KHO:2016:147

Maankäyttö ja rakentaminen – Rakennuslupa – Tuulivoimala – Ympäristövaikutukset – Suunnitteluratkaisun tarve – Riittävät selvitykset

Vuosikirjanumero: KHO:2016:147
Antopäivä: 10.10.2016
Taltionumero: 4236
Diaarinumero: 1252/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:147

Kunta oli myöntänyt rakennusluvan tuulivoimalan (50 kW) rakentamiseksi. Tuulivoimalan napakorkeus oli 36 metriä ja roottorin halkaisija 12 metriä. Rakennuspaikka sijoittui ranta-alueella olevan tiiviin loma-asutuksen taustamaastoon.

Maisemaselvityksen mukaan hankkeen maisemavaikutukset ympäristöön ja lähialueille eivät olleet huomattavia, kun otettiin huomioon alueen puustoisuus ja voimalan korkeus. Meluselvityksen perusteella melutaso lähimmillä asuinkiinteistöillä ei ylittänyt ohjearvoja. Rakennuspaikkaa lähimmät vapaa-ajan asunnot sijaitsivat osayleiskaava-alueella, jolla sitä koskevan alueen maankäyttö oli lähtökohtaisesti ratkaistu. Hanke ei myöskään rajoittanut kaava-alueen maankäyttöä. Hankkeella ei näissä oloissa ollut sellaisia merkittäviä ympäristövaikutuksia, joiden johdosta hankkeen toteuttaminen olisi edellyttänyt suunnittelutarveratkaisua.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 §:n 2 momentti, 117 §:n 1 momentti, 136 §:n 1 momentti 2 kohta ja 4 momentti, 137 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 64 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 24.3.2015 nro 15/0075/3

Asian aikaisempi käsittely

Padasjoen rakennustarkastaja on 1.3.2013 tekemällään päätöksellä (§ 16) myöntänyt B:lle rakennusluvan 50 kW:n pientuulivoimalan rakentamiseen Padasjoen kunnan Vesijoen kylässä sijaitsevalle tilalle Kauriskangas RN:o 1:165.

Padasjoen teknisen lautakunnan valvontajaosto on 3.5.2013 tekemällään päätöksellä (§ 18) hylännyt rakennustarkastajan päätöksestä tehdyt oikaisuvaatimukset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n ja hänen asiankumppaniensa vaatimukset siitä, että hallinto-oikeuden tulee muuttaa tuulivoimalan sijoituspaikkaa kauemmaksi asutuksesta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen valvontajaoston päätöksestä. Hallinto-oikeus on samalla jatkanut rakennusluvan voimassaoloaikaa siten, että se on voimassa kaksi vuotta hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstä tältä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu ensi asteena tuulivoimalan sijoituspaikan muuttaminen toisaalle. Hallinto-oikeus voi ainoastaan arvioida valituksenalaisen rakennuslupapäätöksen lainmukaisuutta.

Selvitys hankkeesta ja arviointi sen vaatimasta luvasta

Rakennushankkeessa on kyse 50 kW:n tuulivoimalan rakentamisesta yleis- ja asemakaavoittamattomalle haja-asutusalueelle. Alueella on voimassa ainoastaan maakuntakaava, jossa ei ole merkintöjä kyseisen alueen kohdalla. Rakennuspaikka rajoittuu yleiskaava-alueeseen. Kohteen lähiympäristöön on kaavoitettu 30 RA-paikkaa ja 4 AO-paikkaa. Rakennuspaikan ja rannan välissä on tiivistä loma-asutusaluetta.

Tuulivoimalan maston korkeus on 36 metriä ja roottorin halkaisija 12 metriä. Voimalan kokonaiskorkeus on siten 42 metriä. Rakennuspaikka sijaitsee mäen päällä noin 135 metrin korkeudella merenpinnasta. Ympäröivän puuston korkeus on noin 20 metriä.

Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella voimalan etäisyys lähimmille lomarakennuksille on noin 200 metriä ja lähimmän tontin raja on karttatarkastelun perusteella noin 100‒130 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta.

Asiassa on ensin ratkaistava kysymys siitä, onko kyseisessä hankkeessa voitu soveltaa pelkästään rakennuslupaa koskevia säännöksiä vai edellyttääkö tuulivoimalan rakentaminen mahdollisesti rakennuslupaa laajempaa harkintaa suunnittelutarveratkaisun muodossa.

Kun tuulivoimalahakemus oli ensimmäisen kerran vireillä Padasjoen kunnassa, rakennustarkastaja oli pyytänyt hakemuksesta ja tarvittavasta luvasta lausunnon ohjaavalta viranomaiselta Hämeen ELY-keskukselta. ELY-keskuksen lausunnossa 15.4.2010 on viitattu tuulivoimalan korkeuteen ja sen pitkälle ulottuviin maisemallisiin vaikutuksiin ja todettu, että toimenpidelupaa parempi olisi ainakin rakennuslupa tai tässä tapauksessa ehkä suunnittelutarveratkaisu. Rakennustarkastaja on päätöksellään 2.7.2010 myöntänyt hankkeelle rakennusluvan, minkä päätöksen valvontajaosto oli pysyttänyt.

Kouvolan hallinto-oikeus on sittemmin päätöksellään 26.9.2011 kumonnut Padasjoen rakennustarkastajan ja valvontajaoston päätökset tuulivoimalan rakennusluvasta ja palauttanut asian valvontajaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan rakennuslupahakemukseen ei ollut liitetty maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:n mukaista selvitystä hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin.

Hakija on laadituttanut tuulivoimalahankkeesta maisemaselvityksen. Valvontajaosto on käsitellyt rakennuslupahakemuksen uudelleen ja 3.5.2013 myöntänyt tuulivoimalalle rakennusluvan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä voidaan soveltaa muun ohella sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Hankkeessa on kyse yhden, kooltaan melko pienen (kokonaiskorkeus 42 m ja teho 50 kW) tuulivoimalan rakentamisesta B:n omistamalle tilalle Kauriskangas. Hakijan mukaan voimalan tarkoitus on tuottaa sähköä hänen omaa sähköntarvettaan varten hänen kesämökkitiloilleen Terttula (1:144) ja Lisä 2 (1:124).

Hallinto-oikeus arvioi, että hankkeen laatu, kokoluokka ja sijoittumisesta saatu selvitys huomioon ottaen sen ei näissä olosuhteissa voida ympäristövaikutustensa perusteella katsoa edellyttävän suunnittelutarveratkaisua.

Rakennusluvan myöntämisedellytykset

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on, että:

1) rakennuspaikka täyttää 116 §:n vaatimukset;

2) rakentaminen täyttää sille 117 §:ssä säädetyt sekä muut tämän lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset;

3) rakentaminen täyttää 135 §:n 3‒6 kohdassa asetetut vaatimukset;

4) teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei saa aiheuttaa kunnalle erityisiä kustannuksia; sekä

5) maakuntakaavasta tai yleiskaavasta johtuvat 33 ja 43 §:n mukaiset mahdolliset rajoitukset otetaan huomioon.

Hankkeesta laaditut selvitykset

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos rakennuslupaa tai toimenpidelupaa haetaan maston rakentamiseen, lupahakemukseen on liitettävä selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentin 1 kohdassa säädetään, koskee soveltuvin osin lupahakemusta tuulivoimalan rakentamiseen.

Tuulivoimalahankkeen maisemavaikutuksista on laadittu maisemaselvitys (Suunnittelutoimisto Lounamaa Oy / Maija Lounamaa ja Molino Oy / Mikael Gylling 15.1.2012), joka on perustunut kartta-analyysiin, maastohavaintoihin ja visualisointityöhön. Selvityksessä alueen tarkastelu on jaettu lähiympäristöön ja laajemman tarkastelun alueeseen. Kohteen lähiympäristön muodostaa Isonhiekantien, Hakiantien ja Hauniementien muodostama alue teihin liittyvine ympäristöineen. Kartta-analyysin perusteella näkymiä ei lähiympäristöstä olisi ja tuulimyllyn näkyminen olevan asutuksen ja kesäasutuksen pihapiiriin ei ole mahdollista puuston katveen takia. Laajemman tarkastelun alueella kartta-analyysin perusteella arvioitiin mahdollisia näkymiä Salmentaustan järven vastarannalta, Sumperinniemen kärjestä ja Kuivaniemen pohjoisosista. Lisäksi löytyi kaukonäkymiä Vesijako-järven rannoilta etelän ja lännen väliseltä sektorilta. Maisemaselvityksen johtopäätösosiossa on todettu seuraavaa: Metsäisellä alueella sijaitessaan tämän kokoluokan tuulivoimalan näkymiseen tarvitaan etäisyyttä kohteeseen ja näkymä avoimen tilan yli, tässä tapauksessa järven yli. Voimakkaimman maisemavaikutuksen vyöhyke on noin 1‒2 km:n etäisyydellä olevat vastarannat ja vesialueet, kun itse voimala sijaitsee alle 500 metriä rannasta. Tältä vyöhykkeeltä löytyy paikkoja, jonne voimalan tornin yläosa ja roottorin lavat kokonaan tai osittain näkyvät. Etäisyydet ovat kuitenkin niin pitkiä, ettei merkittävää maisemavaikutusta ole. Myöskään vilkkumisefektin ei ole todettu aiheuttavan haitallisia vaikutuksia roottorin suhteellisen pienen koon vuoksi, jolloin vilkkumista tapahtuu hyvin pienellä alueella kerrallaan.

Hankkeesta on laadittu myös meluselvitys (Promethor Oy 15.7.2012). Selvityksen kohteena on ollut suunniteltu teholtaan 50 kW:n tuulivoimala TH50HU. Selvityksessä on suoritettujen melulaskentojen perusteella arvioitu, että tuulivoimalan melutaso tulee jäämään selvästi alle loma-asuntojen päiväsuunnitteluohjearvon 40 dB ja alle loma-asuntojen yösuunnitteluohjearvon 35 dB. Lisäksi äänen taso ei ylittäisi lomarakennuksilla "häiritsevyysrajaa" 35 dB.

Oikeudellinen arviointi

Sekä oikaisuvaatimuksessa että valituksessa on vedottu siihen, että tuulivoimalan vaikutuksia alueen linnustoon ja alueella esiintyviin lepakoihin, jotka on rauhoitettu, ei ole selvitetty eikä arvioitu. Valituksen mukaan alueella esiintyy runsaasti pikkulintuja sekä vesilintuja ja Vesijakojärvi on useiden lintujen muuttoreitillä. Valituksen mukaan alueella on useita havaintoja lepakoista sekä viime aikoina että vuosikymmenien varrella.

Valvontajaosto on päätöksessään todennut oikaisuvaatimuksissa vedottujen linnustoa ja lepakoita koskevien perusteiden osalta, että asia on otettu esille vasta oikaisuvaatimusvaiheessa, eikä jaosto sen vuoksi ole ottanut kantaa asiaan.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Hallintolain 49 g §:n mukaan oikaisuvaatimuspäätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei valvontajaosto ole voinut jättää vastaamatta oikaisuvaatimuksessa esitettyihin linnustoa ja lepakoita koskeviin perusteisiin sen vuoksi, että ne on esitetty vasta oikaisuvaatimusvaiheessa. Valvontajaoston päätöstä ei ole kuitenkaan syytä kumota tämän vuoksi.

Hakemuksessa tarkoitettu tuulivoimala sijoittuu hakijan omistamalle metsätilalle. Hakemuksen läheisyydessä ei ole todettu erityisiä luontoarvoja eikä lähialueella sijaitse luonnonsuojelualueita. Asiassa ei ole ilmennyt, että suunniteltu tuulivoimala sijaitsisi lintujen muuttoreitillä, levähdys- tai kerääntymisalueilla tai tärkeillä pesimisalueilla. Yhdellä tuulivoimalalla ei sen pienehkö koko huomioon ottaen voida arvioida olevan merkittävää vaikutusta alueen linnustoon.

Asiakirjoista ei ilmene, että läheisyydessä olisi lepakon elinpiirejä. Valituksessa ei ole yksilöidysti perusteltu väitettä läheisyydessä elävästä rauhoitetusta lepakkolajista.

Asiassa on laadittu riittävänä pidettävät selvitykset hankkeen melu- ja maisemavaikutuksista. Maisemaselvityksen mukaan hankkeen maisemavaikutukset ympäristöön ja lähialueille eivät ole huomattavia. Meluselvityksen perusteella arvioidut meluarvot eivät ylitä säädettyjä ohjearvoja. Rakennuslupaan liitetyn ehdon mukaan hakija vastaa siitä, että hanke ei tule ylittämään sallittuja melurajoja.

Asiassa saadun selvityksen perusteella rakentaminen soveltuu kyseiselle paikalle ja täyttää kauneuden ja sopusuhtaisuuden vaatimukset. Ottaen huomioon voimalan kokoluokka, etäisyys naapureista ja edellä mainittujen selvitysten arviot hankkeen melu- ja maisemavaikutuksista, hankkeen ei voida katsoa tarpeettomasti haittaavan valittajia tai vaikeuttavan heidän kiinteistöjensä sopivaa rakentamista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 197 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 64 § 1 momentti 1 kohta

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja valvontajaoston päätökset kumotaan. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimalan rakentaminen edellyttää kaavoitusta tai ainakin suunnittelutarveratkaisua. Voimala on kokoluokaltaan olennaisesti suurempi kuin tavallinen vapaa-ajan asumisessa käytetty pientuulivoimala. Tuulivoimalahankkeesta aiheutuu merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutuksia ei ole riittävästi selvitetty.

Tehty maisemaselvitys nostaa esiin monia epävarmuustekijöitä. Maisemaselvitys perustuu merkittävissä määrin suojaavan puuston vaikutukseen. Rakennuspaikan puusto on kuitenkin hakijan hallinnassa ja hakija voi halutessaan kaataa puita. Puut saattavat kaatua myös myrskytuulen myötä, joten niiden suojaavaan merkitykseen täytyy suhtautua varauksella. Kyseessä on herkkä järvimaisema, jossa tuulivoimalan roottorin 12 metrinen vilkkumisvarjo aiheuttaa merkittävää maisemahaittaa. Tuulivoimalan rakennuspaikka rantamaisemassa ei ole hankkeelle oikea sijaintipaikka. Näin iso tuulivoimalayksikkö ei sovi tähän maisemaan eikä täytä kauneuden ja sopusuhtaisuuden vaatimuksia. Hanke vaikeuttaa naapurikiinteistöjen rakentamista ja aiheuttaa muutenkin tarpeetonta haittaa. Alueella on selkeästi myös uusia maankäytöllisiä sovittamistarpeita. Tuulivoimala muuttaa ranta- ja metsäalueilla luonnonmaisemaa rakennetuksi maisemaksi ja kaventaa hiljaisia alueita.

Tuulivoimalan rakentaminen tarkoittaa rakennuspaikan ulkopuolisia tiestömuutoksia. Voimalarakenteiden kuljettaminen paikalle on mahdotonta nykyistä kapeaa ja mutkaista tietä pitkin.

Meluselvitys on laskennallinen selvitys ja perustuu vääriin lähtökriteereihin. Rakennuslupahakemuksen liitteenä oleva Promethor Oy:n tekemä melulausunto perustuu merkittävästi pienemmän tuulivoimalan mittaustuloksiin, josta matemaattisella mallilla on arvioitu melutasot.

Hankkeen johdosta tulee tehdä erillinen luontoselvitys. Rakennuslupaa haettaessa ei ole selvitetty ja arvioitu tuulivoimalan vaikutusta alueen linnustoon ja alueella esiintyvien lepakoiden elinpiiriin. Rakennuspaikan läheisyydessä sijaitsee myös kivikautinen asuinpaikka, mihin kohdistuvia välillisiä vaikutuksia ei ole arvioitu.

Kaavallinen harkinta turvaa parhaiten herkän järviympäristön kehityksen. Tuulivoimalan ympäristöön sopeutumisen arvioinnissa ja selvityksissä on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota esimerkiksi luontoarvoihin ja luonnonsuojeluun, virkistystarpeisiin, kulttuuriympäristön arvojen ja muinaisjäännösten säilyttämiseen sekä asuin- ja elinympäristön laatunäkökohtiin.

Padasjoen teknisen lautakunnan valvontajaosto on antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään perusteettomana. Suunnittelutarveratkaisua ei tarvita, kun otetaan huomioon annetut selvitykset, hankkeen laajuus, koko ja vaikutukset. Alueella ei ole rakentamispainetta, eikä muutoinkaan tarvetta kaavalliseen tai laajempaan tarkasteluun. Koska ei ole ollut tiedossa, että alueella olisi lintu-, liito-orava- tai lepakkoarvoja ei ole ollut tarpeen edellyttää tarkempia selvityksiä. ELY-keskus ei ole myöskään maininnut lausunnossaan mahdollisista linnuista, lepakoista tai liito-oravista. Maisemaselvitys hankkeesta oli erittäin kattava ja uskottava ja riittävä tämän kokoiseen, ympäristövaikutuksiltaan vähäisen pientuulivoimalan rakentamiseen. Meluselvityksen lähtötietoina on käytetty tuulivoimalan valmistajan tietoja. Valmistajan mukaan melutaso lähteessä on 83‒88 dB(A). Ohjeelliset meluarvot eivät ylity. Kivikautinen asuinpaikka sijaitsee satojen metrien päässä tuulivoimalasta.

A on antanut selityksen valituksen johdosta ja vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat täydentäneet valitustaan.

Padasjoen teknisen lautakunnan valvontajaostolle ja B:lle on annettu A:n ja hänen asiakumppaninsa tekemä valituksen täydennys tiedoksi.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa. Pykälän 4 momentin mukaan rakennusluvan erityisistä edellytyksistä mainitussa pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädetään 137 §:ssä.

Rakennuslupa on myönnetty 50 kW:n tuulivoimalalle, jonka maston korkeus on 36 metriä ja kokonaiskorkeus 42 metriä. Tuulivoimalan roottorin halkaisija on 12 metriä. Voimalalla on tarkoitus tuottaa sähköä hakijan omistamien kiinteistöjen käyttöön.

Rakennuspaikan ympäristön kiinteistöjen maankäyttö ja lähimpien rakennuspaikkojen sijainti on ratkaistu Vesijako- ja Salmentaustanjärven rantayleiskaavassa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupahakemusta varten on laadittu riittävänä pidettävät selvitykset hankkeen melu- ja maisemavaikutuksista. Maisemaselvityksen mukaan hankkeen maisemavaikutukset ympäristöön ja lähialueille eivät ole huomattavia, kun otetaan huomioon alueen puustoisuus ja voimalan korkeus. Meluselvityksen perusteella arvioidut melutasoarvot lähimmillä asuinkiinteistöillä eivät ylitä melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisia loma-asuntoalueille asetettuja ohjearvoja. Nyttemmin voimaan tullut valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015) ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Rakennuspaikkaa lähimmät vapaa-ajan asunnot sijaitsevat osayleiskaava-alueella, jolla sitä koskevan alueen maankäyttö on lähtökohtaisesti ratkaisu. Hanke ei myöskään rajoita kaava-alueen maankäyttöä. Hankkeesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia ei selvitysten mukaan voida pitää siten merkittävinä, että hankkeen toteuttaminen edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua.

Kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n ja hänen asiakumppaniensa täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 10.10.2016