokkuusvertailua ainoastaan toisiaan vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten välillä, ei pidä paikkaansa. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin viestintämarkkinalain mukaisesti teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Virasto ei kuitenkaan ole arvioinut hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ainoastaan yritysten omien kustannusten perusteella. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa myös paitsi teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten käytön (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli) myös sellaisen hinnoittelumallin käyttämisen, joka on yhdistelmä top-down- ja bottom-up-malleista.

Tietoyhteiskuntakaaren perusteella tehokkuusarviointi ei ole sidottu ainoastaan täysin vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten tarkasteluun. Toisaalta Viestintävirasto on katsonut, että viiden suurimman teleyrityksen toimintaolosuhteissa ei ole niin merkittäviä eroja, etteikö niille voi määrätä samoja kustannussuuntautuneita hintojen enimmäismääriä.

Muuttuneiden olosuhteiden huomioon ottaminen

Viestintävirasto on DNA:lle 3.12.2012 antamassaan HMV-päätöksessä relevantteja tukkumarkkinoita määritellessään ottanut huomioon kaikki tekniikat ja laajakaistaliittymien toteutustavat (kuten mobiililaajakaista), joilla laajakaistaliittymiä laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla toteutetaan. Virasto on myös ottanut huomioon kilpailevien teleyritysten rakentamat verkot arvioidessaan relevantteja markkinoita ja yritysten markkinavoimaa. DNA ei valittanut sille annetusta HMV-päätöksestä eikä sen taustalla olleesta markkina-analyysistä. Markkinoiden kehittymistä, korvaavia tekniikoita ja velvoitteiden tarpeellisuutta arvioidaan uudelleen seuraavan tilaajayhteysmarkkinoiden analyysin yhteydessä.

Vähimmäiskäyttöaste

Laissa ei kielletä vähimmäiskäyttöasteen käyttämistä pääomakustannusten laskemisessa. Tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti Viestintäviraston tulee kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä ottaa huomioon vain tehokkaan toimijan kustannukset. Vähimmäiskäyttöasteella virasto on hakenut tehokkaan toimijan kustannustasoa.

Tietoyhteiskuntakaaren ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaisesti Viestintävirastolla on laaja harkintavalta sen arvioidessa hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Virasto on toiminut sille kuuluvan toimivaltansa mukaisesti.

Viestintäviraston arvioinnissa pääomakustannukset on määritetty koko tuotannollisessa käytössä olevalle verkolle reservissä olevat tilaajayhteydet mukaan lukien. Virasto ei kuitenkaan pidä perusteltuna kohdentaa koko verkon pääomakustannuksia kaikille tilaajayhteyksille tai vain käytössä oleville tilaajayhteyksille tilanteessa, jossa verkon käyttöaste on muun muassa teknologisesta murroksesta johtuen vähäinen.

Viestintäviraston metallijohdintilaajayhteyksille määrittämää vähimmäiskäyttöastetta voidaan pitää kohtuullisena sen vuoksi, että kustannussuuntautuneen hinnan tulee kannustaa yritystä investointeihin sekä verkon tehokkaaseen käyttöön. Valokuituverkoissa vähimmäiskäyttöaste on asetettu alemmalle tasolle ottaen huomioon valokuitutilaajayhteysverkkojen teknisen kehityksen vaiheen, jolloin kysynnän epävarmuus heijastuu yritysten verkkojen käyttöasteisiin. Vähimmäiskäyttöasteella virasto on hakenut tehokkaan toimijan kustannustasoa ja katsonut sen myös ohjaavan tehokkaisiin investointeihin.

Sitoutunut pääoma ja pääoman tuotto

Viestintäviraston määrittämä hinnan kustannussuuntautunut enimmäismäärä antaa tehokkaalle toimijalle kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Keski-iän käyttö nykykäyttöarvon määrittämisessä on yleisesti käytössä oleva menetelmä.

Painotettu keskiarvo

Kustannussuuntautuneen hintatason määrittäminen painotetun keskiarvon perusteella mahdollistaa tasapuoliset kilpailuolosuhteet ja toimintaedellytykset alan toimijoille HMV-yritysten eri alueilla. Näin määritetyt hinnat poistavat myös perusteettomia hintaeroja vierekkäisten alueiden välillä. Samoin ne mahdollistavat tasapuolisten kilpailuolosuhteiden lisäksi hintojen kohtuullisuuden ja ennakoitavuuden.

Painotetun keskiarvon perusteella määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Painotetun keskiarvon perusteella määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia tilanteessa, jossa kustannusten arviointi perustuu pitkälti yritysten toimittamiin tietoihin. Viestintävirastolla on päätöksessä tarkemmin kuvatuin tavoin ollut syytä epäillä DNA:n toiminnan tehokkuutta ja yrityksen toimittamien kustannustietojen luotettavuutta.

Tehokkaan toimijan kustannusten arvioiminen tietoyhteiskuntakaaren perusteella ei edellytä sitä, että virastolla olisi syytä epäillä toiminnan tehokkuutta. Tehokkaan toimijan kustannusten arvioinnin ei myöskään tarvitse perustua ainoastaan yrityksille tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin. Tietoyhteiskuntakaaren mukaan Viestintävirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta.

Kytkentämaksut

Viestintäviraston päätöksessä määritetyt metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Tilauskäsittelyn kustannustason määrittäminen päätöksessä kuvatuin tavoin ottaa parhaiten huomioon sekä toiminnan tehokkuuden että hintatason kohtuullisuuden. Tehokkaan toiminnan vertailutasona voitaisiin käyttää myös esimerkiksi tällä hetkellä halvimman yrityksen tilauskäsittelyn kustannuksia. Koska kustannussuuntautuneen hinnan tulee kuitenkin olla myös kohtuullinen, voisi alhaisimman kustannuksen käyttö johtaa siihen, että hinta muodostuisi kohtuuttoman alhaiseksi.

Oikeudenkäyntikulut

Viestintäviraston 29.4.2015 antamassa päätöksessä on kysymys viranomaisen tietoyhteiskuntakaaren mukaisesta valvontatehtävästä ja laintulkinnasta. Oikeudenkäynti ei ole johtunut Viestintäviraston virheestä, joten on kohtuullista, että DNA joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

4. Elisa Oyj:n selitys

Elisa Oyj on antanut selityksen DNA Oy:n valituksen asianosaisjulkisesta versiosta. Elisa Oyj:n selityksen asianosaisjulkinen versio on toimitettu DNA Oy:n lausuttavaksi.

5. DNA Oy:n vastaselitys

DNA Oy on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta. DNA Oy:lle on toimitettu lausuttavaksi asianosaisjulkinen versio Viestintäviraston lausunnosta.

DNA Oy on Viestintäviraston lausunnon ja Elisa Oyj:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, ettei sen uusi arviointimalli olisi mahdollinen viestintämarkkinalain nojalla. Käytännössä uusi arviointimalli on myös tietoyhteiskuntakaaren säännösten vastainen.

Viestintävirasto ei voi soveltaa tietoyhteiskuntakaaren aineellisia säännöksiä ennen kuin se on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren nojalla huomattavan markkinavoiman velvoitepäätökset. Viestintämarkkinalain soveltuminen siihen asti, kunnes Viestintävirasto on tehnyt uudet huomattavan markkinavoiman velvoitepäätökset tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla, ilmenee tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentista.

Virasto on erehtynyt tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin tarkoituksesta ja sisällöstä. Lainkohta tulee sovellettavaksi vasta siinä vaiheessa, kun on ensin määritetty sovellettava laki. Koska tässä asiassa soveltuvat viestintämarkkinalain säännökset, asian arviointiin sovelletaan viestintämarkkinalain mukaista hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointia.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentissa säädetään, mitä lakia teleyrityksen oikeuksiin ja velvollisuuksiin sovelletaan silloin, kun Viestintävirasto ei ole vielä tehnyt tietoyhteiskuntakaaren mukaista huomattavan markkinavoiman päätöstä ja arvioinut velvoitteita tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin ehdottomien edellytysten nojalla. Nyt on kysymys tällaisesta tilanteesta. Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin nojalla DNA:n hinnoittelun arviointiin soveltuvat siten viestintämarkkinalain säännökset.

DNA:lle on määrätty 3.12.2012 velvoite noudattaa viestintämarkkinalain nojalla määritettyä kustannussuuntautunutta hintaa. Viestintäviraston arvioinnin kohteena on sen aiemmin asettamien hinnoitteluvelvollisuuksien noudattaminen. Vanhan lain nojalla asetetun hinnoitteluvelvoitteen aineellisen sisällön muuttuminen HMV-yrityksen kannalta olennaisesti ankarammaksi uuden lain nojalla on Suomen oikeusjärjestyksen vastaista. Velvoite on asetettava uudelleen uuden lain nojalla noudattaen uudessa laissa säädettyjä menettelyvaatimuksia.

Viestintämarkkinalain soveltumista asian arviointiin tukee myös se, että asia on tullut vireille viestintämarkkinalain voimassa ollessa ja arvioinnissa käytetyt tiedot ovat viestintämarkkinalain soveltumisajalta, kuten Viestintäviraston lausunnosta ilmenee.

Viraston soveltama uusi arviointimalli ei täytä kohtuullisuuden vaatimusta, ei takaa kohtuullista tuottoa ja investointimahdollisuuksia eikä muutoinkaan täytä lainsäädännön ehdottomia vaatimuksia. Viestintävirasto on todennut, ettei se ole soveltaessaan tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinalakia ankarampaa kustannussuuntautuneisuusvelvoitetta edes arvioinut tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaisia ehdottomia edellytyksiä, koska tapauksessa ei ole ollut kysymys huomattavan markkinavoiman velvoitteen asettamisesta. Viestintävirasto on soveltanut virheellisesti uuden lain ankarampaa hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden velvoitetta, vaikka se ei ole vielä edes tehnyt vaadittavia uusia huomattavan markkinavoiman velvoitepäätöksiä.

Kansainvälinen kuulemisvelvollisuus ei rajoitu vain huomattavan markkinavoiman päätöksiin, vaan kuuleminen tulee toteuttaa aina, kun päätöksellä on vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Viestintävirasto ei ole perustellut sitä, miksi se on jättänyt kansainvälisen kuulemisen toteuttamatta tilanteessa, jossa se on määrittänyt täysin uudella arviointimallilla samat enimmäishinnat määrittämättömäksi ajaksi. Arviointimallissa ovat muuttuneet kaikki tekijät verrattuna aikaisempiin kustannussuuntautuneisuusarviointeihin.

Viestintäviraston päätöksen mukainen monen toimijan keskimääräisiin kustannuksiin pohjautuva vähimmäiskäyttöasteilla korjattu menetelmä ei ole käytössä missään muussa Euroopan maassa. Virasto on silti ryhtynyt menetelmää soveltamaan, vaikka mallin parametreja ei ollut julkaistu ja kansainvälinen kuuleminen oli laiminlyöty.

Viestintäviraston lausuma viittaa siihen, että virasto on valinnut soveltamansa käyttöasteen vain yhden yrityksen yksittäisen kommentin perusteella. DNA Oy on pyytänyt, että tämän yrityksen nimi julkistetaan, jotta asiaan on mahdollista ottaa tarkemmin kantaa.

Viestintävirasto on todennut, että se ei ole tarkastelussaan löytänyt sellaisia korrelaatioita toimintaolosuhteiden ja yritysten esittämien hintojen välillä, joiden perusteella yritysten väliset kustannuserot olisivat perusteltavissa. Viestintävirasto ei ole julkistanut, millä korrelaation arviointimenetelmällä arviointi ja laskelmat on tehty ja mihin laskelmiin sen johtopäätökset perustuvat. DNA Oy ei ole saanut kommentoida näitä korrelaatiolaskemia tai -arviointeja missään vaiheessa ja on pyytänyt saada ne käyttöönsä.

Lausunnossaan Viestintävirasto on ottanut kantaa aluekohtaisiin kustannuseroihin ilman tietoja ja selvityksiä vain yhden salatun esimerkin pohjalta. DNA Oy on pyytänyt saada tietoonsa viraston mainitseman esimerkin, jotta siihen olisi mahdollista ottaa kantaa.

Viraston arviointimallissa ei ole viraston väittämällä tavalla kysymys yksittäisestä tapauksesta, vaan viiteen yritykseen samanaikaisesti vaikuttavasta velvoittavasta päätöksestä, jossa on päädytty samaan enimmäishintaan. Virasto on todennut, että samat enimmäishinnat määritettiin suurimmille säännellyille toimijoille samanaikaisesti ja samoja periaatteita noudattaen, mikä osoittaa, ettei kysymys ole yksittäistapauksesta.

Viestintävirasto on muuttanut arviointimalliaan merkittävällä tavalla teleyritysten kannalta ankarampaan suuntaan ja kohdistanut valvontatoimensa keskeisiin toimijoihin kiinteän verkon markkinoilla. Valvontatoimenpiteen kohteiden yhteenlaskettu markkinaosuus kiinteän verkon markkinoilla on muutaman vuoden takaisten julkisten tietojen mukaan tilaajajohdoissa noin 93 prosenttia väestöpeittona mitattuna ja noin 96 prosenttia liikevaihtona mitattuna kokonaismarkkinasta. Markkinaosuudella mitattuna käytännössä lähes koko toimialalle samojen enimmäishintojen asettamisessa ei ole kysymys yksittäistapauksesta.

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n vastaselitys.

Elisa Oyj:lle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n vastaselityksen asianosaisjulkinen versio.

6. Muut toimitetut kirjoitukset

Viestintävirasto on 13.10.2015 toimittanut lisälausunnon, johon se on liittänyt tutkimusprofessori Maria Kopsakangas-Savolaisen lausunnon. Viraston lisälausunnossa on todettu muun ohella, että virasto on pitänyt kohtuullisena määrittää kustannussuuntautuneiden hintojen enimmäismäärät Suomen tilaajayhteysmarkkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen. Toisin kuin muissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa, Suomessa on perinteisten toimialuejakojen perusteella edelleen useampi HMV-yritys.

DNA Oy on 12.11.2015 toimittanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta. DNA Oy:lle on toimitettu lausuttavaksi asianosaisjulkinen versio Viesintäviraston lausunnosta.

Viestintävirastolle on toimitettu tiedoksi DNA Oy:n vastaselitys.

Elisa Oyj:lle on toimitettu tiedoksi DNA Oy:n vastaselityksen asianosaisjulkinen versio.

Viestintävirasto on 18.11.2015 toimittanut kirjoituksen, johon on liitetty sellainen salassa pidettävä versio valituksenalaisesta päätöksestä, josta ilmenevät myös valituksenalaisen päätöksen sivulla 25 mainitut salassa pidettävät tiedot. Viestintävirasto on kirjoituksessaan lausunut, ettei DNA Oy:n vastaselityksissä mainittuja korrelaatiolaskelmia ole mahdollista toimittaa yrityksille, koska ne sisältävät tietoja yrityskohtaisista yksikkökustannuksista, jotka ovat salassa pidettäviä tietoja.

DNA Oy:lle on lähetetty tiedoksi Viestintäviraston kirjoitus ja siihen liitetty salassa pidettävä versio valituksenalaisesta päätöksestä.

7. Oikeudenkäyntikuluja koskeva lausumat

DNA Oy on 26.11.2015 ilmoittanut oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksensa määräksi 72 980 euroa (alv 0).

Viestintävirasto on 14.12.2015 toimittamassaan lausumassa kiistänyt DNA Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään. Viestintäviraston DNA Oy:lle antamassa päätöksessä on kysymys normaalista tietoyhteiskuntakaaren mukaisesta päätöksenteosta ja lain tulkinnasta. Mikäli korkein hallinto-oikeus vastoin Viestintäviraston käsitystä muuttaisi viraston päätöstä taikka palauttaisi asian virastolle, ei ole kohtuutonta, että DNA Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Vaikka DNA Oy:n valitus menestyisi korkeimmassa hallinto-oikeudessa, oikeudenkäynnin ei voida katsoa aiheutuneen Viestintäviraston virheestä.

DNA Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus perustuu asianajoa koskevan laskun mukaan 259 tunnin työhön, mikä määrä on kohtuuttoman suuri. Viestintävirasto on paljoksunut DNA Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimusta ja pitänyt vaatimuksen perusteena olevaa työtuntimäärää suurena ottaen huomioon sen, että DNA Oy:n asiassa hankkimat asiakirjat sisältävät huomattavan määrän samojen asioiden toistoa.

DNA Oy on 21.12.2015 toimittamassaan lausumassa vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan DNA:n oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti. DNA Oy on lausunut muun ohella seuraavaa:

Oikeudenkäynti on aiheutunut Viestintäviraston poikkeuksellisen virheellisestä päätöksestä ja päätöksentekoprosessista. Tämän osoittaa sekin, että korkein hallinto-oikeus on kieltänyt Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon.

Viestintävirasto on nyt kysymyksessä olevassa asiassa tehnyt uudelleen samanlaisia virheitä, joiden takia se on aikaisemmin velvoitettu maksamaan oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO 2014:156).

DNA:n oikeudenkäyntikulut perustuvat välttämättömään asiassa tehtyyn työhön, joita ovat olleet valituksen laatiminen Viestintäviraston päätöksestä ja vastausten laatiminen Viestintäviraston lausumissaan esittämiin virheellisiin väitteisiin. Viestintävirasto on puuttunut erittäin merkittävällä tavalla DNA:n oikeuksiin. Ottaen huomioon asian merkittävyyden DNA:n kannalta ja Viestintäviraston päätöksessään ja lausumissaan esittämien virheellisten väitteiden määrän ja merkityksen, DNA:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hyvin perusteltu ja kohtuullinen työmäärältään.

Viestintävirasto ei ole ottanut lausumassaan kantaa oikeudenkäyntikulujen tuntihintaan, jota Viestintävirasto ilmeisesti pitää kohtuullisena. Oikeudenkäyntikulujen tuntihinta on kohtuullinen ottaen huomioon asian merkityksen DNA:lle ja asian vaatiman erityisosaamisen viestintämarkkinalainsäädännöstä ja telemarkkinoista.

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n lausuma.

8. Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä Anvia Telecom Oy:n, Elisa Oyj:n ja Lounea Oy:n valituksista kumonnut Viestintäviraston mainituille yhtiöille 29.4.2015 antamat tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevat valvontapäätökset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Viestintäviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Tietojen antamista koskevat DNA Oy:n vaatimukset hylätään.

3. Asiakirjan esittämistä koskeva DNA Oy:n vaatimus hylätään.

4. Viestintävirasto määrätään korvaamaan, vaatimukset enemmälti hyläten, DNA Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä 6.7.2015 taltionumero 1927 annettu Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva määräys raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asiassa ratkaistavat kysymykset

Viestintävirasto on Elisa Oyj:n 14.1.2015 virastolle tekemän toimenpidepyynnön sekä tässä yhteydessä käynnistämiensä oma-aloitteisten selvitysten perusteella asian tutkittuaan katsonut, ettei DNA Oy:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelu ole ollut yhtiölle huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetetulla ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautunutta. Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt valittajayhtiön tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten enimmäismäärät.

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkintaa koskevan asian käsittelyyn Viestintävirastossa tullut soveltaa viestintämarkkinalakia (393/2003), kuten valittajayhtiö katsoo, vai tietoyhteiskuntakaarta (917/2014), kuten virasto katsoo. Tämän jälkeen asiassa tulee ratkaistavaksi, onko Viestintäviraston valituksenalainen päätös valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnista lainmukainen ja onko Viestintävirasto voinut valituksenalaisen päätöksen mukaisesti määrätä valittajayhtiön tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten enimmäismäärät. Asiassa tulee lisäksi valituksen perusteella arvioitavaksi, onko Viestintäviraston päätöksenteossa tullut noudattaa kansallisia ja kansainvälisiä kuulemisvelvoitteita.

1.2. Asian käsittelyyn sovellettava laki

1.2.1 Tietoyhteiskuntakaari ja lain esityöt

Tietoyhteiskuntakaaren voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n 1 momentin mukaan tietoyhteiskuntakaari tulee voimaan 1.1.2015. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan tietoyhteiskuntakaarella kumotaan viestintämarkkinalaki (393/2003).

Tietoyhteiskuntakaaren 352 § sisältää lain siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan lain voimaan tullessa vireillä olleen hallintoasian käsittelyyn sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Pykälän 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Tarvittaessa teleyrityksen viestintämarkkinalakiin perustuvien velvollisuuksien päättyminen vahvistetaan Viestintäviraston erillisellä päätöksellä.

Pykälän 11 momentin mukaan, jos muussa laissa tai sen nojalla annetussa säännöksessä taikka tietoyhteiskuntakaarella kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan tietoyhteiskuntakaaren vastaavaa säännöstä.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintö

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentti on saanut lopullisen muotonsa liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausutun perusteella.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä on tietoyhteiskuntakaarta koskevan lakiehdotuksen 352 §:n kohdalla lausuttu, että asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen mukaan lakiehdotuksen siirtymäsäännöksiä on täydennettävä, jotta uuden lain voimaantulon jälkeinen oikeustila olisi kaikilta osin selkeä. Valiokunnan mietinnön mukaan pykälän viimeisessä momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, että muussa laissa tai sen nojalla annetussa säännöksessä olevilla viittauksilla ehdotetulla lailla kumottaviin lakeihin katsotaan tarkoitettavan tämän lain vastaavaa säännöstä. Valiokunnan saamassa asiantuntijaselvityksessä on viitattu vuonna 2011 myönnettyihin analogisen radiotoiminnan toimilupia koskeviin päätöksiin toimikaudelle, joka päättyy vuonna 2019. Näissä ohjelmistotoimiluvista annetuissa päätöksissä viitataan lakiehdotuksella nyt kumottavaksi ehdotettuun radiotaajuuksista ja telelaitteista annettuun lakiin ja sen 6 a §:ään, jonka nojalla on säädetty liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on ehdottanut siirtymäsäännöksen viimeiseen momenttiin selvennettäväksi, että jos ehdotetulla lailla kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan ehdotetulla lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan ehdotetun lain vastaavaa säännöstä. Mietinnön mukaan lisäyksellä varmistetaan, että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupiin sovelletaan lakiehdotuksen voimaantulosta lukien Viestintäviraston ehdotetun lain 96 §:n nojalla antamia määräyksiä.

1.2.2 DNA Oy:n hinnoittelun tutkinnan vaiheet Viestintävirastossa

Viestintävirasto on 10.10.2014 antanut valittajayhtiön lausuttavaksi päätösluonnoksen enimmäishintojen asettamisesta metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. Kyseinen päätösluonnos on perustunut valittajayhtiölle 3.12.2012 viestintämarkkinalain nojalla annettuun huomattavan markkinavoiman päätökseen ja siinä asetettuun enimmäishinnan noudattamista koskevaan velvollisuuteen. Korkeimman hallinto-oikeuden kumottua 27.10.2014 antamillaan päätöksillä eräiden muiden teleyritysten valituksesta näiden yritysten huomattavan markkinavoiman päätökset niissä asetetun enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden osalta Viestintävirasto on keskeyttänyt enimmäishintojen asettamista koskevien päätösluonnosten kuulemismenettelyn ja päätöksenteon kokonaisuudessaan.

Viestintävirasto on ilmoittanut valittajayhtiölle 15.12.2014 toimittamassaan vuosivalvonnan palautekirjeessä, että Viestintäviraston edellä mainituissa päätösluonnoksissa esitetyt hinnat vastaavat edelleen viraston näkemystä tuon hetkisestä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneesta tasosta. Viestintävirasto on todennut, että mikäli valittajayhtiö ei ryhdy oma-aloitteisesti toimenpiteisiin tilaajayhteystuotteiden hintojen alentamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle, Viestintävirasto puuttuu hinnoitteluun jälkikäteisen valvonnan keinoin ja kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointiin tullaan soveltamaan 1.1.2015 voimaan tulevan tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Vuosivalvonnan palautekirjeessä virasto on pyytänyt valittajayhtiötä toimittamaan vastauksensa 16.1.2015 mennessä.

Elisa Oyj on 14.1.2015 tehnyt Viestintävirastolle toimenpidepyynnön, jossa Viestintävirastoa on pyydetty selvittämään valittajayhtiön ja kolmen muun teleyrityksen metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokran hinnoittelun säännöstenmukaisuutta. Elisa Oyj:n toimenpidepyynnössään esittämän mukaan toimenpidepyynnön kohteena olevien teleyritysten tilaajayhteyden vuokrauksesta perimä hinta poikkeaa Viestintäviraston 10.10.2014 antamissa päätösluonnoksissa sekä vuosivalvontakirjeessä esittämästä kustannussuuntautuneesta hintatasosta.

Viestintävirasto on todennut valituksenalaisessa päätöksessään, että Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön yhteydessä Viestintävirasto on käynnistänyt oma-aloitteiset selvitykset valittajayhtiön ja neljän muun teleyrityksen metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta.

Viestintävirasto on asiakirjoissa olevalla sähköpostiviestillään 19.1.2015 lähettänyt valittajayhtiölle tiedoksi Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön. Virasto on sähköpostiviestissään lausunut, että Viestintävirasto laajentaa tutkinnan koskemaan oma-aloitteisesti myös Elisa Oyj:n hinnoittelua sekä Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön kohteena olevien operaattoreiden valokuitutilaajayhteyksien hintoja.

Viestintävirasto on viitannut valituksenalaisessa päätöksessään hallintolain 25 §:ään, jonka mukaan, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä tai jollei se ole asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta.

Viestintävirasto on valituksen kohteena olevassa päätöksessään todennut käsitelleensä yhdessä Elisa Oyj:n vireille paneman ja viraston oma-aloitteisesti käynnistämän selvityksen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta ja ratkaissut asiat yhdessä. Viraston mukaan molemmissa selvityksissä on kyse olennaisesti samasta asiasta, minkä vuoksi niiden yhdessä käsitteleminen on perusteltua, eikä asioiden yhdessä käsittelemisestä ole koitunut haitallista viivytystä.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi

Edellä esitetysti Viestintävirasto on jo ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa selvittänyt valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta.

Tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen Elisa Oyj on tehnyt Viestintävirastolle toimenpidepyynnön valittajayhtiön metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrien hinnoittelusta. Viestintävirasto on todennut Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön yhteydessä käynnistäneensä oma-aloitteisen selvityksen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta.

Kun Viestintävirastossa on tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen tullut vireille valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskeva Elisa Oyj:n toimenpidepyyntö ja virasto on tämän jälkeen omasta aloitteestaan ottanut tutkittavakseen valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun lainmukaisuuden, on käsillä olevan asian katsottava tulleen vireille tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen. Valittajayhtiön hinnoittelun tutkintaa koskevan asian käsittelyyn on siten tullut tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 1 momentin nojalla soveltaa tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä.

1.3 Hinnoittelun arvioinnissa sovellettava kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa

1.3.1 Viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren säännökset ja lain esityöt

Hinnoittelua ja hinnoittelun valvontaa koskevat viestintämarkkinalain säännökset

Tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 16– 17 §:ään sisältyvät säännökset markkinamäärittelystä sekä markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätöksestä.

Viestintämarkkinalain 18 § sisältää säännökset huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin (363/2011) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle pykälän 2 momentissa tarkoitetut velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa viestintämarkkinalaissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa siten kuin lain 24 §:ssä säädetään ja 14 kohdan (47/2005) mukaan velvollisuus noudattaa lain 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua ja muita ehtoja koskevia velvoitteita.

Käyttöoikeuden luovutuksen ja yhteenliittämisen hinnoittelua ja muita ehtoja koskevan viestintämarkkinalain 37 §:n (47/2005) 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi lain 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden:

1) hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta, verkkovierailusta tai yhteenliittämisestä perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla joko kustannussuuntautunut tai syrjimätön taikka kustannussuuntautunut ja syrjimätön;
2) noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja;
3) noudattaa 24 ja 25 §:ssä tarkoitetun käyttöoikeuden hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa.

Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Enimmäishinnan suuruus on määrättävä siten, että hinta on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut. Hintakatto asetetaan enintään kolmen vuoden määräajaksi kerrallaan. Viestintäviraston velvollisuudesta poistaa asetettu hintakatto on voimassa, mitä 18 §:n 3 momentissa säädetään.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalain 86 §:ään sisältyvät säännökset hinnoittelua koskevasta selvittämisvelvollisuudesta ja kustannuslaskennasta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos teleyritykselle on viestintämarkkinalaissa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, teleyrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön.

Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

Pykälän 3 momentin (47/2005) mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Viestintämarkkinalain 84 §:ssä tarkoitettu kustannussuuntautunut hinta

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 25/2004 vp) hallituksen esityksestä (HE 74/2004 vp) viestintämarkkinalain muuttamiseksi on lausuttu viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kustannussuuntautuneisuudesta seuraavaa:

"Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen, kun aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus otetaan huomioon. Hinta saa sisältää suoritekustannukset ja sitoutuneelle pääomalle laskettavan kohtuullisen tuoton.

Kustannusten arvioinnin lähtökohtana pidetään teleyrityksen itsensä antamia tietoja. (---) Jos annetut tiedot ovat puutteelliset tai toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä, Viestintävirasto voi käyttää arvioinnissaan apuna vertailua. Silloin hintaa verrataan saman suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Valiokunta pitää hyvänä, että vertailussakin otetaan siten huomioon muun muassa alueelliset erot.

Kohtuullinen tuotto on teleyrityksen käytettävissä esimerkiksi verkkoinvestointeihin. Tuoton kohtuullisuuden arviointi on kaksivaiheinen. Ensiksi arvioidaan toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle tuottoa voidaan ansaita. Tämän lisäksi arvioidaan pääoman kustannukset eli kohtuullinen tuottoprosentti. Tuoton arviointi perustuu pääsääntöisesti laskentamalliin, jolla lasketaan yrityksen keskimääräinen painotettu kustannus (Weighted Average Cost of Capital, WACC). Tämä laskentamalli on yleisesti käytetty sekä oman että vieraan pääoman kustannukset huomioiva malli. Mallin ja asiantuntijalausuntojen pohjalta Viestintävirasto arvioi, mikä on kohtuullinen keskimääräinen pääoman tuotto kiinteissä televerkoissa. Perusteltu selvitys yrityskohtaisista eroista voi antaa aiheen poiketa keskimääräisestä kohtuullisesta tuotosta. Valiokunta pitääkin hyvänä, että hinnoittelun arvioinnissa otetaan täten huomioon, että yritykset ovat erilaisia ja että myös erilaiset kustannusrakenteet hyväksytään."

Hinnoittelua ja hinnoittelun valvontaa koskevat tietoyhteiskuntakaaren säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 51–52 §:ään sisältyvät säännökset markkinamäärittelystä sekä markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätöksestä.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:ssä säädetään tukkumarkkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle tietoyhteiskuntakaaren 56, 61 ja 65 §:ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettujen velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, ja niitä asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon 2 momentissa säädetyt seikat.

Tietoyhteiskuntakaaren 10 lukuun sisältyvässä 71 §:ssä säädetään käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi momentin 1 kohdan nojalla asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä momentin kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Pykälän 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.

Pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Pykälän 5 momentin mukaan 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:

1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;
2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;
3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;
4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja
5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:ssä säädetään hinnoittelua koskevasta selvittämisvelvollisuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos teleyritykselle on tietoyhteiskuntakaaressa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, yrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut tai syrjimätön.

Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei arvioi hinnoittelun säännöstenmukaisuutta taannehtivasti.

Pykälän 3 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan sidottu yrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin.

Pykälän 4 momentin mukaan Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ssä tarkoitettu kustannussuuntautunut hinta

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yleisperusteluiden kohdassa "2.3 Nykytilan arviointi" on todettu hinnoittelun valvonnasta viestintämarkkinalain nojalla muun ohella seuraavaa:

"Nykyisin hinnoittelun arviointi perustuu teleyritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin ja kustannusten arvioinnin lähtökohtana on pidetty teleyrityksen itsensä antamia tietoja. Voimassa olevan 84 §:n hallituksen esityksen perustelujen mukaan, jos teleyrityksen toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä, Viestintävirasto voi tutkia hinnoittelun yhteyttä toiminnan tehokkuuteen. Käytännössä, kun Viestintävirasto tutkii teleyrityksen tietyn säännellyn tuotteen kustannussuuntautuneisuutta, teleyritys ilmoittaa tuotteen tuottamiseen liittyvät kustannuksensa Viestintävirastolle tuotteen kustannuslaskelman muodossa. Voimassa olevassa lainsäädännössä kustannussuuntautunut hinta on määritelty lain tasolla siten, että sen tulee perustua yritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin. Näin ollen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista Viestintävirastolle ottaa lähtökohdaksi teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksia."

Hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 71 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan ehdotetun 3 momentin mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Säännös jättäisi Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Mikäli voidaan katsoa sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä Viestintävirasto voisi säännellyn tuotteen osalta käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Teoreettisen tehokkaan toimijan mallia olisi työlästä soveltaa tuotemarkkinoilla, joissa toimijoita on useita ja ne toimivat oleellisesti erilaisissa toimintaympäristöissä. Erot toimintaympäristössä voivat perustua maantieteellisiin olosuhteisiin tai eroihin väestön tiheydessä. Teoreettisen tehokkaan toimijan perusteella määritellyn kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa kunkin teleyrityksen osalta Viestintävirastoa sitoisivat 5 momentissa hinnoitteluvelvollisuuksille asetetut edellytykset.

(---)

Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Esimerkkinä tällaisesta hinnoittelumallista voidaan käyttää mallia, jossa verkon arvo määritellään kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määriteltyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja. (---)

Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena."

1.3.2 DNA Oy:tä koskeva huomattavan markkinavoiman päätös

Viestintävirasto on 3.12.2012 tekemässään päätöksessä katsonut, että valittajayhtiöllä on viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla päätöksessä yksilöidyillä alueilla.

Viestintävirasto on viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettanut valittajayhtiölle kyseisellä markkinalla muun ohella velvollisuuden vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa, hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyyttä koskevan velvollisuuden sekä hinnoittelua koskevia muita velvollisuuksia.

Hinnoittelua koskevien muiden velvollisuuksien osalta huomattavan markkinavoiman päätöksessä on viitattu viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momenttiin, 37 ja 84 §:ään ja lausuttu, että yrityksellä on velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyden ja laitetilan vuokrauksesta perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi

Kuten edellä on katsottu, valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkintaa koskevan asian käsittelyyn sovelletaan tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 1 momentin siirtymäsäännöksen nojalla tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Kun Viestintävirasto on tehnyt valittajayhtiötä koskevan huomattavan markkinavoiman päätöksen ja siinä asettanut yhtiötä koskevat huomattavan markkinavoiman velvollisuudet viestintämarkkinalain nojalla, asiassa on kuitenkin vielä ratkaistava, onko valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitava viestintämarkkinalaissa vai tietoyhteiskuntakaaressa säädetyn kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytavan perusteella.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaisesti valittajayhtiölle viestintämarkkinalain nojalla 3.12.2012 annettuun huomattavan markkinavoiman päätökseen perustuvat velvollisuudet ovat voimassa tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeenkin siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren mukaisen päätöksen siitä, onko yhtiön katsottava edelleen olevan huomattavan markkinavoiman asemassa ja onko sille asetettava tietoyhteiskuntakaaren mukaisia velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yrityksenä.

Valittajayhtiötä koskeva huomattavan markkinavoiman päätös siinä asetettuine velvollisuuksineen on annettu viestintämarkkinalain nojalla, ja yhtiötä huomattavan markkinavoiman yrityksenä sitovat velvollisuudet perustuvat viestintämarkkinalakiin. Huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetetun hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden osalta Viestintäviraston päätöksessä on viitattu viestintämarkkinalain 37 ja 84 §:ään sekä 24 §:n 4 momenttiin. Näin ollen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden sisältö määräytyy huomattavan markkinavoiman yritystä koskevan päätöksen mukaisesti viestintämarkkinalain säännösten nojalla, ja yhtiö on velvollinen noudattamaan hinnoittelussaan viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa tarkoitettua kustannussuuntautunutta hintaa.

Viestintävirasto on katsonut, että valittajayhtiön velvollisuus noudattaa hinnoittelussaan tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaista kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa perustuu tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin siirtymäsäännökseen. Viestintävirasto on lausunut, että mainitulla liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintöön perustuvalla siirtymäsäännöksellä on puututtu tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn aikana havaittuun analogisen radiotoiminnan toimilupapäätöksiä koskevaan ongelmaan. Viestintäviraston mukaan samanaikaisesti mainitulla siirtymäsäännöksellä on puututtu laajasti myös muihin vastaavankaltaisiin tilanteisiin, joissa kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin. Viestintävirasto on lausunut, että ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen huomattavan markkinavoiman päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentti on sanamuodoltaan yleinen eikä sen soveltaminen siten rajoitu pelkästään liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä lausutusti analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupapäätöksissä viitattuun lakiin, valiokunnan mietinnössä säännöksen soveltamisalasta lausuttu on otettava huomioon ratkaistaessa kysymystä siirtymäsäännöksen soveltumisesta huomattavan markkinavoiman päätöksessä asetettuihin velvollisuuksiin. Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin tarkoituksena on selventää sitä, että muussa lainsäädännössä olevalla viittauksella kumottuun lakiin tarkoitetaan viittausta uuteen lakiin ja että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupapäätöksissä ja mahdollisesti myös muissa kumotun lain nojalla annetuissa päätöksissä olevalla viittauksella kumottuun lakiin tarkoitetaan viittausta uuteen lakiin.

Tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentin siirtymäsäännöksen tarkoituksena ei kuitenkaan voida katsoa olevan, että sen soveltamisella muutettaisiin huomattavan markkinavoiman asemassa olevalle teleyritykselle viestintämarkkinalain nojalla asetettujen velvollisuuksien sisältöä. Tietoyhteiskuntakaaressa ei myöskään ole säädetty, että viestintämarkkinalain nojalla asetettujen huomattavan markkinavoiman velvollisuuksien sisältö määräytyisi tietoyhteiskuntakaaren nojalla tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen. Kun otetaan lisäksi huomioon se, että tietoyhteiskuntakaareen sisältyy viestintämarkkinalain nojalla annettuja huomattavan markkinavoiman päätöksiä ja niihin perustuvia velvollisuuksia koskeva erityinen siirtymäsäännös, ei tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 11 momentista Viestintäviraston viittaamalla tavoin johdu, että asiassa voitaisiin muutoin soveltaa tietoyhteiskuntakaarta.

Viestintäviraston olisi siten tullut soveltaa viestintämarkkinalain mukaista kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelytapaa valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan.

1.4 Viestintäviraston päätöksen mukainen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointitapa

Edellä lausutun mukaisesti valittajayhtiöllä on sille annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen perusteella velvollisuus noudattaa tilaajayhteystuotteiden hinnoittelussa viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin perusteella määräytyvää kustannussuuntautunutta hintaa. Mainitun lainkohdan mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Lainkohdan mukaan kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään kuitenkin katsonut, että valittajayhtiön on tullut tilaajayhteystuotteiden hinnoittelussa noudattaa tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentissa tarkoitettua kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa. Mainitun lainkohdan mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua arvioituaan katsonut, etteivät valittajayhtiön tilaajayhteystuotteistaan perimät hinnat ole yhtiölle annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamissaan lausunnoissa todennut perustaneensa valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnin tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamaan, teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaan arviointitapaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kuten edellä selostetussa tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on lausuttu, tietoyhteiskuntakaaren nojalla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa on mahdollista ottaa lähtökohdaksi teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannukset. Viestintämarkkinalaissa säädetty kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa ei sen sijaan mahdollista tällaista teoreettisesti tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaa hinnoittelun arviointimallia.

Tietoyhteiskuntakaaressa säädetty kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelytapa poikkeaa siten viestintämarkkinalain mukaisesta kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittelytavasta. Kun Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren nojalla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan antaa vähemmän merkitystä teleyritykselle aiheutuneille kustannuksille ja arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta teoreettisen tehokkaan toimijan kustannusten perusteella, tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin soveltaminen saattaa johtaa teleyrityksen kannalta alhaisempaan kustannussuuntautuneeseen hintaan ja siten epäedullisempaan lopputulokseen kuin mihin viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukainen kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapa johtaisi.

Viestintäviraston olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessään valittajayhtiön tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan soveltaa viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaista kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa. Kun Viestintävirasto on soveltanut tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mahdollistamaa, teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaa arviointitapaa valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan, Viestintäviraston päätös on lainvastainen. Tämän vuoksi Viestintäviraston päätös on kumottava.

1.5 Kustannussuuntautuneisuuden aineellinen arviointi Viestintäviraston päätöksessä

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että valittajayhtiön perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto on velvoittanut valittajayhtiön muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintävirasto on päätöksessään lisäksi päättänyt, että valittajayhtiön tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Edellä lausutun mukaisesti korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on menetellyt lainvastaisesti arvioidessaan valittajayhtiön hinnoittelua tietoyhteiskuntakaaren mahdollistaman kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytavan perusteella. Korkein hallinto-oikeus on tällä perusteella kumonnut Viestintäviraston päätöksen, eikä asiassa näin ollen ratkaista sitä, onko Viestintäviraston päätös lainmukainen valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan aineellisen arvioinnin osalta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ei päätöksessään myöskään anna ratkaisua kysymykseen siitä, onko Viestintävirasto voinut määrätä päätöksensä mukaiset velvoitteet sillä perusteella, ettei valittajayhtiön hinnoittelu ole ollut kustannussuuntautunutta.

1.6 Korvausten enimmäismäärää koskevan Viestintäviraston päätöksen yksittäistapauksellisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentin mukaisesti Viestintävirasto voi yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

Vastaavasti viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentissa säädetään perittävän korvauksen enimmäismäärän päättämisestä yksittäistapauksessa. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 32/2004 vp) arvioinut viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momenttia perustuslain kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan olennaista säännöksen soveltamisessa on yksittäistapauksellisuutta koskevan vaatimuksen täyttyminen. Perustuslakivaliokunta on todennut mainitussa lausunnossaan, että viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentissa on kysymys viranomaisen mahdollisuudesta yksittäistapauksessa päättää, mitä on pidettävä lainmukaisena hintana. Johtopäätöksenään perustuslakivaliokunta on lausunut, että ehdotus ei ole ongelmallinen perustuslaissa turvatun omaisuuden suojan kannalta.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa Viestintävirasto on samanaikaisesti valittajayhtiö DNA Oy:lle antamansa tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevan valvontapäätöksen kanssa antanut vastaavansisältöiset valvontapäätökset myös neljälle muulle teleyritykselle eli Anvia Telecom Oy:lle, Elisa Oyj:lle, Lounea Oy:lle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle. Mainituissa valvontapäätöksissään Viestintävirasto on päättänyt, että valittajayhtiön ja mainittujen yhtiöiden metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien vuokrista ja kytkennöistä perittävät maksujen enimmäismäärät ovat samansuuruiset. Viestintäviraston valvontapäätökset ovat koskeneet kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan viittä suurta toimijaa ja valtaosaa kyseisestä markkinasta. Lisäksi valvontapäätökset ovat koskeneet suurta osaa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvista tuotteista.

Arvioitaessa sitä, onko perittävän korvauksen enimmäismäärän päättämiselle tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n 4 momentissa asetettu yksittäistapausta koskeva edellytys täyttänyt, on otettava huomioon edellä mainittujen viidelle teleyritykselle annettujen valvontapäätösten muodostama kokonaisuus. Laajuutensa ja vaikutuksensa vuoksi Viestintäviraston päätöksiä perittävien korvausten enimmäismääristä ei voida katsoa annetun lainkohdan tarkoittamalla tavalla yksittäistapauksessa.

1.7 Kuuleminen Viestintäviraston päätöksestä

Viestintäviraston velvollisuudesta kuulla perittävän korvauksen enimmäismäärää koskevasta päätöksestä Euroopan komissiota ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelintä sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustavia tahoja korkein hallinto-oikeus toteaa seuraavaa:

1.7.1 Oikeusohjeet

Tietoyhteiskuntakaaren säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 83 §:ssä säädetään yrityksille asetettavaa velvoitetta koskevasta kuulemisesta. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa päätöstä, jolla Viestintävirasto asettaa huomattavan markkinavoiman perusteella tai muulla perusteella mainitun lain 8–10 luvussa tarkoitetut velvoitteet lukuun ottamatta eräitä päätöksiä, joista tässä asiassa ei ole kysymys. Tietoyhteiskuntakaaren 84 §:ään sisältyy säännös menettelystä kiireellisissä tapauksissa.

Tietoyhteiskuntakaaren 310 §:ssä säädetään erityisestä kuulemisvelvollisuudesta. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä hallintolaissa säädetään viranomaisen kuulemisvelvollisuudesta, teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille on ennen säännöksen, päätöksen tai määräyksen antamista varattava tilaisuus esittää lausuntonsa lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Unionin oikeus

Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 6 artiklassa säädetään kuulemismenettelyistä ja avoimuudesta. Artiklan 1 kohdan mukaan lukuun ottamatta 7 artiklan 9 kohdan, 20 artiklan tai 21 artiklan soveltamisalaan kuuluvia tapauksia, jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset aikovat puitedirektiivin tai erityisdirektiivien mukaisesti toteuttaa sellaisia toimenpiteitä tai jos ne aikovat 9 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti säätää sellaisista rajoituksista, jotka vaikuttavat merkittävästi keskeisiin markkinoihin, ne antavat asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää kohtuullisessa määräajassa lausuntonsa toimenpide-ehdotuksesta.

Puitedirektiivin 2 artiklan l kohdan mukaan puitedirektiivissä tarkoitetaan erityisdirektiivillä muun ohella direktiiviä 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi).

Puitedirektiivin 7 artiklan, jonka otsikko on "Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen", 3 kohta kuuluu seuraavasti:

3. Jollei 7 b artiklan mukaisesti hyväksytyissä suosituksissa tai suuntaviivoissa toisin määrätä, jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen jälkeen toteuttaa toimenpiteitä, jotka

a) kuuluvat tämän direktiivin 15 tai 16 artiklan taikka direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 5 tai 8 artiklan soveltamisalaan, ja

b) vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan,

sen on asetettava toimenpide-ehdotus perusteluineen samaan aikaan komission, yhteistyöelimen ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti sekä ilmoitettava siitä komissiolle, yhteistyöelimelle ja muille kansallisille sääntelyviranomaisille. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla, yhteistyöelimellä ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yhden kuukauden kuluessa. Tätä yhden kuukauden määräaikaa ei voida pidentää.

Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirek­tiivi), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 8 artiklassa säädetään velvollisuuksien asettamisesta, muuttamisesta ja poistamisesta. Artiklan 2 kohdan mukaan, jos operaattorilla on direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 16 artiklan mukaisesti suoritetun markkina-analyysin perusteella määritelty olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava tarpeen mukaan käyttöoikeusdirektiivin 9–13 a artiklassa säädetyt velvollisuudet. Artiklan 4 kohdan mukaan artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan tavoitteisiin nähden. Tällaisia velvollisuuksia voidaan asettaa ainoastaan kyseisen direktiivin 6 ja 7 artiklan mukaisen kuulemisen jälkeen.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa säädetään hintavalvontaa ja kustannuslaskentaa koskevista velvollisuuksista. Artiklan 1 kohdassa säädetään muun ohella seuraavaa:

1. Kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. (---)

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin on viimeaikaisessa oikeuskäytännössään tulkinnut kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuutta noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä.

Asiassa C-3/14 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog, (EU:C:2015:232) oli kysymys kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuudesta noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä ennen kuin se tekee päätöksen kahden teleyrityksen välisen sähköisiä viestintäpalveluja koskevan riidan ratkaisemiseksi. Asiassa C-395/14 Vodafone GmbH v. Saksan liittotasavalta, (EU:C:2016:9) oli kysymys kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuudesta noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä ennen kuin se antaa huomattavan markkinavoiman operaattorille päätöksen matkapuhelujen terminointipalvelujen hintojen hyväksymisestä.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-3/14 katsonut, ettei puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn soveltamista koskeva velvollisuus riipu sen menettelyn luonteesta, jonka yhteydessä kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa kyseessä olevan toimenpiteen, vaan se riippuu kyseisen toimenpiteen kohteesta sekä niistä vaikutuksista, joita toimenpiteellä voi olla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (tuomion 34 kohta, vastaavasti asiaa C-395/14 koskevan tuomion 52 kohta). Edelleen tuomion mukaan toimenpiteisiin, jotka kansallinen sääntelyviranomainen aikoo puitedirektiivin 20 artiklan ja käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan nojalla käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen alalla toteuttaa sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisessä riita-asiassa, on sovellettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä, jos toimenpiteillä voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (tuomion 40 kohta).

Asiassa C-395/14 unionin tuomioistuin on puolestaan katsonut, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan ja 16 artiklan 4 kohdan sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 2 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan lukemisesta yhdessä seuraa, että silloin kuin kansallinen sääntelyviranomainen suunnittelee kohdistavansa operaattoriin, jolla on katsottu olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, sellaisen toimenpiteen, jossa asetetaan kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa ja joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, mainitun kansallisen sääntelyviranomaisen on noudatettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä vakiinnuttamismenettelyä (tuomion 35 kohta).

Tuomiossa todetaan edelleen, että siitä, vaikuttaako matkapuhelujen terminointimaksujen hyväksyminen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, on muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen suunnittelema toimenpide vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, jos toimenpide voi muutoin kuin merkityksettömällä tavalla tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa kyseiseen kauppaan suoraan tai välillisesti (vastaavasti asiaa C‑3/14 koskevan tuomion 49–54 ja 59 kohta). Unionin tuomioistuin on viitannut puitedirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleeseen, jossa täsmennetään lisäksi, että toimenpiteisiin, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sisältyvät muiden muassa toimenpiteet, jotka vaikuttavat kuluttajahintoihin muissa jäsenvaltioissa (tuomion 55 kohta).

1.7.2 Oikeudellinen arviointi

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdasta johtuu Viestintävirastolle velvollisuus varata Euroopan komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuus antaa lausuntonsa ennen sellaista päätöstä, jossa virasto asettaa velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yritykseksi aikaisemmalla päätöksellään nimeämälleen teleyritykselle. Edellytyksenä velvollisuudelle noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä on, että kysymys on toimenpiteestä, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Viestintävirasto on valittajayhtiölle antamallaan valituksenalaisella päätöksellä ja samaan aikaan neljälle muulle teleyritykselle antamillaan päätöksillä päättänyt korvausten enimmäismäärät, jotka päätösten kohteena olevat teleyritykset voivat periä tilaajayhteyksien vuokraamisesta ja kytkennöistä. Päätöksissä on kysymys huomattavan markkinavoiman asemassa olevalle teleyritykselle kustannussuuntautuneen hinnoittelun jälkivalvonnassa määrätyistä hinnoittelua koskevista velvoitteista. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen asiassa C-395/14 antamassaan tuomiossa esittämä tulkinta, Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä on katsottava olevan kysymys luonteeltaan sellaisesta käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa tarkoitetusta hintavalvontaa koskevasta toimenpiteestä, joka voidaan asettaa vain puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn jälkeen.

Kuten edellä kohdassa 1.6 on katsottu, Viestintäviraston samaan aikaan valittajayhtiölle ja neljälle muulle suurelle teleyritykselle antamat valvontapäätökset, joissa on päätetty tilaajayhteystuotteista perittävien korvausten yhtenevät enimmäismäärät, ovat koskeneet valtaosaa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinasta. Viestintäviraston valituksenalaisella päätöksellään toteuttama hintavalvontaa koskeva toimenpide voi osana samaan aikaan annettujen vastaavanlaisten päätösten kokonaisuutta vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden toimijoiden mahdollisuuksiin tarjota viestintäpalveluja Suomessa tilaajayhteyttä vuokraamalla. Näin ollen on mahdollista, että Viestintäviraston päätöksellään toteuttama hintavalvontaa koskeva toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tällöin hintavalvontaa koskevasta toimenpiteestä päättämisen edellytyksenä on, että Viestintävirasto tietoyhteiskuntakaaren 83 §:n nojalla varaa komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle tilaisuuden antaa lausuntonsa toimenpiteestä.

Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan siinä säädettyyn menettelyyn voidaan ryhtyä puitedirektiivin 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen jälkeen. Puitedirektiivin 6 artikla on pantu täytäntöön tietoyhteiskuntakaaren 310 §:llä. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille on varattava tilaisuus esittää lausuntonsa 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Edellä tässä kohdassa lausutuin perusteluin on mahdollista, että Viestintäviraston valituksenalainen päätös vaikuttaa viestintämarkkinoihin huomattavalla tavalla. Tällöin hintavalvontaa koskevasta toimenpiteestä päättämisen edellytyksenä on myös, että Viestintävirasto varaa teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuuden esittää lausuntonsa toimenpiteestä ennen päätöksen tekemistä.

Viestintäviraston tulee ottaa edellä lausuttu huomioon hinnoittelun valvontaa koskevia päätöksiä valmistellessaan ja komission, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustavien tahojen kuulemisesta päättäessään.

2. Tietojen antamista koskevat vaatimukset

2.1 Sovellettavat säännökset

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia (381/2007) sovelletaan sen 2 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntiasiakirjoihin hallintotuomioistuimissa. Lain 7 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

2.2 Oikeudellinen arviointi

Valittajayhtiön mukaan Viestintäviraston lausunnossaan esittämä viittaa siihen, että virasto on valinnut soveltamansa käyttöasteen vain yhden yrityksen yksittäisen kommentin perusteella. Valittajayhtiö on pyytänyt, että Viestintäviraston lausunnossaan tarkoittaman yrityksen nimi julkistetaan. Valittajayhtiön tarkoittaman teleyrityksen nimi ilmenee Viestintäviraston lausunnosta ja siihen liitetystä tarkastuspöytäkirjasta. Viestintävirasto on ilmoittanut teleyrityksen nimeä koskevan tiedon sekä tarkastuspöytäkirjan kokonaisuudessaan liikesalaiseksi suhteessa valittajayhtiöön.

Valittajayhtiö on lisäksi pyytänyt, että se saa tietoonsa Viestintäviraston lausunnossa mainitun aluekohtaisia kustannuksia koskevan esimerkin, jonka Viestintävirasto on ilmoittanut liikesalaisuutena salassa pidettäväksi suhteessa valittajayhtiöön.

Edellä pääasiassa annettavalla ratkaisullaan korkein hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen sen vuoksi, että virasto on päätöksessään soveltanut väärää lakia valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan. Korkein hallinto-oikeus ei ole antanut ratkaisua valittajayhtiön hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaan kysymykseen.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja sen perusteet, liikesalaisiksi ilmoitetut tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa käsillä olevan asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi kyseisiä tietoja ei ole tarpeen antaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajayhtiölle.

3. Asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus

3.1 Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 42 §:ssä (799/2015) säädetään asiakirjan esittämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja. Asiakirjan esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n (732/2015) mukaan tuomioistuin voi määrätä asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen, jos asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä.

3.2 Oikeudellinen arviointi

Valittajayhtiö on pyytänyt, että sille annetaan Viestintäviraston päätöksen perusteena olevat korrelaatiolaskelmat ja -arvioinnit teleyritysten toimintaolosuhteiden vaikutuksesta niiden yksikkökustannuksiin. Viestintävirasto on ilmoittanut, että korrelaatiolaskelmat ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä suhteessa valittajayhtiöön niiden sisältäessä tietoja muiden teleyritysten yrityskohtaisista yksikkökustannuksista. Viestintävirasto on ilmoittanut, että se voi tarvittaessa toimittaa korrelaatiolaskelmat korkeimman hallinto-oikeuden käyttöön.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja sen perusteet, korrelaatiolaskelmista ja -arvioinneista ilmenevät tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi ei ole tarpeen määrätä kyseistä asiakirjaa esitettäväksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Viestintävirasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen sille viestintämarkkinalaissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Viestintäviraston korvausvelvollisuutta arvioitaessa on kuitenkin otettava huomion, että tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä Viestintäviraston päätös kumotaan kokonaisuudessaan lainvastaisena sovellettavaa lakia koskevan virheen vuoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajayhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Viestintävirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan valittajayhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

5. Täytäntöönpanon keskeyttämisen raukeaminen

Korkein hallinto-oikeus on 6.7.2015 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1927 keskeyttänyt Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen 29.4.2015 täytäntöönpanon.

Asian tultua tällä päätöksellä näin ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä annettu täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva määräys raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 29.7.2016