KHO:2016:136

Kansalaisuusasia – Kielitaitoedellytys – Poikkeaminen – 65-vuotias – Kielitaidon taso – Uusi kielitodistus

Vuosikirjanumero: KHO:2016:136
Antopäivä: 19.9.2016
Taltionumero: 3896
Diaarinumero: 710/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:136

A oli kansalaisuushakemuksessaan pyytänyt poikkeamaan kansalaisuuslain kielitaitoedellytyksestä kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin perusteella vedoten yli 65 vuoden ikäänsä sekä suomen kielen ymmärtämisen ja alkeiden hallintaan.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt kansalaisuushakemuksen sillä perusteella, että A:n suomen kielen taito oli saadun selvityksen mukaan ollut eurooppalaisen viitekehyksen kielitaidon taitotasolla A1.2. Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännön mukaan riittävä alkeiskielitaidon taso olisi ollut sitä hieman korkeampi taso A1.3. Hallituksen esityksen HE 80/2010 vp yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitettu suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen tai puhumisen alkeiden hallinta pitäisi sisällään hieman yleisten kielitutkintojen tasoa 2 vastaavaa kielenhallintaa alhaisemman tason. Hallinto-oikeus oli voinut päätöksessään mainitsemillaan perusteilla päätyä siihen, että tällaisena voidaan pitää Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännön mukaisesti eurooppalaisen viitekehyksen kielitaidon taitotasoa A1.3.

Kielitaitoedellytyksen täyttyminen on osoitettava siihen mennessä, kun Maahanmuuttovirasto tekee asiassa ratkaisun. Korkein hallinto-oikeus ei voinut ottaa huomioon sille toimitettua kielitodistusta, josta kävi ilmi, että A oli saavuttanut vaadittavan kielitaidon hakemuksen ratkaisemisen jälkeen.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 momentti 6 kohta, 18 b § 1 momentti 2 kohta, 2 momentti ja 3 momentti, 45 § 1 ja 2 momentti

Hallintolaki 22 § 1 momentti, 31 § 1 momentti ja 34 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 10.2.2015 nro 15/0096/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei päätöksellään 7.5.2013 (Dnro 7035/310/2012) ole myöntänyt Venäjän federaation kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä kielitaitoedellytystä eikä siitä ole perusteita poiketa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalai­selle myön­netään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hänellä hakemusta ratkaistaes­sa muiden edellytysten ohella on suomen tai ruotsin kielen tyydyttä­vä suulli­nen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalai­sen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys).

Kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myön­tää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämät­tä muun ohessa, jos:

4) muutoin on olemassa erittäin painava syy kielitaitoedellytyksestä poikkea­miselle.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman sekä 65-vuo­tiaan tai sitä vanhemman hakijan osalta, jolle on myönnetty oles­kelulupa muulla kuin 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla perusteella, voidaan kielitai­toedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmär­tämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruot­sin kielen opintoihin.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidotto­muus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suo­men tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) mukaan kansalaisuuslain 18 b §:n 2 mo­mentissa tarkoitettu suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen tai puhumisen al­keiden hallinta pitäisi sisällään hieman yleisten kielitutkintojen tasoa 2 vas­taavaa kielenhallintaa alhaisemman tason. Tällöin edellytettäisiin, että hakija ym­märtää selkeää ja yksinkertaista puhetta, joka käsittelee jokapäiväisiä ja tut­tuja asioita. Hakijan tulisi selvitä rutiininomaisissa yksinkertaista tiedonvaih­toa vaativissa puhetilanteissa, vaikka ääntäminen olisikin vielä puutteellista. Li­säksi edellytettäisiin yleisimmän perussanaston hallintaa sekä joitakin perus­kieliopin rakenteita.

Asiassa saatu selvitys

A on kansalaisuushakemuksessaan vaatinut kielitaitoedellytyksestä poikkeamista sillä perusteella, että hän on täyttänyt 65 vuotta ja koska hän hal­litsee suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet. Hakemukseen on lii­tetty suomen kielen opettajan B:n antama todistus 5.6.2012, jonka mukaan suullinen taito on tyydyttävää ja se riittää selviytymiseen käytännölli­sissä arkitilanteissa. Todistuksen mukaan A kykenee ymmärtämään jon­kun verran hidastempoisesta yleiskielisestä puheesta, mutta asioiden laaja kä­sittely on hänelle vielä vaikeaa.

Maahanmuuttovirasto on 16.4.2013 päivätyllä täydennyspyynnöllä pyytänyt A:ta täydentämään hakemustaan kolmen viikon kuluessa kielteisen pää­töksen uhalla, koska hän ei ollut hakemuksessaan esittänyt liitteenä perustelui­ta kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle. Täydennyspyynnössä on muun ohel­la viitattu Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännön mukaiseen määritel­mään suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeista. A on toimit­tanut Maahanmuuttovirastolle edellä mainitun suomen kielen opettajan B:n 23.4.2013 antaman todistuksen, jonka mukaan A osaa antaa perustiedot itsestään, lähipiiristään ja voinnistaan, selviää auttavasti kaikkein yksinkertaisimmista vuoropuheluista esimerkiksi palvelutilanteissa ja lääkärin vas­taanotolla ja tulee auttavasti toimeen omaan vapaa-aikaansa liittyvissä vuoro­vaikutustilanteissa. Tekstinymmärtämisessä A osaa poimia muutamia yksittäisiä tietoja uutisteksteistä ja uutislähetyksistä ja poimii yksinkertaisia tietoja teksteistä harrastuksiinsa liittyen. Lisäksi A on toimittanut ortodoksisen seurakunnan kirkkoherran selvityksen 25.4.2013, jonka mukaan A on järjestelmällisesti osallistunut suomen kielen opintoihin. Selvityksessä on viitattu edellä mainittuihin todistuksiin 5.6.2012 ja 23.4.2013.

Maahanmuuttovirasto on 30.4.2013 pyytänyt todistuksen antaneelta suomen kielen opet­tajalta lisätietoja. B:n puhelimitse antaman selvityk­sen mukaan A:n kielitaito eurooppalaisen viitekehyksen mukaisesti ar­vioituna on tai lähestyy tasoa A1.2. Maahanmuuttoviraston käytännön mukaan riittävä alkeiskielitaso on A1.3.

Asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys siitä, hallitseeko A suo­men kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Hallituksen esityksessä (HE 80/2010 vp) viitattu yleisten kielitutkintojen kie­len osaamisen taso 2 vastaa kielten oppimisen, opettamisen ja arvioinnin yhtei­sen eurooppalaisen viitekehyksen tasoa A2 ja yleisten kielitutkintojen taso 1 eurooppalaisen viitekehyksen tasoa A1. Kielitaidon taso A1 jakautuu edelleen tasoihin A1.1, A1.2 ja A1.3 (Opetushallituksen määräykset 24/11/2011 ja 2012:1). Hieman yleisten kielitutkintojen tasoa 2 vastaavaa kielenhallintaa al­haisempana, kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeiden hallintaa osoittavana tasona voidaan näin ollen pitää Maahanmuuttoviraston tulkinnan mukaisesti taitotasoa A1.3.

Maahanmuuttovirasto on 30.4.2013 puhelimitse tiedustellut A:n kielitai­dosta todistukset antaneelta suomen kielen opettajalta täsmentävää arviota A:n kielitaidon tasosta eurooppalaisen viitekehyksen mukaan. Hän on arvioinut A:n suo­men kielen suullisen kielitaidon tasoksi A1.2. Asiassa ei ole ilmennyt syytä epäillä Maahanmuuttoviraston selvitystä puhelinkeskustelusta. Tähän nähden enemmän selvityksen hankkiminen puhelinkeskustelusta ei ole tar­peen.

Hallinto-oikeus katsoo, että A:n ei esitetyn selvityksen perusteella voida katsoa hallitsevan suomen kielen puhumisen ja ymmärtämisen alkeita kansa­laisuuslain 18 b §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla. Asiakirjoista ei myös­kään käy ilmi, että hänen tähänastista osallistumistaan suomen kielen opetuk­seen voisi pitää sillä tavoin säännöllisenä, että senkään perusteella olisi voitu poiketa riittävän suullisen kielitaidon vaatimuksesta. Asiassa ei ole tullut esil­le sellaista erittäin painavaa syytä, jonka perusteella A:n kohdalla olisi perusteltua poiketa kielitaitoedellytyksestä kansalaisuuslain 18 b §:n 1 mo­mentin 4 kohdan nojalla.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Minna Ruuskanen. Esittelijä Teija Orjala-Heikkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto teki kielteisen päätöksen kansalaisuushakemukseen perustuen omaan käytäntöönsä ja A:lle entuudestaan tuntemattomaan kielitaitovaatimukseen alkeiskielitason A1.3 mukaan. Tästä kielitaitovaatimuksesta A sai tietää ensimmäisen kerran vasta Maahanmuuttoviraston kielteisestä päätöksestä. Maahanmuuttoviraston päätöksen antamishetkellä ei ollut saatavissa virallista julkista tietoa eurooppalaisen viitekehyksen mukaisesta alkeiskielitason A1.3 vaatimuksesta yli 65-vuotiaiden hakijoiden kohdalla.

Maahanmuuttovirasto on vedonnut puhelinkeskusteluun opettaja B:n kanssa. Lisäksi päätöksessä on viitattu lainvalmisteluaineistoon.

Hallinto-oikeus ei ole huomioinut B:n kirjallista todistusta asiassa eikä häntä ole kuultu hallinto-oikeudessa. Sen sijaan Maahanmuuttoviraston B:ltä puhelimitse saamaa tietoa on pidetty vakuuttavana. Puhelinkeskustelun sisältö perustuu vain Maahanmuuttoviraston näkemykseen asiasta. Hallinto-oikeuden perustelut osoittavat, että B:n mielipidettä on kuultava. B:ltä saatu lausunto on tämän vuoksi liitetty valitukseen. Muitakin perusteluja on jätetty päätöksenteossa huomiotta.

Maahanmuuttovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A on antanut vastaselityksen. Yhdenvertaisuutta suhteessa muihin 65 vuotta täyttäneisiin hakijoihin on loukattu. Maahanmuuttoviraston käytännön työ- ja toimintatavat nojautuvat siihen, ettei täsmällisiä kielitaitovaatimuksia julkaista eikä niistä ilmoiteta hakemusten käsittelyn aikana.

A on vastaselityksen toimittamisen jälkeen toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen kopion suomen kielen opettaja C:n 4.10.2015 päiväämästä kielitodistuksesta, jonka mukaan A:n kielitaito on tasolla A1.3.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hänellä on hakemusta ratkaistaessa muiden edellytysten ohella suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys). Pykälän 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain laissa jäljempänä säädetyillä perusteilla.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos hakija on 65-vuotias tai sitä vanhempi ja hänellä on Suomessa pakolaisasema, toissijainen suojeluasema tai oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella. Saman pykälän 2 momentin mukaan 65-vuotiaan tai sitä vanhemman hakijan osalta, jolle on myönnetty oleskelulupa muulla kuin 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla perusteella, voidaan kielitaitoedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin. Pykälän 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan pykälän 3 momentin mukaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseensa 17 §:ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan. Pykälän 2 momentin mukaan jos hakija haluaa hakemuksensa tueksi vedota johonkin mainitun lain poikkeussäännökseen, hänen tulee liittää hakemukseensa selvitys, johon hän perustaa vaatimuksensa.

Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Tosiseikat

A on hakenut Suomen kansalaisuutta. Hän on kansalaisuushakemuksessaan pyytänyt poikkeamaan kielitaitoedellytyksestä vedoten yli 65 vuoden ikäänsä sekä suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeiden hallintaan.

Maahanmuuttovirasto on 16.4.2013 päivätyssä täydennyspyynnössään pyytänyt A:ta toimittamaan virastolle suomen tai ruotsin kielen opettajan antaman kielitodistuksen siitä, että hän hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet. Täydennyspyynnössä on muun ohella todettu, että:

"Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännön mukaan hakija hallitsee suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet, jos hän

- ymmärtää yksinkertaisia lausumia rutiinimaisissa keskusteluissa tilanneyhteyden tukemana ja pystyy seuraamaan yksinkertaisia, välittömiin tilanteisiin tai omaan kokemukseensa liittyviä keskusteluja ja

- osaa kertoa lyhyesti itsestään ja lähipiiristään, selviytyy kaikkein yksinkertaisimmista vuoropuheluista ja palvelutilanteista, osaa rajallisen joukon lyhyitä, ulkoa opeteltuja ilmauksia, keskeisintä sanastoa ja perustason lauserakenteita."

A on Maahanmuuttoviraston täydennyspyynnön jälkeen toimittanut virastolle suomen kielen opettaja B:n antaman todistuksen, jossa on sanallisesti kuvailtu A:n kielitaitoa. Maahanmuuttoviraston pyydettyä puhelimitse B:ltä selvitystä A:n kielitaidosta eurooppalaisen viitekehyksen mukaisesti arvioituna B on arvioinut hakijan kielitason olevan tasolla A1.2.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, onko valittaja hallinnut suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Kansalaisuuslain 17 §:n 1-8 kohdassa on lueteltu täsmällisesti ja tyhjentävästi ne tavat, joilla kielitaitoedellytyksen täyttäminen voidaan osoittaa. Sen sijaan lain 18 b §:n 2 momentissa kielitaitoedellytyksestä poikkeamisen edellytyksenä on mainittu yleisemmin suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeiden hallinta, joka 3 momentin mukaan osoitetaan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella. Vaadittavan kielenhallinnan tasoa on tältä osin täsmennetty hallituksen esityksen HE 80/2010 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa. Perustelujen mukaan kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitettu suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen tai puhumisen alkeiden hallinta pitäisi sisällään hieman yleisten kielitutkintojen tasoa 2 vastaavaa kielenhallintaa alhaisemman tason. Hallinto-oikeuden edellä selostetuissa perusteluissa on todettu tason 1 jakaantuvan kolmeen alatasoon A1.1, A1.2 ja A1.3. Hallinto-oikeus on voinut mainitsemillaan perusteilla päätyä siihen, että hieman tasoa 2 alhaisempana tasona voidaan pitää Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännön mukaisesti kielitaidon taitotasoa A1.3.

Maahanmuuttoviraston täydennyspyynnössä on ilmoitettu, miten hakemusta on täydennettävä. Täydennyspyynnössä mainitut Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännön mukaiset suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeiden määritelmät vastaavat eurooppalaisen viitekehyksen kielitaidon taitotason A1.3 vaatimuksia kuullun ymmärtämisen ja puhumisen osalta.

Maahanmuuttovirasto on voinut hallintolain 31 §:n 1 momentti huomioon ottaen pyytää A:n suomen kielen opettajalta täsmentävää arviota A:n kielitaidon tasosta eurooppalaisen viitekehyksen mukaan. Kun suomen kielen opettaja on arvioinut hakijan kielitaidon olevan tasolla A1.2, on Maahanmuuttovirasto voinut tällä perusteella tehdä kielteisen päätöksen. Asiassa ei ole ilmennyt aihetta epäillä Maahanmuuttoviraston selvitystä puhelinkeskustelun sisällöstä. Valittajan suomen kielen opettaja B on valituksen liitteenä olevassa 4.3.2015 päivätyssä kirjeessään myös todennut vahvistaneensa puhelimitse Maahanmuuttovirastolle hakijan kielitason suoritettujen testien perusteella olevan A1.2.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainittu suomen kielen opettajalta puhelimitse saatu täsmennys on ollut hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitettu selvitys, joka tässä tapauksessa on myös vaikuttanut asian ratkaisuun. A:lle olisi siten tullut varata tilaisuus antaa selityksensä saadusta täsmennyksestä Maahanmuuttovirastolle ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä. Koska A on voinut lausua kyseisestä täsmennyksestä asian muutoksenhakuvaiheissa, Maahanmuuttoviraston päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen uudelleen käsiteltäväksi tämän menettelyvirheen perusteella ei enää tässä vaiheessa ole syytä.

Hallinto-oikeus on voinut mainitsemillaan perusteilla katsoa, että A:n ei esitetyn selvityksen perusteella voida katsoa hallitsevan suomen kielen puhumisen ja ymmärtämisen alkeita kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla.

Kansalaisuuslain 13 §:ää on sanamuotonsa mukaisesti tulkittava siten, että sen 1 momentin 6 kohdan mukaisen kielitaitoedellytyksen täyttyminen on osoitettava siihen mennessä, kun Maahanmuuttovirasto tekee asiassa ratkaisun. Sama vaatimus koskee myös kansalaisuuslain 18 b §:ssä tarkoitettua tilannetta, jossa 65-vuotiaan tai sitä vanhemman hakijan osalta edellytetään, että hänen on suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella osoitettava hallitsevansa suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet. Valittaja ei edellä mainitulla tavalla ole täyttänyt kielitaitoedellytystä Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä. Korkein hallinto-oikeus ei voi ottaa huomioon sille toimitettua kielitodistusta, josta käy ilmi, että valittaja on saavuttanut vaadittavan kielitaidon hakemuksen ratkaisemisen jälkeen. Kielitaidon kehittyminen voidaan ottaa huomioon mahdollisen uuden hakemuksen perusteella tehtävässä Maahanmuuttoviraston päätöksessä.

Näistä syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Camilla Busck-Nielsen.

 
Julkaistu 19.9.2016