KHO:2016:156

Rajavartijan peruskurssi – Opiskelun keskeyttäminen määräajaksi – Kriisinhallintatehtävät – Harkintavalta

Vuosikirjanumero: KHO:2016:156
Antopäivä: 24.10.2016
Taltionumero: 4461
Diaarinumero: 364/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:156

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n 2 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoulu voi opiskelijan hakemuksesta siirtää opiskeluoikeutta tai keskeyttää opiskelun enintään kahden vuoden määräajaksi.

Lainkohdan sanamuodon mukaisesti Raja- ja merivartiokoululla on harkintavaltaa siinä, hyväksyykö se opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

Raja- ja merivartiokoulun peruskurssin opiskelijoita ei nykyisin voimassa olevien Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain säännösten mukaan enää nimitetty opiskelunsa ajaksi määräaikaiseen rajavartijan virkasuhteeseen, eikä heillä näin ollen ollut sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 25 §:ssä valtion palveluksessa oleville säädettyä ehdotonta oikeutta saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin.

Opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen hylkäävän päätöksen oli harkintavallan rajoissakin perustuttava objektiivisesti arvioiden hyväksyttäviin syihin. Kun otettiin huomioon valtion palveluksessa olevien ehdoton oikeus saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin, tällaisina syinä ei yksittäisen opiskelijan hakiessa opiskelun keskeyttämistä määräajaksi voitu pitää Raja- ja merivartiokoulun päätöksessä mainittuja operatiiviseen toimintaan liittyviä perusteita eikä Raja- ja merivartiokoulun mainitsemaa budjetin tarkkuusvaatimusta.

Laki Rajavartiolaitoksen hallinnosta 27 b § 2 momentti

Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta 25 §

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.1.2016 nro 16/0003/2

Asian aikaisempi käsittely

A on hakemuksessaan 25.8.2014 pyytänyt lupaa saada keskeyttää opiskelunsa rajavartijan peruskurssi 21:llä yhden vuoden ajaksi 12.9.2014 alkaen kriisinhallintaoperaatioon osallistumisen vuoksi.

Rajavartiolaitos, Raja- ja merivartiokoulu on 12.9.2014 Nro id2261824 Dnro RVLDno/2013/1986 hylännyt hakemuksen.

Päätöksen perustelujen mukaan Rajavartiolaitoksessa määritetään rajavartijan peruskurssin opiskelijapaikat vuosittain Rajavartiolaitoksen operatiivisen tarpeen perusteella eikä kurssille valita opiskelijoita yli operatiivisen tarpeen. Kaikille rajavartijan peruskurssin hyväksytysti suorittaneille ja virkaan nimittämisen kelpoisuusvaatimuksen täyttäville on vakituinen virka Rajavartiolaitoksessa. Rajavartiolaitos tarvitsee valmistuvat opiskelijat suunniteltuihin virkoihin. Kurssin päättyessä Rajavartiolaitoksen hallintoyksiköt nimittävät valmistuneet nuoremman rajavartijan virkaan. A:n tuleva virka on Suomenlahden merivartiostossa. Lisäksi päätöksessä on todettu, että A on sitoutunut palvelemaan koulutustaan vastaavassa virassa Rajavartiolaitoksessa kaksi vuotta peruskurssin suorittamispäivästä lukien ja että palvelussitoumuksen täyttämättä jättämiseen liittyy 500 euron korvaus jokaiselta täydeltä opiskelukuukaudelta. Palvelussitoumuksella halutaan varmistaa, että Rajavartiolaitos saa rajavartijan peruskurssilta valmistuvan opiskelijan operatiiviseen tehtävään rajavartijan virassa.

Asian käsittely Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella vaatinut, että Raja- ja merivartiokoulun päätös kumotaan ja A:n hakemus hyväksytään ja että Raja- ja merivartiokoulu velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on aloittanut opiskelun Raja- ja merivartiokoulussa 13.1.2014. Hän on helmikuussa hakenut myös rauhanturvaajaksi. Hakemus hyväksyttiin, ja vuoden kestävä toimintavalmius alkoi 1.4.2014. Käsky osallistua rotaatiokoulutukseen saapui 20.8.2014, jonka jälkeen A teki 25.8.2014 opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

Raja- ja merivartiokoulu on hylätessään A:n hakemuksen käyttänyt harkintavaltaansa väärin. A:n vaatimus määräaikaisesta keskeyttämisestä olisi pitänyt hyväksyä muun ohella sillä perusteella, että sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 25 §:n mukaan valtion palveluksessa olevalla on oikeus saada virkavapautta siksi ajaksi, jonka hän on rauhanturvaajana. Samaa käytäntöä tulisi soveltaa myös Raja- ja merivartiokoulussa opiskeleviin.

Rajavartiolaitoksen esikunta ja Raja- ja merivartiokoulu ovat valituksen johdosta antamissaan lausunnoissa vaatineet, että valitus hylätään.

Raja- ja merivartiokoulu on lausunnossaan todennut, että Rajavartiolaitoksen toiminta perustuu sille hyväksyttyyn budjettiin. Budjetissa on määritetty Rajavartiolaitoksen henkilötyövuosikehys, joka on jaettu sisäisillä toimenpiteillä hallintoyksiköille. Hallintoyksiköt esittävät vuosittain toiminnan ja talouden suunnittelussa rekrytointitarpeensa, josta määritetään peruskurssin opiskelijavahvuus. Jokaiselle rajavartijan peruskurssille opiskelijaksi otetulle on siis olemassa suunnitelman mukainen vakituinen virka. Budjetin suunnitteluun liittyy tarkkuusvaatimus, jossa valtion toimijoiden tosiasiallinen toiminta pyritään suunnittelemaan mahdollisimman tarkasti noudattamaan niille myönnettyä budjettia. Raja- ja merivartiokoulun osalta tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että jokainen opiskelija valmistuu aiemmin suunniteltuna ja budjettiin sidottuna ajankohtana.

A on antanut vastaselityksen. A:lla ei ollut muuta mahdollisuutta kuin irtisanoutua Raja- ja merivartiokoulusta voidakseen osallistua kriisinhallintaoperaatioon. Mikäli hän olisi jatkanut poissaoloaan koulusta, häneen olisi sovellettu sotilaskurinpitolakia ja hänelle olisi tullut rikosrekisterimerkintä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Raja- ja merivartiokoulun päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on velvoittanut Rajavartiolaitoksen korvaamaan A:lle tämän oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsomallaan 200 eurolla.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Opiskelun keskeyttäminen

Sovellettu oikeusohje ja sitä koskeva hallituksen esitys

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n 2 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoulu voi opiskelijan hakemuksesta siirtää opiskeluoikeutta tai keskeyttää opiskelun enintään kahden vuoden määräajaksi.

Hallituksen esityksessä (HE 92/2013 vp), joka koskee muun ohella rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain muuttamista, on 27 b §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että syynä opiskelijan hakemuksesta tapahtuvaan opiskelun keskeytykseen voisi olla muun muassa työskentely ulkomailla sotilaallisissa kriisinhallinta- tai siviilikriisinhallintatehtävissä, raskaus ja lapsen syntymä tai pitkäaikainen sairaus. Muussa tapauksessa päätöksessä olisi kyse Raja- ja merivartiokoulun suorittamasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta.

Päätöksen lainmukaisuuden arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että Raja- ja merivartiokoulun opiskelijalla ei ole sotilaallista kriisinhallintaa koskevan lain 25 §:n mukaista oikeutta saada virkavapautta ja vapautusta työstä sotilaallisen kriisinhallinnan edellyttämän koulutuksen ja palvelussuhteen perusteella, vaan oikeus koulutuksen keskeyttämiseen määräajaksi määräytyy edellä mainitun rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n nojalla. Kriisinhallinnasta annetun lain säännöksen perusteella voidaan kuitenkin päätellä, että valtionhallinnossa kriisinhallintatehtäviin osallistumiseen tulee suhtautua myönteisesti.

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n 2 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoulu voi keskeyttää opiskelijan opiskelun hänen oman hakemuksensa perusteella enintään kahden vuoden määräajaksi. Kun otetaan huomioon hallituksen esityksessä lausuttu, 2 momentin säännöksen tarkoituksena on katsottava olevan, että opiskelijan hakiessa opiskelun keskeytystä hallituksen esityksessä erikseen mainituissa tilanteissa Raja- ja merivartiokoulu ei voi harkita hakemuksen hyväksymisen tarkoituksenmukaisuutta, vaan asia on ratkaistava laillisuusharkinnan perusteella.

A on hakenut oikeutta keskeyttää opiskelunsa osallistuakseen sotilaallisiin kriisinhallintatehtäviin ulkomailla. Raja- ja merivartiokoulu on hylännyt hakemuksen. Kielteistä päätöstä on perusteltu sillä, että Rajavartiolaitoksessa määritellään rajavartijan peruskurssin opiskelupaikat vuosittain Rajavartiolaitoksen operatiivisen tarpeen perusteella eikä kurssille valita opiskelijoita yli operatiivisen tarpeen. Lisäksi Raja- ja merivartiokoulun lausunnossa on todettu päätöksen perustuneen rajavartiolaitokselle hyväksytyn budjetin tarkkuusvaatimukseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallituksen esityksen mukaan syynä opiskeluoikeuden siirtämiseen tai opiskelun keskeyttämiseen määräajaksi voi olla myös täysin ennakoimaton tilanne kuten opiskelijan vakava sairaus. Raja- ja merivartiokoulu voi keskeyttää opiskelijan opinnot myös omasta aloitteestaan lain 27 b §:n 3 momentin mukaisissa tilanteissa. Koska Rajavartiolaitoksen täytyy joka tapauksessa varautua mahdollisiin opintojen keskeytyksiin, yksittäiseen keskeytyshakemukseen suostuminen ei voi aiheuttaa Rajavartiolaitoksen operatiiviselle toiminnalle valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuja ylitsepääsemättömiä haittavaikutuksia. Myöskään Raja- ja merivartiokoulun lausunnossa mainittu budjetin tarkkuusvaatimukseen liittyvä syy ei hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan voi olla asianmukainen peruste hylätä A:n hakemus. Raja- ja merivartiokoulu ei siten ole voinut hylätä A:n hakemusta mainitsemillaan perusteilla. Hallinto-oikeus ei voi ensi asteena myöntää lupaa opiskelun keskeyttämiseen, vaan asia tulee palauttaa Raja- ja merivartiokoululle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asian lopputulos, on kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin säännös huomioon ottaen Rajavartiolaitos tulee velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla ratkaisusta ilmenevällä määrällä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki rajavartiolaitoksen hallinnosta 27 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Aila Kovala ja Riitta Arjas. Esittelijä Ville Lääkkölä (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rajavartiolaitos on pyytänyt, että sille myönnetään lupa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Rajavartiolaitos on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Raja- ja merivartiokoulun päätös pysytetään voimassa.

Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on katsonut, että Raja- ja merivartiokoululla ei olisi lainkaan tarkoituksenmukaisuusharkintavaltaa, mikäli opiskelija hakee opiskeluoikeuden siirtämistä edellä mainittujen yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittujen esimerkkien perusteella. Tämä ei kuitenkaan ole ollut lain tarkoitus. Lakitekstissä todetaan selkeästi, että Raja- ja merivartiokoulu voi opiskelijan hakemuksesta siirtää opiskeluoikeutta. Laissa eikä myöskään yksityiskohtaisissa perusteluissa todeta, että Raja- ja merivartiokoulu olisi pakotettu siirtämään opiskeluoikeutta tietyissä tilanteissa. Mikäli Raja- ja merivartiokoulun harkintavalta suljettaisiin pois yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittujen esimerkkien osalta, jäisi epäselväksi, mitkä muut perusteluissa mainitsemattomat syyt voisivat oikeuttaa opiskelijan saamaan siirron opiskeluoikeuteensa oman hakemuksen perusteella.

Esimerkiksi pitkäaikaisen sairauden takia opiskelun siirtoa haettaessa tulee harkittavaksi muun muassa sairauden vaikutus tuleviin työtehtäviin. Pelkästään se, että hakijalla on pitkäaikainen sairaus, ei poista työnantajan oikeutta ja myös velvollisuutta harkita, miten kyseinen sairaus vaikuttaa tulevien työtehtävien suorittamiseen. Siirtopäätöksen yhteydessä tulee ottaa huomioon myös opiskeluoikeuden siirtämisen vaikutukset esimerkiksi sairauden paranemiseen tai oireiden lieventymiseen.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden perustelu liittyen valtion yleiseen suhtautumiseen kriisinhallintaoperaatioihin on asian ratkaisun kannalta epäolennainen. Kyse on julkisen oppilaitoksen opiskelijasta eikä valtion virkamiehestä. Vaikka valtionhallinnon suhtautuminen virkaan nimitettyjen virkamiestensä virkavapauksiin kriisinhallintaperusteella onkin myönteinen, ei sillä perusteella voida vielä tehdä johtopäätöksiä siitä, miten asiaan suhtaudutaan opintososiaalisin eduin tuetun opiskelun ja opiskelijan kohdalla.

Kielteisen päätöksen saatuaan A on oma-aloitteisesti keskeyttänyt opiskelunsa. Koska A ei tästä syystä enää ole Raja- ja merivartiokoulussa kirjoilla opiskelijana, ei asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi ole hallinto-oikeudellisesti mahdollista.

A on antanut selityksen. Valituslupaa ei tule myöntää. Hallinto-oikeuden päätös tulee jättää voimaan. A on eronnut Raja- ja merivartiokoulusta prosessin ajaksi, koska muutoin häneen olisi luvattoman poissaolon johdosta mahdollisesti kohdistettu sotilasrikosperusteisia rangaistusvaateita, joiden vuoksi hän ei olisi voinut osallistua kriisinhallintaoperaatioon eikä päästä takaisin Raja- ja merivartiokouluun.

Rajavartiolaitos on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut Rajavartiolaitoksen valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei valituksenalaisilta osin muuteta.

Perustelut

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n 2 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoulu voi opiskelijan hakemuksesta siirtää opiskeluoikeutta tai keskeyttää opiskelun enintään kahden vuoden määräajaksi.

Hallituksen esityksessä (HE 92/2013 vp) on edellä mainitun lainkohdan osalta todettu muun ohella, että syynä keskeytykseen voisi olla muun muassa työskentely ulkomailla sotilaallisissa kriisinhallinta- tai siviilikriisinhallintatehtävissä.

Lainkohdan sanamuodon mukaisesti Raja- ja merivartiokoululla on harkintavaltaa siinä, hyväksyykö se opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

Raja- ja merivartiokoulun peruskurssin opiskelijoita ei nykyisin voimassa olevien Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain säännösten mukaan enää nimitetä opiskelunsa ajaksi määräaikaiseen rajavartijan virkasuhteeseen, eikä heillä näin ollen ole sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 25 §:ssä valtion palveluksessa oleville säädettyä ehdotonta oikeutta saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Raja- ja merivartiokoululle ei ole esillä olevana aikana tehty muita opiskelun keskeyttämistä tai opiskeluoikeuden siirtämistä koskevia hakemuksia, vaan kysymys on yksittäisestä hakemuksesta. Opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen hylkäävän päätöksen on harkintavallan rajoissakin perustuttava objektiivisesti arvioiden hyväksyttäviin syihin. Kun otetaan huomioon valtion palveluksessa olevien ehdoton oikeus saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin, tällaisina syinä ei yksittäisen opiskelijan hakiessa opiskelun keskeyttämistä määräajaksi voida pitää Raja- ja merivartiokoulun päätöksessä mainittuja operatiiviseen toimintaan liittyviä perusteita eikä Raja- ja merivartiokoulun mainitsemaa budjetin tarkkuusvaatimusta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainitut oikeusohjeet, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen valituksenalaisilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 24.10.2016