KHO:2016:117

Asiakirjajulkisuus – Julkisuuslain soveltamisala – Viranomaisen asiakirja – Ei-asiakirja – Hallituspalkkioselvitys – Valtion omistajaohjaus

Vuosikirjanumero: KHO:2016:117
Antopäivä: 18.8.2016
Taltionumero: 3402
Diaarinumero: 671/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:117

Virka-asemansa perusteella kahden valtioenemmistöisen osakeyhtiön nimitystoimikuntien puheenjohtajana toiminut valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikkö oli saanut tietoonsa toimikuntien teettämät selvitykset hallituspalkkioista pörssiyhtiöissä. Palkkioselvityksillä oli ollut merkitystä valtion omistajaohjaukseen liittyvässä kannanmuodostuksessa, joka oli koskenut nimitystoimikuntien hallituspalkkioita koskevaa ehdotusta yhtiöiden yhtiökokouksille. Palkkioselvitykset olivat tulleet valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikön tietoon omistajaohjausosaston toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa sekä liittyneet edellä tarkoitettuun kannanmuodostukseen. Palkkioselvityksiä oli pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina, joita koskeva tiedonsaantioikeus määräytyi sanotun lain perusteella. Palkkioselvityksiä ei voitu pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina viranomaisen palveluksessa olevalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyinä asiakirjoina.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 5 § 2 momentti ja 3 momentti 1 kohta

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvoston kanslia 29.1.2015 nro VNK/187/71/2015

Asiakirjapyyntö ja valtioneuvoston kanslian päätös

STT-Lehtikuva/toimittaja Anniina Luotonen on 27.1.2015 pyytänyt saada valtioneuvoston kanslialta Fortum Oyj:n ja Neste Oil Oyj:n nimitystoimikuntien teettämät selvitykset hallituksen palkkioista kotimaisissa ja ulkomaisissa pörssiyhtiöissä.

STT-Lehtikuva/toimittaja Kimmo Mäkilä on 28.1.2015 pyytänyt saada asiassa valituskelpoisen päätöksen.

Valtioneuvoston kanslia on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Säädöstausta

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:ssä säädetään, että viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 4 §:ssä on tyhjentävästi lueteltu tahot, joita lain tarkoittamalla tavalla on pidettävä viranomaisina. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan 4 §:ssä tarkoitetun viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Lain 5 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Asiakirjapyynnön hylkäämisperusteet

Osakeyhtiölaissa tarkoitetut osakeyhtiöt eivät omistuspohjastaan riippumatta ole julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettuja viranomaisia, lukuun ottamatta tilannetta, jossa osakeyhtiö julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaisesti lain tai alemmanasteisen säädöksen nojalla hoitaa julkista tehtävää, sisältäen julkisen vallan käyttöä.

Fortum Oyj ja Neste Oil Oyj ovat osakeyhtiölaissa tarkoitettuja osakeyhtiöitä. Yhtiöt eivät hoida julkisia tehtäviä, eivätkä käytä julkista valtaa. Ne eivät näin kuulu julkisuuslain soveltamisalaan, eikä yhtiöiden hallussa olevia asiakirjoja ole pidettävä viranomaisen asiakirjoina. Valtion omistus yhtiöissä ei vaikuta julkisuuslain soveltamiseen.

Yhtiöiden nimitystoimikunnat ovat yhtiöiden toimielimiä. Valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston johtava virkamies on toiminut kummankin nimitystoimikunnan puheenjohtajana. Tässä asemassa hän on toiminut osakeyhtiön toimielimen jäsenenä, eikä ole ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen. Hänen kyseisessä asemassa tietoonsa saamat asiakirjat ovat yhtiöitten asiakirjoja, eikä niitä ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla toimitettu viranomaiselle. Näin niihin ei sovelleta julkisuuslakia.

Asiakirjapyynnössä tarkoitettuja asiakirjoja ei ole toimitettu valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosastolle, eikä valtioneuvoston kanslialla ole näitä asiakirjoja muuten hallussaan. Näin asiakirjapyyntöä ei voida toteuttaa.

Asiakirjapyyntöä koskeva päätös

Asiakirjapyynnössä tarkoitettuja asiakirjoja ei ole pidettävä viranomaisen asiakirjoina, eikä valtioneuvoston kanslialla ole näitä asiakirjoja hallussaan. Asiakirjapyyntöä ei voida toteuttaa.

Valtioneuvoston kanslialla ei ole tiedossaan, että kyseiset asiakirjat olisi myöskään toimitettu muulle viranomaiselle, joten asiakirjapyyntöä ei voida välittää eteenpäin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

STT-Lehtikuva/Kimmo Mäkilä on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston kanslian päätös kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyynnössä tarkoitettua Fortum Oyj:n ja Neste Oil Oyj:n nimitystoimikuntien teettämää selvitystä hallituspalkkioista kotimaisissa ja ulkomaisissa pörssiyhtiöissä käytettiin yhtenä perusteluna, kun nimitystoimikunnat tekivät tammikuussa 2015 esityksensä yhtiöiden hallituspalkkioiden korottamisesta. Nimitystoimikuntien puheenjohtajana toimii valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston johtava virkamies ylijohtaja Eero Heliövaara. Sittemmin omistajaohjausministeri Sirpa Paatero ilmoitti kaatavansa korotusesityksen.

Valtioneuvoston kanslia on perustellut kielteistä päätöstään sillä, että mainittu virkamies ei ole tässä tilanteessa ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, eikä asiakirjapyynnössä tarkoitettua selvitystä ollut julkisuuslain 5 §:n mukaisesti toimitettu viranomaiselle, jolloin siihen ei sovelleta julkisuuslakia. Heliövaara on kuitenkin itse tammikuussa 2015 kertonut lukuisille tiedotusvälineille, että hän keskusteli nimitystoimikuntien palkkioehdotuksesta omistajaohjausministerin kanssa. Myös ministeri totesi julkisuudessa keskustelleensa asiasta ennalta omistajaohjausyksikössä ja kuulleensa tällöin myös siitä, mikä on palkkiotaso muissa yhtiöissä. Keskusteluissa on viitattu palkkioselvitykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden on arvioitava, missä roolissa Heliövaara on toiminut konsultaatioissa ministerin kanssa eli onko hän tällöin ollut omistajaohjausyksikön ylijohtaja, jolloin hän on ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, jonka hallussa selvitys on ollut, vai onko hän ollut vain mainittujen yhtiöiden nimitystoimikuntien edustaja.

Valtioneuvoston kanslian tulkinta mahdollistaa julkisuuslain kiertämisen siten, että virkamiehen voidaan tilanteesta riippuen katsoa olevan julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai että hän ei ole tässä asemassa. Toimintatapa rajoittaa merkittävästi asiakirjajulkisuutta ja haittaa tiedotusvälineiden ja muiden tahojen mahdollisuuksia valvoa viranomaistoimintaa.

Valtioneuvoston kanslia on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Valtioneuvoston kanslia on viitannut päätökseensä ja lausunut, että valituksessa tarkoitetut asiakirjat eivät ole viranomaisasiakirjoja eivätkä ne ole valtioneuvoston kanslian hallussa.

STT-Lehtikuvalle/Kimmo Mäkilälle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valtioneuvoston kanslian päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa sovellettavat ja siihen liittyvät oikeusohjeet sekä lainvalmisteluaineisto

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun säännöksen kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Viranomaiselle tullut yksityinenkin asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos se on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. (- - -)

Kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana. Virkamiehen on toimitettava hänelle suoraan lähetetty asiakirja kirjattavaksi.

Mikä tahansa viranomaiselle lähetetty asiakirja ei kuitenkaan ole laissa tarkoitettu asiakirja, vaan sen tulee kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin olla annettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Siten esimerkiksi viranomaiselle massajakeluna tullut suoramainos tai sanomalehti ei olisi laissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja.

(- - -)

Asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos asiakirja on viranomaisen hallussa. Asiakirja on viranomaisen hallussa, kun se on fyysisesti viranomaisen toimipaikassa tai viranomaisessa toimivalla paikasta riippumatta. (- - -)"

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun säännöksen kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Virkamiehelle voi virastoon tulla yksityiskirjeitä ja sähköisiä viestejä sekä asiakirjoja, jotka liittyvät hänen tehtäviinsä viranomaisen ulkopuolella, esimerkiksi toisen viranomaisen tehtävissä, kuten komitean jäsenenä. Tietojen saamisesta komitean asiakirjoista päättää komitea, ei se ministeriö, jonka virkamies toimii komitean jäsenenä. Vastaavasti esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. On luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Selvyyden vuoksi on asiasta katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin oma säännöksensä."

Valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain (omistajaohjauslaki) 5 §:n mukaan omistajaohjauksesta vastaava ministeriö käsittelee ja ratkaisee asiat, jotka koskevat:

1) valtion edustajien määräämistä yhtiökokouksiin ja toimiohjeiden antamista heille;

2) valtiolle osakkeenomistajana kuuluvien oikeuksien käyttämistä;

3) yhtiöiden muuta omistajaohjausta; sekä

4) valtion myötävaikutusta sellaiseen järjestelyyn, jonka seurauksena valtion osuus muun kuin valtion täysin omistaman yhtiön kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta muuttuu muulla kuin 4 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Valtioneuvoston kanslialle esitetty asiakirjapyyntö on koskenut Fortum Oyj:n ja Neste Oil Oyj:n nimitystoimikuntien teettämiä hallituspalkkioita koti- ja ulkomaisissa pörssiyhtiöissä koskevia selvityksiä. Valtioneuvoston kanslia on hylännyt asiakirjapyynnön muun ohella sillä perusteella, että omistajaohjausosaston johtavan virkamiehen mainittujen yhtiöiden nimitystoimikuntien jäsenen asemassaan tietoonsa saamat asiakirjat ovat yhtiöiden asiakirjoja eikä niitä ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla toimitettu viranomaiselle, joten niihin ei sovelleta mainittua lakia. Valtioneuvoston kanslia on todennut, että pyydettyjä palkkioselvityksiä ei ole toimitettu omistajaohjausosastolle eikä valtioneuvoston kanslialla ole niitä muutenkaan hallussaan.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee nyt ratkaistavaksi, ovatko nämä palkkioselvitykset julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joita koskeva tiedonsaantioikeus määräytyy sanotun lain perusteella, vai jäävätkö ne julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Asiakirjan jääminen julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyn perusteella lain soveltamisalan ulkopuolelle edellyttää, että viranomaisen palveluksessa olevan saamaa asiakirjaa ei ole lähetetty hänelle hänen palvelussuhteeseensa liittyvän vaan muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi.

Valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikkö on mainittujen yhtiöiden nimitystoimikuntien puheenjohtajan asemassaan nimenomaan valtion omistajaohjaukseen liittyvien tehtäviensä ja virka-asemansa perusteella. Valituksesta ilmenevien seikkojen, joita valtioneuvoston kanslia ei ole lausunnossaan kiistänyt, perusteella voidaan lisäksi arvioida, että palkkioselvityksillä on ollut merkitystä siinä valtioneuvoston kanslian piirissä tapahtuneessa valtion omistajaohjaukseen liittyvässä kannanmuodostuksessa, joka on koskenut nimitystoimikuntien hallituspalkkioita koskevaa ehdotusta yhtiöiden yhtiökokouksille. Näissä oloissa palkkioselvityksiä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina viranomaisen palveluksessa olevalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyinä asiakirjoina. Koska asiakirjat ovat tulleet valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston osastopäällikön tietoon omistajaohjausosaston toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa sekä liittyneet edellä tarkoitettuun kannanmuodostukseen, niitä on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina, joita koskeva tiedonsaantioikeus määräytyy sanotun lain perusteella.

Edellä lausutun perusteella valtioneuvoston kanslian päätös on kumottava ja asia on palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi asiakirjapyynnön ratkaisemiseksi julkisuuslakia soveltaen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 18.8.2016