KHO:2016:142

Vesitalousasia – Vesilaki – Osayleiskaava – Osayleiskaavaehdotus – Intressivertailu – Kaavallisten edellytysten arviointi – Laituri – Venesatama

Vuosikirjanumero: KHO:2016:142
Antopäivä: 3.10.2016
Taltionumero: 4159
Diaarinumero: 2060/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:142

Vantaan kaupunki oli hakenut vesilain mukaista lupaa noin 100 venepaikan laiturin rakentamiseksi Inkoon kunnassa omistamansa virkistysalueen edustalle Bjursvikeniin. Kaupungin omistamat ranta-alueet olivat pääosin osayleiskaavan mukaan ulkoilu- ja retkeilyaluetta (VR). Bjursvikenin eteläpuolella noin 400 metrin etäisyydellä hakemuksen kohteena olevasta alueesta sijaitsevan Synnersvikenin eteläranta oli osayleiskaavassa merkitty vesiliikenteen alueeksi (LV). Inkoon kunta oli ennen lupa-asian vireilletuloa päättänyt uuden osayleiskaavan laatimisesta alueelle. Nähtävillä olleen osayleiskaavaehdotuksen mukaan Synnersvikenin vanha LV-alue oli siirretty vielä etelämmäksi Nyladubuktenin länsiosaan.

Lupahakemuksen mukainen venelaiturin sijoituspaikka ei vastannut voimassa olevassa osayleiskaavassa eikä myöskään osayleiskaavaehdotuksessa esitettyjä ratkaisuja venesataman sijoittamisen osalta. Hankkeesta saatavaa hyötyä ei voitu pitää vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla huomattavana aiheutuviin menetyksiin verrattuna kun otettiin huomioon voimassa oleva yleiskaava ja sen laatimisen yhteydessä vesiliikenteen ohjaamiselle asetetut tavoitteet. Hanke vaikeutti lisäksi merkittävästi osayleiskaavan laatimista vesilain 3 luvun 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Edellytyksiä haetun luvan myöntämiselle ei ollut.

Vesilaki (587/2011) 3 luku 4 § 1 momentti ja 5 § 1 ja 2 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 2.6.2015 nro 15/0148/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 21.5.2013 viraston ympäristölupavastuualueella vesilain nojalla tehdyllä päätöksellä nro 98/2013/2 myöntänyt Vantaan kaupungille luvan vene- ja oleskelulaitureiden rakentamiseen Bjursin ulkoilualueelle Bjursvikeniin hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti Inkoon kunnassa. Lupamääräysten mukaan venelaituri on L-kirjaimen muotoinen ja sen yhteispituus on noin 146 metriä ja leveys 240 cm. Laituri mitoitetaan noin 100 venepaikalle.

Aluehallintovirasto on samalla päätöksellä myöntämässään valmisteluluvassa oikeuttanut Vantaan kaupungin ryhtymään hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hanke on tarpeen Bjursin ulkoilualueen kehittämiseksi ja käyttöasteen lisäämiseksi. Alueella on ollut ennestään venelaituri. Venepaikkoja ei kuitenkaan ole ollut riittävästi ja veneitä on säilytetty pitkin rantoja. Laiturin rakentamisen seurauksena veneet siirretään nyt suunniteltuun laituriin. Bjursvikenillä liikenne hieman lisääntyy, mutta kokonaisliikennemäärässä ei tapahdu merkittävää kasvua. Venelaiturin ja oleskelulaiturin rakentaminen kuuluu Bjursin ulkoilualueen kehittämis- ja kunnostamishankkeeseen. Hakija omistaa hankealueen.

Hankealueella on voimassa ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistama Uudenmaan maakuntakaava. Hankealueen ranta-alue on kaavaan merkitty virkistysalueeksi.

Hankealueella on voimassa Inkoon sisäsaariston osayleiskaava. Hanke-alueen mantereenpuoleinen osa on määritelty ulkoilu- ja retkeilyalueeksi (VR). Hankkeelle on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain mukainen maisematyölupa.

Venelaiturin asentamisesta aiheutuu lyhytaikaista häiriötä vesiliikenteelle, kun laituri asennetaan paikalleen. Kaivutöitä ei tehdä, joten merkittävää veden samentumista ei tapahdu.

Hanke ei vaikeuta Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vuoteen 2015 tavoitteiden toteutumista.

Lupamääräysten mukaisesti toteutettuna hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Edellytykset luvan myöntämiselle ovat siten olemassa.

Lisäksi aluehallintovirasto on valmisteluluvan osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

Valmistelevat toimenpiteet voidaan suorittaa tuottamatta muulle vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalle huomattavaa haittaa. Luvassa tarkoitetut työt ovat sellaisia, että niiden suorittamisen jälkeen olot voidaan olennaisilta osin palauttaa entisen veroisiksi siinä tapauksessa, että lupapäätös kumotaan tai sen määräyksiä muutetaan. Laiturit ovat ponttonirakenteisia ja ruoppauksia ei tehdä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n, B:n ja C:n, D:n ja E:n sekä Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksista kumonnut sekä F:n ja G:n kantelun johdosta poistanut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen valmistelulupineen ja hylännyt Vantaan kaupungin laitureiden rakentamista koskevan lupahakemuksen.

Lisäksi hallinto-oikeus on D:n ja E:n vaatimuksen enemmälti hyläten velvoittanut Vantaan kaupungin suorittamaan D:lle ja E:lle korvaukseksi heidän kuluistaan asiassa aluehallintovirastossa kolmesataa (300) euroa ja kuluista hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen tuhatkolmesataa (1 300) euroa, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kantelu

Hallintolainkäyttölain 59 §:n 1 momentin perusteella päätös voidaan kantelun johdosta poistaa:

1) jos sille, jota asia koskee, ei ole annettu tilaisuutta tulla kuulluksi ja päätös loukkaa hänen oikeuttaan;

2) jos asiaa käsiteltäessä on tapahtunut muu menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos päätös on niin epäselvä tai puutteellinen, ettei siitä käy selville, miten asia on ratkaistu.

Vesilain 11 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia asiasta.

Vesilain 11 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan hakemuksesta on tiedotettava kuulutuksella, joka julkaistaan lupaviranomaisen ilmoitustaululla ja hankkeen vaikutusalueen kuntien ilmoitustaululla. Vesilain 11 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan kuulutuksesta on annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee.

Vesilain 11 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja sen katsotaan tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu ja saman pykälän 3 momentin mukaan jäljennös kuulutuksesta on lähetettävä tiedossa olevalla postiosoitteella 11 §:ssä tarkoitetuille asianosaisille.

Vesilain 15 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tämän lain nojalla antamaan päätökseen haetaan valittamalla muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupapäätöstä ja oikeuden myöntämistä tarkoittavaa päätöstä koskeva valituskirjelmä liitteineen on toimitettava päätöksen tehneelle viranomaiselle 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Hallintolainkäyttölain 60 §:n 1 momentin mukaan kantelu tehdään sille viranomaiselle, jolle päätöksestä tämän tai muun lain taikka asetuksen nojalla säännönmukaisesti valitetaan. Jollei tällaista viranomaista ole, kantelu tehdään korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Saman pykälän 2 momentin mukaan kantelu on tehtävä 59 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun kantelija sai tiedon päätöksestä, ja 59 §:n 1 momentin 2 kohdassa mainitun seikan perusteella samassa ajassa siitä, kun päätös sai lainvoiman.

Nyt esillä oleva laiturien rakentamista koskeva päätös on annettu julkipanon jälkeen 21.5.2013 ja valitus olisi tullut toimittaa valitusviranomaiselle viimeistään 20.6.2013. Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 12.7.2013 saapunut F:n ja G:n H:n kuolinpesän osakkaina tehty valitus ja kirjelmän täydennys 23.7.2013 on näin ollen myöhässä.

Hakemuksen liitteessä 3B on ilmoitettu hankkeen lähellä olevat ranta- ja vesialueiden omistajat. Liitteessä mainitaan kiinteistö Sommartorp 149-406-1-1, jonka omistaja lainhuutotodistuksen mukaan on I eikä osoitetietoja ole saatavilla. Kiinteistö Sommartorp on hankealueen kiinteistön Bjurs 149-406-1-58 rajanaapuri. F ja G ovat toimittaneet hallinto-oikeuteen selvityksen omistusoikeudestaan kiinteistöön Sommartorp. Hallinto-oikeus toteaa, että F:lle ja G:lle ei ole annettu erikseen tietoa hankkeesta, vaikka F ja G ovat sellaisia asianosaisia, joille olisi tullut erikseen antaa tieto naapurikiinteistöllä olevasta hankkeesta.

Hallintolain 31 §:ssä säädetyn selvittämisvelvollisuutensa mukaisesti ja ottaen huomioon hallintolain 34 §:n 1 momentissa asianosaisen kuulemisesta säädetty, aluehallintoviraston olisi tullut ennen päätöksensä tekemistä selvittää kiinteistön Sommartorp 149-406-1-1 omistajat ja varata heille eli F:lle ja G:lle tilaisuus antaa muistutus hakemuksesta ja tiedottaa hankkeesta heille. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on aluehallintoviraston käsittelyssä tapahtunut kuulemisvirhe ja päätöksen on katsottava loukkaavan hallintolainkäyttölain 59 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla kiinteistön Sommartorp omistajien oikeutta. F:n ja G:n valitusajan jälkeen myöhässä toimitettu valituskirjelmä tutkitaan kuulemisvirheen johdosta kanteluna. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että F tai G ei ole hakenut lainhuutoa kuolinpesän nimiin.

Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos:

1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai

2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja.

Vesilain 3 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Saman lain 3 luvun 6 §:n mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa. Arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Saman lain 3 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hankkeesta aiheutuvana yksityisenä menetyksenä otetaan huomioon:

1) hakijalle myönnettävät käyttö- tai lunastusoikeudet;

2) kustannukset sellaisista vahingoista ja käyttöoikeuksista, joista hakija on hankkeen toteuttamiseksi erikseen sopinut asianosaisen kanssa, ja vastaavassa tarkoituksessa hakijalle vapaaehtoisesti luovutettujen alueiden hankkimiskustannukset; sekä

3) muut hankkeeseen osallistumattomalle taholle ja tässä laissa tarkoitetulle ojituksen passiiviosakkaalle aiheutuvat menetykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Aluehallintovirasto on päätöksessään 21.5.2013 myöntänyt Vantaan kaupungille luvan vene- ja oleskelulaitureiden rakentamiseen Bjursin ulkoilualueelle Bjursvikeniin hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti Inkoon kunnassa. Hankealue on kaupungin omistamalla kiinteistöllä Bjurs 149-406-1-58. Bjursvikenin venelaituri on mitoitettu noin 100 venepaikalle. Venelaituri olisi L-kirjaimen muotoinen ja sen yhteispituus olisi noin 146 m ja leveys 240 cm. Oleskelulaiturin leveys olisi 300 cm.

Valituksissa aluehallintoviraston päätöksestä 21.5.2013 on vaadittu päätöksen kumoamista muun muassa hankkeen kaavoituksen vastaisuuden takia. Inkoon kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan aluehallintoviraston 21.5.2013 antamasta päätöksestä vastustanut luvan myöntämistä hankkeelle ja muun muassa esittänyt, että hanke on vastoin voimassa olevaa yleiskaavaa ja että hanke voi huomattavasti vaikeuttaa yksityiskohtaisemman maankäyttösuunnitelman laatimista Bjursin alueelle. Vastaselityksessään lautakunta on myös viitannut Inkoon kunnan yhdyskuntateknisen lautakunnan 18.6.2013 § 37 päätökseen Bjursin alueen rakennus- ja toimenpidekiellosta. Kielto on voimassa ainakin viisi vuotta. Valitusosoituksen mukaan valittaminen § 37 osalta on kielletty.

Hallinto-oikeus toteaa, että hankkeelle haettava lupa ratkaistaan voimassa oleva kaavoitus huomioon ottaen. Vesilain 3 luvun 5 §:n 1 ja 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava ja lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Lupa-asiaa ratkaistaessa on katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Hankealueella on voimassa oikeusvaikutteinen Inkoon sisäsaariston osayleiskaava (10.8.1989). Hankealueen mantereenpuoleinen osa on määritelty ulkoilu- ja retkeilyalueeksi (VR). Kyseisen kaavan kaavaselostuksessa kohdassa 17 on mainittu lisääntyvän veneliikenteen tuottavan häiriötä ympäristölle, mutta tätä on tarkoitus osittain vähentää suunnittelulla ja tehokkaalla liikenteen kanavoinnilla tulevaisuudessa. Kaavaselostuksen kohdassa 22 on satamien osalta todettu, että nykyisiä satamia kehitetään, jotta saataisiin vähennettyä uusien satamisen rakentamistarvetta muille alueille. Kohdassa 34.6 veneliikenne on mainittu kaava-alueelle varatun 17 venesatamaa, joiden silloinen kapasiteetti on 800 venepaikkaa ja lisäksi pienemmissä yksityisissä laitureissa on 200 venepaikkaa ja laajennusmahdollisuus 600 venepaikkaa. Venesatamat on eritelty kaavaselostuksen liitteessä 1 ja ne ovat pääosin alle 100 venepaikan satamia. Kotisatamien lisäksi alueella on joukko virkistysalueille sijoittuvia luonnonsatamia, jotka palvelevat veneilijöitä. Bjursin luonnonsatama voi toimia tarvittaessa hätäsatamana, mutta sen sijainti kaukana palveluista ei ole paras mahdollinen.

Vesitaloushankkeelle ei ennen aluehallintoviraston päätöksen antamista 21.5.2013 ole haettu tai myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain mukaista maisematyölupaa. Inkoon kunnan rakennus- ja ympäristölautakunnan 19.6.2012 § 16 antama maisematyölupapäätös koskee Bjursvikenin uimarannan kunnostamista. Vantaan kaupunki ei ole antamiensa tietojen mukaan hakenut maisematyölupaa hallinto-oikeudessa vireillä olevan käsittelyn aikana.

Kaavoituksen uudistaminen aiheuttaa erityisiä vaatimuksia vesitalouslupaharkinnassa. Ratkaisun kannalta merkityksellistä on myös, ettei vesilaissa ole säädetty, että hankkeen toteuttamiseksi vaadittavat luvat tai viranomaispäätökset tulisi hakea tietyssä järjestyksessä. Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevan rantayleiskaavan VR-merkintä tarkoittaa, että alue on retkeily- ja ulkoilualue, joka on tarkoitettu liikkuvaan virkistyskäyttöön. VR-alueen rantoja ei ole tarkoitettu veneiden säilytykseen, eikä isompien hakemuksen kaltaisten venelaitureiden rakentamiselle ole edellytyksiä ilman yleiskaavamuutosta. Asiassa ei ole merkitystä vesitalousluvan puuttuessa, että aluetta on käytetty pysyviin laituripaikkoihin. Hanke on näin ollen hankealueella voimassa olevan rantayleiskaavan vastainen. Kun otetaan huomioon oikeusvaikutteisen osayleiskaavan tavoitteet veneliikenteen häiriöiden vähentämiseksi sekä veneliikennesatamien tarkka määrittely osayleiskaavassa LV-alueisiin sekä hankealueen määrääminen yleiseen virkistyskäyttöön, muuttaisi valituksenalaisen päätöksen mukainen VR- ja W-alueella rakennettava 100 venepaikan laituri alueen luonnetta huomattavasti, ja vaikeuttaisi yleiskaavan toteutumista. Näin ollen kyseinen hanke vaikeuttaisi merkittävästi osayleiskaavan toteutumista alueella vesilain 3 luvun 5 §:n 1 momentin ja maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n vastaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hankkeen hyödyt ovat huomattavat verrattuna siitä aiheutuviin menetyksiin. Hallinto-oikeus katsoo, kuten aluehallintovirasto, että hankkeen yleisenä hyötynä on pidettävä venepaikkojen lisääntymistä alueella, jolla niistä on ollut pulaa. Yksityisenä hyötynä on pidettävä luvanhakijan kiinteistön käyttöarvon kasvamista sen omistajalle. Harkinnassa tulee ottaa huomioon myös vesilain 3 luvun 5 §:n kaavallisia edellytyksiä koskeva säännös ja katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista. Tässä tapauksessa hankkeen seurauksena kiinteistö Bjurs muuttuisi luonteeltaan merkittävästi eikä mahdollisesti vastaisi enää kaavassa alueelle suunniteltua käyttötarkoitusta. Vireillä olevan kaavoituksen uudistumisen tarkoituksena ei ole ollut lisätä omarantaista rakentamista. Tähän nähden luvan hakemuksessa tarkoitettujen laitureiden rakentaminen kiinteistön Bjurs edustalle ei ole myöskään tulevan kaavan toteuttamisen kannalta perusteltua. Lisäksi Inkoon kunnan yhdyskuntatekninen lautakunta on 18.6.2013 asettanut alueen väliaikaiseen rakennus- ja toimenpidekieltoon.

Ottaen huomioon isojen laitureiden rakentamisen vaikutukset voimassa olevaan kaavoitukseen ja sen uudistamiseen ja sitä kautta hankkeesta yleiselle edulle aiheutuvat haitalliset vaikutukset, ei hankkeesta kiinteistölle Bjurs koituvaa hyötyä ole yleiseltä kannalta katsottuna pidettävä huomattavana verrattuna siitä aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen. Lupaa laitureille ei tässä tilanteessa voida myöntää vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla ottaen huomioon vesilain 3 luvun 5 §. Vesilain mukaiset edellytykset luvan myöntämiselle eivät täyty. Näin ollen hallinto-oikeus hyväksyen valitukset ja kantelun asiassa kumoaa ja poistaa Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen sekä päätökseen sisältyvän valmisteluluvan ja hylkää laitureiden rakentamista koskevan lupahakemuksen. Päätöksen lopputulos huomioon ottaen enemmän lausuminen valituksissa ja kirjelmissä esitetystä ei ole tarpeen.

Oikeudenkäyntikulut

Vesilain 11 luvun 23 §:n 1 momentin mukaan asianosaiset vastaavat omista kuluistaan lupaviranomaisessa. Saman pykälän 2 momentin mukaan asianosaisella on oikeus saada korvaus kuluistaan, jos hänen on ollut tarpeen ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin osoittaakseen, että hänelle aiheutuu hankkeesta korvattavaa edunmenetystä, tai jos kulujen korvaamiseen on muutoin erityistä syytä.

Vesilain kyseistä pykälää koskevassa hallituksen esityksessä HE 277/2009 vp on todettu, että säännöksen 2 momentti perustuisi silloisen vesilain (264/1961) 16 luvun 27 §:n 2 momenttiin.

Pääsääntöisesti asianosaiset vastaavat edunvalvontakuluistaan hallintoasiassa, tässä tapauksessa vesilain mukaisessa lupa-asiassa aluehallintovirastossa. Vesilain 11 luvun 23 §:n 2 momentin nojalla edunvalvontakulujen korvaaminen voi pääsäännöstä poiketen tulla kysymykseen, jos siihen on erityistä syytä.

Edellä mainitussa vanhan ja nykyisen vesilain pykälässä ei ole eritelty erityisiä syitä, joiden vallitessa edunvalvontakulut tulevat korvattavaksi. Näin ollen päätöksen tehneen viranomaisen ja valitusasteen arvioitavaksi jää tapauskohtaisesti, onko asiassa sellaisia erityisiä syitä, joiden perusteella kulujen korvaaminen on poikkeuksellisesti tarpeen. Aluehallintovirasto on hyläten D:n ja E:n vaatimuksen Vantaan kaupungin lupahakemuksen hylkäämisestä myöntänyt Vantaan kaupungille vesilain mukaisen luvan. Aluehallintovirasto ei ole lausunut D:n ja E:n edunvalvontakulujen korvausvaatimuksesta päätöksessään.

Asiassa on aluehallintovirastossa ollut kysymys vesitalousluvan myöntämisestä laitureille. D:llä ja E:llä on asiassa aluehallintovirastossa ollut erityinen tarve muistuttaa Vantaan kaupungin lupahakemuksesta ja turvautua lainopilliseen avustajaan, mistä D:lle ja E:lle on aiheutunut edunvalvontakustannuksia. Hallinto-oikeus katsoo vesilain 11 luvun 23 §:n 2 momentin nojalla, ottaen huomioon D:n ja E:n toimenpiteet aluehallintovirastossa sekä hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos, että D:n ja E:n kulujen korvaamiseen aluehallintovirastosta on tässä asiassa olemassa lainkohdan tarkoittama erityinen syy. Hallinto-oikeus katsoo asian hoidon kannalta tarpeellisten toimien kohtuulliseksi korvausmääräksi aluehallintovirastosta 300 euroa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momenttia koskevan hallituksen esityksen (217/1995 vp) mukaan erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että D ja E joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Huomioon ottaen, että D:n ja E:n oikeudenkäyntikulut ovat hallinto-oikeudessa muodostuneet pääosin hakemuksesta annetun muistutuksen kanssa samansisältöisten valituksen, vastineen ja vastaselityksen antamisesta, hallinto-oikeus on arvioinut 1 300 euroa olevan kohtuullinen korvaus D:n ja E:n osalta. Oikeudenkäynti hallinto-oikeudessa ei ole aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla aluehallintoviraston virheestä, joten vaatimus aluehallintoviraston velvoittamisesta korvaamaan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa on hylätty. Muilta osin oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Janne Marttila ja Mauri Kerätär. Esittelijä Maria Ingerström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston vesitalouslupaa koskeva päätös ja päätöksen sisältämä valmistelulupa saatetaan voimaan.

Vantaan kaupunki on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hanke tukee kaavan tarkoittamaa ulkoilu- ja retkeilykäyttöä eikä se ole ristiriidassa voimassa olevan kaavan kanssa tai vaikeuta sen toteuttamista. Voimassa olevassa yleiskaavassa VR- ja W-merkinnät mahdollistavat retkeilytoiminnan ja hanke tukee tätä. Voimassa olevissa kaavamääräyksissä ei ole erityisiä suunnittelu- tai suojelumääräyksiä, joiden kanssa hanke olisi ristiriidassa.

VR-alueella tehtävät hankkeeseen liittyvät toimenpiteet ovat laajuudeltaan varsin vähäisiä, eikä niiden voi tulkita olevan ristiriidassa kaavamerkinnän kanssa. Kaavan vesialueelle tehtävien laitureiden rakentamista, ottaen huomioon myös alueelta purettavat laiturit, ei voida pitää laajuudeltaan sellaisena rakentamisena, joka W-alueella ei olisi sallittua. Laiturien rakentamiseen liittyen W-alueella ei esimerkiksi tehdä ruoppaus-, täyttö- tai pengerrystöitä vaan alueen voi katsoa säilyvän vesialueena. Kyseinen vesialue on myös kokonaan Vantaan kaupungin omistuksessa. Näin ollen kyseinen hanke ei vaikeuta osayleiskaavan toteuttamista alueella vesilain 3 luvun 5 §:n 1 momentin ja maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n vastaisesti.

Hankkeen ei voi katsoa muuttavan kiinteistön Bjurs luonnetta. Kiinteistö on Vantaan kaupungin omistuksessa ja hanke on osa Bjursin alueen pitkäjänteistä kehittämistä.

Nähtävillä 15.6.-14.8.2015 olleessa Inkoon sisäsaariston osayleiskaavaehdotuksessa alueella on vastaavat merkinnät (VR ja W) kuin voimassa olevassa kaavassa. Hanke ei näin ollen vaikeuta kaavan laatimista eikä sen voi katsoa olevan vesilain 3 luvun 5 §:n vastainen. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut, kuinka hankkeen toteuttaminen ylipäätään vaikeuttaa kaavan laatimista.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hankkeen negatiiviset vaikutukset yleiseen etuun liittyvät kaavoitukseen ja sen uudistamiseen. Vesilain 3 luvun 6 §:n perusteella hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta ja tässä arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa. Lainkohtaa on tulkittava niin, että menetysten täytyy olla konkreettisia ja selkeästi arvioitavissa. Näin ollen kaavoitukselle aiheutuva haitta ei ole sellainen menetys, joka voisi olla esteenä luvan myöntämiselle hankkeelle.

Hanke parantaa vesitse liikkuvien mahdollisuuksia Bjursin alueen käyttöön tarjoamalla kaivattua lisäkapasiteettia veneille. Hankkeen avulla myös ohjataan rantojen käyttöä nykyisestä luonnonympäristöä tarpeettomasti kuluttavasta vähemmän kuluttavaan suuntaan, kun rannoilla säilytettävät veneet sijoitetaan laituriin, mikä on ollut myös Inkoon kunnan mukaan perusteltua. Hanke on osa Bjursin alueen pitkäjänteistä kehittämistä.

Hankkeen mahdolliset haitat ovat selvästi vähäisempiä kuin siitä saatavat hyödyt. Hanke ei sinällään rajoita alueen muuta maankäyttöä tai hankaloita vesialueen käyttöä eikä merkittävästi lisää veneilyä. Veneilyä ei alueella muutoinkaan ole rajoitettu ja se lisääntynee hankkeesta riippumatta. Lisäksi Vantaan kaupungin omistamaan kiinteistöön Bjurs kuuluu laaja vesialue. Esimerkiksi lahti, jonne nyt kyseessä olevat laiturit tulevat, on kokonaisuudessaan Vantaan kaupungin omistuksessa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole valituksen johdosta uutta lausuttavaa.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä ei ole huomautettavaa hallinto-oikeuden antamasta päätöksestä.

Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Ehdotus Inkoon sisäsaariston osayleiskaavaksi oli nähtävillä 15.6.–14.8.2015, ja siinä Bjursin alueelle on varattu uusi LV-satama-alue virkistysalueen eteläosaan. Bjursvikenissä sitä vastoin ei ole eikä ole koskaan ollutkaan venesatamavarausta.

A:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja lausuntojen johdosta.

C ja J ovat antaneet valituksen ja lausuntojen johdosta vastineen, jossa he ovat katsoneet, että valitus tulee hylätä. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Hanke, jonka tarkoituksena on perustaa venesatama kaavaehdotuksen vastaisesti sille sopimattomaan paikkaan, on ehdotetun kaavan vastainen ja vaikeuttaa siten osayleiskaavan toteuttamista.

Valituksessa ei ole perusteltu, miksi Vantaan satamahanke pitäisi käsitellä kaavoituksesta erillisellä lupaprosessilla. Tällaiseen menettelyyn ei myöskään ole tarvetta, koska alueen kaavoitus on juuri valmistumassa. Sataman sijainti ja mitoitus pitää ratkaista osayleiskaavan mukaan samoin periaattein kuin kaavaan kuuluvien muiden alueiden käyttö ratkaistaan.

Vantaan kaupunki ei ole esittänyt laskelmia tai vertailukelpoisia arvioita saamansa rahallisen tai muun hyödyn ja naapurikiinteistöille aiheutuvan haitan tai muiden menetysten konkreettisesta määrästä. Hankealueen naapurissa olevien kiinteistöjen arvon aleneminen on väistämätöntä, jos Vantaan kaupunki saa luvan rakentaa 100 venepaikkaa käsittävän sataman Bjursin lahteen. Satama keskittää, kerää ja kasvattaa veneliikennettä pysyvän ja loma-asutuksen välittömässä läheisyydessä.

Osayleiskaavaehdotuksessa on varaus vastaavan kokoisen sataman rakentamiseen kaavoittajan näkemyksen mukaan parhaaseen paikkaan. Kaavaehdotukseen kuuluva satamavaraus sijaitsee Vantaan kaupungin alueen sisällä. Kaavaehdotuksen mukaisesti sijoitettava satama tuo kaikki satamahankkeen edut kaupungille aiheuttamatta merkittäviä haittoja tai arvonalennusta naapurikiinteistöille.

D ja E ovat antaneet valituksen ja lausuntojen johdosta vastineen, jossa he ovat katsoneet, että valitus tulee hylätä. Vastineen laatimisesta aiheutuvat oikeudenkäyntikulut tulee määrätä valittajan korvattavaksi täysimääräisesti laillisine korkoineen.

Lisäksi vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Vantaan kaupunki toteaa valituksessaan, että nähtävillä olleessa osayleiskaavaehdotuksessa hankkeen sijoituspaikalle on esitetty edelleen VR- ja W-varaukset. Valittaja ei kuitenkaan kiinnitä huomiota siihen, että Bjursin alueen venesatama on uudessa kaavaehdotuksessa sijoitettu VL-merkinnällä toiseen paikkaan Nyladubuktenin lahdelle.

Kaupungin mukaan vesilain mukaisessa intressivertailussa voitaisiin myös yleisten etujen kannalta ottaa huomioon vain sellaisia menetyksiä, jotka voidaan määrittää rahassa. Tämä ei ole oikea tulkinta.

Vantaan kaupunki on hallinto-oikeudelle toimittamassaan vastineessa 11.3.2015 todennut, että leirintäalueen rannoilla eli siis oletettavasti yhteensä Bjursvikin ja Synnersvikin rannoilla säilytetään nyt 30–40 venettä ja tämä määrä lisääntyisi valituksenalaisen laiturin myötä pelkästään toisella lahdella sataan veneeseen. Näin ollen on selvää, että veneliikenteessä ja sen aiheuttamissa haitoissa tapahtuisi erittäin merkittävä lisäys.

Uuden yleiskaavaehdotuksen mukaan Bjursin alueen venesatama sijoitetaan lähemmäs avomerta eli veneilyalueita Nyladubukteniin, jolloin rantautuminen ei tapahtuisi kapeilla ja matalilla Bjursvikin ja Synnersvikin lahdilla. Kun näille lahdille ei rakenneta rantautumispaikkoja, rajoittaa se merkittävästi myös suurempien ja eniten haittaa aiheuttavien veneiden liikennettä näillä häiriöille ja pilaantumiselle hyvin paljon alttiimmilla vesialueilla.

Bjursin alueelle ei ole voimassa olevassa yleiskaavassa osoitettu pysyviä veneiden säilytyspaikkoja, vaan ne oli Vantaan kaupungin kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti sijoitettu kirkonkylän venesatamaan. Naapurilahden Synnersvikin alueella oleva yleiskaavan mukainen LV-varaus tarkoitti siis vain tilapäisen rantautumisen mahdollistavaa luonnonsatamaa. Tälle kohtaa kallioon onkin kiinnitetty metallirenkaita, jotka mahdollistavat veneiden tilapäisen kiinnittymisen rantaan.

Voimassa olevan yleiskaavan Bjursin alueelle sijoittuva VR-varaus ei sisällöltään tarkoita sitä, että yleinen ulkoilu- ja virkistyskäyttökaavavaraus sallisi massiivisen pienveneliikenteen ohjaamista juuri tälle alueelle ja valituksen kohteena olevan hyvin suuren laiturin rakentamisen Bjursvikin rannalle. Tätä ei tarkoita myöskään Synnersvikin lahdella voimassa olevassa kaavassa oleva LV-varaus.

Uuden, veneiden pysyvään säilyttämiseen tarkoitetun 100-paikkaisen venelaiturin rakentaminen alueelle, jolla ei edes ole yleiskaavan mukaista LV-varausta, on voimassa olevan kaavan vastainen ratkaisu.

Osayleiskaavaehdotuksen mukaisista kartoista voidaan myös päätellä, että leirintäalueen venesatama on edellä jo todetuin tavoin suunniteltu sijoitettavaksi aivan toisaalle eli Nyladubuktenin alueelle, joten valituksenalainen hanke vaikeuttaisi myös tulevaa kaavan laatimista.

Nykyinen virkistysalueen rantojen käyttäminen kymmenien veneiden pysyvänä säilytyspaikkana edellyttäisi joko tämän toiminnan sallivaa kaavavarausta tai vesioikeudellista lupaa. Toiminta on tältä osin ollut luvatonta ja säännösten vastaista, eikä tämän tilanteen poistumista voida käyttää laillisena perusteluna luvan myöntämiselle.

Pienvenesataman ja sen mukanaan tuoman erittäin merkittävän vesiliikenteen lisäyksen vaikutuksia on arvioitu täysin puutteellisesti tai itse asiassa tämän hankkeen vaikutuksia ei ole selvitetty hakijan toimesta tosiasiassa ollenkaan. Vaikutusselvitysten puuttumisen olisi jo itsessään tullut johtaa hakemuksen hylkäämiseen.

Laiturin aiheuttamaa muutosta sen vaikutusalueen muulle maan- ja vesialueiden käytölle onkin verrattava lailliseen tilanteeseen, jossa alueella ei ole luvattomia laitureita ja hallitsematonta venepaikkojen sijoittelua, vaan Synnersvikin lahden rannalla olisi ainoastaan tilapäisen rantautumisen mahdollistava venevalkama-alue.

Arvioitaessa hankkeen yksityiselle edulle aiheutuvia haittoja ja vahinkoja pitää ottaa huomioon, että uuden suuren venesataman myötä vesiliikenne lisääntyisi erittäin merkittävästi. Venelaituri sijaitsisi alueella, josta Bjursviken alkaa ja jatkuu noin kilometrin verran kaakkoon. Lahti on kapea, sen leveys alkuosassa on vain noin 80 metriä ja loppuosassa 150–200 metriä. Lahden rannoilla on kuusi yksityistä kiinteistöä, joissa omaa rantaa käytetään virkistystarkoituksiin. Vesiliikenne tulisi lähimmillään kulkemaan vain 15–20 metrin etäisyydellä virkistyskäytössä olevasta yksityisestä rannasta.

K on I:n ja H:n kuolinpesien edustajana antanut valituksen ja lausuntojen johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Vastineessa on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

Laituri täyttäisi käytännössä melkein koko lahden, turmelisi kaunista maisemaa, aiheuttaisi melua ja veden saastumista sekä vaikuttaisi lahden lintukantoihin ja kasvustoon. Veneliikenne ja aallokko tekisivät uimisen niemenkärjeltä vaaralliseksi.

Laituri alentaisi naapureiden kiinteistöjen arvoa. Laiturihankkeen edut eivät tässä tapauksessa ole yleisiä etuja, vaan Vantaan kaupungin etuja. Haitat ovat merkittäviä maisemalle, vedenlaadulle ja ympäristölle. Haitat ovat merkittäviä myös naapureille.

Bjursinlahden rannalla oli 28.9.2015 16 moottorivenettä ja pari soutuvenettä. Keskellä kesää veneitä on ollut enimmillään 20–23 kappaletta rannalla siististi molemmin puolin vanhaa venevajaa. Väite, että veneitä olisi pitkin rantoja ja että tämä kuluttaisi luontoa, on väärä.

Bjursinlahti on pieni lahti, pituudeltaan noin 250 metriä ja leveydeltään enimmäkseen noin 60 metriä. Syvyydeltään lahti on enimmillään noin kolme metriä ja venevajan kohdalla noin 1,5 metriä. Kesäisin koko lahden pohjukka on umpeutumassa ja sen pohjakasvusto muuttuu vuosi vuodelta rehevämmäksi. Vantaan kaupunki on jo kerran ruopannut lahtea, kun se teki uimarannan.

Bjursinlahdella pesii useita lintulajeja, kuten haahka, alli, uikku, pilkkasiipi, koskelo, telkkä, hanhia, sorsia ja joutsenia. Lahdessa on myös nähty piisamirottia uimassa. Lahden pohjoispuoleisella rannalla asuu pöllöjä ja lepakkoja.

Laiturihanke on ristiriidassa yleiskaavan kanssa ja vaikeuttaa sen toteuttamista.

Vantaan kaupunki on antanut lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen sekä toimittanut kaupunginhallituksen antaman avoimen asianajovaltakirjan. Vastaselityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

Hakemuksen mukaiseen hankkeeseen ei kuulu venesataman rakentamista, vaan kyse on venelaiturin ja oleskelulaiturin rakentamisesta, jotka osittain korvaavat vanhoja poistettuja ja poistettavia laiturirakenteita. Uudella kaavaehdotukseen sisältyvällä LV-satama-aluevarauksella tarkoitetaan Bjursin alueen eteläosaan sijoittuvaa Nyladubuktenin aluetta. Satama-aluevaraus sijaitsee samalla Vantaan kaupungin omistamalla kiinteistöllä kuin laiturihanke. Nyladubukteniin kaavaehdotuksessa osoitettu satama-alue ei palvelisi nyt kyseessä olevan alueen tarpeita. Nyladubukten sijaitsee noin 1,5 kilometrin päässä Bjursvikenin ulkoilualueella sijaitsevista vaunupaikoista. Venelaiturin sijoittaminen Nyladubukteniin oli esillä Bjursin ulkoilualueen yleissuunnitelmavaiheessa. Tällöin Nyladubukten hylättiin venelaiturin sijoituspaikkana, sillä se olisi vaatinut kalliin ja ympäristöön huonosti sopivan aallonmurtajan rakentamista laiturin suojaksi. Lisäksi venelaiturin sijoittaminen Nyladubuktenin lahdelle olisi epätarkoituksenmukainen ja epäekologinen vaihtoehto, sillä se vaatisi nykyisen leirintäalueen siirtämistä etelämmäksi. Tällöin Bjursin kulttuurimaisema jäisi vaille käyttöä ja sen hoito taantuisi. Lisäksi autoliikenteen määrä Orslandetin läpi kasvaa, jos virkistysalueen toiminnalliset osat siirretään etäämmälle lossiyhteydestä.

Venelaiturin ja oleskelulaiturin rakentaminen ei edellytä asemakaavaa. Voimassa olevassa Inkoon sisäsaariston osayleiskaavassa ja osayleiskaavaehdotuksessa VR-alueella tehtävät hankkeeseen liittyvät toimenpiteet ovat laajuudeltaan varsin vähäisiä, eikä niiden voi tulkita olevan ristiriidassa kaavamerkinnän kanssa.

Hankkeen edut ovat sen haittoja suuremmat. Vantaalaisten lisäksi aluetta voivat hyödyntää myös muut käyttäjät esimerkiksi telttailun, matkailuvaunuilun ja päiväkohtaisen virkistäytymisen merkeissä. Hankkeesta hyötyy lukuisa joukko virkistysalueen käyttäjiä. Bjursin alueen kehittäminen lisää alueen käyttöä ja sitä myöten elävöittää myös Inkoon kunnan elinkeinotoimintaa ja lisää kunnan palveluiden käyttöä. Näin ollen hanke on yleisen edun mukainen.

Hanke ei sinällään rajoita alueen muuta maankäyttöä tai hankaloita vesialueen käyttöä eikä merkittävästi lisää veneilyä. Bjursvikenin venelaituriin on varattu paikat 98 soutu-, moottori- tai purjeveneelle, joista 60 prosenttia voi olla enintään kahden metrin levyisiä ja 40 prosenttia enintään 2,5 metrin levyisiä. Venepaikat ovat virkistysalueen käyttäjien hyödynnettävissä veneilykauden aikana, mutta veneen pysyvä säilytys laiturissa ei ole mahdollista. Nykyisin kymmenet veneet ovat hajallaan pitkin luonnonvaraisia rantoja, koska niille ei ole asianmukaista paikkaa.

Suunnitellun laiturin loppupää tulisi sijaitsemaan noin 65 metrin etäisyydellä kiinteistön Sommartorp rajasta.

Inkoon kirkonkylässä ei ole enää Vantaan kaupungin venepaikkoja.

Kiinteistöä Niemenkärki ympäröivä vesialue on Vantaan kaupungin omistamaa aluetta. Bjursvikenin liikenne tapahtuu kyseessä olevan kiinteistön läheisyydessä pääasiassa Vantaan kaupungin vesialueella. Vesilain mukaan jokaisella on oikeus tarpeetonta vahinkoa, haittaa tai häiriötä aiheuttamatta kulkea vesistössä. Vesiliikennelaki edellyttää jokaisen vesikulkuneuvolla kulkevan noudattavan huolellisuutta ja varovaisuutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Vantaan kaupunginhallituksen valituksesta.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. D:n ja E:n vastineessaan esittämä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Hallituksen esityksessä vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) on 3 luvun 5 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että vahvimmat oikeusvaikutukset olisi asemakaavalla. Myös maakunta- ja yleiskaavat tulisi ottaa huomioon vesioikeudellisessa lupaharkinnassa. Niillä ei kuitenkaan olisi lupaharkintaa sitovaa vaikutusta, vaan niiden oikeusvaikutukset määräytyisivät maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on puolestaan todettu, että säännöksellä ei viitata yleisesti tulevaan kaavoitukseen, vaan sillä tarkoitetaan tilanteita, joissa kaava on laadittavana tai päätös kaavan laatimisesta on tehty. Kaavan laatimisen vaikeutuminen jäisi aina tapauskohtaisesti ratkaistavaksi. Tällainen tilanne voisi olla kyseessä esimerkiksi silloin, jos hakemuksen tarkoittama toiminta poikkeaisi olennaisesti alueelle suunnitellusta käyttötarkoituksesta.

Saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Vantaan kaupunki on hakenut vesilain mukaista lupaa laitureiden rakentamiseen Bjursin ulkoilualueelle Bjursvikeniin Inkoon kunnassa. Aluehallintovirasto on myöntänyt kaupungille luvan hakemuksen mukaisen noin 100 venepaikan venelaiturin ja pienemmän oleskelulaiturin rakentamiseen.

Hallinto-oikeus on sille tehtyjen valitusten johdosta kumonnut ja kantelun johdosta poistanut aluehallintoviraston päätöksen sekä hylännyt Vantaan kaupungin hakemuksen. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella, että voimassa olevan Inkoon sisäsaariston osayleiskaavan VR- ja W-alueelle rakennettava 100 venepaikan laituri vaikeuttaisi yleiskaavan toteutumista. Lisäksi perusteluissa on todettu, että laitureiden rakentaminen kiinteistön Bjurs edustalle ei ole myöskään tulevan kaavan toteuttamisen kannalta perusteltua.

Hankealueella on voimassa Inkoon kunnanvaltuuston 10.8.1989 hyväksymä oikeusvaikutteinen Inkoon sisäsaariston rantayleiskaava. Vantaan kaupungin omistaman kiinteistön Bjurs ranta-alueet ovat pääosin osayleiskaavan mukaan ulkoilu- ja retkeilyaluetta (VR). Bjursvikenin eteläpuolella olevan Synnersvikenin eteläranta on osayleiskaavassa merkitty vesiliikenteen alueeksi (LV). Kaavaselostuksen tavoitteita toiminnoittain kuvailevassa kohdassa 22 on virkistyksen osalta todettu, että liikkuva virkistys – millä tarkoitetaan veneilyä – tulee pääasiassa kanavoida tietyille reiteille ja alueille, jotta palvelujen järjestämiselle sekä luonnon ja ympäristön säilyttämiselle olisi paremmat mahdollisuudet. Liikenteen ja satamien osalta on puolestaan todettu, että nykyisiä satamia, keskeisimpänä Inkoon kirkonkylän satama, kehitetään, jotta saataisiin vähennettyä uusien satamien rakentamistarvetta muille alueille.

Vesilain 3 luvun 5 §:n 1 momentin viittaussäännöksen ja maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 2 momentin nojalla lupaviranomaisen tulee vesilain mukaisessa lupaharkinnassa ottaa huomioon, voivatko suunnitellut toimenpiteet vaikeuttaa yleiskaavan toteutumista. Inkoon kunnan tarkoituksena on voimassa olevan osayleiskaavan ja muun esitetyn selvityksen perusteella ollut vähentää uusien satamien rakentamistarvetta ja keskittää veneilyä tietyille alueille. Bjursin virkistysaluetta koskeva kaavavaraus VR ei sinänsä tarkoita, että vesilain mukaista lupaa laiturin rakentamiseen virkistysalueen rannalle ei voitaisi myöntää. Kyseisellä yhtenäisellä VR-alueella venesataman paikaksi on voimassa olevassa yleiskaavassa kuitenkin osoitettu Synnersvikenin eteläranta. Vantaan kaupungin lupahakemuksen mukainen hanke tarkoittaisi uuden, olemassa olevaa laituria huomattavasti suuremman venelaiturin sijoittamista Bjursvikeniin eli yleiskaavaratkaisusta poikkeavaan paikkaan. Hakemuksen mukainen hanke on vastoin Inkoon kunnan kaavan laatimisen yhteydessä asettamia tavoitteita ja vaikeuttaa siten yleiskaavan toteutumista maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Yleiskaavan toteutumisen vaikeutuminen voidaan ottaa huomioon arvioitaessa hankkeesta yleisille tai yksityisille edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kiinteistön Bjurs virkistyskäytölle laiturin rakentamisesta Bjursvikeniin koituvaa hyötyä on pidettävä vähäisenä, kun otetaan huomioon samalle, yleiskaavassa VR-alueeksi osoitetulle kiinteistölle varattu mahdollisuus laiturin rakentamiseen toiseen paikkaan. Kun LV-alueen paikka voimassa olevassa yleiskaavassa on vesiliikenteen keskittämiseksi osoitettu muualle, aiheutuu hakemuksen mukaisesta laiturihankkeesta myös yleisen edun kannalta arvioituna merkittävää haittaa.

Inkoon kunnanhallitus on päättänyt uuden sisäsaariston osayleiskaavan laatimisesta 31.10.2008, ja osayleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma asetettu nähtäville 21.9.2010. Vantaan kaupungin vesilain mukainen lupahakemus on tullut vireille 28.11.2012. Inkoon kunnan yhdyskuntatekninen lautakunta on 18.6.2013 asettanut alueen väliaikaiseen rakennus- ja toimenpidekieltoon. Kunta on 15.6.2015 asettanut nähtäville Inkoon sisäsaariston osayleiskaavaehdotuksen. Kaavaehdotuksen selostuksessa todetaan, että voimassa olevassa osayleiskaavassa olevaa Bjursin virkistysalueen satamaa ei ole rakennettu, ja sen paikkaa tarkistetaan suunnittelun yhteydessä. Vantaan kaupungin omistamalla virkistysalueella matkailuvaunujen ja muun matkailun vaikutuksia on pyritty vähentämään merkitsemällä näille toiminnoille oma aluevaraus RL (leirintäalue). Synnersvikenin vanha LV-alue on kaavaehdotuksessa siirretty etelämmäksi Nyladubuktenin länsiosaan.

Vantaan kaupunki on katsonut venelaiturin rakentamisen palvelevan Bjursin alueelle vireillä olevassa kaavoituksessa edelleen suunniteltua leirintäaluekäyttöä. Venesatamaa varten on kuitenkin tarkoitus osoittaa saman kiinteistön alueelta toinen, Inkoon kunnan näkemyksen mukaan tarkoitukseen paremmin soveltuva paikka. Laiturin ja venesataman sijoittaminen Bjursvikeniin ei vastaa tätä vireillä olevassa yleiskaavoituksessa sataman paikan osalta esitettyä ratkaisua. Hankkeen toteuttaminen kaavoituksen ollessa vireillä vaikeuttaisi siten merkittävästi osayleiskaavan laatimista vesilain 3 luvun 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä esitetyistä syistä ja kun Inkoon kunta yleiskaavallisessa suunnittelussaan on nimenomaisesti pyrkinyt muunlaiseen kuin Vantaan kaupungin hakemuksessa tarkoitettuun alueidenkäyttöratkaisuun, laiturihankkeesta saatavaa hyötyä ei voida pitää vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla huomattavana siitä koituviin menetyksiin verrattuna. Hanke myös vaikeuttaisi merkittävästi osayleiskaavan laatimista alueelle.

Edellä lausuttuun nähden ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, D:lle ja E:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Riku Vahala. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 3.10.2016