KHO:2016:140

Luonnonsuojelulaki – Direktiivilajien hävittämis- ja heikentämiskielto – Lisääntymis- ja levähdyspaikka – Poikkeamislupa – Liito-orava – Koulu – Luontodirektiivi – Tyydyttävä vaihtoehto – Asemakaavoitus

Vuosikirjanumero: KHO:2016:140
Antopäivä: 30.9.2016
Taltionumero: 4138
Diaarinumero: 4109/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:140

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli myöntänyt kaupungille luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisen luvan poiketa saman pykälän 1 momentissa tarkoitetusta uhanalaisen eläinlajin (liito-oravan) lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta kaupungin omistaman korttelialueen ottamiseksi asemakaavan mukaiseen käyttöön koulun rakennuspaikkana.

Hallinto-oikeus oli kumonnut ELY-keskuksen päätöksen katsoen, ettei kaupunki ollut esittänyt sellaisia syitä, jotka estäisivät pitämästä tarkasteltuja vaihtoehtoisia uuden koulun sijoituspaikkoja luontodirektiivin tarkoittamalla tavalla tyydyttävinä ratkaisuina.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi ELY-keskuksen päätöksen voimaan. Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tuli täyttyä, jotta poikkeus voitiin myöntää. Kaupungin esittämiä asutuksen sijoittumiseen ja yhdyskuntarakenteen kehitykseen erityisesti pitkällä aikavälillä liittyviä tekijöitä voitiin pitää sellaisina objektiivisesti osoitettavissa olevina seikkoina, joiden perusteella vaihtoehtojen tyydyttävyyttä tuli arvioida. Asiassa oli esitetty riittävä selvitys siitä, että uuden koulun rakentamiseen ei ollut olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua. Kun kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyivät, oli ELY-keskus voinut myöntää kaupungille hakemuksen mukaisesti poikkeamisluvan.

Äänestys 4–1 ja esittelijän eriävä mielipide

Luonnonsuojelulaki 3 §, 4 §, 5 §, 49 § 1 ja 3 momentti

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 16 artikla 1 kohta ja liite IV (a)

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.11.2015 nro 15/0492/2

Asian aikaisempi käsittely

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on 29.9.2014 myöntänyt Heinolan kaupungille luvan poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta niin sanotun Sinilähteen koulutonttia koskevan asemakaavan toteuttamiseksi seuraavilla ehdoilla:

1. Lupa on voimassa viisi vuotta tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta alkaen. Rakennustöitä ei saa aloittaa ennen kuin päätös on saanut lainvoiman.

2. Puuston poistoa ei saa tehdä 1.4.–31.7. välisenä aikana. Alueella olevia kolopuita tai risupesäpuita ei saa kaataa (liitekartan punaiset rastit).

3. Alueen rakentaminen on rakennusalan ja kenttien osalta toteutettava ELY-keskukselle 24.9.2014 toimitetun asemapiirroksen mukaisesti. Liito-oravan huomioon ottaminen muiden rakentamiseen liittyvien yksityiskohtien suunnittelussa on tehtävä arkkitehtisuunnittelun yhteydessä.

4. Liito-oravien käytössä olevien risupesien ja kolopuiden ympärille on jätettävä riittävä määrä suojapuita ja muita puita.

5. Alueelle on jätettävä riittävä määrä ruokailupuita.

6. Puustoiset kulkuyhteydet ympäröiville alueille tulee säilyttää.

7. Rakennushankkeen toteuttajan tulee huolehtia liito-oravalle säilytettävien alueiden rakennusaikaisesta merkinnästä ja aitaamisesta vahinkojen välttämiseksi.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Liito-orava on luontodirektiivin 92/43/ETY liitteessä IV (a) mainittu eläinlaji, jonka lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin nojalla kielletty.

Hakemuksen mukainen niin sanotun koulutontin rakentaminen heikentää liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan ELY-keskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 49 §:n 1 momentin kiellosta luontodirektiivin 16 (1) artiklassa mainituilla perusteilla.

Poikkeusluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa, sillä hakemus liitteineen osoittaa, ettei hankkeelle ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Uuden koulun rakentaminen vaikuttaa kaupunkirakenteeseen vuosikymmenien ajan. Kaupunkirakenteen yhtenäisyyden kannalta poikkeusluvan kohteena oleva tontti vaikuttaa parhaalta olemassa olevalta vaihtoehdolta. Mahdollinen asemakaavamuutos veisi vuosia, mikä ei ole kohtuullista Myllyojan koulun oppilaiden ja henkilökunnan kannalta. Kunnan velvollisuutena on tarjota koulunkäyntiin turvalliset ja terveelliset olosuhteet.

Ottaen huomioon hankkeen vaikutukset lajin elinmahdollisuuksiin ja kokonaismäärään Suomessa ja ELY-keskuksen toiminta-alueella ja Heinolan kaupungissa, poikkeaminen ei haittaa liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella. Hakija on lähtenyt rakennusalan suunnittelussa ja sijoittelussa siitä, että koulurakennus ja liito-orava voisivat sijaita samalla tonttialueella.

Vuonna 2006 valmistuneen ympäristöministeriön teettämän valtakunnallisen selvityksen mukaan Suomessa arvioidaan olevan noin 143 000 liito-oravanaarasta. Hämeen ELY-keskuksen toimialueelta on ympäristöhallinnon Hertta-eliölajit tietojärjestelmään kirjattu lähes 1 700 liito-oravan havaintopaikkaa. Heinolan kaupungin alueella on 119 erillistä havaintopaikkaa, joissa liito-orava nykyisin esiintyy.

Hakemuksen mukainen rakentaminen täyttää myös luontodirektiivin 16 artiklan 1 c kohdan mukaiset kriteerit. Hanke on toteutettava kansanterveyden ja yleisen edun kannalta tärkeän pakottavan syyn vuoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksen johdosta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja hylännyt Heinolan kaupungin hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Liito-orava on mainitussa liitteessä tarkoitettu laji.

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY eli luontodirektiivin 16 artiklan (1) c kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, poikkeus voidaan myöntää kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa saatu selvitys

Hakemuksen mukaan Heinolan kaupungin Myllyojan koulun homevaurioiden vuoksi on tullut tarve rakentaa uusi koulu. Koulun korjausaste on 75 prosenttia. Myllyojan koulu sijaitsee Heinolan taajama-alueen eteläpäässä ja siten yhdyskuntarakenteen kannalta epäkäytännöllisessä paikassa.

Alueella on voimassa vuonna 1978 vahvistettu asemakaava, jossa poikkeamisluvan kohteena oleva rakennuspaikka on osoitettu opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YO-5) ja puistoalueeksi (PL).

Enviro Oy:n liito-oravaselvityksen 15.8.2014 mukaan aikuiset liito-oravat elävät koko ikänsä samalla alueella, jonne ne ovat nuoruusvaiheen jälkeen asettuneet. Selvityksen kuvassa 2 on todettu liito-oravan käyttämät pesäpuut ja muut jätöspuut. Selvityksen kuvassa 4 on osoitettu ne osat, jotka voisivat soveltua rakentamiseen ilman, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja hävitettäisiin tai heikennettäisiin. Poikkeamista koskeva alue sijaitsee lähes kokonaisuudessaan kyseisellä alueella. Hakemuksen mukaan haettava rakennusala on 7 286 m² ja koulun ja päiväkodin suunnitellun tilaohjelman ala on 4 608 m². Koulun ja päiväkodin rakennusalan alle jää neljä papanapuuta. Liito-oravan pesäpuita alueella on kymmenen, jotka sijaitsevat lähimmillään alle kymmenen metrin ja kauimmillaan noin 30 metrin etäisyydellä rakennusalasta. Aholantien tiealueen alle jää neljä papanapuuta.

Hakemuksen mukaan vaihtoehtoisista koulun ja päiväkodin sijoituspaikoista nro 1 eli Karjalankadun ja Vuoksentien risteys sijaitsee aivan koulunkäyntialueen pohjoispäässä ja kallioinen alue vaatisi suuret maanrakennustyöt sekä kaavamuutoksen. Vaihtoehto nro 2 eli Vuoksentien mutka sijaitsee aivan koulunkäyntialueen pohjoispäässä ja vaatii kaavamuutoksen. Vaihtoehto nro 3 eli Vuoksentien ja Toukolahdentien risteyksen pientaloalueen kaavoitus on edennyt kaavaehdotusvaiheeseen ja yksi tontti on varattu.

Karttatarkastelun perusteella vaihtoehdot nrot 1 ja 2 sijaitsevat yli kilometrin etäisyydellä poikkeamisen kohteesta, vaihtoehto nro 3 noin 500 metrin etäisyydellä ja vastakkaisella suunnalla sijaitseva Myllyojan koulu noin 2 kilometrin etäisyydellä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Poikkeus liito-oravan lajikohtaisesta suojelusta voidaan luontodirektiivin mukaan myöntää muun ohella erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Poikkeamisperusteeseen sisältyy poikkeamistarpeen punnintaa suhteessa suojeluintressiin. Kaupungin hakemuksen johdosta on siten ratkaistava, puoltaako kyseessä olevan koulun ja päiväkodin rakentamista riittävän suuri ja välitön yleinen tarve niin, että se oikeuttaisi siitä aiheutuvan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen. Tämän lisäksi direktiivi edellyttää, ettei tyydyttävää tulosta ole mahdollista saavuttaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa heikentämättä. Ottaen huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö (esimerkiksi lintudirektiivin 79/409/ETY vastaavaa poikkeamisedellytystä koskeva tapaus C-10/96), vaihtoehtoista ratkaisua ei voida pitää epätyydyttävänä pelkästään siitä syystä, että se on hakijan kannalta epäkäytännöllisempi kuin suojelusta poikkeaminen tai pakottaa hakijan muuttamaan toimintaansa.

Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on direktiivin sanamuodon mukaisesti samanarvoista eikä asiaa voida arvioida lievemmin sen vuoksi, että ELY-keskuksen käsityksen mukaan nyt on kyseessä ainoastaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentäminen.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan uuden koulun rakentamiselle sinänsä on käsillä olevassa tilanteessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy. Kaupunki on kuitenkin tarkastellut useita vaihtoehtoisia uuden koulun sijoituspaikkoja. Luontodirektiivi mahdollistaa suojelusta poikkeamisen vain siinä tapauksessa, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole olemassa. Lajikohtaisesta suojelusta ei ole mahdollista poiketa sen vuoksi, että halutaan toteuttaa kunnan omassa valmistelussa asetettujen valintakriteereiden mukaan parhaaksi arvioitu vaihtoehto. Hallinto-oikeus katsoo, että vaihtoehtoisten sijaintipaikkojen muutaman kilometrin etäisyys tai kaavoitukselliset näkökohdat eivät ole syitä, jotka estäisivät pitämästä tarkasteltuja vaihtoehtoisia uuden koulun sijoituspaikkoja luontodirektiivin tarkoittamalla tavalla tyydyttävinä ratkaisuina. Muiden tyydyttävien vaihtoehtojen arvioinnissa ei myöskään olisi tullut tyytyä tarkastelemaan pelkästään kaupungin omistamia tontteja. Hakemuksessa ei siten ole osoitettu tarpeen pakottavuutta suhteessa alueellisesti erittäin merkittävän lisääntymis- ja levähdyspaikan suojeluun. Näin ollen kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ja luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset eivät täyty. ELY-keskuksen päätös on kumottava.

Hallinto-oikeus on perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi viitannut luonnonsuojelulain 3 §:ään.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Ville Härmä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Heinolan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Hämeen ELY-keskuksen poikkeamispäätös saatetaan voimaan.

Kaupunki on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Heinolan kaupunki on suunnitellut rakentavansa uuden koulun Sinilähteen alueelle korvaamaan siellä olleen kesällä 2015 puretun Myllyojan koulun, joka oli homevaurioitunut. Suunniteltu uusi koulu sijaitsisi puretulta Myllyojan koululta kaksi kilometriä pohjoiseen korttelissa, joka on vuonna 1978 valmistuneessa asemakaavassa merkitty opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi sekä puistoalueeksi, jossa on ohjeelliset leikki- ja palloilualue. Uuden koulurakennuksen kanssa samaan yhteyteen sijoitettaisiin nykyiset Sinilähteen päiväkoti ja Myllyojan ryhmäperhepäiväkoti.

Suunnitellulla koulutontilla on vuonna 2014 havaittu liito-oravan elinympäristö. Teetetyn liito-oravaselvityksen mukaan tontilla ja sen viereisellä tontilla on liito-oravan risupesiä sekä kolo- ja papanapuita. Lisäksi kaavan katualueella on papanapuita.

Kuten hallinto-oikeuskin on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, uuden koulun rakentamiseen on erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy. Uusi, Myllyojan korvaava Sinilähteen koulu tulee rakentaa viipymättä, jotta kaupunki pystyy turvaamaan oppilaille terveellisen ja turvallisen oppimisympäristön.

Kaupunki on selvittänyt luontodirektiivin 16 artiklan mukaisesti uuden koulun vaihtoehtoiset sijoitusratkaisut, ja selvityksen lopputuloksena tosiasiallisesti toteuttamiskelpoisia tyydyttäviä vaihtoehtoja ei yksiselitteisesti ole. Vaihtoehtoiset ratkaisut olisivat paitsi epätarkoituksenmukaisia yhdyskuntarakenteen kehityksen näkökulmasta, vaatisivat pitkäkestoiseen kaavoitusmenettelyyn ryhtymistä ja viivästyttäisivät koulun rakentamista huomattavasti. Poikkeaminen ei vaikuta liito-oravan suotuisan suojelutason säilymiseen alueella.

Oikeuskirjallisuudessa esitettyjen näkemysten mukaan vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen arvioinnissa tulee arvioida ainoastaan todellisia vaihtoehtoja, eli sellaisia, joilla voidaan saavuttaa hankkeen tarkoitus. Arvioinnissa ratkaisevaa on siis se, miten hankkeella tavoiteltu asiantila voidaan saavuttaa. Koulurakennuksen ja sen yhteyteen suunniteltujen muiden toimintojen sijainninohjauksessa on huomioitava alueen käytön vaikutuksia paljon laajemmalla tasolla kuin esimerkiksi tavanomaisen asuinalueen suunnittelussa. Kaupungin tarkoituksena onkin ollut löytää koulun ja päiväkotien sijoittamiseen yhdyskuntarakenteen kehityksen kannalta tarkoituksenmukainen ja toimiva ratkaisu, joka voidaan toteuttaa viivytyksettä.

Suunnitelmien mukainen uuden koulun sijainti perustuu lainvoimaiseen asemakaavaan. Heinolan kaupungin taajamarakenne on muuttumassa, joten Myllyojan koulun sijaintia on tarkoituksenmukaista harkita uudelleen. Hankekiinteistö sijaitsee koulunkäyntialueen keskellä, ei sen ulkoreunoilla, kuten muut tarkastelun kohteena olleet vaihtoehdot. Koulun ja päiväkotien suunniteltu sijainti tukee Heinolan kaupunkitaajaman nykyistä leviämissuuntaa; asemakaavamuutoksen myötä yhden kilometrin säteellä suunnitellusta koulusta on tulossa noin 90 uutta pientalotonttia, ja yksityisillä on samalla alueella useita kymmeniä kaavallisesti valmiita tontteja. Sinilähteen alueelta matkaa nykyisen Myllyojan koululle on noin 3,5 kilometriä, joka on varsin pitkä etäisyys pienen lapsen kuljettavaksi. Koulun ja päiväkodin rakentaminen alueelle auttaa tiivistämään yhdyskuntarakennetta ja vähentää lasten kulkemia välimatkoja myös kouluajan ulkopuolella, sillä suunnitelma koulurakennusta käytetään muun muassa musiikki- ja liikuntaharrastuksiin.

Sijainnin tarkoituksenmukaisuuden kohdalla kyse ei kuitenkaan ole hallinto-oikeuden esittämällä tavalla yksinomaan kaavoituksellisista ratkaisuista ja sijainnin suhteesta nykyiseen asutukseen sekä yhdyskuntarakenteen kehitykseen. Hankkeelle ei ole olemassa tosiasiallisesti toteuttamiskelpoista tyydyttävää vaihtoehtoista ratkaisua.

Vaihtoehtotarkastelussa on arvioitu kolmea muuta mahdollista koulun sijoituskiinteistöä, jotka ovat Heinolan kaupungin omistuksessa. Tarkastelun perusteella vaihtoehtoisilla sijoituspaikoilla ei ole saavutettavissa Sinilähteen alueelle rakentamisella tavoiteltavia etuja, koska nämä kiinteistöt eivät sijaitse yhdyskuntarakenteessa siten, että ne soveltuisivat koulun tontiksi. Kiinteistöt eivät ole myöskään tosiasiallisesti harkittavissa koulun tonteiksi, koska kouluhanke on kiireellinen eikä yhtäkään kolmesta kiinteistöstä ole nykyisellään kaavoitettu koulu- ja päiväkotirakentamista silmällä pitäen. Kuntaliiton vuonna 2007 tekemän tutkimuksen mukaan asemakaavan laatimismenettely kestää keskimäärin 10,3 kuukautta. Mikäli kaavasta vielä valitetaan, kestää muutoksenhaun käsittely hallinto-oikeudessa keskimäärin 8 kuukautta ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa noin 10 kuukautta. Vaihtoehtotarkastelun mukaisilla kiinteistöillä toteutettuna hanke viivästyisi pahimmillaan yli kahdella vuodella Sinilähteen alueelle rakentamiseen verrattuna. Olisi kohtuutonta edellyttää Myllyojan koulun oppilaita ja henkilökuntaa sietämään väliaikaisratkaisuja vielä näin kauan.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut edelleen, että vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen tarkastelun täyttymiseksi kaupungin tulisi tarkastella myös muita kuin sen omistuksessa jo nykyisellään olevia kiinteistöjä. Näkemys vaihtoehtoistarkastelun laajuudesta on ylimitoitettu. Nyt käsillä olevassa tilanteessa poikkeamiseen on riidattomasti olemassa erittäin tärkeä yleisen edun kannalta pakottava syy. Syyn pakottavuus liittää siihen myös kohtuullisen toteutusajan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen mukainen toteuttamisvaihtoehto, mikäli sopiva yksityiselle taholle kuuluva kiinteistö ylipäänsä olisi olemassa, edellyttäisi kunnalta paitsi kaavoitukseen ryhtymistä myös tarvittavien lunastuslupien hankkimista, mikä kestäisi vuosia. Myllyojan koulun oppilaat ovat olleet väliaikaisissa opetustiloissa syksystä 2013 lähtien, ja koulun sijaintialueen hankkiminen lunastamalla pidentäisi väliaikaisratkaisun kestoa entisestään. Myllyojan koulun korvaamisesta johtuen kaupungilla on sellainen pakottava syy poikkeamiseen, joka edellyttää hankkeeseen ryhtymistä viipymättä.

Vaihtoehtoisten toteuttamisratkaisujen tulee myös olla taloudellisesti mielekkäitä. Mahdollisesta koulukiinteistön lunastuksesta aiheutuisi huomattavia kuluja lunastuskorvauksina ja uuden koulun rakentamisen viivästyminen on tuonut ja tuo edelleen kaupungille merkittäviä lisäkustannuksia väliaikaisparakkien vuokrien vuoksi.

Lintudirektiiviä koskeva EU-tuomioistuimen tapaus C-10/96 ei sovellu Myllyojan koulun rakentamiseen liittyvään vaihtoehtotarkasteluun.

Ottaen huomioon liito-oravan levinneisyyden erityisesti Etelä-Suomessa ja paikallisesti Heinolassa sekä rakennushankkeen toteuttamissuunnitelman, jolla pystytään tehokkaasti minimoimaan liito-oravalle koituvat haitat, poikkeaminen ei vaikuta lajin suotuisan suojelun tason säilymiseen alueella.

Liito-oravan valtakunnallinen kanta on runsas, vuoden 2006 liito-oravatutkimuksen mukaan siihen kuului yli 140 000 naarasta. Laji on levinnyt erityisesti Etelä-Suomeen.

Hertta-tietojärjestelmän mukaan Heinolassa on 119 liito-oravan havaintopistettä, eikä ympäristöhallinnon tiedossa edes ole kaikkia lajin esiintymiä. Lisäksi Heinolan kaupungin liito-oravahavaintoja vuosilta 2002– 2015 kuvaavasta kartasta käy havainnollisesti ilmi, ettei Sinilähteen alue ole liito-oravaesiintymänsä osalta hallinto-oikeuden esittämällä tavalla merkittävä verrattuna ympäröiviin alueisiin. Kartasta ilmenevien havaintojen lisäksi Heinolan kaupungin alueella, taajamarakenteen ulkopuolella, on tehty noin 40 liito-oravahavaintoa.

Kaupunki on osana poikkeamislupahankkeen suunnitelmia huolehtinut siitä, että hankekiinteistön ympäristöön jää riittävästi liito-oravalle soveltuvia elinympäristöjä, jolle liito-oravat voivat latvusyhteyksien kautta tarvittaessa siirtyä. Aivan suunnitellun koulutontin itälaidalla sijaitsevalla kiinteistöllä on todettu liito-oravan elinympäristö. Kaupunki on myös osoittanut lainvoimaisessa asemakaavassa Ruotsalaisen rantaan luonnonsuojelualueen, jossa on jo liito-oravan elinpiiri, minkä lisäksi Ruotsalaisen rannan tuntumaan on valmisteilla olevassa asemakaavamuutoksessa osoitettu luonnonsuojelualue, joka lahopuineen soveltuu erinomaisesti liito-oravien elinympäristöksi.

Rakennushanketta suunniteltaessa on pyritty lieventämistoimenpitein ja edelleen ELY-keskuksen poikkeamisluvassa asettamin lupamääräyksin rajaamaan liito-oravakannalle aiheutuva haitta mahdollisimman vähäiseksi.

Ottaen huomioon liito-oravakannan nykyisen suojelutason niin valtakunnallisesti kuin paikallisestikin sekä poikkeamispäätökseen sisältyneet lieventämistoimenpiteet, poikkeamista on suunnitellussa laajuudessa pidettävä suojelun suotuisan tason säilyttämisen kannalta vähäisenä. Poikkeusluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on katsonut, että koululle on löydettävissä Heinolasta vaihtoehtoinen sijoituspaikka eikä sen vuoksi ole pakottavaa syytä rakentaa koulua Heinolan kaupungin osoittamaan paikkaan. ELY-keskuksen näkemys asiasta on edelleen toinen. Riittävän laajalla tarkastelunäkökulmalla Heinolasta on varmasti löydettävissä koulutontti, jossa koulun rakentamiselle ei olisi tiedossa olevaa estettä, mutta kyseessä olevan alueen tarpeita se ei todennäköisesti palvelisi. Myllyojan ja Sinilähteen alueen taajamarakenne on muuttunut vuosikymmenien kuluessa. Vanha koulun alue on palvellut entisen Heinolan maalaiskunnan kouluna ja sen sijainti on tänä päivänä hieman sivussa nykyisestä asutuksen painopistealueesta sekä alueelle kaavoitettujen uusien asuinalueiden näkökulmasta.

Kaupunki on perustellut tarvetta rakentaa koulu valituksenalaisen päätöksen mukaiseen kohtaan tontin sijaintitekijöillä kaupunkirakenteessa ja vaihtoehtoisten kaavoitettujen koulutonttien puuttumisella. Kaupungilla on mahdollisuus asemakaavoittaa koulutontti muuallekin, mutta se vie joka tapauksessa vuosia aikaa. ELY-keskus pitää kestämättömänä tilannetta, että nykyisen koulun oppilaita ja henkilökuntaa jouduttaisiin vuosia pitämään koulunkäyntiin huonosti soveltuvissa tiloissa ja epävarmuudessa tulevan koulun sijainnista.

Yhden liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämisellä ei ole vaikutusta liito-oravan suotuisaan suojelutasoon Heinolassa. Poikkeaminen suojelumääräyksestä heikentää yhtä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa, mutta toisaalta sillä todennäköisesti lyhennetään keskimääräistä oppilaiden koulumatkaa ja henkilökunnan työmatkaa, mikä puolestaan vähentää liikkumisesta aiheutuvaa ympäristökuormitusta. Tällä on vaikutusta liikkumisesta aiheutuvaan ympäristökuormitukseen vuosikymmenien ajan. Punnittavaksi jää, kumpi edellä mainituista ympäristötekijöistä on merkittävämpi.

Kyse on siitä, annetaanko asiassa enemmän painoarvoa yksittäisen liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan säilymiselle vai kaupungin hakemuksessaan esittämille seikoille koulun sijainnista, ympäristövaikutuksista sekä koulun oppilaiden ja henkilökunnan oikeudesta tarkoituksenmukaisiin tiloihin.

ELY-keskus valvoo luonnonsuojelun yleisen edun toteutumista. ELY-keskuksen vahvana näkemyksenä kuitenkin on, että suojelumääräyksestä poikkeamiselle on yleisen edun kannalta suurempi pakottava syy kuin mitä yksittäisen liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelulla voidaan saavuttaa. Hallinto-oikeus on keskittynyt päätöksessään luontodirektiivin poikkeamisperusteiden tiukkaan tulkintaan, mutta on samalla sivuuttanut ratkaisun laajemmat seuraukset koulun käyttäjäkunnalle ja ympäristölle. Hallinto-oikeuden päätös tulisi kumota.

Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavaa:

Kaupungin hankkeelle esitetty erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy ei ole sidoksissa poikkeamishakemuksen kohteena olevaan tonttiin. Asiassa tulee erottaa pakottava tarve hankkeen toteutukselle yksittäisestä tontista, sillä tässä tapauksessa hanke on toteutettavissa myös vaihtoehtoisille tonteille.

Hankkeen toteutuksen viivästykseen ja samalla koulun oppilaiden ja henkilökunnan väliaikaistilojen käytön keston pitenemiseen on kaupunki vaikuttanut monilta osin omilla toimillaan.

Luontodirektiivistä poikkeaminen on tarkoitettu toteutettavan tiukasti. Suojelutavoitteiden toteutuminen vaarantuu, mikäli poikkeaminen myönnetään useita vaihtoehtoja sisältävissä olosuhteissa tontille, jolle rakentaminen on kaikkein haitallisin vaihtoehto ympäristölle.

Hankkeen osalta tilannetta esitetään vaihtoehdottomaksi, vaikka useita tyydyttäviä toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja on olemassa. Kaupunki tulkitsee asiaa siten, että sillä olisi pakottava syy toteuttaa hanke juuri kyseiselle tontille. Tulkinta on virheellinen.

Lähtötilanteessa on olemassa nykyinen valmiiksi kaavoitettu koulutontti, ja kaupunki on halunnut tarkastella myös muita vaihtoehtoja. Tällaisia vaihtoehtoja on poikkeamishakemuksen kohteena olevan tontin lisäksi löytynyt useampia. Vaihtoehtoisia tontteja löytyisi suurella todennäköisyydellä vielä lisääkin.

Liito-oravien esiintyminen kyseisellä tontilla on ollut kaupungin tiedossa alkuvuodesta 2014 lähtien, jolloin kaupunki on vasta alkanut valmistella Myllyojan koulun uudisrakentamista, muutettuaan peruskorjaushankkeen uudisrakennushankkeeksi. Kyse ei näin ollen ole yllätyksestä, joka olisi tullut kaupungin tietoon pitkälle edenneen valmistelun jälkeen. Kaupunki on tietoisesti ottanut riskin.

Kaupungin palveluverkkoselvityksessä on tuotu esiin koulun rakentaminen niin sanotulle Töyrytien tontille Sinilähteellä. Kaupunki on omassa selvityksessään löytänyt hankkeelle vaihtoehtoisia paikkoja.

Luontodirektiivissä mainitun tyydyttävän ratkaisun tulee olla toteuttamiskelpoinen. Ratkaisun ei tarvitse vastata esimerkiksi hakijan omassa valmistelussaan esittämää parasta vaihtoehtoa, vaan ratkaisun tulee mahdollistaa hankkeen toteutus. Tyydyttävä ratkaisu ei siis ole välttämättä paras ratkaisu, vaan sellainen, jolla voidaan saavuttaa tavoiteltu välttämätön asiantila, tässä tapauksessa terveellinen ja turvallinen oppimisympäristö.

Koulu- ja päiväkotirakennus voidaan toteuttaa mille tahansa kaupungin löytämälle vaihtoehdolle. Vaihtoehdoista kaikki sijaitsevat kävelymatkan päässä poikkeamishakemuksen kohteena olevasta tontista. Kaikille vaihtoehdoille on olemassa turvallinen jalankulkuyhteys pienimpienkin koululaisten kuljettavaksi. Kaupungin sivistystoimi on esimerkiksi omassa koulumatkojen turvallisuutta koskevassa valmistelussaan todennut, että koulumatkat nykyiselle koulukiinteistölle ovat turvallisia jo kaikkein pienimmillekin lapsille. Muiden sijoituspaikkojen ei voida katsoa olevan sijainniltaan merkityksellisesti huonompia kuin poikkeamishakemuksen kohteena olevan tontti. Kolme vaihtoehtoisista sijoituspaikoista sijaitsee Sinilähteen kaupunginosassa todella lähellä poikkeamishakemuksen kohteena olevaa tonttia ja yksi, nykyinen valmiiksi kaavoitettu koulutontti, Myllyojalla alle kahden kilometrin päässä. Kaupungin tekninen lautakunta on esittänyt kahdesti koulun rakentamista sen nykyiselle tontille.

Sinilähteen-Myllyojan alueella on ollut vuosikymmenien ajan runsaasti rakentamattomia tontteja.

Asiassa C-10/96 on kysymys tyydyttävän ratkaisun käsitteen arvioinnista Euroopan unionin tärkeimpien luonnonsuojelusäädösten osalta.

Väite siitä, ettei poikkeaminen vaikuta lajin suotuisan suojeluntason säilymiseen alueella, on perusteeton. Kyse on koko alueen tärkeimmästä viheryhteydestä. Kaupungin teettämä liito-oravaselvitys osoittaa kiistattomasti poikkeamishakemuksen kohteena olevan tontin erittäin merkittäväksi liito-oravaesiintymäksi.

Arvio Suomen liito-orava kannasta on ylioptimistinen. Liito-oravan suojelutaso ei ole suotuisa paikallisesti, alueellisesti tai valtakunnallisesti. Suomenkin liito-oravakanta on voimakkaasti vähentynyt ja väheneminen jatkuu edelleen.

Hanke uhkaa vakavasti merkittävän liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan säilymistä alueella olosuhteissa, joissa kaikki edellytykset muun tyydyttävän ratkaisun hyödyntämiseen ovat olemassa.

Heinolan kaupunki on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen, jossa se on yhtynyt Hämeen ELY-keskuksen lausunnossa esitettyyn ja todennut muun ohella seuraavaa:

Koululaisten ja entisen Myllyojan koulun henkilökunnan pitäminen vuosikaudet koulunkäyntiin huonosti soveltuvissa olosuhteissa parakeissa on kestämätöntä. Koulun sijoittaminen poikkeamislupahakemuksen mukaiselle alueelle edistää liikenneturvallisuutta, kun pienten alakoululaisten käytössä on toimivat kevyen liikenteen väylät ja koulumatkat lyhenevät aiempaan nähden. Koulun sijoittamista suunnitellulle alueelle tukevat Sinilähteen lainvoimaisen asemakaavan toteutumiseen sekä alueen yhdyskuntarakenteen kehittymiseen liittyvät syyt.

Myös sosiaaliset syyt tukevat poikkeamisratkaisun myöntämistä, koska kyseiselle koulutontille voidaan sijoittaa myös päiväkoti, ja koulurakennus toimii iltapäivisin koulupäivän jälkeen lasten musiikki- ja liikuntaharrastustilana. Kaupungin näkökulmasta taloudellisia perusteita poikkeamisratkaisun toteuttamiseen liittyy myös siihen, että koulutontti on jo kaavoitettu opetustoimintaa palvelevaan käyttöön, jolloin kaupungin ei tarvitse ryhtyä hintavaan ja pitkäkestoiseen kaavoitusmenettelyyn.

Uuden koulurakennuksen rakentamisen viivästyminen ei ole johtunut kaupungin omassa toiminnassa tapahtuneesta viivyttelystä. Vaihtoehtoisen tontin kaavoittamiseen olisi käytännössä varattava aikaa 2–3 vuotta, minkä jälkeen koulun suunnittelu ja rakentaminen veisi vielä 2–3 vuotta lisää. Sen sijaan poikkeamisluvan mukainen Sinilähteen sijoituspaikka on valmis opetustoimintatarkoitukseen kaavoitettu tontti.

Heinolan kaupunki on osana poikkeamislupamenettelyä arvioinut myös kolmea muuta mahdollista koulun sijoituskiinteistöä, jotka ovat Heinolan kaupungin omistuksessa. Tarkasteluun sisällytetyistä kiinteistöistä vaihtoehto 2, joka on rakentamaton rivi- ja kerrostalojen korttelialue, on sittemmin varattu kaupungin ulkopuolisen asiakkaan asemakaavoituksen mukaisen toteutussuunnitelman tarpeisiin, eikä se siis enää ole käytettävissä koulun rakennuspaikkana.

Vaihtoehto 3 on rakentamaton asuinpientalojen korttelialue, jonka puustoa kaupunki on raivaamassa maisemaltaan puistomaiseksi alueen vesakoiduttua. Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry on vaatinut oikaisua kyseisen alueen raivausta koskevaa maisematyölupaan sillä perusteella, ettei hakkuiden toteuttamiselle ole ollut olemassa rakentamiseen liittyviä edellytyksiä. Yhdistys on myös oikaisuvaatimuksessaan lausunut, etteivät alueella tehdyt luontoselvitykset ole olleet riittäviä ja että lähistön asukkaat ovat havainneet alueella liito-oravia. Näin ollen vaikuttaa ilmeiseltä, ettei luonnonsuojeluyhdistyskään pidä aluetta tosiasiallisena koulun sijoituspaikkavaihtoehtona. Heinolan alueella on myös runsaasti liito-oravia, joten koulun sijoittaminen riittävän kokoiselle rakentamattomalle kiinteistölle on lähtökohtaisestikin liito-oravahavaintojen vuoksi haastavaa.

Vaihtoehto 1 on puolestaan niin kutsuttu Töyrytien tontti, joka on tällä hetkellä rakentamaton kerrostalojen korttelialue ja jonka läheisyydestä on myös havaittu liito-oravia. Sekä vaihtoehto 1 että vaihtoehto 3 ovat perustamisolosuhteiltaan suunniteltua koulutonttia vaativampia.

Vaihtoehdot 1 ja 3 sijaitsevat molemmat hyvien liikenneyhteyksien varrella. Myös kevyen liikenteen väylät sijoittuvat hyvin, mutta toisin kuin suunnitellun koulutontin vaihtoehdon 3 vierestä ei kulje julkista liikennettä. Molempien sijoituspaikkavaihtoehtojen huono puoli on laaditun kouluverkkoselvityksen perusteella se, että molemmat sijaitsevat olennaisesti sivussa Sinilähteen alueen asutuksen nykyisestä ja tulevasta painopisteestä.

Vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen tarkastelussa ei ole löytynyt poikkeuslupahakemuksen kohteena olevalle tontille tyydyttävää vaihtoehtoista toteuttamisratkaisua, jossa pystyttäisiin huomioimaan edellä kuvatut liikenneyhteyksiin, pienten koululaisten koulumatkojen turvallisuuteen, kiinteistön maaperäolosuhteisiin ja riittävään kokoon, Heinolan kaupungin tarkoituksenmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, kaavoitukseen sekä mahdollisiin läheisiin liito-oravaesiintymiin liittyvät tekijät siten, että rakennushankkeen toteuttamiseen voitaisiin ryhtyä viivytyksettä.

Alueen lainvoimaisessa kaavassa pohjoisosan alueella on virkistysaluetta 9,8 ha ja luonnonsuojelualuetta 7,3 ha. Luonnonsuojelualueella on siten jo aiemmin huomioitu Heinolan kaupungin liito-oravapopulaatio, sillä alue on kokonaisuudessaan liito-oravalle sopivaa elinympäristöä. Edellä mainitut virkistys- ja luonnonsuojelualueet muodostavat rantaan yhtenäisen noin 300 m x 500 m suuruisen alueen.

Koulun rakentamisen vuoksi ei jouduttaisi kaatamaan yhtäkään liito-oravan pesä- tai kolopuuta. Rakennushanke on suunniteltu toteutettavan siten, että lieventämistoimenpitein, uusia suojelualueita kaavoituksessa osoittamalla sekä ELY-keskuksen poikkeamisluvassa asettamin lupamääräyksin liito-oravakannalle aiheutuva haitta on rajattu mahdollisimman vähäiseksi.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Itä-Hämeen luonnonsuojeluyhdistys ry:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu liito-orava (Pteromys volans).

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

Saatu selvitys

Heinolan kaupungin Myllyojan koulu oli homevaurioitunut, mistä johtuen koulun toiminta siirtyi väliaikaisiin tiloihin vuonna 2013 ja vanha koulurakennus purettiin vuonna 2015. Myllyojan koulu sijaitsee Heinolan nauhamaisen taajamarakenteen eteläpäässä. Tämän vuoksi kaupunki hakee koululle uutta sijoituspaikkaa. Myös nykyiset Sinilähteen päiväkoti ja Myllyojan ryhmäperhepäiväkoti olisi tarkoitus sijoittaa samalle tontille koulun kanssa.

Sinilähteen koulutontti sijaitsee kolme kilometriä Myllyojan koululta pohjoiseen Karjalankadun länsipuolella. Alueella on voimassa 1.2.1978 vahvistettu asemakaava. Sinilähteen koulutontti on asemakaavassa osoitettu opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi sekä puistoalueeksi, jossa on ohjeellinen leikkialue ja palloilualue. Alueelle on hyväksytty erillinen sitova tonttijako 24.1.2014. Sinilähteen koulutontti sijaitsee Sinilähteen ja Myllyojan muodostaman koulunkäyntialueen keskellä siten, että siitä on Sinilähteen pohjoisosaan 1,7 kilometriä ja Myllyojan eteläosaan 2,5 kilometriä.

Sinilähteen koulutontilla on tehty havaintoja liito-oravan esiintymisestä vuodesta 2008 lähtien. Ympäristösuunnittelu Environ Oy:n Heinolan kaupungin tilauksesta laatima liito-oravaselvitys valmistui 15.8.2014.

Selvitysalue kattoi koulutontin lisäksi Karjalankadun itäpuolella sijaitsevan Lahdentiehen rajoittuvan metsäisen alueen, joka on myös kaupungin omistuksessa. Selvitysalueelta löydettiin 11 liito-oravan käyttämiksi tulkittua pesäpuuta, joista 9 oli kolohaapoja. Pesäpuiden lisäksi selvitysalueelta löydettiin liito-oravan jätöksiä 45 muun puun tyveltä. Pääosa puista oli haapoja ja kuusia. Selvityksen perusteella Karjalankadun länsipuolinen koulutontti oli tulkittavissa lähes kokonaan liito-oravan elinpiiriksi, ja osin reviirin ydinalueeksi. Karjalankadun itäpuolinen osa soveltui heikommin liito-oravan elinympäristöksi.

Heinolan kaupunki on 19.8.2014 vireille tulleella hakemuksella hakenut Hämeen ELY-keskukselta poikkeamislupaa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta koulurakennuksen, päiväkodin ja kadun rakentamiseksi Sinilähteen koulutontille. Hakemuksessa on muiden vaihtoehtoisten ratkaisujen osalta kuvattu kolmea kaupungin omistamaa aluetta.

Vaihtoehto 1 Karjalankadun ja Vuoksentien risteyksessä sijaitsee aivan koulunkäyntialueen pohjoispäässä yli kilometrin etäisyydellä Sinilähteen koulutontilta pohjoiseen. Koulun rakentaminen kallioiselle alueelle vaatisi suuret maanrakennustyöt ja edellyttäisi kaavamuutosta. Vaihtoehto 2 Vuoksentien mutkassa sijaitsee myös koulunkäyntialueen pohjoispäässä noin kilometrin etäisyydellä Sinilähteen koulutontilta pohjoiseen. Koulun rakentaminen edellyttäisi kaavamuutosta. Vaihtoehto 3 sijaitsee Vuoksentien ja Toukolahdentien risteyksessä noin 500 metriä Sinilähteen koulutontilta pohjoiseen. Alueella on vireillä asemakaavan muutos.

Kaupunki on perustellut poikkeamisluvan hakemista Sinilähteen koulutontille muun ohella sillä, että voimassa oleva kaava muodostaa toteutuessaan eheän taajamarakenteen, jossa kerrostalot on keskitetty alueen pohjoispäähän lähelle kaupallisia palveluita. Rakentamalla koulu Sinilähteen koulutontille saadaan koulu sijoitettua keskelle koulunkäyntialuetta, mikä vähentää päivähoito-, koulu- ja saattoliikennetarvetta. Yhdyskuntarakenteesta tulee kustannustehokkaampi. Yhden kilometrin säteelle tontista on tulossa 90 uutta pientalotonttia ja alueella on jo useita kymmeniä kaavallisesti valmiita tontteja. Koulu ja asuinalue hyötyvät toisistaan. Poikkeamishakemuksessa tarkoitettu sijoituspaikka on tärkeä myös kaupungin kilpailukyvyn kannalta. Vastaavaa aluetta, johon koulu, päiväkoti ja muun muassa tasainen pallokenttä mahtuisivat, ei ole. Tarkoituksena on tarjota koulu ja päiväkoti jalankulkuetäisyydellä kotoa.

Poikkeamisluvan edellytysten täyttyminen

Lähtökohdat

Asiaa ratkaistaessa tulevat sovellettaviksi Suomea sitovat Euroopan unionin oikeuteen perustuvat velvoitteet uhanalaisten eläinlajien suojelusta. Oikeudellisessa harkinnassa on otettava huomioon tähän liittyvän sääntelyn tarkoitus ja tavoitteet.

Luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt perusteet, joiden nojalla edellä mainittujen lajien suojelusta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, on saatettu kansallisesti voimaan luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin viittaussäännöksellä. Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää. Edellytysten täyttymistä tulee arvioida kunkin edellytyksen osalta erikseen, eikä kyse siten ole yleisestä intressien välisestä punninnasta.

Pakottava syy

Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu pakottava syy on komission ohjeiden mukaisesti tulkittava etujen vertailuun liittyväksi seikaksi. Käsillä olevaa yleistä etua on arvioitava suhteessa direktiivin tavoitteena olevaan uhanalaisten eläinlajien suojeluun. Ohjeen mukaisesti tärkeä yleinen etu voi yleensä olla pakottava vain, jos sitä voidaan pitää tärkeänä myös pitkällä aikavälillä. Sinilähteen ja Myllyojan koulunkäyntialuetta palveleva Myllyojan koulu on jouduttu poistamaan käytöstä ja purkamaan koulurakennuksessa havaittujen homevaurioiden vuoksi. Koulun toiminnot on sijoitettu tilapäisiin rakennuksiin, mutta uuden pysyvän koulun rakentaminen samalle koulunkäyntialueelle on tässä tilanteessa välttämätöntä.

Uuden koulun rakentamista homevaurioiden vuoksi puretun Myllyojan koulun tilalle on edellä todetuin perustein pidettävä luontodirektiiviin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna erittäin tärkeänä yleisen edun kannalta pakottavana syynä.

Muu tyydyttävä ratkaisu

Toiseksi poikkeuslupaharkinnassa tulee arvioida luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa. Komission ohjeen mukaan muun tyydyttävän ratkaisun arviointi voi tarkoittaa esimerkiksi vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen tarkastelua. Muiden vaihtoehtojen tyydyttävyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti, mutta arvion tulee perustua objektiivisesti osoitettavissa oleviin seikkoihin. Vaihtoehtoa ei myöskään voida pitää epätyydyttävänä vain siksi, että sen toteuttaminen olisi hankalampaa poikkeusluvan hakijan kannalta.

Uuden koulun rakentamisessa ja sijaintipaikan valinnassa tulee ottaa huomioon paikan soveltuvuus myös pitkällä aikavälillä. Yhdyskuntarakenteessa tapahtuneiden ja ennakoitavissa olevien muutosten huomioon ottaminen voi johtaa siihen, ettei koulua ole enää tarkoituksenmukaista rakentaa samaan paikkaan kuin missä purettu koulu sijaitsi. Myös nämä koulun sijoituspaikan valintaan liittyvät seikat voidaan ottaa huomioon arvioitaessa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa.

Heinolan kaupunki on poikkeamislupaa koskeneessa hakemuksessaan esittänyt selvitystä muista tarkastelluista vaihtoehdoista koulun sijoituspaikaksi Sinilähteen alueella. Tarpeeksi suuria kaupungin omistamia alueita alueelta on löytynyt kolme, minkä lisäksi yhtenä vaihtoehtona on tarkasteltu koulun rakentamista vanhalle tontille Myllyojaan. Tarkasteltavana on siten poikkeamislupahakemuksen kohteena olevan Sinilähteen koulutontin lisäksi ollut neljä vaihtoehtoista sijoituspaikkaa koululle. Koulun koko ja koulunkäyntialueen laajuus huomioon ottaen tehtyä vaihtoehtotarkastelua voidaan pitää riittävän laajana, eikä useampien vaihtoehtojen kartoittaminen ole ollut tarpeen.

Heinolan kaupunki on katsonut, että tarkastelussa mukana olleet vaihtoehdot 1, 2 ja 3 eivät ole tyydyttäviä muun ohella siksi, että koulun rakentaminen kyseisille tonteille edellyttäisi voimassa olevan kaavan muuttamista ja viivästyttäisi siten rakentamista huomattavasti. Vaikka eri toteuttamisvaihtoehtojen aikatauluihin liittyvillä eroilla voi vaihtoehtoja tarkasteltaessa olla merkitystä, ei vaihtoehtoja 1, 2 ja 3 voida yksin tällä perusteella pitää epätyydyttävinä, kun tarkoituksena on löytää koululle pitkällä aikavälillä hyvin soveltuva sijaintipaikka.

Tarkastelluista vaihtoehdoista erityisesti Myllyojan koulutontti, mutta myös vaihtoehdot 1, 2 ja 3 sijaitsevat olennaisesti sivussa Sinilähteen alueen asutuksen nykyisestä ja tulevasta painopisteestä. Kaupungin maankäytön suunnittelussa on jo vuosia kohdennettu asutusta Sinilähteen alueelle koulutontin ympäristöön. Laaditun kouluverkkoselvityksen perusteella poikkeamislupahakemuksen kohteena oleva Sinilähteen koulutontti palvelisi parhaiten koulun nykyisiä ja tulevia oppilaita. Sinilähteen koulutontille on mahdollista sijoittaa koulun lisäksi päiväkoti ja muun muassa tasainen pallokenttä. Koulua käytettäisiin myös musiikki- ja liikuntaharrastustilana. Koulun ja päiväkodin sijoittaminen Sinilähteen koulutontille auttaisi tiivistämään yhdyskuntarakennetta.

Kaupungin asiassa esittämä selvitys osoittaa, että poikkeamishakemuksen kohteena oleva tontti on yhdyskuntarakenteen toimivuuden ja taloudellisuuden kannalta selkeästi paras vaihtoehto koulun sijaintipaikaksi. Koulu voidaan luonnollisesti sijoittaa muuallekin, mutta erityisesti pitkällä aikavälillä syrjäisemmästä sijainnista aiheutuisi ylimääräisiä kustannuksia, ajanhukkaa, tilojen vajaakäyttöä sekä ylipäätään elävän kaupunkirakenteen huonompaa toimivuutta. Nämä ovat seikkoja, jotka vuosien ja vuosikymmenien kuluessa vaikuttavat konkreettisella tavalla koululaisten, päiväkotilasten ja heidän vanhempiensa sekä monien muiden henkilöiden jokapäiväiseen elämään. Kysymys ei siten ole vain kaupungille koulun ylläpitäjänä aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista ja joistakin käytännön ongelmista.

Edellä mainittuja asutuksen sijoittumiseen ja yhdyskuntarakenteen kehitykseen erityisesti pitkällä aikavälillä liittyviä tekijöitä voidaan pitää sellaisina objektiivisesti osoitettavissa olevina seikkoina, joiden perusteella vaihtoehtojen tyydyttävyyttä tulee arvioida.

Kun otetaan huomioon, mitä hakemuksessa ja ELY-keskuksen päätöksessä on todettu uuden koulun rakentamisesta Sinilähteen ja Myllyojan alueelle, on asiassa esitetty riittävä selvitys siitä, että uuden koulun rakentamiseen ei ole olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua.

Vaikutus liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämiseen

Kolmanneksi luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan tulee ottaa huomioon rauhoituksesta poikkeamisen vaikutus liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella. Vuonna 2015 laaditussa Suomen nisäkkäiden uhanalaisuusarvioinnissa liito-oravan luokka muutettiin vaarantuneesta silmälläpidettäväksi. Liito-oravan populaatiokoon pieneneminen on kuitenkin edelleen huolestuttavan voimakasta.

Kannan kehityksessä on uhanalaisuusarvioinnin mukaan eri alueiden välillä huomattavia eroja, mikä korostaa paikallisen tason tarkastelun merkitystä. Liito-oravakanta Heinolan ympäristössä on suhteellisen vahva. Kysymys on vain yhtä tonttia koskevasta hankkeesta. Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä kaupungin hakemuksessa on esitetty hankkeen toteuttamistavasta sekä ELY-keskuksen myöntämän poikkeamisluvan ehdot, asiassa ei ole perusteita katsoa koulun rakentamisen Sinilähteen koulutontille vaarantavan liito-oravan suotuisaa suojelutasoa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

Johtopäätökset ja lopputulos

Kun kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset edellä kuvatulla tavoin täyttyvät, on Hämeen ELY-keskus voinut myöntää Heinolan kaupungille hakemuksen mukaisesti luvan poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Sinilähteen koulutonttia koskevan asemakaavan toteuttamiseksi.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ilmenee päätöksen liitteestä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto:

"Hylkään Heinolan kaupungin valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Viittaan sovellettavien oikeusohjeiden ja tapauksen tosiasioiden osalta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Siltä osin kuin perusteluissa lähemmin tarkastellaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa lausun kuitenkin seuraavaa:

Heinolan kaupunki on omassa tarkastelussaan löytänyt kolme vaihtoehtoista paikkaa Sinilähteen alueelta, jonne uusi koulu voitaisiin rakentaa. Lähtökohtana vaihtoehtotarkastelussa ovat olleet Sinilähteen alueella lainvoimaisissa asemakaavoissa tehdyt aluevaraukset, mutta tarkastelussa on otettu huomioon myös sellaisia sijoituspaikkavaihtoehtoja, jotka edellyttäisivät kaavan muuttamista. Tältä osin tarkastelun lähtökohtia voidaan pitää asianmukaisina.

Arvioitaessa vaihtoehtojen tyydyttävyyttä Heinolan kaupunki on korostanut sitä, että Sinilähteen koulutontti on jo voimassa olevassa asemakaavassa varattu opetustoimintaa varten, ja sijoittuu keskeisesti suhteessa kaavassa asumiseen varattuihin alueisiin. Poikkeamislupahakemuksen kohteena olevan Sinilähteen koulutontin alueella on voimassa vuonna 1978, eli lähes 40 vuotta sitten, vahvistettu asemakaava. Jos kaavan toteuttaminen uhkaa liito-oravan suojelemista, voidaan jo tätä pitää osoituksena siitä, että kaava on vanhentunut ja siinä varatulla toteutumatta jääneellä aluevarauksella ei voi olla olennaista merkitystä yhdyskuntarakenteen kannalta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että koulun sijoittaminen yhdyskuntarakenteeseen tiettyyn kohtaan ei voi olla välttämätöntä muun yhdyskuntarakenteen kannalta, ei kaavavaraukselle voida antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, voidaanko koulu sijoittaa muualle kohtuullisella etäisyydellä. Arvioimalla myös asemakaavan muutostarpeita olisi voitu selvittää, onko asemakaavaa muuttamalla mahdollista saada liito-oravan suojelu huomioon otetuksi ja samalla turvata kaavan muita tavoitteita.

Arvioitaessa vaihtoehtojen tyydyttävyyttä ei riitä, että erityisesti suojellun lajin lisääntymis- ja levähdyspaikan vaarantava vaihtoehto arvioidaan paremmaksi kuin muut vaihtoehdot. Vaihtoehtojen tyydyttävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että poikkeaminen uhanalaisten lajien suojelua koskevista säännöksistä on aina viimesijainen vaihtoehto. Vaihtoehtoja on tässä tapauksessa verrattu erityisesti sillä perusteella, miten hyvin ne sijoittuvat olemassa olevaan ja suunniteltuun yhdyskuntarakenteeseen, ja mikä merkitys tällä on esimerkiksi koulumatkojen kannalta. Kuitenkin Sinilähteen koulutontti sijaitsee vain noin 500 metrin etäisyydellä tarkastelussa mukana olleesta vaihtoehdosta 3 ja noin kilometrin etäisyydellä vaihtoehdosta 2. Esitetyn selvityksen perusteella vaihtoehtoja ei voida vielä pitää epätyydyttävinä sillä perusteella, että ne ovat jonkin verran huonompia kuin paras mahdollinen vaihtoehto.

Kun otetaan huomioon kaupungin esittämät vaihtoehtoiset koulun sijoituspaikat Sinilähteen alueella ja edellä asemakaavan merkityksestä todettu, ei voida varmuudella sanoa, ettei koulun rakentamiseen olisi muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeamislupahakemuksen kohteena oleva Sinilähteen koulutontti. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Tuire Tainan esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto.

 
Julkaistu 30.9.2016