KHO:2016:129

Ulkomaalaisasia – Oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi – Käännyttäminen – Kansainvälinen suojelu – Hakemuksen peruuttaminen – Uusintahakemus – Maahantulokielto

Vuosikirjanumero: KHO:2016:129
Antopäivä: 6.9.2016
Taltionumero: 3682
Diaarinumero: 1184/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:129

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää hänet Norsunluurannikolle. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen. A oli hakenut lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta hän oli peruuttanut valituslupahakemuksensa 20.12.2012. A oli 22.12.2012 hakenut uudelleen kansainvälistä suojelua Beninin kansalaisena. Maahanmuuttovirasto oli ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin nojalla toimittanut hakemuksen tiedoksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Korkein hallinto-oikeus oli 5.2.2013 antanut asiassa peruutuksen vuoksi raukeamispäätöksen.

A oli 21.10.2013 hakenut oleskelulupaa maasta poistamisen estymisen vuoksi ulkomaalaislain 51 §:n nojalla. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt oleskelulupahakemuksen. Lisäksi se oli päättänyt käännyttää A:n kotimaahansa Beniniin ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi A:lle valitusluvan. Oleskeluluvan osalta asiassa oli ratkaistava, oliko A:lle tullut myöntää oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi, kun hänet oli lainvoimaiseksi tulleella päätöksellä määrätty käännytettäväksi Norsunluurannikolle, mutta häntä ei ollut voitu käännyttää sinne, koska hänet oli todettu sittemmin Beninin kansalaiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:ta ei ollut poistettu maasta, koska hänelle ei ollut tehty käännytyspäätöstä hänen oikeaan kotimaahansa. Tätä ei ollut pidettävä ulkomaalaislain 51 §:ssä tarkoitettuna perusteena oleskeluluvan myöntämiselle maasta poistamisen estymisen vuoksi. A:lle ei ollut voitu myöntää oleskelulupaa maasta poistamisen estymisen vuoksi.

Asiassa oli ratkaistavana, onko A voitu määrätä käännytettäväksi Beniniin maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pantua oleskelulupa-asiaa ratkaistaessa, kun korkein hallinto-oikeus ei ole voinut ottaa A:n Beninin kansalaisena tekemää turvapaikkahakemusta enää uutena selvityksenä huomioon A:n peruutettua edellisen valituslupahakemuksensa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momenttia ei tule tulkita siten, että se mahdollistaisi tilanteen, jossa aikaisempaa turvapaikkahakemusta koskevan asian vireillä ollessa tehtävä hakemus jäisi sisällöllisesti tutkimatta, vaan tarkoituksena on, että kaikki myöhemmän hakemuksen yhteydessä esitetyt tosiseikat ja lisäselvitykset tulevat arvioitaviksi kansainvälisen suojelun tarpeen harkinnassa. Jos ulkomaalainen panee vireille uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hän on peruuttanut edellisen hakemuksensa tai sitä koskevan muutoksenhaun, mutta ennen kuin asian raukeamisesta on tehty päätös, uuden hakemuksen on katsottava tulleen vireille sen jälkeen, kun ulkomaalainen on saanut edellisestä asiastaan lainvoimaisen päätöksen. Hakemusta käsiteltäessä on tällöin sovellettava ulkomaalaislain 102 §:n 1 momenttia.

Maahanmuuttoviraston olisi tullut tutkia A:n 22.12.2012 tekemä turvapaikkahakemus ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin mukaisena uusintahakemuksena ja antaa sen johdosta valituskelpoinen päätös. Kun hakemusta ei ollut ratkaistu, sen oli katsottava olevan edelleen vireillä. Koska A oli hakenut kansainvälistä suojelua suhteessa Beniniin eikä hänen kansainvälisen suojelun tarvettaan ollut tutkittu, Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut päättää käännyttää häntä Beniniin maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pannun oleskelulupa-asian ratkaisemisen yhteydessä. Näin ollen häntä ei ollut myöskään voitu määrätä maahantulokieltoon. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin käännyttämistä ja maahantulokieltoa koskevilta osin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kanssa.

Ulkomaalaislaki 51 § (301/2004) 1 momentti, 102 § 1 momentti (973/2007), 102 § (301/2004) 2 momentti, 148 § 2 momentti, 150 § 1 momentti

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.3.2015 nro 15/0163/3

Asian tausta

Muutoksenhakija haki 5.11.2009 kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa ilmoittaen nimekseen B sekä kansalaisuudekseen Kongon demokraattinen tasavalta.

Maahanmuuttovirasto hylkäsi 20.1.2011 muutoksenhakijan hakemuksen. Lisäksi virasto päätti käännyttää muutoksenhakijan Norsunluurannikolle, jota kielianalyysin perusteella pidettiin hänen kotimaanaan.

Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi 26.1.2012 valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Muutoksenhakija haki lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hän kuitenkin peruutti valituslupahakemuksensa 20.12.2012.

Muutoksenhakija haki 22.12.2012 uudelleen kansainvälistä suojelua Beninin kansalaisena nimellä A. Maahanmuuttovirasto toimitti hakemuksen tiedoksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Korkein hallinto-oikeus antoi 5.2.2013 päätöksen, jossa todettiin muutoksenhakijan 20.12.2012 peruuttaneen valituksensa, minkä vuoksi lausuminen valituslupahakemuksessa esitetyistä vaatimuksista raukesi.

Asian aikaisempi käsittely

Muutoksenhakija on 21.10.2013 hakenut oleskelulupaa ulkomaalaislain 51 §:n nojalla maasta poistamisen estymisen vuoksi.

Maahanmuuttovirasto on 7.11.2013 hylännyt muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Beniniin ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi.

Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan Italia on ilmoittanut vastauksena hakijasta tehtyyn tiedusteluun hänen henkilötiedoikseen A, syntynyt vuonna 1988, Benin.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja niiden esityöt sekä perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut oleskeluluvan epäämiselle

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään 2013:78 todennut, että hakijalle, jolla on täytäntöönpanokelpoinen maastapoistamispäätös, mutta jota ei voida poistaa maasta pakkotoimin, on myönnettävä ulkomaalaislain 51 §:n mukainen oleskelulupa, vaikka hän voisi palata kotimaahansa vapaaehtoisesti.

Hakijalle 20.1.2011 tehdyssä käännytyspäätöksessä hakija on päätetty käännyttää Norsunluurannikolle. Kun on käynyt ilmi, että hakija onkin Beninin kansalainen, hakijan aiempi käännytyspäätös ei ole täytäntöönpanokelpoinen. Edellytykset maasta poistamisen estymisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan osalta eivät siten täyty hakijan kohdalla.

Hakija on esiintynyt ensimmäistä kertaa turvapaikkaa hakiessaan eri henkilöllisyydellä ja eri maan kansalaisena kuin toisen kerran turvapaikkaa hakiessaan salaten näin oikean henkilöllisyytensä. Hakija ei ole esittänyt Suomen viranomaisille aitoa passiaan, vaan hakija on tarkoituksellisesti hävittänyt passinsa lähettämällä sen Italiaan Suomen viranomaisten ulottumattomiin turvapaikan hakemisen jälkeen. Hakijan ilmeisenä tarkoituksena on ollut pitkittää maassa oleskeluaan. Asiassa on hakijan hakemushistoria huomioon ottaen ja asiaa kokonaisuudessaan arvioiden perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Asiassa ei ole ilmennyt perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi.

Perustelut käännyttämiselle ja maahantulokieltoon määräämiselle

Hakija käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin perusteella kotimaahansa Beniniin, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota oleskelun jatkaminen edellyttäisi.

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, joita olisi pidettävä käännyttämisperustetta painavampina. Hakija voidaan käännyttää kotimaahansa Beniniin ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Hakijalle ei määrätä ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaista aikaa vapaaehtoiselle paluulle, koska hakemus on hylätty myös maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi. Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, hakija määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen maahantulokieltoon kolmeksi vuodeksi. Maahantulokiellon pituutta arvioitaessa on otettu huomioon hakemuksen hylkäämisen perusteena olevat seikat, hakijan rikosepäilyjen vakavuus, eri henkilöllisyyksillä esiintyminen Suomessa, oikean henkilöllisyyden salaaminen ja kotimaan passin lähettäminen ulkomaille sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa oikeusohjeet ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Oleskelulupa

Muutoksenhakija on 20.1.2011 tehdyssä käännytyspäätöksessä päätetty käännyttää hänen silloiseen oletettuun kotimaahansa Norsunluurannikolle. Muutoksenhakija on hakenut uudelleen turvapaikkaa 22.12.2012 ja tuolloin ilmoittanut eri henkilötiedot ja kotimaakseen Beninin. Maahanmuuttovirasto on tarkastanut Italiasta muutoksenhakijan henkilöllisyyden. Koska asiassa on myöhemmin käynyt ilmi, että muutoksenhakija onkin Beninin kansalainen, 20.1.2011 tehty käännytyspäätös ei ole täytäntöönpanokelpoinen.

Tämän johdosta edellytykset maasta poistamisen estymisen perusteella myönnettävän oleskeluluvan osalta eivät täyty muutoksenhakijan kohdalla.

Muutoksenhakija on ensimmäistä kertaa turvapaikkaa hakiessaan salannut oikean henkilöllisyytensä. Hän on turvapaikan hakemisen jälkeen tarkoituksellisesti hävittänyt passinsa lähettämällä sen Italiaan. Menettelyllään muutoksenhakija on pyrkinyt pitkittämään maassa oleskeluaan. Näin ollen asiassa on perusteltua aihetta epäillä muutoksenhakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen oleskeluluvan osalta ei ole syytä.

Käännyttäminen

Koska muutoksenhakijalle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota hänen oleskelunsa jatkaminen edellyttäisi, asiassa on perusteet hänen käännyttämiselleen kotimaahansa Beniniin. Muutoksenhakija on oleskellut täällä suhteellisen lyhyen aikaa eikä hänellä asiakirjojen mukaan ole Suomessa perhettä eikä työpaikkaa. Muutoksenhakija on myös olennaisesti vaikeuttanut turvapaikkahakemuksensa käsittelyä väärien henkilö- ja muiden tietojen antamisella.

Hallinto-oikeus katsoo, kuten Maahanmuuttovirastokin, että muutoksenhakija voidaan käännyttää kotimaahansa ilman, että hän voi joutua siellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle. Käännytyspäätöstä tehtäessä on myös otettu huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan.

Koska oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi, muutoksenhakija on tullut määrätä maahantulokieltoon. Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen käännyttämisen ja maahantulokiellon osalta ei ole syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 36 § 2 momentti, 51 § 1 momentti, 146 §, 147 §, 147 a § 2 momentti, 148 § 2 momentti sekä 150 § 1 ja 2 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman ja Riitta Fränti. Esittelijä Taija Randen.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämistä varten. Käännyttämispäätös ja maahantulokielto tulee kumota. Käännyttämispäätöksen täytäntöönpano on kiellettävä, kunnes asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakija on esittänyt perusteina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijan kansainvälisen suojelun ja turvapaikan tarvetta ei ole missään vaiheessa tutkittu suhteessa hänen oikeaan kotimaahansa Beniniin. Muutoksenhakija on kokenut olleensa Suomessa viime vuosien aikana oikeudettomassa tilassa, kun hän oleskeli täällä ilman oleskelulupaa tai turvapaikkaa, mutta häntä ei kuitenkaan voitu tosiasiassa käännyttää hänen aiemmin ilmoittamaansa tai kielianalyysin perusteella pääteltyyn kotimaahansa. Muutoksenhakija on oleskellut Suomessa huomattavan kauan, jo vuoden 2009 loppupuolelta lähtien. Näiden syiden vuoksi muutoksenhakija on hakenut nyt kyseessä olevaa tilapäistä oleskelulupaa.

Myöskään käännyttäminen Beniniin ei ole kohtuullista, koska suojelun tarvetta ei ole aikaisemmin arvioitu lainkaan suhteessa Beniniin.

Korkein hallinto-oikeus on 17.3.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Kansainvälisen suojelun tarvetta ja perusteita ei voida tutkia oleskelulupaprosessissa. Muutoksenhakijan käännyttäminen Beniniin on edelleen tosiasiassa mahdollista, koska Italian viranomaiset ovat tunnistaneet muutoksenhakijan henkilöllisyyden ja Beninin kansalaisuuden. Muutoksenhakijalla on ollut hallussaan Suomessa myös aito Beninin passi. Maahanmuuttovirasto on katsonut päätöksessään, että valittaja voidaan käännyttää oikeaan kotimaahansa Beniniin ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Kun otetaan huomioon muutoksenhakijan suhteellisen pitkä maassaoloaika, lähes seitsemän vuotta, ja kaikki asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuudessaan, olisi tilapäisen oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ja käännyttäminen tai vapaaehtoinenkin paluu Beniniin kohtuutonta. Vaikka muutoksenhakija voisikin palata Beniniin vapaaehtoisesti, tälle seikalle ei tule antaa edellä sanotun perusteella merkitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin ne koskevat muutoksenhakijan käännyttämistä ja maahantulokieltoa. Muilta osin valitus hylätään.

Perustelut

1. Oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi

1.1 Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Tässä asiassa sovellettavan ulkomaalaislain 51 §:n (301/2004) 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen oleskelulupa, jos häntä ei tilapäisestä terveydellisestä syystä voida palauttaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa taikka hänen maasta poistamisensa ei ole tosiasiassa mahdollista. Säännöstä on sittemmin muutettu 1.7.2015 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (674/2015).

Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) 51 §:n (301/2004) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin oleskeluluvan myöntämisestä Suomessa olevalle ulkomaalaiselle tilanteessa, jossa perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ei varsinaisesti olisi, mutta henkilöä ei kuitenkaan tilapäisesti voitaisi poistaa maasta joko maasta poistamiseen liittyvien tosiasiallisten syiden vuoksi tai henkilön itsensä olosuhteisiin liittyvien inhimillisten syiden vuoksi. Tällainen syy voisi olla esimerkiksi se, että liikenneyhteydet kyseiseen valtioon puuttuvat, hän ei voi saada tarvittavia matkustusasiakirjoja tai valtion viranomaiset muutoin suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen. (– –) Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi säännös, joka mahdollistaisi oleskeluluvan myöntämisen tilanteissa, joissa henkilön maasta poistaminen ei tosiasiassa olisi mahdollista. (– –) Pykälän 1 momentin tarkoittamissa tilanteissa henkilön kotimaahan palaamiselle olisi tilapäinen terveydellinen syy tai niin sanottu tekninen este. Liikenneyhteyksien puuttuminen Suomesta kotimaahan, tarvittavan matkustusasiakirjan puuttuminen tai muu vastaavanlainen tekijä voi johtaa siihen, että ulkomaalaista ei tosiasiassa voida pakkokeinoin poistaa Suomesta. Tällaisessakin tilanteessa asianomainen saattaisi itse vapaaehtoisesti voida matkustaa kotimaahansa, mutta jos hän ei siihen suostu, palauttaminen pakkokeinoin poliisin saattamana ei olisi mahdollista. (– –)"

Euroopan parlamentin ja neuvoston jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi antaman direktiivin 2008/115/EY (ns. paluudirektiivi) 9 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen huomioon yksittäistapauksen erityispiirteet. Jäsenvaltioiden on erityisesti otettava huomioon:

a) kolmannen maan kansalaisen fyysinen tai henkinen tila;

b) tekniset syyt, kuten kuljetuskapasiteetin puute tai maastapoistamisen epäonnistuminen siksi, että palautettavan henkilöllisyyttä ei voida selvittää.

1.2 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko muutoksenhakijalle tullut myöntää oleskelulupa maasta poistamisen estymisen vuoksi, kun hänet on päätetty käännyttää Norsunluurannikolle ja päätös on lainvoimainen, mutta muutoksenhakijaa ei ole voitu käännyttää päätöksen mukaiseen maahan, koska hänen on sittemmin todettu olevan Beninin kansalainen. Päätöstä käännyttää muutoksenhakija kotimaahansa Beniniin ei ole tehty.

Ulkomaalaislain 51 §:n (301/2004) 1 momentissa tarkoitettuna syynä maasta poistamisen estymiselle voidaan säännöksen esitöiden ja paluudirektiivin 9 artiklan 2 kohdan perusteella pitää teknistä estettä kuten sitä, että liikenneyhteydet kohdemaahan puuttuvat, maasta poistettava henkilö ei saa tarvittavia matkustusasiakirjoja tai että kohdevaltion viranomaiset suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen, tai sitä, että maasta poistettava henkilö on fyysisesti tai henkisesti niin huonossa kunnossa, että maasta poistaminen ei käytännössä onnistu.

Muutoksenhakijaa ei ole poistettu maasta, koska hänelle ei ole tehty käännytyspäätöstä hänen oikeaan kotimaahansa. Tätä ei ole pidettävä ulkomaalaislain 51 §:ssä (301/2004) tarkoitettuna perusteena oleskeluluvan myöntämiselle. Näin ollen muutoksenhakijalle ei ole voitu myöntää oleskelulupaa maasta poistamisen estymisen vuoksi. Valitus on tältä osin hylättävä.

2. Käännyttäminen ja maahantulokielto

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin mukaan käännyttää voidaan ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan käännyttämistä koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto.

Ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin (973/2007) mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan kielteisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai kun hän on kielteisen päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta.

Ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin mukaan, jos uusi hakemus tehdään asian ollessa vielä vireillä, hakijan esittämät tiedot toimitetaan käsittelevälle viranomaiselle otettavaksi huomioon uutena selvityksenä vireillä olevassa asiassa.

Ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) 102 §:n (301/2004) 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että pykälän 2 momentin säännöksellä selvennettäisiin sitä seikkaa, että samaan aikaan ei voi olla useita samaa asiaa koskevia hakemuksia. Jos uusi hakemus tehtäisiin asian ollessa vielä vireillä, hakemus katsottaisiin vireillä olevan hakemuksen täydentämiseksi ja hakijan esittämät tiedot toimitettaisiin sitä käsittelevälle viranomaiselle otettavaksi huomioon uutena selvityksenä.

1.7.2015 lukien voimassa olevan 102 §:n (194/2015) 1 momentin mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan lainvoimaisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai on päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta. Voimassa oleva 102 §:n (194/2015) 2 momentti vastaa edellä selostettua 102 §:n (301/2004) 2 momenttia.

Neuvoston pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista antaman direktiivin 2005/85/EY (menettelydirektiivi), jonka nojalla annettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä sovelletaan ennen 20 päivää heinäkuuta 2015 jätettyihin hakemuksiin, johdanto-osan 22 kohdan mukaan jäsenvaltioiden olisi tutkittava kaikki turvapaikkahakemukset sisällöllisesti eli arvioitava, voidaanko asianomaista hakijaa pitää pakolaisena (– –).

Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 343/2003 niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (aikaisempi vastuunmäärittämis­asetus, ns. Dublin II), vahvistettujen perusteiden mukaisesti määritetään ennen 1.1.2014 tehtyjen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

2.2 Oikeudellinen arviointi

Muutoksenhakija on 22.12.2012 hakenut turvapaikkaa Beninin kansalaisena. Maahanmuuttovirasto on toimittanut hakemuksen ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin nojalla tiedoksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle, joka ei ole kuitenkaan voinut ottaa sitä enää uutena selvityksenä huomioon, koska muutoksenhakija oli peruuttanut valituslupahakemuksensa jo 20.12.2012. Asiassa on ratkaistava, onko muutoksenhakija voitu tässä tilanteessa maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pantua oleskelulupa-asiaa ratkaistaessa määrätä käännytettäväksi Beniniin.

Ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin esitöiden mukaan säännöksen tarkoitus on ehkäistä sitä, että samalla henkilöllä olisi samanaikaisesti vireillä useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Edellä selostetussa menettelydirektiivin 2005/85/EY johdanto-osan 22 kohdassa on ilmaistu jäsenvaltion velvollisuus tutkia kaikki turvapaikkahakemukset sisällöllisesti. Aikaisemman vastuunmäärittämisasetuksen (EY) N:o 343/2003 3 artiklassa on säädetty jäsenvaltioiden velvollisuudesta käsitellä turvapaikkahakemus.

Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 102 §:n (301/2004) 2 momentin tarkoitus ja unionin oikeudesta ilmenevä jäsenvaltion velvollisuus tutkia turvapaikkahakemus, 102 §:n (301/2004) 2 momenttia ei tule tulkita siten, että se mahdollistaisi tilanteen, jossa aikaisempaa turvapaikkahakemusta koskevan asian vireillä ollessa tehty hakemus jäisi sisällöllisesti tutkimatta, vaan tarkoituksena on, että kaikki myöhemmän hakemuksen yhteydessä esitetyt tosiseikat ja lisäselvitykset tulevat arvioitaviksi kansainvälisen suojelun tarvetta harkittaessa.

Jos ulkomaalainen panee vireille uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hän on peruuttanut edellisen hakemuksensa tai sitä koskevan muutoksenhaun, mutta ennen kuin asian raukeamisesta on tehty päätös, uuden hakemuksen on katsottava tulleen vireille sen jälkeen, kun ulkomaalainen on saanut edellisestä asiastaan lainvoimaisen päätöksen. Hakemusta käsiteltäessä on tällöin sovellettava ulkomaalaislain 102 §:n 1 momenttia.

Korkeimman hallinto-oikeuden 5.2.2013 antamasta raukeamispäätöksestä käy ilmi, että muutoksenhakija oli peruuttanut valituslupahakemuksensa jo 20.12.2012 eli ennen kuin muutoksenhakija on hakenut uudelleen turvapaikkaa Beninin kansalaisena. Maahanmuuttoviraston olisi siten tullut käsitellä hakemus ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin mukaisena uusintahakemuksena ja antaa sen johdosta valituskelpoinen päätös. Kun hakemusta ei ole ratkaistu, sen on katsottava olevan edelleen vireillä.

Koska muutoksenhakija on vuonna 2012 hakenut kansainvälistä suojelua suhteessa kotimaahansa Beniniin eikä hänen kansainvälisen suojelun tarvettaan ole tältä osin tutkittu, Maahanmuuttovirasto ei ole voinut päättää käännyttämisestä maasta poistamisen estymisen vuoksi vireille pannun oleskelulupahakemuksen ratkaisemisen yhteydessä. Näin ollen häntä ei ole myöskään voitu määrätä maahantulokieltoon.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava käännyttämistä ja maahantulokieltoa koskevilta osin ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kanssa.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

 
Julkaistu 6.9.2016