KHO:2016:144

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaava – Yleiskaavan ohjausvaikutus – Täydennysrakentaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:144
Antopäivä: 6.10.2016
Taltionumero: 4205
Diaarinumero: 3441/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:144

Asemakaavan muutos koski aluetta, joka oli yleiskaavassa osoitettu julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY). Asemakaavan muutoksella alueelle oli osoitettu liike- ja toimistorakennusten sekä kulttuuritoimintaa palvelevien rakennusten korttelialue, jolle saatiin sijoittaa myös julkisten palvelujen tiloja (KYY-3) sekä kaksi asuinkerrostalojen korttelialuetta (AK-41).

Yleiskaava, joka oli vahvistettu vuonna 2000, koski laajaa aluetta ja siinä oli osoitettu pääpiirteet alueen käyttämisestä eri tarkoituksiin. Puheena oleva yleiskaavan PY-alue sijoittui vain osaksi kysymyksessä olevalle asemakaavamuutoksen kohteena olevalle alueelle. Mainittu alue rajautui alueisiin, joille oli yleiskaavassa osoitettu laajoja kerrostalovaltaisia alueita (AK). Asemakaavan muutoksessa oli kysymys yleiskaavassa osoitetun maankäyttöratkaisun tarkentamisesta. Yleiskaava oli näissä oloissa ollut asemakaavan muutosta laadittaessa riittävästi ohjeena.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 1 momentti, 54 § 1 momentti

Sisäasiainministeriön päätös (39/1980) asema-, rakennus-, yleis- ja seutukaavoissa käytettävistä merkinnöistä annetun sisäasianministeriön päätöksen muuttamisesta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 29.9.2015 nro 15/0384/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on päätöksellään 16.3.2015 (§ 69) hyväksynyt Hervannan lukion alueen täydennysrakentamista koskevan asemakaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Kaava-alue sijaitsee noin kahdeksan kilometriä Tampereen keskustasta etelään, Hervannan kaupunginosassa osoitteessa Opiskelijankatu 31. Kaavamuutos koskee korttelia nro 7102 sekä katu- ja puistoaluetta. Alue on osa Hervannan länsiosaa, jossa lähiympäristö on kerrostalovaltaista asuinaluetta. Tontti 7102-1 rajautuu Opiskelijankatuun, Opettajanraittiin, Opinpolkuun ja Ahvenisjärventiehen. Tontin pohjoisosassa Opiskelijankadun varrella on Hervannan lukio pysäköintialueineen. Muilta osin tontti on hoidettua metsikköä, jonka halki kulkee kaakko-luoteissuunnassa jalankulkureitti. Idässä viereisellä tontilla on Pohjois-Hervannan koulu. Tontin eteläpuolella on Tampereen kaupungin omistama pysäköintitontti, joka on kaavaselostuksen mukaan myöhemmin tarkoitus rakentaa asumiskäyttöön.

Suunnittelualue kuuluu Tampereen kaupungin laatiman EHYT-raportin (2011) eheyttämiskohteisiin. Raportissa Hervannan lukion tontti on arvioitu käyttötarkoituksen muutosalueeksi. Tontilla oleva koulurakennus vapautui vuoden 2014 aikana, kun lukiotoiminta muutti toisaalle. Kaavaselostuksen mukaan kaavoituksen tavoitteena on suunnitella lukion alueen täydennysrakentaminen asumiseen kaupunkirakennetta ja kaupunkikuvaa eheyttävällä tavalla siten, että rakentuu viihtyisää ja vetovoimaista asuinympäristöä. Kaavamuutoshanke tukee kaupungin täydennysrakentamistavoitetta, jolla pyritään lisäämään asutusta palveluiden ja joukkoliikenteen vaikutuspiirissä.

Tontilla 7102-1 ja katualueella on voimassa 2.6.1972 vahvistettu asemakaava nro 3839, jonka mukaan tontti 7102-1 on opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialuetta. Puistoalueella on voimassa 1.7.1976 vahvistettu asemakaava nro 5000, jonka mukaan alue on luonnontilassa säilytettävää puistoaluetta. Tampereen kantakaupungin 12.12.2000 vahvistetun yleiskaavan mukaan kortteli nro 7102 on julkisten palvelujen ja hallinnon aluetta (PY). Asemakaavaselostuksessa on tuotu ilmi, että asemakaavan muutos ei suoraan toteuta alueella voimassa olevaa yleiskaavaa, minkä vuoksi asemakaavamuutoksen suhdetta yleiskaavan sisältövaatimuksiin on arvioitu yleiskaavallisella tarkastelulla. Tarkastelussa on todettu muun ohella seuraavaa: asemakaavoituksen kohteena oleva yleiskaavan PY-alue soveltuu hyvin sijaintinsa ja liikenneyhteyksiensä perusteella asumiseen. Palvelujen, tässä tapauksessa opetuspalvelujen, muuttuminen myös entistä enemmän keskitetyiksi palveluiksi isompiin yksiköihin puoltaa suuren tonttivarauksen muuttamista pienemmäksi. Olemassa olevaa rakennusta voi jatkossakin hyödyntää palvelujen tarjoamiseen. Alue soveltuu hyvin asumiselle. Voimassa oleva yleiskaava on siten tältä osin vanhentunut. Asemakaava voidaan kuitenkin laatia ja toteuttaa muuttamatta voimassa olevaa yleiskaavaa, mutta muutos on otettava huomioon vireillä olevassa "Kantakaupungin yleiskaava 2040" -työssä.

Asemakaavamuutoksella koulurakennukselle on muodostettu nykyistä pienempi tontti 7102-2, joka on osoitettu liike- ja toimistorakennusten sekä kulttuuritoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi, jolle saadaan sijoittaa myös julkisten palvelujen tiloja (KYY-3). Kaavaselostukseen on kirjattu, että käyttötarkoitus mahdollistaa lukiorakennuksen käytön myös kylätalona, mitä asukkaiden mielipiteissä ja yhdessä muistutuksessa toivottiin. Tontille on osoitettu rakennusoikeutta 3 000 k-m2, mikä mahdollistaa nykyisen rakennuksen laajentamisen noin 600 k-m2:llä. Tontin tehokkuusluvuksi on muodostunut e=0.50.

Tontit 7102-3, ja -4 on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK-41), joiden yhteenlaskettu kerrosala on 14 000 k-m2. Tontin 7102-3 tehokkuusluku on e=1.55 ja tontin 7102-4 tehokkuusluku e=1.10. Rakennusten suurin sallittu kerrosluku on kahdeksan. Ylin kerros tulee rakentaa niin sanottuna kattokerroksena. Tonttikohtainen rakennusoikeus 7 000 k-m2 tulee jakaa kahteen erilliseen asuinrakennukseen. Muuntamolle varatulla tontilla 7098-1 on aluevaraus ET-2 ja TeliaSoneran vuokra-alueesta muodostuvalla tontilla 7099-1 ET-15.

Asemakaavamuutoksella on muodostettu uusi Lukionrinteen lähivirkistysalue, joka koostuu tontin 7102-1 luoteisosasta ja pienestä osasta Opinpolun katualuetta. Virkistysalueelle on osoitettu jalankululle ja polkupyöräilylle varattu alueen osa, joka noudattaa olemassa olevan polun linjausta.

Aiemmin voimassa olevaan asemakaavaan nähden asuinkerrosala on valituksenalaisessa kaavassa lisääntynyt yhteensä 14 000 k-m2 ja kokonaiskerrosala 8 852 k-m2. Virkistysalueiden pinta-ala on lisääntynyt 1 ha.

Asemakaavaselostuksen mukaan maankäytön suunnittelun biologi ja erikoissuunnittelija ovat antaneet lausunnon suunnittelualueen luontoarvoista. Lausunnon mukaan kaava-alueen luontoarvot käytiin inventoimassa 16.5.2012. Selvitysalueella on kohtalaisen paljon keski-ikäistä tai hieman sitä nuorempaa kuusimetsää, kuusen seassa kasvaa myös haapaa. Nämä metsät ovat liito-oravan suhteen potentiaalisia, mutta maastotarkastelussa ei löydetty merkkejä liito-oravan esiintymisestä eikä sopivia pesäpuita. Muutoinkaan alueelta ei löydetty mitään erityistä luontoarvoa.

Tampereen kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä (2008) suunnittelualueen läpi on merkitty kulkemaan merkittävä toiminnallinen viheryhteys, joka yhdistää kaupunkirakenteen keskellä asukkaiden virkistyskäytössä olevan Ahvenispuiston Särkijärven ja Suolijärven laajaan ja seudullisesti merkittävään ulkoilualueeseen. Toimenpidesuosituksen mukaan viheryhteys tulee säilyttää jatkuvana ja virkistyskäytössä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Yleiskaavan huomioon ottaminen

Kunnalla on lähtökohtaisesti laaja harkintavalta kaavan sisällön suhteen. Kaavahierarkiassa yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on kuitenkin otettava yksityiskohtaisessa kaavoituksessa kaavan laatimisen perustaksi. Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tehdyistä maankäyttöä koskevista perusratkaisuista voidaan asemakaavatasolla poiketa, mutta vain rajoitetusti.

Vuonna 2000 vahvistetussa Tampereen kantakaupungin oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa nyt kysymyksessä oleva asemakaava-alue on osoitettu julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi. Yleiskaavan PY-aluevaraus kattaa Hervannan lukion ja Pohjois-Hervannan koulun tontit. Valituksenalaisella asemakaavalla merkittävä osa lukion tontista on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi, mikä ei kaavaselostuksenkaan mukaan sellaisenaan vastaa yleiskaavan aluevarausta.

Asemakaavan tarkoituksena on tarkentaa yleiskaavallista suunnittelua. Koko kantakaupunkia koskeva yleiskaava on yleispiirteinen. Tontti ei ole enää koulukäytössä ja sen täydennysrakentaminen tukee Tampereen kaupungin tavoitetta yhdyskuntarakenteen eheyttämisestä. Asemakaavan muutoksella osoitettu maankäyttö ei käyttötarkoitukseltaan mainittavasti poikkea kaavamuutosalueen ympäristön kerrostalovaltaisesta asuinrakentamisesta. Kaavaa laadittaessa on tehty yleiskaavallinen selvitys ja muun muassa rakennettua ympäristöä koskevat selvitykset. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, kaava-alueen pienialaisuus, kaavanmuutoksen suhteellisen vähäiset vaikutukset muutosalueen ympäristöön sekä yleiskaavan suunnitteluperiaatteista ja Tampereen kaupungin maankäyttöperiaatteista esitetty selvitys, yleiskaava on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa.

Kaavan sisältövaatimukset

Valittaja on esittänyt, että valituksenalaisessa kaavassa ei ole osoitettu riittävästi virkistysalueita. Asemakaavassa on osoitettu Lukionrinteen lähivirkistysalue ja siinä kulkeva, nykyisen kevyen liikenteen väylän kohdalla kulkeva jalankulkureitti. Asuintonttien etäisyys reitistä on 8–16 metriä ja niiden väliin jää metsänä säilytettävä rinne. Lähivirkistysalue sisältää myös alueen lounaisosan kosteikon. Kaavamääräyksien mukaan kerrostalotonttien liittymisen ympäristöönsä tulee olla luontevaa. Tonttien ja virkistysalueen väliin on osoitettu istutettava alueen osa, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella on säilytettävä olemassa olevaa puustoa mahdollisuuksien mukaan ja sitä on täydennettävä uusilla istutuksilla ympäristöön soveltuvalla tavalla. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavalla on osoitettu riittävästi virkistykseen sopivia alueita.

Kaava-alueella ei ole tehdyissä selvityksissä todettu olevan erityisiä luontoarvoja eikä alueella ole havaittu liito-oravia tai niille sopivia pesäpuita. Valittaja on esittänyt, että kaava-alueella on kesän 2015 aikana tehty näköhavaintoja liito-oravista ja alueelta on myös löytynyt liito-oravan pesäpuuksi soveltuva kolopuu. Liito-oravien mahdollinen pesintä tai liikkuminen alueella ei estä alueen osoittamista ulkoiluun. Kaavalla osoitettu lähivirkistysalue riittää turvaamaan merkittävän viheryhteyden säilymisen Ahvenisjärven sekä Särkijärven ja Suolijärven alueen välillä. Kaavan mukainen rakentaminen ei vaaranna luonnonarvojen säilymistä.

Kaavaratkaisu, erityisesti suunnitellut kerrostalot, tulevat väistämättä muuttamaan rakennettua ympäristöä ja maisemaa jossain määrin. Kaavaratkaisu kuitenkin täydentää olemassa olevaa asuinaluetta, eikä sillä osoitettu kerrostalorakentaminen merkittävästi eroa Opiskelijankadun muista 5–8-kerroksisista asuinrakennuksista. Katukuvaan tulevia muutoksia lieventävät olemassa olevan puuston säilyminen virkistysalueella ja katujen varsilla sekä alueella olevien kallioleikkausten säilyminen. Virkistysalue erottaa kaava-alueen sen länsipuolisesta matalammasta rivitaloalueesta ja vähentää kaavaratkaisun maisemavaikutusta Hervannan reuna-aluetta lähestyttäessä.

Kerrostalojen aluevaraus ei muodosta estettä KYY 3 -aluevarauksen toteuttamiselle. Rakentamisaikaisen haitan ei voida arvioida muodostavan perustetta muuten lainmukaisen kaavan kumoamiselle.

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää millainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajan käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia osin toisenlainen kaava.

Edellä mainituilla perusteilla kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (1375/2007) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Muutoksenhakua koskeva ohjaus

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla kunnallisvalituksin korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lunden-Laakso ja Paula Pihlava. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on muutoksenhakukirjelmässään vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden varattua A:lle tilaisuuden täydentää kirjelmäänsä A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Voimassa olevan yleiskaavan tarkoitus ei toteudu hyväksytyssä asemakaavassa. Hyväksytty asemakaava vaikeuttaa yleiskaavan toteutumista, sillä ympäristöministeriön 12.12.2000 vahvistamassa Tampereen kantakaupungin yleiskaavassa alue on osoitettu julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY). Julkisten palvelujen ja hallinnon järjestäminen alueella vaikeutuu.

Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen Tampereella (EHYT) -selvitys ei ole asemakaavoitusta suuntaava ohje. Mainittua Tampereen kaupungin vuonna 2011 laatimaa selvitystä ei tule ottaa huomioon asemakaavan laillisuutta tarkasteltaessa. Uuden asemakaavan lainmukaisuutta on arvioitava vain oikeusvaikutteisen Tampereen kantakaupungin yleiskaavan perusteella.

Asuntorakentaminen laajan julkisen palvelukokonaisuuden tarjoaman kiinteistön välittömään läheisyyteen vaikeuttaa osaltaan yleiskaavan toteuttamista. Lisäksi voimakas asuntorakentaminen alueella vaarantaa palvelujen alueellisen saatavuuden, koska laaja rakennustyömaa hankaloittaa alueella liikkumista.

Tekeillä oleva uusi Tampereen kantakaupungin yleiskaava 2040 ei anna keskeneräisyytensä vuoksi aihetta Hervannan lukion alueen muuttamiseksi asuinkäyttöön. Uudesta kantakaupungin yleiskaavasta on nähtävillä vasta osallistumis- ja arviointisuunnitelma eikä tämän suunnitelman sisältöjen käyttäminen ole ajankohtaista eikä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista. Yleiskaavan keskeneräisyys on este voimassa olevan asemakaavan muutokselle. Lisäksi käyttötarkoituksen muutos aiheuttaa alueen ympäristölle haitallisia vaikutuksia ja hävittää alueen luonnonympäristön erityisiä arvoja.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Voimassa oleva yleiskaava ohjaa yleispiirteisyydessään asemakaavoitusta. Siltä osin, kuin asemakaavaratkaisu poikkeaa yleiskaavasta, on asemakaavaa laadittaessa arvioitu alueen käyttötarkoituksen muutoksen vaikutuksia maankäyttö- ja rakennuslaissa annettujen yleiskaavan sisältövaatimusten mukaisesti. Tarkastelun johtopäätöksenä alueen todettiin soveltuvan hyvin asumiselle, eikä käyttötarkoituksen muutoksen nähty aiheuttavan haitallisia vaikutuksia ympäristölle. Asemakaavaratkaisu muuttaa yleiskaavan mukaista asumisen ja julkisten palveluiden alueiden välistä rajaa kaava-alueen kohdalla, mutta muutos on paikallinen ja vaikutuksiltaan vähäinen. Julkisten palveluiden ja hallinnon aluetta säilyy kaava-alueen itäpuolella. Voimassa olevan yleiskaavan tarkoituksena on kehittää Hervantaa merkittävänä asunto-, työpaikka- ja virkistysalueita sisältävänä aluekeskuksena. Asemakaavamuutos edistää yleiskaavan toteutumista kokonaisuutena.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan siltä osin kuin hän on esittänyt, ettei yleiskaava ole ollut riittävällä tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian mainitulta osin ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituslupahakemuksen muilta kuin kohdassa 2 mainituilta osin. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua hänen valitukseensa muilta kuin kohdassa 2 mainituilta osin.

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta osin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Perustelut kohtien 1 ja 2 osalta

1. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa mainitun lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

Valituksenalainen asemakaavamuutos on hyväksytty alueelle, jolla on voimassa oikeusvaikutteisena yleiskaavana 12.12.2000 vahvistettu Tampereen kantakaupungin yleiskaava. Tämän vuoksi valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla A:n valitus on hylätty, edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin perusteella valituslupaa.

A on hallinto-oikeudessa esittänyt valitusperusteena, ettei oikeusvaikutteinen yleiskaava ole ollut riittävällä tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, ettei valittajan esittämillä valitusperusteilla ole merkitystä maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin perusteella määräytyvään muutoksenhakutapaan.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

Sisäasiainministeriön asema-, rakennus-, yleis- ja seutukaavoissa käytettävistä merkinnöistä annetun päätöksen muuttamista koskevan päätöksen (39/1980) mukaan yleiskaavoissa käytettävän PY-merkinnän selitys on julkisten palvelujen ja hallinnon alue.

Sisäasiainministeriön ohjeet

Sisäasianministeriön julkaisussa Kaavoitusohjeita (2/1980) annetaan tarkempia ohjeita yleiskaavamerkintöjen käytöstä. Kaavoitusohjeissa kuvataan kaavamerkintöjen käyttötarkoitusta ja käyttömahdollisuuksia eri tilanteissa sekä annetaan esimerkkejä yleiskaavamääräyksistä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia.

Ohjeiden mukaan yleiskaavamerkinnät ovat luonteeltaan yleismerkintöjä, jotka osoittavat alueen pääkäyttötarkoituksen. Merkinnällä julkisten palvelujen ja hallinnon alue (PY) osoitetaan pääasiallisesti kuntien ja valtion palveluille ja hallinnolle varattavat alueet, kuten varastojen ja laitosten alueet, opetus-, kulttuuri- ja sosiaalitoiminnan sekä terveydenhuollon palvelutiloille ja laitoksille, julkisten vapaa-aikapalvelujen tiloille sekä seurakunnallisille rakennuksille tarkoitetut alueet. Alue sisältää myös sen toiminnoille tarpeelliset liikenneväylät ja -alueet, virkistysalueet sekä yhdyskuntateknisen huollon alueet.

Kaavoitusohjeissa todetaan lisäksi, että vahvistettu yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa muun muassa asemakaavaa. Tämä merkitsee sitä, että yleiskaavasta poikkeaminen yksityiskohtaisemman maankäytön suunnittelun yhteydessä edellyttää erityisiä perusteluja.

Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä oleva kaava-alue on pinta-alaltaan noin 4,7 hehtaaria ja se sijaitsee Tampereen Hervannan kaupunginosassa. Asemakaavan muutos koskee alueella voimassa olevan asemakaavan korttelin 1702 tonttia 1 sekä siihen liittyvää katu- ja puistoaluetta. Puheena oleva tontti on asemakaavassa osoitettu opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YO). Tontilla on sijainnut Hervannan lukio. Kaavaselostuksesta ilmenee, että koulurakennus on vuoden 2014 aikana vapautunut, kun lukiotoiminta on muuttanut muualle.

Alueella on oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa 12.12.2000 vahvistettu Tampereen kantakaupungin yleiskaava. Yleiskaavassa alueelle on osoitettu laaja kaava-alueen ulkopuolelle ulottuva aluevaraus julkisten palvelujen ja hallinnon alueelle (PY). Karttatarkastelun perusteella kaava-aluetta koskee osittain myös yleiskaavassa osoitettu laaja aluevaraus pientalovaltaiselle asuntoalueelle (AP). Muutoin kaava-alue rajautuu yleiskaavassa osoitettuihin laajoihin kerrostalovaltaisiksi asuntoalueiksi (AK) osoitettuihin aluevarauksiin sekä virkistysalueisiin (VU, VL).

Kaavaselostuksen mukaan kaavoituksen tavoitteena on suunnitella lukion alueen täydennysrakentaminen asumiseen kaupunkirakennetta ja kaupunkikuvaa eheyttävällä tavalla siten, että rakentuu viihtyisää ja vetovoimaista asuinympäristöä. Kaavamuutoshanke tukee kaupungin täydennysrakentamistavoitetta, jolla pyritään lisäämään asutusta palveluiden ja joukkoliikenteen vaikutuspiirissä.

Kaava-alue kuuluu Tampereen kaupungin laatiman EHYT-raportin (2011) eheyttämiskohteisiin. Raportissa Hervannan lukion tontti on arvioitu käyttötarkoituksen muutosalueeksi.

Asemakaavan muutoksessa korttelin 7102 tontti 2 on osoitettu liike- ja toimistorakennusten sekä kulttuuritoimintaa palvelevien rakennusten ja laitosten korttelialueeksi, jolle saadaan sijoittaa myös julkisten palvelujen tiloja (KYY-3). Korttelialue on pinta-alaltaan noin 0,6 hehtaaria ja sille on osoitettu rakennusoikeutta 3 000 kerrosneliömetriä. Edellä mainittu koulurakennus sijoittuu tälle korttelialueelle. Korttelin 7102 tontit 3 ja 4 on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueiksi (AK-41). Näiden korttelialueiden pinta-ala on yhteensä noin yksi hehtaari ja niille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 14 000 kerrosneliömetriä. Asemakaavan muutoksella on lisäksi osoitettu aluevarauksia lähivirkistysalueiksi (VL) sekä yhdyskuntateknistä huoltoa varten (ET-2, ET-15). Lähivirkistysalueiden pinta-ala on yhteensä noin 1,8 hehtaaria.

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavan muutos ei suoraan toteuta alueella voimassa olevaa yleiskaavaa, minkä vuoksi asemakaavamuutoksen suhdetta yleiskaavan sisältövaatimuksiin on arvioitu yleiskaavallisella tarkastelulla. Tältä osin kaavaselostuksessa on arvioitu asemakaavan sisältöä suhteessa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaisiin yleiskaavan sisältövaatimuksiin ja todettu johtopäätöksenä muun ohella seuraavaa: "Asemakaavoituksen kohteena oleva yleiskaavan PY-alue soveltuu hyvin sijaintinsa ja liikenneyhteyksiensä perusteella asumiseen. Palvelujen, tässä tapauksessa opetuspalvelujen, muuttuminen myös entistä enemmän keskitetyiksi palveluiksi isompiin yksiköihin puoltaa suuren tonttivarauksen muuttamista pienemmäksi. Olemassa olevaa rakennusta voi jatkossakin hyödyntää palvelujen tarjoamiseen. Alue soveltuu hyvin asumiselle. Voimassa oleva yleiskaava on siten tältä osin vanhentunut. Asemakaava voidaan kuitenkin laatia ja toteuttaa muuttamatta voimassa olevaa yleiskaavaa, mutta muutos on otettava huomioon vireillä olevassa "Kantakaupungin yleiskaava 2040" -työssä."

Oikeudellinen arviointi

Yleiskaava on kunnan maankäytön yleispiirteinen suunnitelma, jossa tehdyt ratkaisut tarkentuvat alueelle laadittavassa asemakaavassa. Myös yleiskaavassa osoitettujen aluevarausten muuttaminen on asemakaavassa jossain määrin mahdollista, mikäli yleiskaavassa tehty maankäytöllinen ratkaisu ei merkitykseltään muutu. Yleiskaavan ohjausvaikutus riippuu kulloisenkin yleiskaavan mittakaavasta ja ohjaustarkkuudesta.

Kaupungin laatimalla EHYT-raportilla ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä arvioitaessa asemakaavan lainmukaisuutta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin kannalta. Raportissa esitetty selvitys, joka koskee alueen soveltumista täydennysrakentamiseen, voidaan kuitenkin ottaa huomioon, kun verrataan yleiskaavan ja asemakaavamuutoksen maankäytöllisiä ja ympäristöllisiä vaikutuksia ja näiden perusteella arvioidaan kaavamuutoksen merkitystä yleiskaavaratkaisun kannalta.

Alueella on oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa rakennuslain (370/1958) voimassa ollessa hyväksytty yleispiirteinen yleiskaava, joka koskee koko kantakaupunkia. Yleiskaavassa on rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaisesti osoitettu pääpiirteet alueen käyttämisestä eri tarkoituksiin. Yleiskaavassa osoitettu PY-aluevaraus sijoittuu vain osaksi nyt kysymyksessä olevalle kaava-alueelle. Asemakaavan muutoksessa tälle alueelle on osoitettu edellä mainittu KYY-3-korttelialue, kaksi korttelialuetta asuinkerrostaloja varten sekä lähivirkistysaluetta. Kun edellä olevan lisäksi otetaan huomioon yleiskaavassa lähialueille osoitettu maankäyttö, asemakaavan muutoksessa on ollut kysymys sellaisesta yleiskaavassa osoitetun maankäyttöratkaisun tarkentamisesta, jota ei ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin vastaisena. Yleiskaava on näissä oloissa ollut asemakaavan muutosta laadittaessa riittävästi ohjeena. Tähän nähden asemakaavan muutos ei ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että se olisi maankäytöllisten vaikutustensa vuoksi edellyttänyt jo tehtyjä selvityksiä laaja-alaisempia selvityksiä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen valituksessa esitettyjen yleiskaavan ohjausvaikutusta koskevien näkökohtien johdosta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

 
Julkaistu 6.10.2016