KHO:2016:132

Maankäyttö ja rakentaminen – Poikkeaminen – Poikkeamisen edellytykset – Poikkeamispäätökseen liitetty ehto – Asemakaavan suojelumääräys – Rakennuksen korottaminen – Kaupunkikuva

Vuosikirjanumero: KHO:2016:132
Antopäivä: 16.9.2016
Taltionumero: 3867
Diaarinumero: 3099/1/15 ja 3109/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:132

Rakennushankkeessa oli kysymys kadun puolella viisi kerrosta korkean asuinkerrostalon korottamisesta kahdella uudella asuinkerroksella. Asemakaavan kaavamääräyksen mukaan rakennuksen kerrosluku oli kuusi. Lisäksi rakennusalaa koski asemakaavan suojelumääräys, jonka mukaan rakennusalalla sijaitsee kaupunkikuvan säilymisen kannalta arvokas rakennus. Suojelumääräyksen mukaan rakennuksen kadunpuoleista julkisivua tai vesikaton perusmuotoa ei saa tyylillisesti muuttaa. Rakennushankkeen johdosta myös kaavassa osoitettu suurin sallittu kerrosala ylittyisi.

Kunnan asianomainen lautakunta oli myöntänyt hankkeelle poikkeamisen asemakaavan määräyksistä muun ohella sillä ehdolla, että jatkosuunnittelussa kehitetään edelleen kadunpuoleisen korotuksen sovittamista rakennuksen arvoihin ja kaupunkikuvaan.

Kun poikkeamista oli haettu myös asemakaavan suojelumääräyksestä eikä lautakunta ollut tältä osin hylännyt hakemusta tarpeettomana, sen oli katsottava myöntäneen poikkeamisen myös tältä osin. Haetun poikkeamisen laatu huomioon ottaen poikkeamispäätökseen otetulla ehdolla ei ollut voitu varmistaa, että poikkeamisen edellytykset täyttyivät.

Poikkeamisen katsottiin aiheuttavan haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle sekä vaikeuttavan rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 58 § 1 momentti, 171 § 1 momentti, 172 § 1 momentti

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 28.8.2015 nro 15/0664/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunkisuunnittelulautakunta on päätöksellään 2.9.2014 (§ 258) myöntänyt Asunto Oy Kuikalle luvan poiketa asemakaavan määräyksistä viisi kerrosta korkean asuinkerrostalon korottamiseksi kahdella uudella asuinkerroksella osoitteessa Hernesaarenkatu 15 Helsingin 20. kaupunginosan (Länsisatama) korttelin 122 tontilla 15.

Poikkeaminen on myönnetty ehdolla, että jatkosuunnittelussa kehitetään edelleen kadunpuoleisen korotuksen sovittamista rakennuksen arvoihin ja kaupunkikuvaan sekä huolehditaan, että pihanpuoleinen korotus ei heikennä liikaa omien eikä naapureiden pihojen valaistusolosuhteita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut kaupunkisuunnittelulautakunnan päätöksen ja hylännyt Asunto Oy Kuikan hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen samassa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista.

Poikkeaminen ei maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Oikeudellinen arviointi

Hankkeessa on kyse viisi kerrosta korkean asuinkerrostalon korottamisesta kahdella uudella asuinkerroksella osoitteessa Hernesaarenkatu 15 Helsingin 20. kaupunginosan (Länsisatama) korttelin 122 tontilla 15. Rakennuksen nykyinen kerrosala on 2 819 kerrosneliömetriä ja kerrosalan lisäys hankkeen myötä on 546 kerrosneliömetriä. Nykytilanteessa rakennus on Hernesaarenkadun puolella viisi kerrosta korkea ja sisäpihan puoleinen siipirakennus on kolmesta kuuteen kerrosta korkea.

Alueella on voimassa 12.8.1977 vahvistettu asemakaava numero 7676. Rakennus sijaitsee asuinkerrostalojen korttelialueella (AK). Rakennuksen tai sen osan kerrosluku on asemakaavassa kuusi, ja rakennusalalle saa rakentaa 2 100 kerrosneliömetriä. Rakennusalaa koskee asemakaavassa merkintä So, joka tarkoittaa, että rakennusalalla tai sen osalla sijaitsee kaupunkikuvan säilymisen kannalta arvokas rakennus. Rakennusta tai sen osaa ei saa ilman pakottavaa syytä hävittää eikä sen kadunpuoleista julkisivua tai vesikaton perusmuotoa tyylillisesti muuttaa.

Rakennuksen korottaminen muuttaa sen kadunpuoleista julkisivua ja vesikaton perusmuotoa asemakaavamääräyksen vastaisesti. Lisäksi hanke poikkeaa asemakaavasta rakennuksen kerrosluvun ja sallitun kerrosalan osalta. Päätöksellä myönnettyjen poikkeamisten määrän ja laadun huomioon ottaen hanke poikkeaa olennaisella tavalla asemakaavamääräyksistä. Hakemukseen suostuminen lisäisi painetta hyväksyä myös muita vastaavia hankkeita, mikä johtaisi suunnittelemattomaan rakennusoikeuden lisäämiseen ja kaavojen suojelumääräyksistä poikkeamiseen alueella. Hakemuksen mukainen rakentaminen, mikäli alueella sellainen halutaan sallia, tulee toteuttaa tulevan asemakaavojen uudistamistyön yhteydessä eikä yksittäisin poikkeamisluvin.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että poikkeamispäätöksessä myönnetyn poikkeamisen sisällön on käytävä ilmi poikkeamispäätöksestä ja päätöksen oikeudellisten edellytysten on oltava olemassa hakemusta hyväksyttäessä. Poikkeamispäätöksen sisältöä tai edellytysten täyttymistä ei voida jättää pelkästään jatkosuunnittelun ja rakennuslupavaiheen varaan.

Hakemukseen suostuminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle sekä vaikeuttaisi 3 kohdassa tarkoitetusti rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Oikeudellisia edellytyksiä myönteiselle poikkeamispäätökselle ei siten ole ollut. Tämän vuoksi kaupunkisuunnittelulautakunnan päätös on kumottava ja hakemus on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta 3 § (990/2013)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä ja Tuula Pääkkönen. Esittelijä Joonas Ahtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Helsingin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginhallitus on uudistanut aiemmin lausumansa ja vaatimuksensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaupunkisuunnittelulautakunnan päätöksessä on poikettu asemakaavasta vain kerrosluvun ja kerrosalan osalta, ei kaavan suojelumääräyksestä. Kerrosalan nostamista 26 prosentilla asemakaavassa sallitusta ja 19 prosentilla nykyisestä ei voida pitää olennaisena poikkeamisena.

Asemakaavamääräyksen mukaan rakennuksen kerroskorkeudet on määriteltävä siten, että rakennuksen korkeus kaupunkikuvallisesti soveltuu naapurirakennusten korkeuteen. Asemakaavan suojelumääräys sallii julkisivun ja vesikaton perusmuodon muuttamisen siten, että niiden tyyli säilyy.

Poikkeamispäätökseen on sisällytetty ehto, jonka mukaan jatkosuunnittelussa on kehitettävä edelleen kadunpuoleisen korotuksen sovittamista rakennuksen arvoihin ja kaupunkikuvaan. Viranomainen voi päätösvaltaansa sisältyvän harkintavallan nojalla liittää myönteiseen lupapäätökseen ehtoja, joilla varmistetaan, että poikkeamisen oikeudelliset edellytykset täyttyvät. Rakennuslupamenettelyssä hankkeen tulee muilta kuin valituksenalaisella päätöksellä myönnettyjen poikkeamisten osalta olla voimassa olevan asemakaavan mukainen. Rakennuslupavaiheessa on varmistettava, että rakennuksen julkisivun ja vesikaton perusmuoto eivät tyylillisesti muutu nykyisestä. Tällainen ratkaisu on mahdollista saavuttaa hankkeen jatkosuunnittelussa. Rakennuslupahakemus käsitellään myös kaupunkikuvaneuvottelukunnassa, jossa on mukana rakennussuojelun asiantuntijoita.

Rakennuksen korottamiselle on kaupunkirakenteelliset ja -kuvalliset edellytykset ja korottaminen täyttää osaltaan tavoitteita lisätä asuntokantaa kantakaupungissa. Korottaminen eheyttää korttelin kaupunkikuvaa ja vahvistaa rakennuksen piirteitä ja arvokkuutta. Helsingissä on tehty lukuisia, kaupunkikuvan kannalta vastaavia rakennusten korotuksia.

Alueella voimassa oleva asemakaava on suojelun osalta vanhentunut. Tulevassa kantakaupungin asemakaavojen uudistamisessa myös suojelumääräykset tarkistetaan. Uudistamistyö tulee viemään vuosia, joten hanketta ei ole tarkoituksenmukaista jättää toteuttavaksi siinä yhteydessä. Poikkeamispäätöksessä on otettu huomioon voimassa olevan Helsingin yleiskaava 2002:n määräykset siitä, että aluetta kehitetään alueen arvot ja ominaisuudet säilyttävällä tavalla. Päätös ei aiheuta haittaa tulevalle kaavoitukselle.

2) Asunto Oy Kuikka on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Yhtiö on vaatinut, että Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Yhtiö on vaatimuksensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä sivuutetaan kohteen erityispiirteet ja se, että asiassa on olemassa painavat perusteet luvan myöntämiselle. Helsingissä on tehty lukuisia yksittäisen kaupunkikuvan kannalta vastaavassa asemassa olleiden vanhojen kadunvarsirakennusten korotuksia. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää myönteistä päätöstä.

Poikkeamispäätöksessä on otettu huomioon voimassa olevan yleiskaavan määräykset siitä, että aluetta kehitetään alueen arvot ja ominaisuudet säilyttävällä tavalla. Korottaminen lisää monimuotoista asuntotarjontaa ja eheyttää kaupunkikuvallista korttelijulkisivua. Rakennuksen räystäskorkeus kadun puolella muuttuisi ympäröivien rakennusten kanssa lähes tasakorkeaksi.

Poikkeamishakemukseen on sisällytetty hanketta koskevat selvitykset ja alustavat suunnitelmat tavanomaista perusteellisempina. Yksityiskohtaiset suunnitelmat tulevat ratkaistavaksi vasta rakennusluvan yhteydessä. Poikkeamispäätöksessä on voitu edellyttää, että kadunpuoleinen korotus suhteessa rakennuksen arvoihin ja kaupunkikuvaan sekä pihan puoleisen korotuksen vaikutukset oman ja naapuripihan valaistusolosuhteisiin kehittyvät vasta jatkosuunnittelussa.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon. Hakemukseen ei ole tullut suostua ottaen huomioon rakennusoikeuden merkittävä korottaminen suhteessa voimassa olevaan asemakaavaan ja jo tapahtunut rakennusoikeuden ylitys, sekä tarve tutkia vanhentuneen asemakaavan muutos laajemmalla alueella.

Hernesaarenkadun rakennukset edustavat niiden rakentamisajankohdille ominaisia rakennustaiteellisia pyrkimyksiä eikä rakentamisessa ole pyrittykään yhtenäiseen kaupunkikuvaan. Valituksenalaisen rakennuksen välittömässä läheisyydessä on klassistisvaikutteinen vuonna 1930 valmistunut arkkitehti Ragnar Wessmanin suunnittelema asuinkerrostalo ja toisella puolella vuonna 1972 valmistunut arkkitehti Eino Tuompon suunnittelema, nuorempaan moderniin arkkitehtuuriin lukeutuva asuinkerrostalo. Poikkeamispäätöksessä käytetty perustelu korttelin kaupunkikuvan eheyttämisestä on tältä osin ristiriidassa korttelin historiallisen rakentumisen kanssa.

Valituksenalainen rakennus on valmistunut vuonna 1915 rakennusmestari H. Sillanpään suunnitelmien mukaan. Rakennuksen massoittelu ja julkisivusommittelu yksityiskohtineen on tarkoin harkittu ja edustaa suunnitteluajankohtansa rakennustaiteellisia pyrkimyksiä. Rakennus on itsenäinen taideteos, jonka sietokyky muutoksiin on rajallinen, jotta sen arvot säilyvät tunnistettavina.

Asemakaavan suojelumääräys on vanhentunut. Rakennuksella on maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamia arvoja sekä historiallisen viitekehyksensä että säilyneisyytensä vuoksi. Rakennuksen suojelumääräystä tulisi vahvistaa asemakaavalla eikä heikentää poikkeamispäätöksellä.

Poikkeamispäätös annetaan konkreettiselle hankkeelle. Päätöksestä on käytävä ilmi, miten hanke toteutetaan ilman, ettei rakennuksen julkisivu muutu vastoin asemakaavan suojelutavoitteita. Päätökseen ei voi sisältyä ehtoa, jossa päätöksen jälkeen tehtävät suunnitelmat ovat ratkaisevia.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Kaupunginhallitus on muun ohella lausunut, ettei maankäyttö- ja rakennuslaki edellytä poikkeamista koskevan hankkeen olevan konkreettinen.

Rakennukset Hernesaarenkadulla ovat asemakaavamääräyksen mukaan arvokkaita kaupunkikuvan kannalta, mutta niitä ei ole suojeltu rakennustaiteellisesti arvokkaina.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että poikkeamisharkinta edellyttää tapauskohtaista kokonaisharkintaa. Yksittäisestä poikkeamisratkaisusta ei voida tehdä yleensä yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen nojalla johtopäätöksiä siitä, miten poikkeamisen edellytyksiin suhtaudutaan kaupungin muilla kaava-alueilla. Poikkeamispäätösharkinnassa rakennuksen arvot on tunnistettu eikä niitä heikennetä.

Asunto Oy Kuikka on antanut vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella, ettei yhden rakennuksen julkisivun ja katon korkeuden muutoksilla ole vaikutusta kaupunkikuvaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Helsingin kaupunginhallituksen ja Asunto Oy Kuikan valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Asunto Oy Kuikan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Rakennushankkeessa on kysymys kadun puolella viisi kerrosta korkean asuinkerrostalon korottamisesta kahdella uudella asuinkerroksella. Asemakaavan kaavamääräyksen mukaan rakennuksen kerrosluku on kuusi. Lisäksi rakennusalaa koskee asemakaavan suojelumääräys, jonka mukaan rakennusalalla sijaitsee kaupunkikuvan säilymisen kannalta arvokas rakennus. Suojelumääräyksen mukaan rakennuksen kadunpuoleista julkisivua tai vesikaton perusmuotoa ei saa tyylillisesti muuttaa. Rakennushankkeen johdosta myös kaavassa osoitettu suurin sallittu kerrosala ylittyisi.

Kaupunkisuunnittelulautakunta on myöntänyt hankkeelle poikkeamisen asemakaavan määräyksistä muun ohella sillä ehdolla, että jatkosuunnittelussa kehitetään edelleen kadunpuoleisen korotuksen sovittamista rakennuksen arvoihin ja kaupunkikuvaan.

Asunto Oy Kuikka on hakenut poikkeamista asemakaavasta muun ohella asemakaavan suojelumääräyksen osalta. Poikkeamishakemuksen liitteenä olevien asiakirjojen perusteella rakennuksen korottaminen kahdella kerroksella muuttaisi rakennuksen kadunpuoleisen julkisivun tai vesikaton perusmuodon tyyliä ja vaikuttaisi alueen kaupunkikuvaan. Poikkeaminen kaavan suojelumääräyksestä on siten ollut hankkeen laadun vuoksi tarpeen. Kun kaupunkisuunnittelulautakunta ei ole päätöksellään hylännyt poikkeamishakemusta tältä osin tarpeettomana, sen on katsottava myöntäneen poikkeamisen myös tältä osin.

Poikkeamispäätökseen voidaan liittää sellainen ehto, jolla poikkeamiselle säädettyjen edellytysten täyttyminen varmistetaan. Kun otetaan huomioon haetun poikkeamisen laatu, kaupunkisuunnittelulautakunnan poikkeamispäätökseen liitetyllä ehdolla ei ole voitu varmistaa, että poikkeamisen edellytykset täyttyvät.

Näistä syistä ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Asunto Oy Kuikalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 16.9.2016