KHO:2016:143

Omaishoidon tuki – Omaishoitosopimuksen irtisanominen – Kuuleminen irtisanottaessa – Irtisanomisen toimittaminen – Tiedoksiantotapa – Hallintoriita

Vuosikirjanumero: KHO:2016:143
Antopäivä: 4.10.2016
Taltionumero: 4176
Diaarinumero: 2153/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:143

Omaishoitajana toimiva A oli tehnyt kaupungin kanssa toistaiseksi voimassa olevan omaishoitosopimuksen aviopuolisonsa B:n omaishoidosta. Kaupungin asianomaisen lautakunnan hyväksyttyä uudet, aiempaa tiukemmat omaishoidon tuen myöntämisperusteet kaikki voimassaolleet omaishoidon tukea koskevat etuuspäätökset oli päätetty arvioida ja ratkaista uudelleen. Kaikille omaishoitajille oli 23.1.2013 lähetetty kaupungin vanhus- ja vammaispalveluiden palvelujohtajan kirje, jonka mukaan kaupungin ja omaishoitajan välinen omaishoitosopimus oli irtisanottu päättymään sanotulla kirjeellä 31.3.2013 lukien.

Hallinto-oikeus oli päätöksessään katsonut, ettei kaupunki ollut voinut mainitulla kirjeellä ilman asianosaisten kuulemista oikeusvaikutteisesti irtisanoa omaishoitosopimusta, vaan irtisanomisen oli katsottava tapahtuneen hallinto-oikeuden päätöksessä määriteltynä myöhempänä ajankohtana.

Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin hallinto-oikeus, ettei omaishoitosopimuksen irtisanomisen toimittaminen ollut edellyttänyt omaishoitajan kuulemista. Menettelytavasta irtisanomisen toimittamisessa ei ollut sovittu omaishoitosopimuksessa. Omaishoitosopimuksen irtisanomista koskevan kirjeen tiedoksiantoon voitiin soveltaa hallintolain säännöksiä tavallisesta tiedoksiannosta, joka toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle.

Omaishoitaja A:n katsottiin saaneen tiedon omaishoitosopimuksen irtisanomisesta seitsemäntenä päivänä mainitun kirjeen lähettämisestä eli 30.1.2013. Omaishoitosopimus oli päättynyt omaishoidon tuesta annetun lain mukaisen irtisanomisajan päätyttyä eli irtisanomista seuraavan kahden täyden kalenterikuukauden kuluttua. Omaishoitajalla oli oikeus omaishoitosopimuksen mukaiseen hoitopalkkioon irtisanomisajalta 31.3.2013 saakka.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin siltä osin kuin kaupunki oli velvoitettu maksamaan omaishoitaja A:lle omaishoitosopimuksen mukainen hoitopalkkio sanotun ajankohdan jälkeiseltä ajalta.

Omaishoidon tuesta annettu laki 2 § 2 kohta, 8 § 1 ja 3 momentti, 9 § 1 ja 3 momentti ja 12 §

Hallintolaki 59 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 4.6.2015 nro 15/0369/4

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän kaupungin viranhaltija on päätöksellään 16.12.2011 myöntänyt B:lle omaishoidon tukea 1.1.2012 alkaen.

A on 21.12.2011 allekirjoittanut Jyväskylän kaupungin kanssa tehdyn toistaiseksi voimassa olevan omaishoitosopimuksen aviomiehensä B:n omaishoidosta.

Jyväskylän kaupungin vanhus- ja vammaispalveluiden palvelujohtaja on 23.1.2013 päivätyllä kirjeellä irtisanonut A:n ja Jyväskylän kaupungin välisen omaishoitosopimuksen päättymään 31.3.2013.

Jyväskylän kaupungin viranhaltija on 26.3.2013 tekemällään päätöksellä kumonnut 16.12.2011 tehdyn päätöksen omaishoidon tuen myöntämisestä B:lle. Päätöksen mukaan B:n päivittäinen avuntarve ja hoidon sitovuus eivät täytä Jyväskylän kaupungin vuoden 2013 omaishoidon tuen myöntämisperusteita.

Jyväskylän perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto on 24.4.2013 (§ 178) hylännyt viranhaltijan päätöstä 26.3.2013 koskevan oikaisuvaatimuksen.

A on omasta ja B:n puolesta hallinto-oikeudessa vaatinut, että yksilöasiainjaoston päätös kumotaan, omaishoitosopimusta koskeva irtisanominen peruutetaan ja omaishoidon tuki palautetaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on käsitellyt omaishoitosopimuksen irtisanomista koskevan A:n ja Jyväskylän kaupungin välisen riidan hallintoriitana.

Hallinto-oikeus on velvoittanut Jyväskylän kaupungin maksamaan A:lle 16.12.2011 solmitun omaishoitosopimuksen mukaisen omaishoidon tuen palkkion ajalta 1.4.–30.6.2013.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatua selvitystä

Viranhaltija oli päätöksellään 16.12.2011 myöntänyt B:lle omaishoidon tukea palkkioluokan 1 mukaan 1.1.2012 alkaen toistaiseksi. Hänen omaishoitajanaan on toiminut hänen puolisonsa A.

Jyväskylän kaupungin kiristyneen taloustilanteen vuoksi Jyväskylän kaupunginvaltuusto oli kokouksessaan 3.12.2012 hyväksynyt vuodelle 2013 aikaisempia vuosia pienemmän omaishoidon tuen määrärahan, minkä seurauksena Jyväskylän kaupungin perusturvalautakunta hyväksyi kokouksessaan 20.12.2012 uudet aiempaa tiukemmat omaishoidon tuen myöntämisperusteet vuodelle 2013. Tämän päätöksen mukaan kaikki voimassa olevat omaishoidon tukea koskevat etuuspäätökset on arvioitava ja ratkaistava uudelleen. Jyväskylän vanhus- ja vammaispalveluiden palvelujohtajan laatiman 23.1.2013 päivätyn ja kaikille omaishoitajille lähetetyn kirjeen mukaan kaupungin ja omaishoitajan välinen omaishoitosopimus irtisanotaan päättymään tuolla kirjeellä 31.3.2013 lukien. Kirjeen mukaan kaupungin omaishoidon työntekijät ottavat omaishoitajaan yhteyttä ja arvioivat, täyttyvätkö hoidettavan kohdalla omaishoidon tuen uudet myöntämiskriteerit ja arvion perusteella päätetään, myönnetäänkö hoidettavalle omaishoidon tuki 1.4.2013 alkaen ja minkä maksuluokan mukaista korvausta omaishoitajalle maksetaan. Mahdollinen uusi omaishoitajan toimeksiantosopimus tulee voimaan 1.4.2013.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

A:lla on ollut Jyväskylän kaupungin kanssa 16.12.2011 solmittu toistaiseksi voimassa oleva omaishoitosopimus B:n hoitamisesta. Jyväskylän kaupungin hyväksymiä uusia tiukennettuja omaishoidon tuen myöntämisperusteita vuodelle 2013 ei ole voitu yksipuolisesti ryhtyä soveltamaan A:n omaishoitosopimukseen. Jyväskylän kaupungin vanhus- ja vammaispalveluiden palvelujohtajan 23.1.2013 päivätyllä ja omaishoitajille lähetetyllä joukkokirjeellä ei ole ilman, että asianosaisia on tätä ennen kuultu, voitu oikeusvaikutteisesti omaishoitosopimusta varsinaisesti irtisanoa. Näissä oloissa hallinto-oikeus katsoo, että sopimuksen irtisanominen on tapahtunut 4.4.2013, jolloin A on tehnyt oikaisuvaatimuksen viranhaltijan 26.3.2013 tekemästä päätöksestä lakkauttaa omaishoidon tuki ja omaishoitosopimus päättymään 31.3.2013. Omaishoidon tuesta annetun lain 9 §:n 1 momentin sanamuotoa "irtisanomista seuraavan kahden kuukauden kuluttua" on tulkittava siten, että omaishoitosopimus on voimassa kaksi täyttä kalenterikuukautta irtisanomista seuraavan kalenterikuukauden alusta lukien. Näin ollen A:lla on oikeus saada sopimuksen mukainen omaishoidon tuen palkkio huhtikuussa 2013 tapahtuneen irtisanomisen jälkeisen irtisanomisajan eli 30.6.2013 asti.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki omaishoidon tuesta 1 §, 2 §, 3 §, 8 § 3 momentti, 9 § 1 ja 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ann-Mari Pitkäranta, Irmeli Rautaharkko, joka on myös esitellyt asian, ja Virpi Juujärvi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jyväskylän kaupunki on valituksessaan vaatinut Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin kuin asia koskee hallintoriitana käsiteltyä omaishoitosopimuksen irtisanomista. Kaupunki on vaatinut, että omaishoitosopimuksen irtisanomista koskeva menettely todetaan lailliseksi.

Vaatimuksensa tueksi Jyväskylän kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki ei ole yksipuolisesti ryhtynyt soveltamaan uusittuja omaishoidon tuen soveltamisohjeita omaishoidon tuen palveluihin eikä myöskään omaishoitosopimukseen. Omaishoidon asiakkaita on informoitu henkilökohtaisesti ja kaupunkitasoisen tiedottamisen keinoin ennen kuin uudet soveltamisohjeet on otettu käyttöön 1.4.2013. Kaikkien omaishoidon piirissä olleiden asiakkaiden palveluntarve on selvitetty pääosin puhelimitse tehdyillä selvityksillä. Omaishoitajia on tiedotettu kirjeellä omaishoidon tuen myöntämisperusteiden muutoksesta ja samalla aiemmin voimassa ollut omaishoitosopimus on irtisanottu.

Jyväskylän kaupungin toteuttama menettelytapa omaishoitosopimusten irtisanomisessa on ollut selkeä ja laillinen. Vuodelle 2013 vahvistetut omaishoidon tuen myöntämisperusteet ovat edellyttäneet kaikkien tuolloin voimassa olleiden omaishoidon tuen piirissä olleiden asiakkuuksien uudelleenarviointia.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei tarkemmin ilmene, keitä olisi pitänyt kuulla ennen omaishoitosopimuksen irtisanomista, eikä päätöksessä myöskään perustella, millä oikeudellisella perusteella omaishoitosopimuksen irtisanomisesta olisi tullut kuulla asianosaisia.

Omaishoidon asiakkaalle tehty hallintopäätös omaishoidosta ei luo välittömiä oikeuksia tai velvollisuuksia omaishoitajalle. Omaishoitajan oikeudet ja velvollisuudet määräytyvät omaishoidosta tehtävässä sopimuksessa sekä omaishoidon tuesta annetun lain perusteella. Omaishoitosopimusta voidaan pitää sellaisena hallintolaissa tarkoitettuna hallintosopimuksena, joka rinnastuu julkisen hallintotehtävän hoitamiseen kunnallisen palveluntuotannon ostopalveluna.

Omaishoitosopimukseen sovelletaan tavanomaisia velvoite- ja sopimusoikeudellisia periaatteita sekä hallintolain määräyksiä siltä osin kuin hallintolakia sovelletaan hallintosopimuksiin. Hallintosopimuksia koskevan säännöksen sanamuodon perusteella hallintolain soveltuminen koskee vain hallintosopimusten valmistelua, eikä hallintolain soveltamisesta jo tehtyyn sopimukseen ole erikseen säädetty. Omaishoitosopimuksen irtisanomiseen ei sovelleta hallintolain menettelysäännöksiä kuten asianosaisen kuulemista koskevia säännöksiä. Omaishoitosopimus hallintosopimuksena ei siten edellytä hallinnollista kuulemista ennen irtisanomista. Omaishoitosopimuksen irtisanomista on arvioitava yksinomaan sopimusoikeudellisena oikeuskysymyksenä.

Yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden mukaan toistaiseksi voimassa oleva sopimus voidaan irtisanoa päättymään irtisanomisajan puitteissa. Irtisanominen ei edellytä erityisiä syitä tai perusteita, ellei tällaisesta ole nimenomaan sovittu tai laissa säädetty. Omaishoidon tuesta annettuun lakiin ei ole kirjattu erityisiä irtisanomisperusteita. Irtisanomisperusteiden rajoittaminen vaikuttaisi kunnalliseen itsemääräämisoikeuteen sen suhteen, miten kunta järjestää lakisääteiset palvelut.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa selitys kaupungin valituksen johdosta.

Jyväskylän kaupungin 29.8.2016 korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman tiedon mukaan omaishoitosopimuksen irtisanomista koskevat kirjeet on lähetetty omaishoitajille postitse 23.1.2013.

A:lle on lähetetty tiedoksi Jyväskylän kaupungin antama selvitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Jyväskylän kaupunki on velvoitettu maksamaan A:lle B:n omaishoidosta tehdyn omaishoitosopimuksen mukainen omaishoidon tuen palkkio ajalta 1.4.–30.6.2013.

Perustelut

Asiassa ratkaistava kysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Jyväskylän kaupungin tullut kuulla A:ta irtisanoessaan hänen kanssaan tehdyn omaishoitosopimuksen päättymään 31.3.2013. Lisäksi asiassa on ratkaistavana, miten omaishoitosopimuksen irtisanomisilmoituksen tiedoksianto A:lle on tullut toimittaa ja milloin tiedoksiannon on katsottava tapahtuneen.

Oikeusohjeet

Omaishoidon tuesta annetun lain 2 §:n 2 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan omaishoitosopimuksella hoitajan ja hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan välistä toimeksiantosopimusta omaishoidon järjestämisestä.

Mainitun lain 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma. Pykälän 3 momentin mukaan omaishoitosopimus on voimassa toistaiseksi. Erityisestä syystä sopimus voidaan tehdä määräaikaisena. Sopimusta voidaan tarvittaessa tarkistaa.

Mainitun lain 9 §:n 1 momentin mukaan kunta voi irtisanoa omaishoitosopimuksen päättymään aikaisintaan irtisanomista seuraavan kahden ja omaishoitaja irtisanomista seuraavan yhden kuukauden kuluttua. Pykälän 3 momentin mukaan sopimusehto, joka poikkeaa pykälän säännöksistä omaishoitajan vahingoksi, on mitätön.

Mainitun lain 12 §:n mukaan omaishoitosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä.

Mainitun lain 3 §:n 2 momentin mukaan hallintosopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja riittävällä tavalla turvattava niiden henkilöiden oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovittava asia koskee.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 54 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian käsittelyn kuluessa ilmoituksen, kutsun tai muun asian käsittelyyn vaikuttavan asiakirjan tiedoksiantamisesta.

Mainitun lain 59 §:n 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Saman pykälän 2 momentin mukaan vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä.

Mainitun lain 60 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika.

Asiaa koskeva selvitys

A on toiminut aviomiehensä B:n omaishoitajana. B:lle on myönnetty omaishoidon tuki 1.1.2012 alkaen. B:n omaishoidon tuesta on tehty A:n ja Jyväskylän kaupungin välillä omaishoitosopimus, jonka Jyväskylän kaupunki on allekirjoittanut 16.12.2011 ja A 21.12.2011. Sopimus on ollut voimassa 1.1.2012 alkaen toistaiseksi.

Jyväskylän kaupungin perusturvalautakunnan hyväksyttyä uudet, aiempaa tiukemmat omaishoidon tuen myöntämisperusteet vuodelle 2013 kaikki voimassaolleet omaishoidon tukea koskevat etuuspäätökset on päätetty arvioida ja ratkaista uudelleen. Kaikille omaishoitajille on 23.1.2013 lähetetty Jyväskylän vanhus- ja vammaispalveluiden palvelujohtajan kirje, jonka mukaan kaupungin ja omaishoitajan välinen omaishoitosopimus on irtisanottu päättymään sanotulla kirjeellä 31.3.2013 lukien. B:n omaishoidon tuen myöntämistä koskeva päätös on kumottu viranhaltijan 26.3.2013 tekemällä päätöksellä, jota koskeva oikaisuvaatimus on hylätty perusturvalautakunnan yksilöasiainjaoston päätöksellä 24.4.2013.

Oikeudellinen arviointi

Omaishoitajan kuuleminen

Omaishoidon tuesta annetun lain 2 §:n 2 kohdan ja 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoitosopimus on omaishoitajan ja kunnan välillä laadittu sopimus omaishoidon tuesta. Näin ollen myös omaishoitosopimuksen irtisanomisessa on kysymys omaishoitajan ja kunnan välisestä asiasta. Kunnan irtisanoessa omaishoitosopimuksen irtisanomisilmoitus on toimitettava omaishoitajalle, jota on pidettävä asiassa asianosaisena.

Omaishoidon tuesta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan kunta voi irtisanoa omaishoitosopimuksen päättymään aikaisintaan irtisanomista seuraavan kahden kuukauden kuluttua. Omaishoidon tuesta annetussa laissa ei ole säännöksiä irtisanomisen toimittamisesta eikä omaishoitajan kuulemisesta omaishoitosopimusta irtisanottaessa.

Hallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Omaishoitosopimuksen irtisanomisessa ei ole kysymys sellaisesta hallintolain 34 §:ssä tarkoitetusta asian ratkaisemisesta tai hallintolain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetusta hallintosopimuksen tekemiseen liittyvästä toimesta, jonka vuoksi omaishoitajalle tulisi varata tilaisuus lausua mielipiteensä omaishoitosopimuksen irtisanomisesta. Asianosaisen kuulemista koskevista hallintolain säännöksistä ei siten johdu velvollisuutta kuulla omaishoitajaa omaishoitosopimusta irtisanottaessa.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon omaishoitosopimuksen irtisanomisen luonne, korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, ettei omaishoitosopimuksen irtisanominen sopimuksen päättämiseksi ole edellyttänyt omaishoitaja A:n kuulemista.

Irtisanomisen toimittaminen

Hallintolain 54 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian käsittelyn kuluessa asian käsittelyyn vaikuttavan asiakirjan tiedoksiantamisesta. Kun omaishoidon tuesta annetussa laissa ei ole säännöksiä omaishoitosopimuksen irtisanomisilmoituksen tiedoksiantamisesta eikä myöskään omaishoitosopimuksessa ole sovittu irtisanomista koskevasta menettelytavasta, asiassa on sovellettava hallintolain säännöksiä tiedoksiannossa noudatettavasta menettelystä.

Omaishoitosopimuksen irtisanomisessa ei ole kysymys hallintolain 60 §:n 1 momentissa tarkoitetusta velvoittavasta päätöksestä, joka on annettava todisteellisesti tiedoksi. Omaishoitosopimuksen irtisanomista koskeva kirje on siten voitu antaa tiedoksi hallintolain 59 §:n mukaisena tavallisena tiedoksiantona, joka toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Tällöin vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä.

Jyväskylän kaupunki on siten voinut irtisanoa A:n kanssa tehdyn omaishoitosopimuksen hänelle 23.1.2013 lähetetyllä, Jyväskylän kaupungin vanhus- ja vammaispalveluiden palvelujohtajan joukkokirjeellä. Kun muuta ei ole näytetty, A:n on katsottava saaneen tiedon omaishoitosopimuksen irtisanomisesta seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä eli 30.1.2013.

Omaishoidon tuesta annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella Jyväskylän kaupunki on voinut irtisanoa B:n omaishoidosta tehdyn omaishoitosopimuksen päättymään irtisanomista seuraavan kahden täyden kalenterikuukauden kuluttua. Omaishoitosopimus on siten päättynyt 31.3.2013.

Lopputulos

Edellä lausutun johdosta A:lla on ollut oikeus saada omaishoitosopimuksen mukainen hoitopalkkio irtisanomista seuraavan kahden täyden kalenterikuukauden ajalta eli 31.3.2013 saakka. Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta eri näkemys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin Jyväskylän kaupunki on velvoitettu maksamaan A:lle omaishoitosopimuksen mukainen omaishoidon tuen palkkio ajalta 1.4.–30.6.2013.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Heikki Harjula, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Annina Nieminen.

 
Julkaistu 4.10.2016