KHO:2016:155

Ulkomaalaisasia – Oleskelulupa – Perheenyhdistäminen – Toimeentuloedellytys – Sitoumus – Suhteellisuusperiaate

Vuosikirjanumero: KHO:2016:155
Antopäivä: 24.10.2016
Taltionumero: 4434
Diaarinumero: 731/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:155

Valittaja oli hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Hän oli Suomessa pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevan perheenkokoajan vaimo. Puolisoilla oli yhteinen lapsi. Asiassa oli kysymys siitä, voitiinko valittajan toimeentulon katsoa olevan turvattu.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ensimmäisen oleskeluluvan hakijan toimeentulostaan antamaa selvitystä tuli arvioida suhteessa siihen, voitiinko hänen olettaa joutuvan turvautumaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen. Hakijalta ei tullut edellyttää enempää näyttöä kuin oli tarpeen tuon edellytyksen täyttymisen arvioimiseksi. Toimeentulo oli katsottava turvatuksi, jos hakijan esittämän selvityksen perusteella ei voitu olettaa, että hän joutuisi turvautumaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen.

Kun asiassa otettiin huomioon perheenkokoajan omat, vaikkakin vakiintumattomat ansiotulot, hänen aktiivisuutensa työnhaussa, hänen äitinsä ja tämän puolison antamat sitoumukset ja se, että perheenkokoajan äiti oli jo yli puolentoista vuoden ajan avustanut perheenkokoajan perhettä säännöllisesti merkittävillä summilla lähes kuukausittain, sekä se, että perheenkokoajan tilillä oli esitetty olevan merkittävä määrä rahaa, ei ollut syytä olettaa, että valittaja joutuisi toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Näin ollen valittajan toimeentulon oli katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislaki 39 §

Euroopan unionin perusoikeuskirja 7 artikla ja 24 artikla 2 ja 3 kohta

Neuvoston direktiivi 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen, johdanto-osa toinen ja neljäs perustelukappale, 1 artikla, 4 artikla 1 kohta a alakohta, 7 artikla 1 kohta c alakohta

Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisut yhdistetyissä asioissa C-356/11 ja C-357/11, O ym., ja asiassa C-558/14, Mimoun Khachab

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 23.2.2016 nro 16/0078/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 7.8.2014 hylännyt A:n (jäljempänä myös valittaja tai hakija) perhesiteen perusteella tekemän oleskelulupahakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Venäjälle.

Maahanmuuttovirasto on selostanut soveltamansa säännökset ja asian tosiseikat ja perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Hakija on ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukainen perheenjäsen. Oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakijan toimeentulo Suomessa ei ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Maahanmuuttoviraston ohjeessa toimeentuloedellytyksen soveltamisesta (MIGDno/2013/1032) annetaan ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulle toimeentulolle suuntaa antavat euromäärät (ns. toimeentulotaso). Tulojen tai varojen nettomäärän on oltava yhdeltä aikuiselta 1000 €/kk, toiselta samaan talouteen kuuluvalta aikuiselta 700 €/kk ja ensimmäiseltä lapselta 500 €/kk.

Perheenkokoajan ansiotulot ajalla 22.4.2014–19.6.2014 ja 30.6.2014–31.8.2014 eivät riitä turvaamaan hakijan toimeentuloa ulkomaalaislain edellyttämällä tavalla. Kansaneläkelaitoksen 21.5.2014 tekemän päätöksen mukaiset perheenkokoajan kuukausittaiset keskimääräiset nettotulot eivät myöskään riitä turvaamaan hakijan toimeentuloa. Asiassa esitettyjen selvitysten perusteella ei voida vakuuttua siitä, että hakijan toimeentulo Suomessa olisi turvattu pitkällä aikavälillä.

Oleskeluluvan epääminen hakijalta ei ole ulkomaalaislain 49 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen kohtuutonta. Euroopan ihmisoikeussopimus ei aseta valtiolle yleistä velvoitetta kunnioittaa perheen asuinpaikan osalta tekemää valintaa. Perhe-elämän viettämisen rajoittamiselle Suomessa on hyväksyttävä syy, koska hakijan toimeentulo ei ole turvattu ulkomaalaislain mukaisesti. Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Perustelut käännyttämiselle ja vapaaehtoiselle paluulle

(– –)

Hakija käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 2 momentin perusteella kotimaahansa Venäjälle, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota oleskelun jatkaminen edellyttäisi.

(– –)

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Selvitys

Perheenkokoaja on 22.4.2014 solminut M Oy:n kanssa työsopimuksen ajalle 22.4.–19.6.2014. Perheenkokoajalle on mainitun työsuhteen perusteella maksettu nettopalkkaa yhteensä 1 985,60 euroa. Perheenkokoaja on 28.6.2014 solminut N -nimisen yrityksen kanssa työsopimuksen ajalle 30.6.–31.7.2014. Perheenkokoajan nettopalkka heinäkuussa 2014 on ollut 2 036,25 euroa.

Hallinto-oikeudessa on esitetty perheenkokoajan ja N:n solmima työsopimus ajalle 1.8.–31.8.2014. Perheenkokoajan nettopalkka mainitun työsopimuksen perusteella on ollut 2 123,45 euroa. Lisäksi hallinto-oikeudessa on esitetty perheenkokoajan ja O Oy:n välinen työsopimus ajalle 4.9.–19.9.2014, perheenkokoajan ja P:n välillä solmittu työsopimus ajalle 1.5.–30.8.2015 ja Q Oy:n kanssa solmittu työsopimus ajalle 14.9.2015–18.3.2016. Perheenkokoaja on joulukuussa 2015 solminut työsopimuksen R Oy:n kanssa. Sopimuksen mukaan perheenkokoaja kutsutaan töihin tarvittaessa.

Hallinto-oikeudelle toimitetun selvityksen perusteella perheenkokoajalle on maksettu palkkoja syyskuussa 2015 yhteensä noin 1 860 euroa. Lokakuussa 2015 hän on saanut työttömyyskassalta päivärahoja noin 680 euroa. Tammikuussa 2016 perheenkokoajan työansiot ovat olleet noin 370 euroa, minkä lisäksi hänelle on maksettu päivärahoja noin 955 euroa.

Perheenkokoajan äiti on avustanut poikansa perhettä rahallisesti kuukausittain.

Perheenkokoajan on ilmoitettu asuneen Suomessa vuodesta 1998 lähtien. Hän on kertonut käyneensä Suomessa lukion ja suorittaneensa koneistajan ammattitutkinnon.

Perheenkokoajalle ja valittajalle on syntynyt lokakuussa 2014 tytär.

Perheenkokoajan äiti on hallinto-oikeudelle toimittamassaan selvityksessä ilmoittanut, että hänen tarkoituksenaan on siirtää omistamansa siivousyritys valittajalle.

Johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko valittajan toimeentulon näissä olosuhteissa katsoa tulevan turvatuksi siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen.

Hallinto-oikeus katsoo asiassa tulleen selvitetyksi, ettei valittajan ja perheenkokoajan toimeentulo ole turvattu kokonaan perheenkokoajan ansiotyöstä saatavilla tuloilla. Valittajalla itsellään ei ole osoitettu olevan omia tuloja. Asiassa on siten arvioitava, mikä merkitys perheenkokoajan äidin antamalle sitoumukselle toimeentulon turvaamisesta voidaan antaa.

Hallinto-oikeudelle toimitetuista tiliotteista ilmenee, että perheenkokoajan äiti on kuukausittain tallettanut rahaa poikansa tilille. Vaikka perheenkokoajan äidin sitoumus ei aseta häntä elatusvastuuseen täysi-ikäisen poikansa perhettä kohtaan, hallinto-oikeus katsoo, että sitoumus voidaan ottaa huomioon arvioitaessa valittajan toimeentuloedellytyksen täyttymistä. Kun kuitenkin otetaan huomioon yli 30-vuotiaan perheenkokoajan katkonainen työhistoria ja ansiotulojen epäsäännöllisyys, ei perheenkokoajan ja valittajan mahdollisuuksista tulevaisuudessa turvata itse toimeentulonsa ole esitetty riittävän luotettavaa selvitystä. Tämän vuoksi perheenkokoajan äidin antamaa sinänsä luotettavaa sitoumusta ei näissä olosuhteissa voida pitää realistisena ja siten asiaan ratkaisevasti vaikuttavana. Sitoumuksen perusteella ei voida katsoa valittajan toimeentuloedellytyksen täyttyvän. Asiaa ei ole arvioitava toisin hallinto-oikeudelle toimitetun selvityksen perusteella.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt poikkeuksellisen painavaa syytä vaaditusta toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle. Puolisoille ei ole heidän perhe-elämänsä perustamisajankohta huomioon ottaen muodostunut ehdotonta oikeutta jatkaa perhe-elämää itse valitsemassaan asuinmaassa eli Suomessa. Puolisoiden on mahdollista elää perhe-elämää yhdessä Suomessa siinä tapauksessa, että he kykenevät turvaamaan toimeentulonsa.

Yksinomaan yhteiselämän aloittamisen mahdollisuus tai huoltosuhteen käytännön toteuttamisen mahdollistaminen valittajan ja lapsen välillä ei edellytä toimeentuloedellytyksestä poikkeamista ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen lapsen edun perusteella edellyttää myös muita yksilöllisiä lapsen etuun konkreettisesti vaikuttavia seikkoja tai olosuhteita. Tässä tapauksessa sellaisia seikkoja tai olosuhteita ei ole ilmennyt. Asianosaiset ovat Venäjän federaation kansalaisia, ja valittaja on kotoisin läheltä Suomen rajaa. He voivat hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan tavata toisiaan ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Maahanmuuttovirasto on päätöstä harkitessaan ottanut riittävästi huomioon ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat, minkä lisäksi Maahanmuuttoviraston päätös ei ole ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan kanssa, koska suojattavaan perhe-elämään voidaan puuttua toimeentulon riittämättömyyden vuoksi. Maahanmuuttovirasto on siten edellä mainituilla perusteilla voinut hylätä perhesiteen perusteella tehdyn oleskelulupahakemuksen.

Koska valittajalle ei ole myönnetty ulkomaalaislain mukaista oleskelulupaa, on Maahanmuuttovirasto voinut käännyttää valittajan kotimaahansa Venäjän federaatioon. Lisäksi valittajan käännyttäminen tapahtuu ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle. Käännyttämistä harkittaessa on otettu huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 6 §, 39 § 1 ja 2 momentti, 47 § 3 momentti, 49 § 1 momentti 2 ja 5 kohta, 66 a §, 146 §, 147 §, 148 § 2 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Pentti Sorsa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja valittajalle myönnetään oleskelulupa perhesiteen perusteella. Lisäksi hän on vaatinut, että käännyttämisen täytäntöönpano kielletään, kunnes valitus on lainvoimaisesti ratkaistu.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittaja on naimisissa X:ssä asuvan B:n (perheenkokoaja) kanssa. Perheenkokoaja on muuttanut 14-vuotiaana Suomeen. Hänellä on pysyvä oleskelulupa ja hän on hakenut Suomen kansalaisuutta. Puolisoilla on yhteinen koti X:ssä. Heillä on vuonna 2014 syntynyt tytär C.

Asiassa on ratkaisevassa asemassa perheenkokoajan äidin, Suomessa pysyvästi asuvan D:n, antama avustussitoumus. D:n sitoumuksen ansiosta Maahanmuuttoviraston edellyttämä toimeentuloedellytys täyttyy. D uudistaa sitoumuksensa 2 200 euroon korotettuna. Avustuksia on annettu aikavälillä 9.9.2014–4.3.2016 yhteensä 18 kertaa ja yhteensä 27 850 euroa. D:n kykyä suoriutua sitoumuksestaan osoittaa paitsi se, että hän omistaa kannattavan siivousyrityksen, myös se, että hänen avopuolisonsa on varakas ja varsin hyvätuloinen sekä sitoutunut yksin huolehtimaan omasta ja D:n elantomenoista nimenomaan siinä tarkoituksessa, että D:n tulot ovat käytettävissä perheenkokoajan perheen avustamiseen. Annetut sitoumukset, niiden perusteella tapahtuneet rahansiirrot, D:n vakiintunut yrittäjätoiminta, D:n avopuolison varallisuusasema ja hyvä tulotaso sekä D:n ja hänen avopuolisonsa kiinteä suhde valittajan perheeseen oikeuttavat päättelemään, että toimeentulon takaamisesta annettu sitoumus on sekä luotettava että realistinen.

Perheenkokoaja on ollut vaihtelevasti työsuhteissa ja välillä saanut ammattiliiton työttömyyspäivärahaa. Hän on keväästä 2014 lähtien joko ollut töissä tai hakenut aktiivisesti töitä. Työsuhteet ovat työllisyystilanteen takia olleet melko lyhytaikaisia ja osin osapäiväisiä. Perheenkokoaja on näin ollen ollut aktiivinen työnhaussa ja pystyy hankkimaan ansiotuloja.

Valittajan ja perheenkokoajan perhe asuu kaksiossa, jonka vuokra on tällä hetkellä 504 euroa kuukaudessa. Perhe ei saa toimeentulotukea eikä asumislisää vaan kustantaa elämisensä perheenkokoajan palkkatuloilla, ammattiliiton työttömyysavustuksella sekä D:n avustuksilla. Lisäksi perhe on saanut lastenhoidon tukea. Perheenkokoajalle on näiden tulojen ansiosta kertynyt pankkitilille 7.3.2016 noin 12 700 euroa.

Korkein hallinto-oikeus on ennakkoratkaisussaan KHO 2011:43 todennut, että luotettavana ja realistisena pidettävä ulkopuolisen antama sitoumus voidaan ottaa huomioon toimeentuloedellytyksen täyttymisen harkinnassa. Kyseisessä ennakkopäätöksessä perheenkokoajan veljien antama sitoumus toimeentulon turvaamisesta on katsottu riittäväksi, kun oli selvitetty heidän maksaneen 3400 euroa perheenkokoajan pankkitilille. Hallinto-oikeuden päätös olla pitämättä D:n sitoumusta realistisena on ristiriidassa ennakkopäätöksen KHO 2011:43 kanssa.

Valittajalla ei ole tähän mennessä ollut muita tuloja Suomessa kuin lastenhoidon tuki, mutta hän on ollut säännöllisesti mukana työelämässä Venäjällä. D on lisäksi antanut sitoumuksensa aikomuksestaan palkata valittaja ja suunnittelee jopa tämän kasvattamista yrityksensä jatkajaksi.

Korkein hallinto-oikeus on 10.5.2016 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Maahanmuuttovirasto katsoo, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2011:43 on sisältänyt sellaista tapauskohtaista harkintaa, joka ei ole sovellettavissa valittajan kohdalla. Valittajan puoliso on 31-vuotias mies, joka on muuttanut Suomeen 14-vuotiaana. Toimitetun selvityksen perusteella hän ei kykene turvaamaan valittajan toimeentuloa ansiotuloin. Hän on ollut vaihtelevissa työsuhteissa ja välillä työttömänä. Lisäksi Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei perheenkokoajan äidin tällä hetkellä perheelle antamaa taloudellista avustusta voida huomioida arvioitaessa perheen toimeentuloedellytyksen täyttymistä.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Perheenkokoaja on solminut 21.3.2016 uuden työsuhteen, josta hän on saanut kuukaudessa 1 848 euroa bruttopalkkaa (nettona 1 684,45 euroa). Työsuhde on jatkumassa toistaiseksi voimassa olevana työsuhteena 15.8.2016 lukien.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Ulkomaalaislaki ja sen esityöt

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin (549/2010) mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei ulkomaalaislaissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii.

Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997) tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuten 2 momentissa on säädetty kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä.

Pykälän 4 momentin mukaan hakijan on esitettävä viranomaiselle selvitys siitä, millä tavoin hänen toimeentulonsa Suomessa turvataan.

Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 39 §:n osalta toimeentuloedellytyksen keskeisenä tarkoituksena olevan, että yhteiskunta ei vastaisi ulkomaalaisen oleskelusta aiheutuvista kustannuksista, vaan kustannukset hoitaisi oleskeluluvan saaja itse, hänen perheenjäsenensä, sukulaisensa tai muu taho.

Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että toimeentuloedellytyksen lähtökohtana on työhön, yritystoimintaan, varallisuuteen tai muuhun sellaiseen seikkaan perustuva toimeentulo, joka yleensä riittää tavanomaiseen elämään Suomessa ilman, että henkilön tarvitsee turvautua toimeentulotukeen tai vastaavaan muuhun toimeentuloa turvaavaan etuuteen. Ulkomaalaisella täytyy olla palkan, yritystulon, varallisuudesta saatavien tulojen, eläkkeen tai muun vastaavan perusteella riittävät varat itsensä ja perheensä toimeentuloa varten.

Hallituksen esityksessä todetaan vielä, että viranomainen voi pyytää hakijalta asiakirjaselvitystä, kuten työnantajan todistuksen Suomessa asuvan perheenjäsenen työsuhteesta tai palkasta taikka verotustodistuksen tämän verotetusta tulosta ja omaisuudesta ja mahdollisista sosiaaliturvaetuuksista, jos Suomessa asuvan perheenjäsenen on ilmoitettu huolehtivan hakijan toimeentulosta.

1.2 Perheenyhdistämisdirektiivi ja Euroopan unionin perusoikeuskirja

Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (perheenyhdistämisdirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on vahvistaa edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava direktiivin nojalla perheenkokoajan aviopuolison maahantulo ja maassaoleskelu.

Perheenyhdistämisdirektiivin IV lukuun sisältyvän 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.

Perheenyhdistämisdirektiivin johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet olisi hyväksyttävä perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan velvoitteen mukaisesti, joka on kirjattu useisiin kansainvälisen oikeuden säädöksiin. Kappaleen mukaan direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen 8 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.

Perheenyhdistämisdirektiivin johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan perheiden yhdistäminen on tarpeen, jotta perhe-elämä olisi mahdollista. Se edistää sellaisen sosiaalisen ja kulttuurisen vakauden muodostumista, joka helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa. Se myös lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, mikä on yhteisön perustavoitteita, kuten Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa todetaan.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.

Perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdan mukaan kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Artiklan 3 kohdan mukaan jokaisella lapsella on oikeus ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti, jollei se ole lapsen edun vastaista.

1.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuimen 6.12.2012 antama tuomio yhdistetyissä asioissa C-356/11 ja C-357/11, O ym. (ECLI:EU:C:2012:776), koskee muun ohella perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan tulkintaa.

Unionin tuomioistuin on todennut tuomiossaan muun muassa, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimintavelvollisuuksia, joita vastaavat selvästi määritellyt subjektiiviset oikeudet. Jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä määritetyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa (70 kohta oikeustapausviittauksineen). Mainittua säännöstä sovelletaan kuitenkin vain, jollei erityisesti direktiivin IV luvussa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohta kuuluu näihin edellytyksiin (71 kohta oikeustapausviittauksineen).

Tuomion mukaan yksilöllisen tutkimisen kohteena ovat lähtökohtaisesti perheenkokoajan tulot ja varat eivätkä sen kolmannen maan kansalaisen tulot ja varat, jolle oleskeluoikeutta perheenyhdistämisen perusteella haetaan (72 kohta oikeustapausviittauksineen). Mainituista tuloista ja varoista on todettava lisäksi, että 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa olevaa ilmausta "turvauduttava sosiaalihuoltojärjestelmään" on tulkittava siten, että jäsenvaltiolle ei jätetä siinä mahdollisuutta evätä perheenyhdistämistä perheenkokoajalta, joka esittää todisteet siitä, että hänellä on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon, mutta joka kuitenkin tulojensa tason vuoksi voi turvautua erityiseen toimeentulotukeen erityisten ja yksilöllisesti määriteltyjen välttämättömien elinkustannusten kattamiseksi tai tulotukitoimiin (73 kohta oikeustapausviittauksineen).

Koska perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, unionin tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyä mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. Jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta (74 kohta oikeustapausviittauksineen).

Edelleen unionin tuomioistuin on todennut, että perusoikeuskirjan 7 artiklassa, joka sisältää ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklan 1 kappaleessa taattuja oikeuksia vastaavat oikeudet, tunnustetaan yksityis‑ ja perhe-elämän kunnioittamista koskeva oikeus. Tätä perusoikeuskirjan määräystä on lisäksi luettava yhdessä perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa todetun, lapsen edun huomioon ottamista koskevan velvollisuuden kanssa ja ottaen huomioon 24 artiklan 3 kohdassa ilmaistu lapsen tarve ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti (76 kohta oikeustapausviittauksineen). Tuomioistuimen mukaan määritettäessä erityisesti sitä, täyttyvätkö direktiivin 2003/86 7 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset, direktiivin säännöksiä on tulkittava ja sovellettava ottaen huomioon perusoikeuskirjan 7 artikla ja 24 artiklan 2 ja 3 kohta, kuten direktiivin toisesta perustelukappaleesta ja 5 artiklan 5 kohdasta – joissa jäsenvaltiot velvoitetaan kyseisiä perheenyhdistämistä koskevia hakemuksia tutkiessaan ottamaan huomioon asianomaisten lasten edun ja suosimaan perhe-elämää – ilmenee (80 kohta). Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on direktiivin 2003/86 täytäntöönpanossa ja perheenyhdistämistä koskevien hakemusten tutkimisessa arvioitava tasapainoisesti ja järkevästi kaikkia käsillä olevia etuja ja otettava erityisesti huomioon asianomaisten lasten etu (81 kohta).

Vastauksessaan ennakkoratkaisukysymykseen tuomioistuin on lopulta todennut muun ohella, että perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että vaikka jäsenvaltioilla on mahdollisuus vaatia todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon, tätä mahdollisuutta on käytettävä siten, että otetaan huomioon perusoikeuskirjan 7 artikla ja 24 artiklan 2 ja 3 kohta, joissa jäsenvaltiot velvoitetaan perheenyhdistämistä koskevia hakemuksia tutkiessaan ottamaan huomioon asianomaisten lasten edun ja suosimaan perhe-elämää, ja että vältetään sekä kyseisen direktiivin tavoitteen että sen tehokkaan vaikutuksen loukkaaminen (82 kohta).

Myös unionin tuomioistuimen 21.4.2016 antama tuomio asiassa C-558/14, Mimoun Khachab (ECLI:EU:C:2016:285), koskee perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan tulkintaa.

Tuomioistuin on korostanut tuomiossaan, että jos direktiivissä 2003/86 vahvistetut edellytykset eivät enää täyty, jäsenvaltiot voivat direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla peruuttaa perheenjäsenen oleskeluluvan tai olla jatkamatta sen voimassaoloa (37 kohta). Kyseisen säännöksen mukaan asianomaisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi siis muun muassa peruuttaa perheenyhdistämiselle annetun hyväksynnän, jos perheenkokoajalla ei enää ole kyseisen 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja vakaita, säännöllisiä ja riittäviä tuloja ja varoja. Se, että lupa voidaan peruuttaa, merkitsee, että kyseinen viranomainen voi vaatia, että perheenkokoajalla on nämä tulot ja varat hänen hakemuksensa jättämisajankohdan jälkeen (38 kohta). Tämä tulkinta on direktiivin 2003/86 7 artiklan 1 kohdan tavoitteen mukainen. Tuloja ja varoja koskevan näytön, josta säädetään kyseisen 1 kohdan c alakohdassa, perusteella toimivaltainen viranomainen voi varmistua siitä, että kun perheenyhdistäminen on toteutettu, ei ole vaaraa siitä, että perheenkokoajasta ja hänen perheenjäsenistään tulee oleskelunsa aikana rasite asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuollolle (39 kohta).

Tuomioistuin on huomauttanut tuomiossaan, että unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan direktiivin 2003/86 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan tavoitteiden on oltava toteutettavissa kansallisessa lainsäädännössä, jolla kyseinen säännös pannaan täytäntöön, säädettyjen keinojen avulla, eikä näillä keinoilla saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi (42 kohta).

2. Asiassa saatu selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen ilman voimassa olevaa oleskelulupaa. Hän on avioitunut pysyvällä oleskeluluvalla Suomessa oleskelevan perheenkokoajan kanssa 28.2.2014 ja he ovat saaneet lapsen vuonna 2014.

Valittajalla itsellään ei ole esitetty olevan tuloja. Perheenkokoajan äiti on ilmoittanut aikovansa palkata valittajan työhön siivousyritykseensä aluksi osa-aikaisesti ja suunnittelevansa tämän kasvattamista yrityksensä jatkajaksi, jos tämä saa oleskeluluvan.

Perheenkokoajan tuloista on esitetty selvityksenä Maahanmuuttovirastolle työsopimukset ajalle 22.4.–19.6.2014 ja 30.6.–31.7.2014 sekä hallinto-oikeudelle työsopimukset ajalle 1.–31.8.2014, 4.–19.9.2014, 1.5.–30.8.2015, 14.9.2015–18.3.2016 ja 15.12.2015 lukien. Maahanmuuttovirastolle ja hallinto-oikeudelle esitettyjen selvitysten perusteella perheenkokoajalle on maksettu nettopalkkaa yhteensä 1 985,60 euroa ajalta 22.4.–19.6.2014 ja 2 036,25 euroa heinäkuussa 2014, ja elokuulta 2014 sovittu nettopalkka, jonka maksamisesta ei ole esitetty selvitystä, on ollut 2 123,45 euroa. Syyskuussa 2015 perheenkokoajalle on maksettu palkkoja yhteensä noin 1 860 euroa ja tammikuussa 2016 noin 370 euroa. Lisäksi hän on saanut päivärahaa työttömyyskassasta lokakuussa 2015 noin 680 euroa ja tammikuussa 2016 noin 955 euroa. Nämä selvitykset on selostettu tarkemmin edellä Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on esitetty S ry:n yritystyöllistämisen kehittämispäällikön 10.3.2016 päiväämä kuvaus projektin asiakastyöskentelystä perheenkokoajan kanssa. Siinä on todettu muun muassa, että perheenkokoaja on yhteistyökykyinen ja todella aktiivinen työnhakija. Hän ei ole kertaakaan kieltäytynyt hänelle tarjotusta työmahdollisuudesta. Kirjelmän mukaan vakituisen työsuhteen hankkiminen X:stä on todella haasteellista, ja hakua on laajennettu vuoden 2016 alusta lähtien pääkaupunkiseudulle. Kirjelmän mukaan perheenkokoajalla on vahva motivaatio, ja perheenkokoajan ja hankkeen yhteistyö jatkuu.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on esitetty myös perheenkokoajan ja U Oy:n välinen työsopimus ajalle 21.3.–15.7.2016. Työsopimuksen mukaan perheenkokoajan työaika on 40 tuntia viikossa ja palkka 11 euroa tunnissa. Lisäksi on esitetty U Oy:n palkkalaskelmat, joiden mukaan perheenkokoajalle on sekä huhti- että toukokuulta 2016 maksettu nettopalkkaa 1 684,45 euroa. Valittaja on ilmoittanut, että perheenkokoajan työsuhde on jatkumassa 15.8.2016 lukien toistaiseksi voimassa olevana työsuhteena. Tämän ilmoituksen tueksi ei ole esitetty selvitystä.

Perheen toimeentulosta on esitetty selvityksenä myös perheenkokoajan äidin allekirjoittamat kirjelmät, joilla tämä on ilmoittanut sitoutuvansa avustamaan perheenkokoajaa ja tämän perhettä näiden elantomenoissa. 28.5.2014 allekirjoittamassaan kirjelmässä hän on ilmoittanut olevansa valmis auttamaan perheenkokoajaa 1 000 eurolla kuukaudessa ja 28.8.2014 allekirjoittamassaan sitoumuksessa 1 700 eurolla kuukaudessa. 31.10.2014 allekirjoittamassaan vetoomuksessa hän on ilmoittanut korottavansa avustussumman 2 100 euroon marraskuusta alkaen. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyssä 7.3.2016 allekirjoittamassaan sitoumuksessa perheenkokoajan äiti on ilmoittanut sitoutuvansa avustamaan perhettä kuukausittain 2 200 eurolla, kuitenkin siten, että hän ei maksa avustusta sellaisilta kuukausilta eikä siltä osin kuin perhe saa itse hankittua tuloja riittävästi elantoaan varten. Sitoumus on ilmoituksen mukaan voimassa, kunnes perheenkokoaja ja valittaja kykenevät itse pysyvästi hankkimaan perheensä toimeentulon.

Esitettyjen tilitapahtumatietojen mukaan D tai toiminimi N ovat siirtäneet perheenkokoajan tilille ajalla 9.9.2014–4.3.2016 yhteensä 18 tilisiirrolla 27 850 euroa. Perheenkokoajan tilillä on esitettyjen tilitapahtumatietojen mukaan ollut 7.3.2016 käytettävissä 12 735,94 euroa.

Hallinto-oikeudelle esitetyn N -toiminimen tuloslaskelman mukaan toiminimestä ajalla 1.9.2013–31.7.2014 maksetut palkat ja palkkiot ovat olleet yhteensä 2 810,00 euroa ja voitto on ollut 28 784,73 euroa. Hallinto-oikeudelle esitetyn perheenkokoajan äidin puolison E:n 22.8.2014 päiväämän kirjelmän mukaan E sitoutuu huolehtimaan kokonaan hänen ja D:n elantomenoista, joten D:n on mahdollista käyttää tarvittaessa kaikki omat tulonsa perheenkokoajan ja valittajan avustamiseen, kunnes nämä kykenevät itse hankkimaan perheensä toimeentulon. E:n ajalta 9.–22.12.2013 esitetyn palkkalaskelman mukaan hänelle ajalta 1.1.–22.12.2013 maksettu verollinen ansio on ollut yhteensä 45 526,73 euroa.

Lisäksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle on esitetty perheenkokoajan ja asunto-osakeyhtiön välillä solmittu asuinhuoneiston vuokrasopimus ja asunto-osakeyhtiön 1.3.2016 päivätty pankkisiirtolomake, jonka mukaan kuukausiveloitukset ovat yhteensä 503,58 euroa.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko valittajan toimeentulon katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Pykälän esitöiden mukaan tarkoituksena on, että yhteiskunta ei vastaisi ulkomaalaisen oleskelusta aiheutuvista kustannuksista.

Arvioitaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä on otettava huomioon perheenyhdistämisdirektiivin säännökset ja niitä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Niistä käy ilmi ensinnäkin, että vaikka jäsenvaltioilla on oikeus vaatia todisteita perheen ylläpitoon riittävistä perheenkokoajan vakaista ja säännöllisistä tuloista ja varoista, perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, ja siten tuota mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. Hakemuksia tutkiessaan jäsenvaltioiden tulee ottaa huomioon lapsen etu ja suosia perhe-elämää, ja ne eivät saa loukata perheenyhdistämisdirektiivin tavoitetta ja sen tehokasta vaikutusta. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään myös viitannut suhteellisuusperiaatteeseen ja todennut, että niillä keinoilla, joilla jäsenvaltiot toteuttavat toimeentuloedellytystä koskevan säännöksen tavoitteita, ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Arvioitaessa toimeentulosta esitetyn selvityksen luotettavuutta ja realistisuutta ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä on otettava huomioon myös se, että toimeentuloedellytyksen täyttyminen arvioidaan 39 §:n 3 momentin mukaan uudelleen myönnettäessä oleskeluluvan hakijalle jatkolupaa. Tuolloin muu kuin tilapäinen turvautuminen toimeentuloa turvaavaan etuuteen voi estää jatkoluvan myöntämisen. Lisäksi määräaikainen oleskelulupa voidaan ulkomaalaislain 58 §:n 5 momentin mukaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa. Toimeentuloedellytyksen täyttymistä voidaan näin ollen arvioida uudelleen myös ensimmäisen oleskeluluvan myöntämisen jälkeen ja arvioidaankin, jos ulkomaalainen hakee jatkolupaa.

Ensimmäisen oleskeluluvan hakijan toimeentulostaan antamaa selvitystä tulee arvioida suhteessa siihen, voidaanko hänen olettaa joutuvan turvautumaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen. Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 39 §:n tarkoitus, se, että perheenyhdistämisen salliminen on tarkoitettu pääsäännöksi ja että jäsenvaltioiden mahdollisuutta vaatia selvitystä perheenkokoajan tuloista ja varoista on sovellettava suppeasti, perhe-elämän suosimisen periaate, suhteellisuusperiaate sekä se, että oleskeluluvan hakijan toimeentulo tulee arvioitavaksi uudestaan jatkolupaa myönnettäessä, hakijalta ei tule edellyttää enempää näyttöä kuin on tarpeen tuon edellytyksen täyttymisen arvioimiseksi. Toimeentulo on katsottava turvatuksi, jos oleskeluluvan hakijan esittämän selvityksen perusteella ei voida olettaa, että hän joutuisi turvautumaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen.

Tässä asiassa perheenkokoaja on vuosina 2014–2016 ollut useissa lyhyehköissä työsuhteissa ja saanut satunnaisesti työtuloja, minkä lisäksi hän on saanut työttömyysetuuksia. Perheenkokoajan on osoitettu viimeksi olleen työssä 21.3.–15.7.2016, ja hänelle on maksettu nettopalkkaa noin 1 700 euroa kuukaudessa. Lisäksi perheenkokoajan äiti on siirtänyt perheenkokoajan tilille ajalla 9.9.2014–4.3.2016 yhteensä 18:lla 700–2 100 euron suuruisella tilisiirrolla yhteensä 27 850 euroa. Perheenkokoajan tilillä on 7.3.2016 ollut käytettävissä noin 12 700 euroa.

Pelkästään perheenkokoajan tulot eivät ole missään vaiheessa riittäneet turvaamaan hänen, valittajan ja heidän lapsensa toimeentuloa. Asiassa onkin arvioitava, voidaanko perheen toimeentuloa pitää turvattuna, kun otetaan huomioon myös perheenkokoajan äidin ja tämän avopuolison ilmoitukset, joiden mukaan perheenkokoajan äiti sitoutuu avustamaan perhettä ja hänen avopuolisonsa sitoutuu vastaamaan hänen elantomenoistaan.

Esitetyn selvityksen mukaan perheenkokoajan äidin tulot ovat riittäneet perheenkokoajan perheen tukemiseen. Se, että perheenkokoajan äiti on yli puolentoista vuoden ajan siirtänyt perheenkokoajan tilille lähes kuukausittain rahaa, osoittaa, että hän on sitoutunut perheenkokoajan perheen pitkäaikaiseen avustamiseen. Perheenkokoajan äidin ja hänen avopuolisonsa voidaan arvioida ymmärtävän, että myös jatkolupaa harkittaessa edellytetään toimeentuloedellytyksen täyttymistä ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Saadun selvityksen perusteella perheenkokoajan äidin ja tämän miehen sitoumuksia voidaan pitää luotettavina ja realistisina, ja ne on otettava huomioon harkittaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä.

Kun otetaan huomioon perheenkokoajan omat, vaikkakin vakiintumattomat ansiotulot, hänen aktiivisuutensa työnhaussa, hänen äitinsä ja tämän puolison antamat sitoumukset ja se, että perheenkokoajan äiti on jo yli puolentoista vuoden ajan avustanut perheenkokoajan perhettä säännöllisesti merkittävillä summilla lähes kuukausittain, sekä se, että perheenkokoajan tilillä on maaliskuussa 2016 ollut merkittävä määrä rahaa, ei ole syytä olettaa, että valittaja joutuisi toimeentulotuen tai muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Näin ollen valittajan toimeentulon on katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Koska hallinto-oikeudella ja Maahanmuuttovirastolla on ollut asiassa erilainen käsitys, asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Katja Tertsonen.

 
Julkaistu 24.10.2016