KHO:2016:135

Valtiontuki – Energiatuki – Tuen myöntämispäätöksen ehdot – Maksatuspäätös – Oikaisuvaatimuksen hylkääminen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:135
Antopäivä: 19.9.2016
Taltionumero: 3883
Diaarinumero: 2677/2/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:135

Työ- ja elinkeinoministeriö oli myöntänyt A Oy:lle energiatukea hakkurien hankintaan. Sittemmin ministeriö oli hylännyt A Oy:n energiatuen maksatushakemuksen sillä perusteella, että A Oy:n oli katsottava salanneen tukiharkinnan kannalta olennaisia seikkoja, sekä hylännyt yhtiön tästä päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen. Erityisesti ministeriö katsoi A Oy:n jättäneen ilmoittamatta, että hakkurit hankittiin käytettyinä, toiselle hakkurille oli aiemmin myönnetty energiatukea sekä sen, että toinen hakkureista oli ostettu myyjäyhtiöltä, jolla oli samat omistajat kuin A Oy:llä, ja tämän hakkurin maksaminen oli toteutettu siirtämällä omaisuutta ja velkoja A Oy:n ja myyjäyhtiön välillä.

Korkein hallinto-oikeus kumosi työ- ja elinkeinoministeriön tuen maksatusta koskevan päätöksen sekä oikaisuvaatimuksen hylkäävän päätöksen ja palautti asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Investoinnin kohteena olevien laitteiden ja koneiden uutena hankkimisen asettaminen tuen maksamisen edellytykseksi oli sellainen seikka, jonka valtionavustuslain 11 §:n mukaisesti tuli käydä ilmi energiatukipäätöksestä. Jos tuen maksamisen edellytyksenä oli, että investoinnin kohteena oleville laitteille ja koneille ei ollut aiemmin myönnetty valtiontukea, myös tällaisen ehdon tuli valtionavustuslain 11 §:n edellyttämällä tavalla käydä ilmi energiatukipäätöksestä. Koska työ- ja elinkeinoministeriön päätökseen, jolla energiatukea oli myönnetty A Oy:lle, ei ollut otettu tuella hankittavien hakkurien ominaisuuksia koskevia ehtoja tai muita investoinnin kohteena olevaa kalustoa koskevia vaatimuksia, A Oy:n ei voitu katsoa toimineen valtionavustuslain tai energia-asetuksen vastaisesti hakkurien hankinnassa sillä perusteella, että A Oy ei ollut ennen hakkurien hankintaa tai sen jälkeen ilmoittanut hakkurien olevan mahdollisesti käytettyjä tai että A Oy ei ollut ilmoittanut toisen hakkurin aiemmin saamasta tuesta oma-aloitteisesti.

Koska soveltuvissa säännöksissä tai työ- ja elinkeinoministeriön energiatukipäätöksessä ei ollut erityisiä ehtoja tai rajoituksia liittyen tahoihin, joilta tuen avulla tehtävät hankinnat voitiin tehdä, A Oy:n ei voitu katsoa laiminlyöneen valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin mukaista ilmoitusvelvollisuuttaan pelkästään sillä perusteella, että se ei ollut tukihakemuksessaan tai sen jälkeen erikseen ilmoittanut, että osa kalustosta tultiin hankkimaan yritykseltä, jolla oli samat omistajat kuin A Oy:llä. Kun A Oy:n hankkimien hakkurien hankintahinnat vastasivat energiatukihakemuksen liitteenä toimitetussa kustannusarviossa esitettyä eikä tukipäätöksessä ollut asetettu tarkempia ehtoja hankittavien hakkureiden ominaisuuksille siten, että hankittujen hakkureiden ei olisi voitu katsoa vastaavan tukipäätöstä, A Oy:n ei voitu myöskään katsoa laiminlyöneen valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin mukaista velvollisuuttaan antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yhtiön toiminnasta ei ollut esitetty sellaista selvitystä, että työ- ja elinkeinoministeriö olisi voinut hylätä maksatushakemuksen ja tästä hylkäävästä päätöksestään tehdyn oikaisuvaatimuksen viimeksi mainitussa päätöksessään mainituilla perusteilla.

Valtionavustuslaki (688/2001) 11 §, 12 § 4 momentti, 14 § 2 momentti, 21 § 3 kohta ja 22 § 1 momentti 1 kohta

Valtioneuvoston asetus energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista (1063/2012) 5 §, 12 § 1 momentti ja 17 §

Hallintolainkäyttölaki 7 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 1.7.2014 nro TEM/894/521/2013

Asian aikaisempi käsittely

Työ- ja elinkeinoministeriö oli päätöksellään 5.8.2013 myöntänyt A Oy:lle energiatukea 200 000 euroa. Päätöksen mukaan energiatuki oli myönnetty Giant-hakkurien investointiin ja investoinnin tarkoituksena on uusiutuvan energian käytön tai tuotannon tehostaminen. Tuen piiriin hyväksyttävät kustannukset ovat yhteensä 1 000 000 euroa (ilman arvonlisäveroa), joista koneiden ja laitteiden osuus on 996 000 euroa. Energiatuki voi olla enintään 20 prosenttia tuen piiriin hyväksyttävistä kustannuksista. Päätöksessä mainitaan, että tuki myönnetään vähämerkityksisenä eli niin sanottuna de minimis -tukena.

Päätöksen mukaan hanke oli käynnistettävä 31.12.2013 mennessä, saatettava päätökseen 31.12.2014 mennessä ja haettava maksuun 31.3.2015 mennessä. Tuki maksetaan tuen voimassaolon aikana erillisestä hakemuksesta hankkeen edistymisen ja toteutuneiden kustannusten mukaan erikseen annettavien maksatuspäätösten perusteella kahdessa erässä.

A Oy oli 4.10.2013 tekemällään hakemuksella hakenut työ- ja elinkeinoministeriöltä energiatukea maksuun Giant S -hakkurille 100 000 euroa sekä 16.12.2013 tekemällään hakemuksella energiatukea maksuun Giant S ja Giant 8 -hakkureille yhteensä 200 000 euroa. Yhtiö oli samassa yhteydessä toimittanut myös hankkeen lopputilityksen.

Työ- ja elinkeinoministeriö oli päätöksellään 4.4.2014 hylännyt A Oy:n 4.10.2013 ja 16.12.2013 tekemät maksatushakemukset ja lopputilityksen ja päättänyt olla maksamatta 5.8.2013 päätöksen mukaista energiatukea yhtiölle.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita seuraavasti:

A Oy on ostanut Giant 8 -hakkurin käytettynä C Oy:ltä, ja sen hankintahinta oli 460 000 euroa. Giant 8 -hakkuri on alun perin otettu käyttöön 28.4.2005, ja sille on tuolloin myönnetty energiatukea 151 000 euroa. A Oy on ilmoittanut asiasta 26.1.2014.

A Oy on ostanut Giant S -hakkurin käytettynä B Oy:ltä, ja sen hankintahinta oli 550 000 euroa. A Oy on 26.1.2014 ilmoittanut, että hakkuri ei ole saanut energiatukea tai muuta valtiontukea.

A Oy:n 30.10.2013 toimittaman selvityksen mukaan B Oy:ltä 23.9.2013 ostetun Giant S -hakkurin kauppahinta 682 000 euroa (sisältäen arvonlisäveron) on maksettu ottamalla vastattavaksi 90 570,06 euron hakkuriin kohdistuva velka Scania rahoitukselle. Lisäksi B Oy:lle on myyty yhdeksän kappaletta perävaunuja ja kontteja yhteensä 770 040,00 eurolla (sisältäen arvonlisäveron). Näihin kohdistuvia A Oy:n rahoitusvelkoja Scania rahoitukselle siirrettiin B Oy:lle 591 429,94 eurolla, mikä summa kuitattiin hakkurin loppusuorituksena.

A Oy:n omistus jakautuu seuraavasti: D 90 prosenttia ja E 10 prosenttia. D on A Oy:n toimitusjohtaja ja hallituksen puheenjohtaja, E on hallituksen varsinainen jäsen.

B Oy:n omistus jakautuu seuraavasti: D 55 prosenttia ja E 45 prosenttia. D on B Oy:n toimitusjohtaja ja hallituksen varsinainen jäsen.

A Oy on ilmoittanut seuraavia hintatietoja: C Oy on myynyt Giant-merkkisiä hakkureita hintaan 420 000 euroa, 484 000 euroa, 772 000 euroa ja 460 000 euroa. Haretek Oy:lle lähetetyn arvonmäärityskirjeen (28.8.2012) mukaan Giant 5 -hakkurin pyyntihinta on ollut 375 000 euroa, ja samassa kirjeessä mainittu pyyntihinta eri hakkurimalleille 280 000 euroa, 430 000 euroa ja Giant S -malliselle hakkurille 525 000 euroa. Lisäksi lehti-ilmoituksen perusteella (Europörssi 9/13) Kontio Forest Oy on myynyt Giant-hakkuria (valm. 2004) hintaan 415 000 euroa. Mainitut hakkurit edustavat eri malleja, ja niihin on tehty erilaisia parannusinvestointeja.

Työ- ja elinkeinoministeriö on selostettuaan valtionavustuslain 1 §:n 1 ja 2 momentin, 7 §:n, 10 §:n, 12 §:n 1 ja 4 momentin, 14 §:n 2 momentin, 21 §:n 3 kohdan, 22 §:n 1 momentin 1 kohdan, 23–30 §:n sekä energiatukiasetuksen 5 §:n 1 momentin, 12 §:n 1 ja 4 momentin ja 13 §:n 4 momentin säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Energiatukeen sovelletaan lisäksi, mitä valtion talousarviossa säädetään. Valtion vuoden 2013 talousarvion momentin 32.60.40 mukaan energiatukea varten myönnettyä määrärahaa saa käyttää uusiutuvan energian tuotantoa tai käyttöä taikka energian tuotannon tai käytön tehostamista edistävien investointien, uuden teknologian käyttöönottoon liittyvien investointien sekä kotimaisten energialähteiden tuotantoon ja käyttöön liittyvien investointien tukemiseen. Tukea saa myös käyttää eräisiin selvityshankkeisiin ja liikenteen biopolttoaineiden käytön edistämiseen. Etusija annetaan uuden teknologian demonstrointia ja kaupallistamista edistäville hankkeille.

Energiatuki on harkinnanvarainen tuki. Valtionavustuslain ja energiatukiasetuksen sekä valtion talousarvioon kirjattujen ehtojen, rajoitusten ja suuntaviivojen nojalla työ- ja elinkeinoministeriöllä on laaja harkintavalta päättäessään tuen myöntämisestä. Myös valtionavustuslain esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan valtionavustuksen myöntäminen perustuu tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Tarkoituksena on ohjata julkisten varojen käyttöä parhaisiin hankkeisiin, joiden toteuttaminen vaatii tukea, estää tuen kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristävät vaikutukset, varmistaa tuen hakijoiden tasapuolinen kohtelu ja tuen saamisen ennustettavuus.

Yritykselle myönnetyn energiatuen harkinnan kannalta olennaisina tietoina on valtionavustuslain 7 §:n, energiatukiasetuksen 5 §:n ja valtion talousarvion momentin 32.60.40 pidettävä seuraavaa:

- Giant 8 ja Giant S -hakkurit on hankittu käytettyinä,

- Giant 8 -hakkurille on jo aiemmin myönnetty energiatukea,

- Giant S -hakkuri on ostettu B Oy:ltä, jolla on samat omistajat ja sama toimitusjohtaja kuin A Oy:llä,

- Giant S -hakkurin maksaminen on toteutettu siirtämällä omaisuutta ja velkoja A Oy:n ja B Oy:n välillä.

Lisäksi Giant 8 ja Giant S -hakkurihankintojen rahoitusrakenne on muuttunut energiatukihakemuksessa esitetystä.

A Oy ei ole toimittanut valtionavustuslain 10 §:ssä edellytetyllä tavalla oikeita ja riittäviä tietoja niistä seikoista, jotka olisivat olleet tarpeen energiatukihakemuksen ratkaisemiseksi. A Oy ei myöskään ole viipymättä ja oma-aloitteisesti ilmoittanut valtionavustuslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla muutoksista siltä osin kuin tilanteessa on tapahtunut muutos hakemuksen jättämisen jälkeen.

Energiatukea on harkinnan mukaan poikkeuksellisesti voitu myöntää myös käytetyille hakkureille, jos energiatukiasetuksen 5 §:n 1 momentin mukaisesti investointi edistää uusiutuvan energian tuotantoa tai käyttöä. Giant 8 ja Giant S -hakkureiden osalta tällaista käynnistävää vaikutusta ei voida todeta. Etenkin Giant S -hakkurin osalta on myös lisäksi huomattava, että hakkuri on siirretty B Oy:ltä A Oy:lle, joita kumpaakin omistaa ja hallinnoi samat henkilöt.

Energiatukea ei lähtökohtaisesti myönnetä investointeihin, joihin on jo kertaalleen myönnetty energiatukea. Tällaista ei voida pitää valtionavustuslain 7 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetyllä tavalla perusteltuna valtionavustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta. Giant 8 -hakkurin energiatuelle ei ole perusteita.

Giant S -hakkurin maksaminen on toteutettu siten, että valtionavustuslain 12 §:ssä edellytetyllä tavalla ei ole hyväksyttävästi selvitettävissä, mikä on mainitun hakkurin oikea hinta.

A Oy:n toimittamia tietoja Giant-hakkureiden hinnoista ei voida pitää valtionavustuslain 12 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla valtionavustuksen maksamiseksi oikeina ja riittävinä. Toteutuneiden kauppojen mukaan Giant-hakkureiden hinta on ollut pääasiallisesti huomattavasti alhaisempi kuin A Oy:n maksama hinta Giant S -hakkurista.

Energiatuen maksaminen Giant S -hakkurille energiatukiasetuksen 12 §:n 1 momentin nojalla toteutuneiden maksettujen kustannusten perusteella ei ole mahdollista, koska kustannuksista ei ole saatavissa oikeaa ja riittävää tietoa.

A Oy:n on katsottava valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla salanneen energiatukiharkinnan kannalta olennaisia seikkoja siten, että siitä seuraa velvollisuus päätöksellä määrätä energiatuen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu tuki takaisin perittäväksi.

A Oy:n voidaan lisäksi katsoa toimineen valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin ja 14 §:n 2 momentin vastaisesti siten, että energiatuen harkinnanvarainen takaisinperintä valtionavustuslain 22 §:n nojalla tulee sovellettavaksi.

Sovelletut säännökset

Valtionavustuslaki (688/2001) 7, 10, 12, 14, 21, 22 §

Valtioneuvoston asetus energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista (1063/2012) 5, 12, 13 §

Työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen ministeriön kielteisestä energiatuen maksatusta koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Alkuperäisestä tukihakemuksesta ei ole käynyt ilmi, että hankinta sisältää käytettyä kalustoa. Esimerkiksi teknologiaselvityksessä (25.1.2013) on todettu, että hakkurit sisältävät uutta teknologiaa ja selvityksessä on puhuttu uusista hakkureista. Projektisuunnitelman päivityksissä ei myöskään ole tuotu esiin, että kyse on käytetystä kalustosta. Tukikäsittelyvaiheessa ministeriöllä ei ole ollut tietoa siitä, että hakkurit hankittaisiin käytettyinä, eikä se näin ollen ole voinut harkinnassaan ottaa tätä seikkaa huomioon. Ministeriö ei ole muuttanut kriteeristöään, vaan sen tietoon on tukipäätöksen tekemisen jälkeen tullut sellaista uutta tietoa, joka olisi vaikuttanut merkittävästi itse tukikäsittelyyn.

Lähtökohtaisesti tukea ei myönnetä kalustolle, jolle on jo kertaalleen tukea myönnetty. Energiatukiasetuksen 14 §:ssä säädetään energiatukea saaneen omaisuuden käyttö- ja luovutusrajoituksista. Tukivaikutus ei kuitenkaan rajoitu lainkohdassa säädettyihin määräaikoihin, vaan säilyy. Ministeriön tulee selvittämään erikseen, onko oikaisuvaatimuksessa viitatuissa tukipäätöksissä menetelty virheellisesti.

A Oy:n kuvaamat omistusrakenteet ovat olleet ministeriön tiedossa tukea myönnettäessä. A Oy ei kuitenkaan ole tukihakemuksessaan ilmoittanut, että osa kalustosta tullaan hankkimaan B Oy:ltä. Hankinnat, joissa ostajan ja myyjän ei voida katsoa toimivan toisistaan riippumattomasti ja itsenäisesti, eivät ole lähtökohtaisesti energiatuen ulkopuolella. Tällainen hankintamenettely vaikuttaa kuitenkin oleellisesti tukikäsittelyyn ja tukipäätöksen ehtoihin. Tällaisissa tilanteissa ostajalla ei välttämättä ole riittävää kannustinta neuvotella mahdollisimman alhaista ostohintaa, minkä vuoksi tukikäsittelyssä on erityisesti tarpeen varmistaa hankintahinnan oikeellisuus.

A Oy:llä ja B Oy:llä voi olla sama intressi, vaikka niiden omistajien omistussuhteet ja sitä kautta taloudelliset intressit eroavat toisistaan. A Oy on perustellut sen ja B Oy:n välistä kauppaa rahoitusratkaisujen kustannustehokkuudella. Selvityksistä ei kuitenkaan ilmene, miksi kalustoa on siirrelty yritysten välillä ja miksi esimerkiksi B Oy ei olisi voinut itse hyödyntää sille alun perin hankittua kalustoa. A Oy ei ole osoittanut maksatusselvityksissä tai oikaisuvaatimuksessaan, miten hakkurin siirtäminen B Oy:ltä A Oy:lle lisää uusiutuvan energian määrää. Tämä on energiatuen keskeinen peruste.

A Oy on tukihakemuksen liitteessä "rahoitussuunnitelma" ilmoittanut, että "omarahoitusosuus" investoinnista olisi 20 prosenttia. A Oy ei ole yksilöinyt rahoitustaan tarkemmin. Yritys ei erityisesti ole yksilöinyt, että omarahoitusosuus sisältää tavaravaihtoa ja velkakirjojen siirtämistä. Lähtökohtana on, että julkisesti tuetuissakin hankkeissa rahoitus perustuu pitkälti yksityiseen rahoitukseen. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa A Oy ei ole itse käyttänyt esimerkiksi tulorahoitusta tai muuta vastaavaa omaa rahoitusta hankkeeseen, ja hankkeen rahoitus pohjautuu käytännössä kokonaan julkisiin lähteisiin eli energiatukeen ja Finnvera Oyj:n myöntämään lainaan.

Ministeriö ei seuraa laitekohtaisesti tukia valmistenumeron perusteella. A Oy ei ole ilmoittanut tukea hakiessaan, että kyse on ollut käytetystä kalustosta. Tukiharkinnassa ei ole ollut mahdollista ottaa huomioon, että kyse olisi jo kertaalleen tuetusta kalustosta. Tukiharkinnan (muun muassa uusiutuvan energian lisäysvaikutuksen arvioinnin) ja tukitarpeen arvioinnin kannalta on erittäin merkittävää, että kalusto on jo kertaalleen saanut valtiontukea, ja tämä olisi pitänyt tuoda esiin alkuperäisessä tukihakemuksessa. Tukihakemuslomakkeessa tiedustellaan hankkeeseen liittyviä muita haettuja ja myönnettyjä tukia, joihin yritys oli rastinut kohdan "ei". Jos A Oy on päätynyt kertaalleen tuetun kaluston hankintaan vasta tukipäätöksen saatuaan, olisi sen tullut viipymättä ilmoittaa tästä ministeriölle.

A Oy on toimittanut ministeriöön selvityksen Giant-hakkureiden hinnoista. Ministeriöllä ei kuitenkaan ole edellytyksiä selvittää valtionavustuslain 12 §:ssä edellytetyllä tavalla 3 kohdassa mainitun riippuvuussuhteen vaikutusta A Oy:n ostaman Giant 8- ja Giant S -hakkureiden hankintahintaan ja hankintahinnan oikeellisuutta.

A Oy ei ole toimittanut valtionavustuslain 10 §:ssä edellytetyllä tavalla oikeita ja riittäviä tietoja niistä seikoista, jotka olisivat olleet tarpeen energiatukihakemuksen ratkaisemiseksi. A Oy ei myöskään ole viipymättä ja oma-aloitteisesti ilmoittanut valtionavustuslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla muutoksista siltä osin kuin tilanteessa on tapahtunut muutos hakemuksen jättämisen jälkeen. A Oy:n on katsottava valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla salanneen energiatukiharkinnan kannalta olennaisia seikkoja.

Muutoin ministeriö viittaa maksatuspäätöksessä esitettyihin perusteluihin.

Sovelletut säännökset

Valtionavustuslaki (688/2001) 7, 10, 12, 14, 21, 22 §

Valtioneuvoston asetus energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista (1063/2012) 5, 12, 13 §

Hallintolaki (434/2003) 49 g §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja päätöstä muutetaan tai työ- ja elinkeinoministeriö velvoitetaan muuttamaan päätöstä siten, että yhtiölle maksetaan sille myönnetty energiatuki kokonaisuudessaan sekä Giant S -hakkurin että Giant 8 -hakkurin osalta. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että mikäli Giant 8 -hakkurille ei voida maksaa tukea kokonaisuudessaan, Giant 8 -hakkurin investointi jaetaan tukikelpoiseen ja tukikelvottomaan osuuteen, josta tuen suuruudeksi määrätään 74 000 euroa ja joka tuki maksetaan yhtiölle.

A Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös on lainvastainen. Päätös rikkoo kaikkien perusteiden osalta valtionavustuslakia, erityisesti sen 20 ja 21 §:ää sekä hallintolain 2 luvun 6 §:n mukaisia hallinnon oikeusperiaatteita. Ministeriö on tulkinnut valtionavustuslakia virheellisesti ja käyttänyt valtionavustuslain säännösten mahdollistamaa harkintavaltaa ennakoimattomasti ja vastoin hallintolain 2 luvun 6 §:n mukaisia tasavertaisuuden ja suhteellisuuden periaatteita.

Työ- ja elinkeinoministeriö on muuttanut energiatukipäätöksen jälkeen kriteeristöään maksatuksen suhteen. Ministeriö on perustellut hylkäävää päätöstä sillä, että yhtiön ostama kalusto oli osin käytettyä ja mikäli kaluston käytettyisyys olisi ollut tiedossa, tukea ei olisi alun perin myönnetty. Ministeriön mukaan yhtiö on salannut energiatukihakemuksen kannalta olennaisia tietoja.

Giant S -hakkuri on ollut valmistajan C Oy:n esittely- ja tuotekehitysyksilö. Yhtiö osti hakkurin B Oy:ltä, joka oli hankkinut kyseisen hakkurin jälleenmyyntiä varten. B Oy ei ollut hakettanut koneella lainkaan ennen kuin yhtiö osti sen, joten sitä on pidettävä uutena hakkurina.

Myöskään Giant 8 -hakkurin osalta ei ole annettu väärää tietoa. Giant 8 -hakkuri oli teknisesti ja ominaisuuksiltaan uusi. Hakkuri oli C Oy:n kokonaan uudistama ja uuteen teknologiaan perustuva hakkuri. Hakkurin automaatio- ja sähköjärjestelmän uudistuksen myötä hakkuri vastasi kaikilta osin energiatukihakemukseen annettua teknologiaselvitystä. Giant 8 -hakkurin uudistamiseen ei ollut myönnetty mitään tukea. Kyseinen hakkuri on rakennettu vanhan Giant 8 -hakkurin rungon päälle, minkä vuoksi se saatiin hankittua edullisesti.

Kumpaakaan hakkuria koskevaa maksatushakemusta ei voida hylätä sen perusteella, että kyseessä olisi ollut käytetty kone, koska koneet ovat olleet käytännössä ja energiatuen myöntämisen ja maksatuksen näkökulmasta uusia. Mitään energiatuen myöntämisen harkintaan vaikuttavaa seikkaa ei ole salattu tai jätetty kertomatta.

Yhtiö on käyttänyt energiatukihakemuksessaan ministeriön hakemuspohjaa ja antanut ministeriölle kaikki hakemuksen ja sen ohjeiden mukaiset tiedot. Missään yhtiön ministeriölle antamassa aineistossa tai tiedoissa ei mainita hankittavien hakkureiden olevan uusia.

Päivitetyssä projektisuunnitelmassa investoitavien hakkureiden lukumäärä on laskenut kolmesta kahteen, mutta toisaalta hankkeen kustannus on laskenut 2 300 000 eurosta 1 000 000 euroon eli hakkurin keskimääräinen kappalehinta 766 000 eurosta 500 000 euroon. Edullisempi kappalehinta on ollut mahdollinen vain, jos toisen koneen investointi on tehty jonkun olemassa olevan rungon päälle, minkä seikan ministeriö varmasti on ymmärtänyt, koska ministeriöllä oli tiedossa 2006–2010 vuosien hakkurihinnat 650 000 euroa. Ministeriö on myös pystynyt päättelemään Giant 8 tunnusnumerosta "8" ja sen valmistenumerosta, että kyseessä on ollut vanhempi hakkurimalli.

Ministeriön tulkinta siitä, että tukea ei lähtökohtaisesti myönnetä käytetylle kalustolle, koska energiatukiasetuksen 14 §:ssä säädetty tukivaikutus säilyy, on energiatukiasetuksen vastainen. Energiatukiasetuksen 14 §:ssä ei säädetä mitään tukivaikutuksen säilymisestä, vaan viitattu säännös koskee käyttö- ja luovutusrajoituksia kolmen ja viiden vuoden määräaikoina tukien maksamisesta.

Yhtiön tietojen mukaan ministeriö on aiemmin myöntänyt tukea jo kertaalleen tuetuille hakkureille. Ministeriön edustaja on todennut puhelinkeskustelussa yhtiön toimitusjohtajan kanssa, että myös TE-keskukset ovat saattaneet tukea jo kertaalleen tuettuja koneita. Riippumatta siitä, katsotaanko yhtiön hakkurit uusiksi vai ei, ministeriö on yhtiön maksatushakemuksen hylätessään menetellyt hallintolain 2 luvun 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuusperiaatteen vastaiseksi.

Ministeriö on perustellut kielteistä maksatuspäätöstään myös omistusrakenteilla. Myös tältä osin ministeriön päätös on valtionavustuslain ja hallintolain 2 luvun 6 §:n vastainen, eikä perusteita tuen maksamatta jättämiselle ole.

Ministeriö ei ole perustellut, millä tavalla hakkurin osto B Oy:ltä olisi ollut huonompi kauppa kuin sen hankinta muulta taholta. Ministeriö kuitenkin toteaa, etteivät tällaiset hankinnat ole lähtökohtaisesti energiatuen ulkopuolella, ja ministeriö onkin aiemmin myöntänyt energiatukea normaaliehdoin yhtiöille, joilla on ollut täysin sama omistuspohja. Yhtiön intressissä on ollut ostaa hakkurit mahdollisimman edullisesti, koska ylisuuren hinnan maksaminen olisi syönyt yhtiön kannattavuutta ja sitä kautta osakkeenomistajien voitonjakomahdollisuuksia yhtiöstä. Yhtiö on saanut B Oy:ltä hankitun Giant S -hakkurin noin 15 prosenttia uutta vastaavaa hakkuria edullisemmin. Maksettu hinta 550 000 euroa on ollut edullisempi kuin ministeriön vuosina 2006–2010 Giant-hakkureille hyväksymä markkinahinta 650 000 euroa. Kauppahinnan keinotekoinen nostaminen ei olisi myöskään lisännyt energiatuen määrää, koska tuen määrä oli kiinteä 200 000 euroa kahdelle hakkurille.

Hakkureiden kaupoissa ei ole ministeriön esittämällä tavalla kyse mistään tavaravaihdosta. On huomioitava, että B Oy ja yhtiö toimivat samalla kapealla toimialalla ja toimialueella. Niiden liiketoiminnassaan tarvitsemaa käyttö- ja vaihto-omaisuutta ei ole yleisesti saatavilla, joten on luonnollista, että ne käyvät keskenään kauppaa. Kyse on ollut kahden elinkeinonharjoittajan välisistä kaupoista eikä mistään tavaravaihdosta.

On tavanomaista, että ostettaessa omaisuutta, johon kohdistuu velkaa, kuten rahoituslaitokselle olevaa osamaksuvelkaa, tällainen velka siirtyy ostajalle. Tämä on usein rahoittajan vaatima edellytys kaupalle. Lisäksi Giant 8 -hakkurin kauppahinnasta (460 000 euroa) on maksettu tilisiirtoina 310 000 euroa. Hakkureihin liittyvät liiketoimet käyvät ilmi tilintarkastajan lausunnosta. Yrityksen omarahoitusosuus on rahoitussuunnitelman mukainen 20 prosenttia ja täyttää tuen myönnön ja maksamisen edellytykset.

Yhtiö on luotettavasti parhaaseen mahdolliseen tietoon tukeutuen selvittänyt ministeriölle Giant-hakkureiden markkinahinnan. Toimintaperiaatteet ja hinnoittelumekanismi ovat samat kuin kahdessa edellisessä yhtiön energiatukihankkeessa, jossa yhtiö investoi 15 uuteen Giant-hakkuriin hankkimalla ne valmistajalta C Oy:ltä. Yhtiö on toimittanut ministeriölle lisätietona myös aineistoa toteutuneista käytettyjen hakkureiden kauppahinnoista. Ministeriö ei ole pyytänyt tältä osin lisäselvitystä eikä esittänyt selvitystä, että yhtiön toimittamat hintatiedot olisivat jotenkin virheellisiä.

Yhtiö on toimillaan edistänyt merkittävästi uusiutuvan energian käyttöä ja investoinut uusiutuvan energiantuotannon lisäämiseksi. Markkinoille on syntynyt kahden uuden koneen haketuotannon määrän verran uutta tuotantokykyä. Yhtiö on toiminut vilpittömästi ja hyvässä uskossa alalle syntyneiden käytänteiden mukaisesti. Hankinnat on tehty markkinahinnoilla, projekti on valmistunut uutta teknologiaa hyödyntäen, kustannukset on maksettu ja projektin rahoitusosuudet ovat toteutuneet suunnitellusti. Yhtiö ei ole salannut energiatukiharkinnan kannalta oleellisia seikkoja eikä tukien maksamatta jättämiselle tai maksamisen lopettamiselle ole valtionavustuslain mukaisia perusteita.

Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut lausunnon, jossa se on selvittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön ei voida katsoa toimittaneen valtionavustuslain 10 §:ssä edellytetyllä tavalla oikeita ja riittäviä tietoja niistä seikoista, jotka olisivat olleet tarpeen energiatukihakemuksen ratkaisemiseksi. Yhtiön voidaan katsoa menetelleen valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Yhtiö ei ole ilmoittanut viipymättä ja oma-aloitteisesti valtionavustuslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hakemuksen jättämisen jälkeisistä muutoksista. Yhtiö ei ole toimittanut valtionavustuslain 12 §:n 1 ja 4 momentissa edellytetyllä tavalla hyväksyttävää selvitystä ja oikeita ja riittäviä tietoja energiatuen maksamista varten. Yhtiön voidaan katsoa menetelleen valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Giant S -hakkuria ei voida pitää kokonaan uutena. Koska hakkurin tukitaso on arvioitu siten, että se vastaa uuden kaluston tukitarvetta, olisi yhtiön tullut ilmoittaa asiasta työ- ja elinkeinoministeriölle. Käytetyn kaluston tukitarve on lähtökohtaisesti pienempi.

Giant 8 -hakkuria ei voida pitää kokonaan uutena. Yhtiö on energiatukihakemuksessa ilmoittanut, että hakkuri ei ole saanut muuta valtiontukea. Uudistamalla hakkuri tai tekemällä siihen lisäinvestointeja aiemmin myönnetty tuki tai sen vaikutus ei poistu. Energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1313/2007) 14 §:ssä säädetään omaisuuden käyttö- ja luovutusrajoituksista, mutta ei aseteta rajoituksia tukivaikutuksen säilymiselle. Koska hakkurin tukitaso on arvioitu siten, että se vastaa sellaisen uuden kaluston tukitarvetta, johon ei kohdistu tai ole aiemmin kohdistunut muuta valtiontukea, yhtiön olisi tullut ilmoittaa asiasta työ- ja elinkeinoministeriölle. Lähtökohtaisesti tukea ei myönnetä kalustolle, jolle on jo kertaalleen myönnetty tukea.

Energiatukiasetuksen nojalla työ- ja elinkeinoministeriö ratkaisee hakkureita koskevat energiatukihakemukset, kun hakemuksessa ilmoitetaan kyseessä olevan uusi teknologia. Energiatukiasetusta sovellettaessa uusi teknologia tarkoittaa ensimmäistä tai ensimmäisiä kaupallisen mittakaavan sovelluksia Suomessa. Työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole koottua tilastoa eri hakkurimerkkien toteutuneista myyntihinnoista tai markkinahintojen kehityksestä. Ministeriön päätökset perustuvat tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan sekä kustannusten osalta lähtökohtaisesti hakijan toimittamiin asiakirjoihin ja niissä ilmoitettuihin tietoihin. Tästä syystä hakijan toimittamien asiakirjojen ja niissä ilmoitettujen tietojen oikeellisuus ja riittävyys ovat keskeisiä päätöksenteossa.

Tukikäsittelyyn vaikuttaa olennaisesti, jos tuen piiriin kuuluvan kaluston ostajan ja myyjän ei voida katsoa toimivan toisistaan riippumattomasti ja itsenäisesti. Tällaisissa tilanteissa ostajalla ei voida katsoa olevan riittävää kannustinta neuvotella mahdollisimman alhaista ostohintaa, minkä vuoksi tukikäsittelyssä on erityisesti tarpeen varmistaa hankintahinnan oikeellisuus. Nyt esillä olevassa tapauksessa työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole riittäviä edellytyksiä varmistaa hankintahinnan oikeellisuutta. Yhtiön olisi tullut ilmoittaa asiasta ministeriölle valtionavustuslain mukaisesti.

Yhtiö ei ole ilmoittanut, miksi kalustoa on siirrelty yritysten välillä ja miksi esimerkiksi B Oy ei olisi voinut itse hyödyntää sille alun perin hankittua hakkurikalustoa. Yhtiö ei ole osoittanut, miten hakkurin siirtäminen B Oy:ltä yhtiölle lisää uusiutuvan energian määrää, mikä on energiatuen keskeinen peruste.

Yhtiö ei ole energiatukihakemuksessaan tai sen liitteessä erityisesti yksilöinyt, että omarahoitusosuus sisältää tavaravaihtoa ja velkakirjojen siirtämistä tilanteessa, jossa oikeustoimien osapuolten ei voida katsoa toimivan toisistaan riippumattomasti ja itsenäisesti. Asia on tuen myöntämisen kannalta merkityksellinen, ja valittajan olisi tullut selvittää asia energiatukihakemuksessa tai sen liitteessä energiatukiasetuksen 5 §:n nojalla.

A Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriö on tulkinnut valtionavustuslakia siten, että yhtiön olisi pyydettyjen lisätietojen lisäksi tullut ymmärtää toimittaa myös muita tietoja ministeriölle sen sisäisen harkinnan tueksi, vaikka mikään laki tai ohjeistus ei ole edellyttänyt laajempaa tiedonantoa. Ministeriön omaksuma tulkinta on hyvin lavea ja vaikeasti ennustettava ja se on hallintolain säännösten vastainen. Hallintolain 6 luvun 31 §:n mukaan viranomaisen on omalta osaltaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohta koskee valtionavustuksen maksamisen keskeyttämistä sekä jo maksetun tuen takaisinperintää, joten se ei sovellu nyt esillä olevaan asiaan, jossa on kyse maksatushakemuksen hylkäämisestä. Vastaavasti valtionavustuksen harkinnanvaraista takaisinperintää koskeva 22 §:n 1 kohta ei sovellu nyt esillä olevaan asiaan.

Yhtiön ei voida katsoa menetelleen valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin vastaisesti. Sellaisissa tiedoissa, jotka yhtiö on energiatukihakemuksensa yhteydessä antanut, ei ole tapahtunut muutoksia. Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole yksilöinyt, minkä muuttuneiden tietojen antamisen yhtiö on laiminlyönyt.

Yhtiö on toimittanut työ- ja elinkeinoministeriölle kaikki sen hakemuskäsittelyn yhteydessä vaatimat ja valtionavustuslain mukaiset tiedot. Yhtiö on voinut perustellusti odottaa, että käytettäessä työ- ja elinkeinoministeriön virallisia tuenhakulomakkeita ja noudatettaessa ohjeistusta, ministeriö on saanut tukiharkinnassaan tarpeelliseksi katsomansa ja valtionavustuslain edellyttämät tiedot.

Erityisesti yhtiö on antanut työ- ja elinkeinoministeriölle kaikki sen edellyttämät tiedot hankittavasta hakkurista kaikkine ominaisuuksineen, eikä näissä tiedoissa ole tapahtunut muutoksia. Yhtiön ei voida edellyttää ymmärtäneen tai havainneen, että työ- ja elinkeinoministeriö on ollut väärässä käsityksessä tuen myöntämisharkinnassaan. Yhtiö on pitänyt kalustoa uutena, minkä vuoksi se olettikin saavansa tuen täysimääräisenä.

Yhtiön ei voida edellyttää tuntevan työ- ja elinkeinoministeriön sisäisiä arviointikriteerejä muilta kuin lainsäädännössä tai ministeriön ohjeistuksissa olevilta julkisilta osin. Hallintolain 2 luvun 6 §:n mukaisten yleisten oikeusperiaatteiden mukaan viranomaisen on toimittava niin, että se suojaa oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Yhtiö on perustellusti voinut olettaa, että työ- ja elinkeinoministeriö suorittaa tukiharkinnan ja tuen maksatuksen kuten aiemmin ja ilmoittamiaan kriteerejä noudattaen, eikä ilmoita vasta maksatushakemuksen yhteydessä, että se olisi tukiharkinnassaan tarvinnut jotain lisäselvitystä.

Hallintolain 6 luvun 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole missään vaiheessa pyytänyt selvitystä hankintahintojen oikeellisuudesta. Ministeriö ei myöskään ole esittänyt mitään selvitystä siitä, että yhtiön ja C Oy:n välisessä kaupassa olisi käytetty virheellistä kauppahintaa. Alan markkinajohtaja C Oy:n toteutuneista kauppahinnoista on toimitettu selvitystä ministeriölle. Ministeriö olisi voinut vaatia selvitystä yhtiöltä hallintolain 6 luvun mukaisesti.

Työ- ja elinkeinoministeriön perustelu liittyen ostajan ja myyjän riippumattomuuteen ja itsenäisyyteen poikkeaa sen aiemmasta tukikäytännöstä. Yhtiö sai työ- ja elinkeinoministeriöltä energiatukea ostaessaan C Oy:ltä kymmenen hakkuria vuonna 2005, vaikka D omisti molemmat yhtiöt tuolloin kokonaan. Siitä huolimatta ministeriö katsoi, että kyseiset yhtiöt toimivat toisistaan riippumattomasti ja itsenäisesti. Tällä hetkellä D omistaa 89 prosenttia yhtiöstä ja 55 prosenttia B Oy:stä, joten yhtiöiden riippuvaisuussuhde on merkittävästi löyhempi kuin aiemmissa myönnetyissä tukipäätöksissä.

Rahoitus on toteutettu rahoitussuunnitelman mukaisesti. Omarahoitusosuus on ollut hakemuksen mukainen ja tavaravaihdot ja velkakirjat on siirretty niiden käyvistä arvoista. Yhtiö on antanut kaikki työ- ja elinkeinoministeriön pyytämät tiedot.

Työ- ja elinkeinoministeriö on tukiharkinnassaan katsonut, että yhtiö on täyttänyt tuen myöntämisen ehdot. Ministeriö ei voi enää maksatushakemusvaiheessa vedota siihen, ettei se tukiharkintavaiheessa olisi saanut riittävästi tietoja tuen myöntämisen arvioimiseksi. Viranomaisen on selvitettävä tuen myöntämisen edellytykset tarpeelliseksi katsomassaan laajuudessa. Tuen hakijalla ei ole velvollisuutta pyrkiä ennustamaan, mitä muita kuin pyydettyjä tietoja viranomainen voisi pitää tarpeellisina.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Työ- ja elinkeinoministeriön myönnetyn tuen maksatusta ja oikaisuvaatimuksen hylkäämistä koskevat päätökset kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Valtionavustuslain (688/2001) 10 §:n mukaan valtionavustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa valtionapuviranomaiselle oikeat ja riittävät tiedot valtionavustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muista seikoista, joita valtionapuviranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) hakijan antamista tiedoista tulee saada oikea ja riittävä kuva hankkeesta ja toiminnasta, johon avustusta haetaan sekä avustuksen tarpeellisuudesta. (---) Valtionavustuksen hakija on täyttänyt asianmukaisesti pykälässä säädetyn selvittämisvelvollisuutensa, jos tämä on antanut oikeat tiedot kaikista niistä seikoista, joista valtionapuviranomainen on pyytänyt tietoja sekä tällaisia tietoja koskevista muutoksista. Jos valtionavustuksen hakija ei anna valtionapuviranomaiselle pykälässä tarkoitettuja oikeita tai riittäviä tietoja, pyytää valtionapuviranomainen hakijaa tältä osin täydentämään hakemustaan hallintomenettelylaissa tarkoitetulla tavalla. Mikäli hakija ei anna tällöinkään riittäviä tietoja, voidaan puutteellinen hakemus jättää tutkimatta. Harkinnanvaraisissa valtionavustuksissa puutteellinen hakemus johtaa yleensä siihen, ettei haettua etuutta myönnetä.

Valtionavustuslain 11 §:n 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee käydä ilmi ainakin valtionavustuksen:

1) saaja;

2) käyttötarkoitus;

3) määrä tai laskentaperuste.

Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuspäätökseen voidaan ottaa 7 §:n 1 momentissa säädettyjen seikkojen toteutumisen varmistamiseksi välttämättömiä valtionavustuksen käyttämistä koskevia ehtoja ja rajoituksia.

Pykälän 4 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee lisäksi käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla muun muassa:

1) valtionavustuksen kohteena olevan toiminnan tai hankkeen hyväksyttävät kustannukset;

(---)

6) muut valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) valtionavustuksen käyttötarkoitus, määrä ja laskentaperuste on esitettävä valtionavustuspäätöksessä mahdollisimman yksiselitteisesti. (---) Päätökseen otettavat ehdot ja rajoitukset voivat koskea avustuksen käyttöön hyväksyttäviä menoja ja avustuksen käyttötarkoitusta, avustuksen käyttötapaa tai sitä, miten valtionavustuksen saajan on meneteltävä käyttäessään avustusta avustuksen kohteena olevassa toiminnassa tai hankkeessa. (---) Valtionavustuspäätöksestä tulee valtionavustuksen oikean maksamisen ja käyttämisen edellyttämällä tarkkuudella ilmetä, mitä valtionavustuksen saajan on noudatettava valtionavustuksen käyttämisessä ja millä edellytyksillä ja milloin valtionavustus maksetaan.

Valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) valtionavustuksen saaja on velvollinen huolehtimaan siitä, että mahdollisesti asetettuja maksamisen edellytyksiä koskevat tiedot annetaan riittävän laajoina ja oikean sisältöisinä niin, että valtionapuviranomainen voi yksinomaan valtionavustuksen saajan antamien tietojen perusteella saada oikean kuvan maksamisen edellytysten täyttymisestä.

Lain 13 §:n 1 momentin mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen.

Lain 14 §:n 2 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee ilmoittaa viipymättä valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavasta muutoksesta tai muusta valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muutoksesta.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) valtionavustuksen saajan velvollisuutena on momentin perusteella antaa valtionapuviranomaiselle tiedot kaikista sellaisista olosuhteiden muutoksista, jotka vaikuttavat valtionavustuspäätöksessä määritellyn valtionavustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen. Mitä tahansa käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavaa muutosta ei ole pidettävä niin olennaisena, että valtionavustuksen saajan olisi ilmoitettava siitä. Ilmoitusvelvollisuus käsittää valtionavustuksen ehtojen noudattamisen ja valtionavustuksen tarkoituksen toteutumisen kannalta merkityksellisellä tavalla valtionavustuksen käyttöön vaikuttavat olosuhteiden muutokset. Valtionavustuksen saajan on myös ilmoitettava valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muusta muutoksesta. Muulla muutoksella tarkoitetaan erityisesti valtionavustuksen käyttötavalle asetettujen ehtojen ja rajoitusten toteutumiseen vaikuttavia muutoksia. Valtionavustuksen käyttöön vaikuttavia muutoksia ovat myös avustettavan hankkeen tai toiminnan toteuttamisen laadussa tai laajuudessa taikka hankkeen tai toiminnan muussa rahoituksessa tapahtuvat olennaiset muutokset valtionavustusta koskevassa hakemuksessa annettuihin ja valtionavustuspäätöksen perustaksi otettuihin tietoihin nähden.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen säännöksen esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Valtionavustuslain 22 §:ssä säädetään valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on menetellyt 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 14 §:n vastaisesti.

Energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1063/2012, jäljempänä energia-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan, sen lisäksi mitä valtionavustuslaissa (688/2001) säädetään, sovelletaan valtion talousarvion mukaisen energiatuen myöntämiseen, maksamiseen ja käyttöön, mitä tässä asetuksessa säädetään.

Energia-asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan energiatukea voidaan myöntää sellaisiin ilmasto- ja ympäristömyönteisiin investointi- ja selvityshankkeisiin, jotka:

1) edistävät uusiutuvan energian tuotantoa tai käyttöä;

2) edistävät energiansäästöä tai energian tuotannon tai käytön tehostamista; taikka

3) vähentävät energian tuotannon tai käytön ympäristöhaittoja.

Pykälän 2 momentin mukaan jos investointihanke liittyy päästökauppalain (311/2011) soveltamisalaan kuuluvaan toimintaan, energiatukea voidaan kuitenkin myöntää 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitettuun hankkeeseen ainoastaan siltä osin kuin se sisältää uutta teknologiaa sekä 2 kohdassa tarkoitettuun hankkeeseen ainoastaan siltä osin kuin se kuuluu energiatehokkuussopimusjärjestelmään ja investoinnin vuoksi päästökaupasta saatu taloudellinen hyöty on vähäinen.

Pykälän 3 momentin mukaan energiatuen myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että tuen saaja rahoittaa hankkeesta vähintään 25 prosenttia sellaisella rahoituksella, johon ei liity julkista tukea. Tätä ei kuitenkaan sovelleta kunnan tai sen pääosin omistaman yhteisön hankkeeseen siltä osin kuin kyse on kunnan myöntämästä rahoituksesta.

Asetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan energiatukea koskeva hakemus tulee tehdä työ- ja elinkeinoministeriön vahvistamalla lomakkeella. Hakemuksesta ja sen liitteistä tulee ilmetä ainakin seuraavat tiedot:

1) hakijan virallinen nimi, osoitetiedot, mahdollinen sähköpostiosoite sekä yritys- ja yhteisötunnus;

2) hankkeen ensisijainen tukiperuste 5 §:n 1 momentin nojalla sekä sen tavoite, toteuttamissuunnitelma ja -aikataulu;

3) arvio hankkeen energiataloudellisista vaikutuksista sekä kasvihuonekaasupäästöistä ja muista merkityksellisistä hankkeen ympäristövaikutuksista;

4) arvio työllisyysvaikutuksista;

5) hankkeen kustannusarvio, rahoitussuunnitelma ja tiedot mahdollisista leasing-sopimuksista;

6) kaupparekisteriote;

7) viimeksi päättynyttä tilikautta koskeva toimintakertomus, tilinpäätös ja tilintarkastuskertomus;

8) selvitys hankkeeseen haetuista ja myönnetyistä muista julkisista tuista mukaan lukien Euroopan unionin myöntämät tuet;

9) selvitys tuen kannustavasta vaikutuksesta hankkeen toteuttamiseen.

Asetuksen 9 §:n 2 momentin mukaan investointihanketta koskevaan hakemukseen tulee liittää hankkeen kannattavuuslaskelma. Jos investointihanke sisältää uutta teknologiaa, tulee hakemuksessa ja sen liitteissä selvittää teknologian uutuusarvo ja riskit, hankkeen hyödyntämismahdollisuudet ja uuden teknologian aiheuttamat lisäkustannukset.

Asetuksen 10 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan investointihankkeen hyväksyttävät kustannukset ovat rakennusten, koneiden ja laitteiden hankinnasta ja asennuksesta sekä niiden muutos- ja korjaustöistä aiheutuvat kustannukset.

Asetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan energiatuki maksetaan hakemuksesta (maksatushakemus) jälkikäteen hankkeen edistymisen ja toteutuneiden maksettujen kustannusten perusteella yhdessä tai useammassa erässä, jotka mainitaan myöntöpäätöksessä. Viimeinen maksuerä on vähintään 20 prosenttia myönnetystä tuesta, jollei työ- ja elinkeinoministeriö erityisestä syystä yksittäistapauksessa tuen myöntämistä koskevassa päätöksessä poikkea tästä.

Asetuksen 14 §:n mukaan investointituen kohteena ollutta omaisuutta tulee käyttää tukipäätöksessä määrättyyn tarkoitukseen viiden vuoden ajan tuen viimeisen erän maksamisesta eikä omaisuutta saa mainittuna aikana luovuttaa toiselle taikka siirtää toisen omistukseen tai hallintaan. Energiapuun tuotantoon tarkoitettujen työkoneiden osalta vastaava aika on kolme vuotta.

Asetuksen 17 §:n mukaan sen lisäksi mitä valtion talousarviossa, valtionavustuslaissa ja tässä asetuksessa säädetään, tuen saaja on velvollinen noudattamaan tuen myöntö- ja maksatuspäätöksissä mainittuja tuen käyttämistä ja maksamista koskevia ehtoja ja rajoituksia.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

2. Tosiseikat

A Oy on 21.12.2012 päivätyllä hakemuksella hakenut energiatukea työ-ja elinkeinoministeriöltä Giant-hakkurien investointiin. Hakemuksen liitteenä olevan kustannusarvion mukaan hankkeen kustannukset olivat 2 300 000 euroa. Kustannusarvioon sisältyi kolmen hakkurin hankinnat.

A Oy on 26.7.2013 täydentänyt hakemustaan toimittamalla työ- ja elinkeinoministeriölle päivitetyn projektisuunnitelman, kustannusarvion ja rahoitussuunnitelman. Hankkeen kokonaiskustannukset olivat uuden kustannusarvion mukaan 1 000 000 euroa. Kustannusarvioon sisältyi kahden hakkurin hankinnat, joiden hinnoiksi on merkitty 550 000 euroa ja 446 000 euroa. Rahoitussuunnitelman mukaan hankkeen omarahoitusosuus on 20 prosenttia, vieraan pääoman osuus 60 prosenttia ja energiatuen osuus 20 prosenttia hankkeen kustannuksista.

A Oy:lle on työ- ja elinkeinoministeriön 5.8.2013 tekemällä päätöksellä myönnetty energiatukea 200 000 euroa investointihankkeeseen. Tuettava hanke on päätöksessä määritelty Giant-hakkurien investoinniksi, ja investoinnin tarkoituksena on päätöksen mukaan uusiutuvan energian käytön tai tuotannon tehostaminen.

Tukipäätöksen mukaan tuen piiriin hyväksyttävät kustannukset ovat yhteensä 1 000 000 euroa, joista koneiden ja laitteiden osuus on 996 000 euroa. Energiatuki voi olla enintään 20 prosenttia tuen piiriin hyväksyttävistä kustannuksista. Hanke on päätöksen mukaan käynnistettävä 31.12.2013 mennessä ja saatettava päätökseen 31.12.2014 mennessä. Tuki on haettava maksuun 31.3.2015 mennessä.

Päätöksen mukaan tuki maksetaan tuen voimassaolon aikana erillisestä hakemuksesta hankkeen edistymisen ja toteutuneiden kustannusten mukaan erikseen annettavien maksatuspäätösten perusteella kahdessa erässä.

Päätöksen mukaan myönnettyyn energiatukeen sovelletaan valtionavustuslakia (688/2001), energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annettua valtioneuvoston asetusta (1063/2012) sekä päätöksen liitteenä olevia ehtoja ja ohjeita.

Päätöksen liitteenä olevan maksatushakemuslomakkeen liitteenä olevissa energiatuen maksatusehdoissa mainitaan, että energiatuen ohella julkista rahoitusta on kaikki julkisten tai julkisomisteisten rahoittajien myöntämä rahoitus riippumatta siitä, sisältyykö rahoitukseen julkista valtion tukea vai ei. Julkiseksi rahoitukseksi luetaan myös julkisen tai julkisomisteisen rahoittajan takaama laina.

Päätöksessä tai sen liitteenä olevissa ehdoissa ei ole tarkemmin määritelty investoitavien hakkurien määrää tai muita niiltä vaadittavia ominaisuuksia.

A Oy:n omistus on jakautunut seuraavasti: D 90 prosenttia ja E 10 prosenttia. B Oy:n omistus on jakautunut seuraavasti: D 55 prosenttia ja E 45 prosenttia. D on ollut molempien yritysten toimitusjohtaja.

A Oy on 23.9.2013 päivätyllä laskulla ostanut Giant S -hakkurin B Oy:ltä kauppahintaan 682 000 euroa (arvonlisäveroton hinta 550 000 euroa). Hakkuriin kohdistunut osamaksuvelka 90 570,06 euroa on siirretty A Oy:n vastuulle. Loppuosa kauppahinnasta on suoritettu myymällä 23.9.2013 päivätyillä laskuilla yhdeksän kappaletta perävaunuja ja kontteja B Oy:lle 770 040,00 eurolla. B Oy on ottanut edellä mainittuihin perävaunuihin ja kontteihin kohdistuneet osamaksuvelat vastattavakseen.

A Oy on 4.10.2013 tehnyt työ- ja elinkeinoministeriölle maksatushakemuksen, jolla se on hakenut 100 000 euron osuutta 5.8.2013 myönnetystä energiatuesta maksuun.

A Oy on 30.10.2013 antanut työ- ja elinkeinoministeriölle rahoitusselvityksen. Selvityksen mukaan hankkeen ennakoitu kokonaisrahoitus muodostuu seuraavasti: Scania rahoitus 682 000 euroa (sisältäen arvonlisäveron), Finnveran myöntämä laina 300 000 euroa ja tulorahoitus 270 000 euroa (sisältäen arvonlisäveron).

A Oy on 30.11.2013 päivätyllä laskulla ostanut Giant 8 -hakkurin C Oy:ltä kauppahintaan 570 400,00 euroa (arvonlisäveroton hinta 460 000 euroa). Kauppahinta 570 400 euroa on maksettu myymällä C Oy:lle Giant 3 -hakkuri kauppahintaan 260 400 euroa ja loppuhinta 310 000 euroa on maksettu kahtena eri tilisiirtona A Oy:n pankkitililtä joulukuussa 2013.

A Oy on 16.12.2013 tehnyt työ- ja elinkeinoministeriölle maksatushakemuksen, jolla se on hakenut 200 000 euroa 5.8.2013 myönnetystä energiatuesta maksuun. Hakemukseen on sisältynyt myös lopputilitys. A Oy on 26.1.2014 toimittanut työ- ja elinkeinoministeriölle lisätietoja hakkurien hinnoista ja hankituille hakkureille aiemmin myönnetyistä tuista.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 4.4.2014 tehnyt päätöksen, jolla se on hylännyt maksatushakemuksen ja lopputilityksen ja päättänyt olla maksamatta energiatukea A Oy:lle. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut A Oy:n jättäneen toimittamatta oikeita ja riittäviä tietoja niistä seikoista, jotka olisivat olleet tarpeen energiatukihakemuksen ratkaisemiseksi, sekä jättänyt ilmoittamatta muutoksista. Ministeriö on katsonut A Oy:n salanneen tietoja valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sekä toimineen valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin ja 14 §:n 2 momentin vastaisesti valtionavustuslain 22 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Valituksenalaisella päätöksellään työ- ja elinkeinoministeriö on 1.7.2014 hylännyt A Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen.

A Oy:n toimeksiannosta tilintarkastaja on antanut 29.7.2014 päivätyn lausunnon Giant S -hakkurin ja Giant 8 -hakkurin hankintoihin liittyvistä maksuista.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on arvioitava, onko työ- ja elinkeinoministeriö voinut valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan ja 22 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla hylätä yhtiön tekemät maksatushakemukset ja päättää olla maksamatta myönnettyä energiatukea sillä perusteella, että se on katsonut valittajayhtiön salanneen energiatukiharkinnan kannalta olennaisia tietoja ja laiminlyöneen valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin ja 14 §:n 2 momentin mukaisen tiedonanto- ja ilmoitusvelvollisuutensa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on perustellut kielteistä maksatuspäätöstään ja oikaisuvaatimuksen hylkäämistä sillä, että yhtiö on jättänyt ilmoittamatta, että hakkurit hankitaan käytettyinä ja että Giant 8 -hakkurille on aiemmin myönnetty energiatukea. Lisäksi ministeriö on katsonut yhtiön jättäneen ilmoittamatta Giant S -hakkurin osalta, että se on ostettu B Oy:ltä ja että sen maksaminen on toteutettu siirtämällä omaisuutta ja velkoja yhtiön ja B Oy:n välillä. Ministeriö on katsonut myös hakkurien hankintojen rahoitusrakenteen muuttuneen energiatukihakemuksesta ilmoitetusta.

Työ- ja elinkeinoministeriön päätökseen, jolla energiatukea on myönnetty, ei ole otettu tuella hankittavien hakkurien ominaisuuksia koskevia ehtoja tai muita investoinnin kohteena olevaa kalustoa koskevia vaatimuksia. Erityisesti tukipäätöksestä ei käy ilmi, että energiatuen avulla hankittavien koneiden ja laitteiden on oltava uusia, jotta niiden kustannukset voidaan hyväksyä tuen piiriin. Tukipäätöksestä ei myöskään käy ilmi, että tuki voidaan maksaa vain sellaiselle kalustolle, jolle ei ole aiemmin myönnetty energiatukea.

Valtionavustuslain 11 §:ssä säädetään siitä, mitä tietoja valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi. Pykälän 4 momentin 6 kohdan mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla myös muut valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet. Pykälää koskevien esitöiden mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee siten valtionavustuksen oikean maksamisen ja käyttämisen edellyttämällä tarkkuudella ilmetä, mitä valtionavustuksen saajan on noudatettava valtionavustuksen käyttämisessä ja millä edellytyksillä ja milloin valtionavustus maksetaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että investoinnin kohteena olevien laitteiden ja koneiden uutena hankkimisen asettaminen tuen maksamisen edellytykseksi on sellainen seikka, jonka valtionavustuslain 11 §:n mukaisesti tulee käydä ilmi energiatukipäätöksestä. Jos tuen maksamisen edellytyksenä on, että investoinnin kohteena oleville laitteille ja koneille ei ole aiemmin myönnetty valtiontukea, myös tällaisen ehdon tulee valtionavustuslain 11 §:n edellyttämällä tavalla käydä ilmi energiatukipäätöksestä. Koska tällaisia ehtoja ei energiatukipäätöksestä käy ilmi, yhtiön ei voida katsoa toimineen valtionavustuslain tai energia-asetuksen vastaisesti hakkurien hankinnassa sillä perusteella, että yhtiö ei ole ennen hakkurien hankintaa tai sen jälkeen ilmoittanut hakkurien olevan mahdollisesti käytettyjä tai että yhtiö ei ole ilmoittanut Giant 8 -hakkurin aiemmin saamasta tuesta oma-aloitteisesti.

Ottaen huomioon, että soveltuvissa säännöksissä tai työ- ja elinkeinoministeriön energiatukipäätöksessä ei ole erityisiä ehtoja tai rajoituksia liittyen tahoihin, joilta tuen avulla tehtävät hankinnat voidaan tehdä, yhtiön ei voida myöskään katsoa laiminlyöneen valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin mukaista ilmoitusvelvollisuuttaan pelkästään sillä perusteella, että se ei ole tukihakemuksessaan tai sen jälkeen erikseen ilmoittanut, että osa kalustosta tullaan hankkimaan B Oy:ltä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tukipäätöksessä tai soveltuvissa säännöksissä ei määritellä, millaista maksutapaa käyttäen investoinnin kauppahinta tulee suorittaa myyjälle. Valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee kuitenkin antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Pykälän esitöiden mukaan tiedot on annettava riittävän laajoina ja oikean sisältöisinä niin, että valtionapuviranomainen voi yksinomaan valtionavustuksen saajan antamien tietojen perusteella saada oikean kuvan maksamisen edellytysten täyttymisestä. Kauppahinnan suorittaminen omaisuutta ja velkakirjoja siirtämällä voi olla omiaan vaikeuttamaan sen selvittämistä, mikä on ollut kyseisen omaisuuden oikea arvo ja siten vaikeuttamaan avustuksen maksamisen edellytysten täyttymisen arviointia.

Nyt esillä olevassa asiassa yhtiö on kuitenkin toimittanut työ- ja elinkeinoministeriölle lisäselvitystä Giant-hakkurien valmistajan, C Oy:n, myymien hakkurien hinnoista. Yhtiön hankkimien hakkurien hankintahinnat vastaavat myös energiatukihakemuksen liitteenä toimitetussa kustannusarviossa esitettyä, eikä tukipäätöksessä ole asetettu tarkempia ehtoja hankittavien hakkureiden ominaisuuksille siten, että hankittujen hakkureiden ei voitaisi katsoa vastaavan tukipäätöstä. Yhtiön ei voida katsoa laiminlyöneen valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin mukaista velvollisuuttaan.

Työ- ja elinkeinoministeriö on katsonut, että hankkeen rahoitus perustuisi energia-asetuksen vastaisesti ainoastaan julkiseen rahoitukseen. Yhtiön 30.10.2013 toimittama rahoitusselvitys huomioon ottaen asiassa ei ole osoitettu, että tuen saaja ei rahoittaisi hankkeesta vähintään 25:tä prosenttia sellaisella rahoituksella, johon ei liity julkista tukea energia-asetuksen 5 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla. Asiassa ei ole myöskään osoitettu, että hankkeen rahoituksessa olisi tapahtunut sellainen olennainen muutos valtionavustusta koskevassa hakemuksessa annettuihin ja valtionavustuspäätöksen perustaksi otettuihin tietoihin nähden, josta yhtiön olisi valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin nojalla tullut ilmoittaa työ- ja elinkeinoministeriölle.

Edellä olevan perusteella yhtiön toiminnasta ei ole esitetty sellaista selvitystä, että sen voisi katsoa toimineen valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan tai 22 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamalla tavalla siten, että työ- ja elinkeinoministeriö olisi voinut hylätä yhtiölle myönnetyn tuen maksatushakemukset päätöksissään mainituilla perusteilla.

Näin ollen työ- ja elinkeinoministeriön päätös maksatushakemusten hylkäämisestä sekä valituksenalainen päätös, jolla yhtiön tuen maksatusta koskeva oikaisuvaatimus on hylätty, on lainvastainen hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sen vuoksi päätökset on kumottava ja asia palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Mika Seppälä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 19.9.2016