KHO:2016:161

Asiakirjajulkisuus – Tiedon luovutustapa – Viranomaisen henkilörekisteri – Henkilötietojen käsittely – ”Yleisesti saatavilla olevat tiedot” – Asiantuntijalääkäri

Vuosikirjanumero: KHO:2016:161
Antopäivä: 28.10.2016
Taltionumero: 4535
Diaarinumero: 1431/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:161

Asiassa oli kysymys siitä, oliko lakiasiaintoimistolla oikeus saada Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta (Valvira) tiedot sen asiantuntijalääkäreiden nimistä ja heidän lääketieteellisistä erikoisalueistaan julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tietojen luovutustavalla. Pyydetyt tiedot olivat sinänsä julkisia. Koska kysymys oli henkilötietojen antamisesta viranomaisen henkilörekisteristä, tietojen antamisen edellytyksenä sanotun lainkohdan mukaisella tietojen luovutustavalla eli kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa oli kuitenkin se, että luovutuksensaajalla oli henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää pyytämiään tietoja.

Lakiasiaintoimisto oli esittänyt vaatimuksensa tietojen luovutustavasta ja niiden käsittely­oikeudesta perustuvan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohtaan. Lainkohdan määritelmän "yleisesti saatavilla olevat tiedot" ei sen sanamuodon, systemaattisen aseman sekä lainvalmisteluaineistosta ilmenevän perusteella voitu arvioida tarkoittavan kaikkia viranomaisen hallussa olevia julkisia tietoja vaan esimerkiksi julkaistuja tietoja ja yleiseen käyttöön tarkoitettuihin rekistereihin sisältyviä julkisia tietoja. Lainkohdassa ei tarkoitettu pelkästään viranomaisen omaan toimintaan liittyviä tarpeita varten perustettuun henkilörekisteriin sisältyviä tietoja, vaikka tällaiseen rekisteriin sisällytetyt tiedot sinällään olisivatkin julkisia. Valviran asiantuntijalääkäreitä koskevat sen henkilörekisteriin sisällytetyt tiedot eivät siten olleet sanotussa lainkohdassa tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja. Lakiasiaintoimistolla ei ollut sanotun lainkohdan perusteella oikeutta pyytämiensä henkilötietojen käsittelyyn eikä siten myöskään oikeutta saada pyytämiään tietoja julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaisella tietojen luovutustavalla.

Vrt. yksityishenkilön pyyntöön annettu julkaisematon ratkaisu KHO 29.3.2010 T 651 ja KHO 2012:88.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 16 § 3 momentti

Henkilötietolaki 1 §, 3 § 1, 2 ja 3 kohta, 8 § 1 momentti 8 kohta ja 4 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 10.4.2015 nro 15/0260/5

Asian aikaisempi käsittely

Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy on 21.5.2014 pyytänyt Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa (Valvira) ilmoittamaan, ketkä toimivat sen asiantuntijalääkäreinä, sekä heidän lääketieteelliset erikoisalansa. Tietopyynnössä on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2014:83. Valviran tiedusteltua tietojen luovutustapaa yhtiö on 5.6.2014 ilmoittanut haluavansa tiedot tulostettuna listana tai Valviran internetsivuilla julkaistuina.

Valvira on päätöksellään 18.6.2014 hylännyt Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:n pyynnön saada tiedot tulostettuna listana tai julkaistuna Valviran internetsivuilla. Päätöksen mukaan tiedot voidaan luovuttaa esimerkiksi suullisesti tai näyttämällä ne tietopyynnön esittäjälle Valvirassa näyttöpäätteeltä.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valviran pysyvistä asiantuntijoista muodostuu henkilötietolain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu henkilörekisteri. Henkilötietojen käsittely edellyttää siten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentin mukaan, että käsittelyyn on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukainen peruste. Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy esittänyt aikaisemmin Valviralle, että sen pyytämät tiedot ovat kyseisten henkilöiden asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä kuvaavia yleisesti saatavilla olevia tietoja ja että hakijan oikeus käsitellä pyydettyjä tietoja perustuu siten henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohtaan.

Henkilötietolain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 96/1998 vp) edellä mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu säännöksen mahdollistavan esimerkiksi ammatin- ja elinkeinonharjoittajien luottotietojen käsittelyn. Siinä tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja ovat perustelujen mukaan muun ohella oikeusrekisterikeskuksen pitämään liiketoimintakieltorekisteriin sekä konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteriin ja kaupparekisteriin sisältyvät tiedot, jotka ovat julkisia. Kyseinen henkilötietojen käsittelyn peruste on katsottu mahdolliseksi tietosuojadirektiivin (yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY) 7 artiklan f alakohdan nojalla.

Valvira on toisen vastaavan tietopyynnön yhteydessä pyytänyt tietosuojavaltuutetun lausunnon. Tietosuojavaltuutettu katsoi lausunnossaan 10.3.2011, että henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetuilla yleisesti saatavilla olevilla tiedoilla ei viitata viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin vaan erityislaeilla järjestettyihin ja säädeltyihin rekistereihin, kuten kaupparekisteriin. Tietosuojavaltuutettu katsoi siten, että kyseinen lainkohta ei soveltunut Valviran pysyviin asiantuntijoihin.

Valvira katsoo edellä kerrottuun viitaten, että tiedot sen henkilörekisteriin sisältyvistä pysyvien asiantuntijoiden nimistä ja erikoisaloista eivät ole henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja ja ettei Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä ole siten lainkohdan mukaista perustetta mainittujen tietojen tallentamiseksi ja käyttämiseksi. Valvira katsoo, että sillä ei ole muutakaan henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin perustuvaa oikeutta tallettaa ja käyttää hakemuksessa tarkoitettuja tietoja.

Tietoja Valviran asiantuntijalääkäreiden nimistä ja heidän erikoisaloistaan ei voida edellä olevan perustella luovuttaa hakijalle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetussa muodossa eli kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa. Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy on pyytänyt saada tiedot joko tulostettuna listana tai julkaistuina esimerkiksi Valviran internetsivuilla. Ensiksi mainitussa vaihtoehdossa on Valviran käsityksen mukaan kyse edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta tulosteesta ja tietojen julkaisemisessa Valviran internetsivuilla tässä lainkohdassa tarkoitetusta sähköisestä muodosta. Lainsäädännöstä ei johdu velvoitetta julkaista tiedot muussa muodossa. Valvira ei siten voi luovuttaa hakemuksessa tarkoitettuja tietoja pyydetyssä muodossa. Koska tiedot kuitenkin ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella julkisia, ne voidaan luovuttaa esimerkiksi suullisesti tai siten, että ne näytetään hakijan edustajalle Valvirassa näyttöpäätteeltä.

Päätöksessä on sovellettuina säännöksinä mainittu Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta annetun lain 5 §:n 1 momentti, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta annetun valtioneuvoston asetuksen 8 §, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 1 ja 3 momentti sekä henkilötietolain 3 §:n 3 kohta ja 8 §:n 1 momentti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:n valituksesta kumonnut Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston päätöksen ja oikeuttanut yhtiön saamaan tiedon Valviran asiantuntijalääkäreistä sekä heidän lääketieteellisistä erikoisaloistaan joko tulostettuna listana tai julkaistuna Valviran internetsivuilla.

Päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Julkisuuslain säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Henkilötietoja saa kuitenkin luovuttaa suoramarkkinointia ja mielipide- tai markkinatutkimusta varten vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Henkilötietolain säännökset

Henkilötietolain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista.

Henkilötietolain 3 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan:

1) henkilötiedolla kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi;

(- - -)

3) henkilörekisterillä käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta;

(- - -)

Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan, jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi. Saman pykälän 4 momentin mukaan oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.

Julkisuuslain esityöt

Julkisuuslain 3 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee mahdollisuus valvoa julkisen vallan käyttöä. Tämä edellyttää julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp s. 48) mukaan, että yksilöillä ja heitä edustavilla yhteisöillä on mahdollisuus saada riittävästi tietoa julkisten tehtävien hoitamisesta ja julkista valtaa käyttävien orgaanien toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista.

Julkisuuslain 16 §:n 3 momentin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa (HE 30/1998 vp s. 75): Henkilörekisterilain mukaisesta henkilötiedon määritelmästä johtuu, että muun muassa julkisessa virassa ja tehtävässä toimivia henkilöitä tässä ominaisuudessa koskevien tietojen rekisteröinti jää lain soveltamisalan ulkopuolelle. Tulevassa henkilötietojen suojaa koskevassa laissa sääntely voi perustua henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin 7 artiklan f kohtaan. Sen perusteella voidaan kansallisessa lainsäädännössä sallia tietojenkäsittely, joka on tarpeen rekisterinpitäjän tai tiedot saavan oikeutetun intressin toteuttamiseksi.

Henkilötietolakia koskevat esityöt

Henkilötietolain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisista perusteluista (HE 96/1998 vp s. 35) ilmenee seuraavaa: Säännös poikkeaa nykyisestä hen­ki­lötiedon määritelmästä siten, että siinä henkilötiedolla tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä koskevia tietoja. Nykyisessä laissa henkilötiedolla tarkoitetaan tiettyä luonnollista yksityistä henkilöä koskevaa tietoa. Lakia on tulkittu niin, että henkilötiedon määritelmän vuoksi sellaiset tiedot, jotka liittyvät luonnolliseen henkilöön muussa ominaisuudessa kuin yksityishenkilönä, kuten esimerkiksi ammatin- tai elinkeinonharjoittajana tai julkisessa tehtävässä, on rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Muutos henkilötiedon määrittelyssä johtuu tietosuojadirektiivistä, jossa henkilötieto määritellään vastaavalla tavalla luonnollista henkilöä koskevaksi tiedoksi (2 artiklan a alakohta). Henkilötiedon määritteleminen ehdotetulla tavalla merkitsee lähtökohtaisesti kaikkien luonnolliseen henkilöön liittyvien tietojen kuulumista lain soveltamisalan piiriin. Ottaen huomioon, että lain 1 §:ssä ilmaistuna tavoitteena on yksityiselämän suojan ja muiden yksityisyyden suojaa turvaavien perusoikeuksien toteuttaminen henkilötietojen käsittelyssä, se, missä yhteydessä luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja kulloinkin käsitellään, voi vaikuttaa ehdotetun lain säännösten soveltamiseen eri tilanteissa. Vaikutusta voi olla myös sillä, missä roolissa henkilö, jonka tietoja käsitellään, on ja onko hän itse myötävaikuttanut henkilötietojen käsittelyyn.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa henkilötietolaiksi (HE 96/1998 vp) todetaan lain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan osalta muun ohella, että säännös mahdollistaisi esimerkiksi ammatin- ja elinkeinonharjoittajien luottotietojen käsittelyn. Siinä tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja ovat muun ohella oikeusrekisterikeskuksen pitämään liiketoimintakieltorekisteriin sekä konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteriin ja kaupparekisteriin sisältyvät tiedot, jotka ovat julkisia. Voidaan katsoa, etteivät henkilön yksityisyyden suojaa turvaavat edut 8 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa syrjäytä rekisterinpitäjän tai sivullisen intressejä, koska kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista tiedoista, jotka ovat yleisesti saatavilla.

Valviran toimiala ja asiantuntijalääkärit

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa koskevan lain 1 §:n mukaan se on sosiaali- ja terveysministeriön alainen keskusvirasto, joka edistää ohjauksen ja valvonnan keinoin oikeusturvan toteutumista ja palvelujen laatua sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä elinympäristön ja väestön terveysriskien hallintaa.

Edellä mainitun lain 5 §:n mukaan virasto voi talousarvionsa rajoissa käyttää asiantuntijoita ja tehdä sopimuksia viranomaisten, yhteisöjen ja yksityisten henkilöiden kanssa toimialaansa kuuluvien yksittäisten asiantuntijatehtävien suorittamisesta. Viraston pysyvistä asiantuntijoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Virasto voi antaa salassapitovelvollisuutta koskevien säännösten estämättä 1 momentissa tarkoitetuille viranomaisille, yhteisöille ja henkilöille luvan saada säännöksessä tarkoitettujen tehtäviensä suorittamiseksi välttämättömiä tietoja. Viraston asiantuntijana toimivaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa koskevan asetuksen 8 §:n mukaan virasto voi kutsua pysyviksi asiantuntijoiksi enintään neljäksi vuodeksi kerrallaan tunnetusti taitavia ja kokeneita henkilöitä, jotka edustavat viraston tehtävien kannalta merkityksellistä tieteellistä tai muuta asiantuntemusta. Pysyväksi asiantuntijaksi suostunut henkilö on velvollinen antamaan edustamaansa alaa koskevaa asiantuntija-apua virastolle ja lääninhallituksille.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä oikeus saada Valviralta sen asiantuntijalääkärien nimet lääketieteellisine erikoisaloineen tulostettuna listana tai julkaistuina Valviran internetsivuilla. Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että hakemuksessa tarkoitetut tiedot voidaan luovuttaa valittajalle esimerkiksi suullisesti tai näyttämällä ne valittajalle Valvirassa näyttöpäätteeltä.

Valviran pysyvistä asiantuntijoista muodostuu henkilötietolain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu henkilörekisteri. Henkilötietojen luovuttamiseen kysymyksessä olevasta rekisteristä on henkilötietolain 8 §:n 4 momentin mukaisesti voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään.

Valviran asiantuntijalääkärit hoitavat julkisoikeudellisia tehtäviä ja käyttävät yksittäisten asioiden valmisteluun osallistuessaan julkista valtaa. Arvioitaessa edellytyksiä luovuttaa tietoja viranomaisen henkilörekisteristä on otettava huomioon, että tiedon saaminen siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa kuuluu julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevään julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Hallinto-oikeus toteaa, että pyydetyt tiedot ovat julkisuuslain perusteella julkisia.

Tietopyynnön esittäjän perustelu tiedon saamiseksi muun ohella pyytääkseen asiakkaidensa toimeksiannosta lääketieteellisiä asiantuntijalausuntoja, on riittävä julkisuuslain 13 §:n 2 momentissa tarkoitettu selvitys tietojen käyttötarkoituksesta. Hallinto-oikeus toteaa, että julkisoikeudellisessa tehtävässä toimivien Valviran asiantuntijalääkäreiden nimet erikoisaloineen ottaen huomioon, missä yhteydessä niitä nyt kysymyksessä olevassa asiassa käsitellään, eivät kuulu henkilötietolain 1 §:ssä säännellyn yksityiselämän suojan piiriin. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät henkilötietolain säännökset mukaan lukien 8 §:n 1 momentin 8 kohta siten ole esteenä julkisia tehtäviä hoitavien henkilöiden nimien ja lääketieteellisten erikoisalojen ilmoittamiselle asiassa. Tähän nähden ei myöskään julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa todettu, että luovutuksensaajalla olisi henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja, ole pyydettyjen tietojen luovuttamisen esteenä. Tietopyyntöä ei näin ollen voida hylätä valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevällä perusteella.

Tämän vuoksi ja ottaen huomioon julkisuuslain 16 §:n 1 momentti Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä on oikeus saada tieto Valviran asiantuntijalääkäreistä sekä heidän lääketieteellisistä erikoisaloistaan pyydetyllä tavalla joko tulostettuna listana tai julkaistuna Valviran internetsivuilla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Valviran päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen perusteluina on viitattu viraston päätökseen ja sen lausuntoon hallinto-oikeudelle sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sivuutettu virheellisesti henkilötietolain 8 §:n ja julkisuuslain 16 §:n 3 momentin säännökset.

Valviran pysyvistä asiantuntijoista muodostuvassa rekisterissä on kyse sille ja aluehallintovirastoille säädettyjen tehtävien johdosta perustetusta henkilörekisteristä, jota Valvira voi pitää suoraan henkilötietolain säännösten perusteella. Rekisteri on luonteeltaan hyvin lähellä henkilöstöhallinnollista rekisteriä. Rekisteriä ei ole tarkoitettu yleisesti käytettävissä olevaksi lääketieteellisten asiantuntijoiden rekisteriksi, vaan se on tarkoitettu palvelemaan ainoastaan Valviralle ja aluehallintovirastoille säädettyjen tehtävien hoitamista.

Jos rekisteritiedot on luovutettava julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetussa muodossa myös esimerkiksi asianajo- ja lakiasiaintoimistojen käyttöön, tämä lisää riskiä, että Valviran tai aluehallintoviraston pyytäessä asiantuntijalausuntoa asiantuntija osoittautuu esteelliseksi sen vuoksi, että hän on jo antanut asiantuntijalausunnon samaksi asiaksi katsottavassa asiassa. Pysyvien asiantuntijoiden ja asiantuntijalausuntojen saaminen tietyillä erikoisaloilla Valviran ja aluehallintovirastojen lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi on jo nykyisellään vaikeaa, jolloin rekisteritietojen toimittaminen "yleiseen käyttöön" vaikeuttaisi viranomaistehtävien hoitamista entisestään. Se lisäisi myös riskiä, että henkilötietoja käsitellään henkilötietojen suojaa koskevien säännösten vastaisesti.

Edellä olevan perusteella Valviran lääkäriasiantuntijoita koskevien tietojen luovuttaminen tulosteena tai sähköisesti edellyttää Valviran näkemyksen mukaan, että tietojen pyytäjä voi osoittaa, että hänellä on henkilötietolain mukaan oikeus tallettaa ja käyttää näitä henkilötietoja. Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy on esittänyt oikeutensa perustuvan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohtaan, jonka mukaan henkilötietoja saa käsitellä, jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi. Henkilötietolaissa tai sen esitöissä ei ole määritelty, mitä käsitteellä "yleisesti saatavilla olevat tiedot" tarkoitetaan. Lainkohdan perusteluissa on todettu muun ohella, että siinä tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja ovat muun ohella oikeusrekisterikeskuksen pitämään liiketoimintakieltorekisteriin sekä konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteriin ja kaupparekisteriin sisältyvät tiedot, jotka ovat julkisia.

Valvira on pyytänyt erään toisen vastaavan tietopyynnön yhteydessä Tietosuojavaltuutetun toimiston lausunnon siitä, voitiinko tietojen pyytäjällä katsoa olevan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettu peruste käsitellä näitä tietoja. Tietosuojavaltuutettu katsoi lausunnossaan 10.3.2011, että henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetuilla yleisesti saatavilla olevilla tiedoilla ei viitata julkisuuslakiin vaan erityislaeilla järjestettyihin ja säädeltyihin rekistereihin, kuten kaupparekisteriin. Tietosuojavaltuutettu katsoi siten, että kyseinen lainkohta ei soveltunut Valviran pysyviin asiantuntijoihin. Myös julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp 16 §:n 3 momenttia koskevat perustelut tukevat tätä näkemystä. Kuten hallinto-oikeuden eri mieltä ollut jäsen on katsonut, Valviran asiantuntijalääkäreitä koskevat tiedot eivät ole henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja eikä tietojen pyytäjällä ole siten oikeutta kyseisten henkilötietojen tallettamiseen ja käyttämiseen mainitun lainkohdan nojalla. Valviran käsityksen mukaan Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä ei ole muutakaan henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin perustuvaa oikeutta tallettaa ja käyttää puheena olevia tietoja. Sillä ei siten ole oikeutta Valviran lääkäriasiantuntijoiden nimiä ja heidän lääketieteellisiä erikoisalojaan koskevien tietojen saamiseen tulosteena tai sähköisessä muodossa.

Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja että Valvira velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain tarkoituksen mukainen. Riippumatta siitä, katsotaanko tiedot pyydetyssä muodossaan ja tarkoituksessaan henkilötietolaissa ilmaistujen rajoitusten soveltamisalaan kuuluviksi, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole aihetta.

Mikäli tietojen katsotaan vastoin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluja kuuluvan henkilötietolain 1 §:ssä säännellyn yksityiselämän suojan piiriin, ydinkysymys tiivistyy siihen, onko Valviran ylläpitämässä henkilörekisterissä kysymys henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisista yleisesti saatavilla olevista tiedoista.

Valviran luonnehdintaa henkilörekisterinsä tarkoituksesta ei voida pitää perusteltuna. Viranomaisen henkilörekisterin käyttötarkoitusta on tulkittava sen sisältämää informaatiota vasten. Vuosikirjaratkaisusta KHO 2014:83 johdettavalla tavalla Valviran käyttämät asiantuntijalääkärit osallistuvat julkisen vallan käyttöön ja tieto siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa, kuuluu julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Koska kenellä tahansa siten on oikeus saada tieto julkista valtaa käyttävistä henkilöistä Valviran henkilörekisteristä, se kuuluu Valviran itse aiemmassa lausunnossaan mainitseman jaottelun mukaisesti niihin viranomaisen henkilörekistereihin, jotka on perustettu palvelemaan viranomaisen tietotarpeiden ohella myös ulkopuolisia tietotarpeita ja joiden sisältämät tiedot ovat siten yleisesti saatavilla olevia. Näin ollen Valviran ylläpitämän henkilörekisterin tarkoitus määrittyy osaltaan julkisuuslain perusteella, ja sen sisältämät tiedot asiantuntija­lääkäreistä tulee tulkita yleisesti saatavilla oleviksi.

Valviran lausuma antaa vaikutelman siitä, että henkilötietolain tarkoituksen ja yksityisyyden suojan toteutumisen sijaan se on pikemminkin huolissaan niistä vaikutuksista, joita väistämättä seuraa julkisuuslaista ja ratkaisun KHO 2014:83 oikeusohjeesta. Kun tiedot joka tapauksessa ovat julkisia ja ne on siten luovutettava niitä pyytävälle jossakin muodossa, ei vetoaminen siihen, että rekisteritietojen toimittaminen yleiseen käyttöön vaikeuttaisi viranomaistehtävien hoitamista entisestään, kerro muusta kuin vastahakoisesta suhtautumisesta viranomaiselle lain nojalla säädettyjen tehtävien hoitamiseen. Sillä, onko tietojen pyytäjä saanut tiedot kirjallisessa muodossa, puhelimitse vai viranomaisen näyttöpäätteeltä näytettynä, ei ole mitään vaikutusta Valviran mainitsemiin mahdollisiin esteellisyystilanteisiin.

Oikeus julkisen vallan käytön valvontaan kuuluu lain sanamuodostakin ilmenevällä tavalla niin yksilöille kuin yhteisöille. Valviran esittämä huoli tietojen päätymisestä yleiseen käyttöön esimerkiksi asianajo- ja lakiasiaintoimistojen saataville ei siten oikeuta poikkeamaan laissa säädetyistä velvollisuuksista.

Valvira on kiinnittänyt ratkaisevaa huomiota henkilötietolain esitöissä ilmaistuun esimerkinomaiseen listaan niistä tiedoista, jotka ainakin tulee tulkita henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisiksi yleisesti saatavilla oleviksi tiedoiksi. Tämä luettelo ei kuitenkaan ole tyhjentävä, mikä käy nimenomaisesti ilmi hallituksen esityksessä käytetystä sanamuodosta. Käsitteen "yleisesti saatavilla olevat tiedot" sisältöä ei ole tarkemmin määritelty henkilötietolaissa eikä sen esitöissä. Valinnalla lienee mukailtu viimeaikaisessa lainvalmistelutyössä yleisemminkin vallitsevaa linjausta, jossa teknisten ja tulkinnallisesti ahtaiden sanamuotojen tai legaalimääritelmien käyttöä on pyritty korvaamaan joustavammilla ja kulloisiinkin yksittäistapauksiin paremmin taipuvilla sanamuodoilla. Tällainen lainlaatimistapa jättää enemmän tulkinnanvaraa lainsoveltajille.

Julkista valtaa asiantuntijalääkäreinä käyttävien henkilöiden nimi- ja erikoisalatiedot eivät sijoitu yksityisyyden suojan ydinalueelle. Tulkintaa tukee henkilötietolain esitöissä lausuttu huomio siitä, kuinka lain säännösten soveltamiseen eri tilanteissa voi vaikuttaa se, missä yhteydessä luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja kulloinkin käsitellään. Koska vastakkain ovat julkisuusperiaatteen ehdottomaan ydinalueeseen ja yksityisyyden suojan reuna-alueille kuuluvat intressit, ei käsitteen "yleisesti saatavilla olevat tiedot" supistava tulkinta ole perusteltua. Julkisuuslain tarkoituksen ja julkisuusperiaatteen mukaista on tulkita käsitettä siten, ettei henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan soveltamisalaa rajoiteta tarpeettomasti. Tietojen julkisuuden on katsottava riittävän saattamaan tiedot yleisesti saatavilla oleviksi myös henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan merkityksessä. Valviran valitukseensa oheistamassa Tietosuojavaltuutetun lausunnossa ei ole esitetty oikeudellisesti kestäviä perusteluja käsitteen "yleisesti saatavilla olevat tiedot" supistavalle tulkinnalle.

Valviran henkilörekisterin tarkoitus määrittyy osaltaan julkisuuslain perusteella, ja sen sisältämät nimi- ja erikoisalatiedot julkista valtaa käyttävistä asiantuntijalääkäreistä tulee tulkita yleisesti saatavilla oleviksi henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdan tarkoituksessa. Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä on siten oikeus tietojen saamiseen pyydetyssä muodossa, esimerkiksi tulosteena tai internetissä julkaistuna listana.

Valvira on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy on ilmoittanut tietojen käyttötarkoitukseksi lääketieteellisten asiantuntijalausuntojen pyytämisen asiakkaidensa erilaisissa vahingonkorvausoikeudellisissa asioissa. Tietojen käyttötarkoitus ei näin ollen liity julkisuuslain tarkoituksiin vaan yrityksen liiketoimintaan. Kysymys ei siten ole julkisuusperiaatteen ydinalueeseen liittyvästä tietojen saannista. Pelkästään se, että Valviran pysyvien asiantuntijoiden voidaan katsoa lausuntoja antaessaan osallistuvan julkisen vallan käyttöön, ei voi oikeuttaa julkisuuslain 16 §:n 3 momentin ja henkilötietolain säännösten sivuuttamiseen.

Henkilötietolain säännökset koskevat kaikkia luonnollisia henkilöitä, myös julkisessa tehtävässä toimivia, koskevien tietojen käsittelyä, eikä tarkoituksena myöskään ole suojata pelkästään yksityiselämää vaan muitakin yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia perusoikeuksia.

Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:n selityksen mukaan viranomaisen henkilörekisteriin sisältyvien tietojen julkisuuslain mukainen julkisuus merkitsee sitä, että kysymys on myös henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetuista yleisesti saatavilla olevista tiedoista. Näin ei kuitenkaan ole, vaan "julkinen" ja "yleisesti saatavilla oleva" ovat eri käsitteitä. Jos mainitussa lainkohdassa tarkoitettu tietojenkäsittelyoikeus olisi haluttu liittää pelkästään viranomaisten asiakirjojen mukaan lukien rekisterien tietojen julkisuuteen, lainkohdassa olisi käytetty tätä käsitettä. Myös julkisuuslain ja henkilötietolain perusteluista ilmenee, että kysymys on eri käsitteistä.

Julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa on rajoitettu viranomaisten henkilörekistereihin sisältyvien henkilötietojen luovuttamista kopiona, tulosteena ja sähköisessä muodossa siten, että luovutuksensaajalla edellytetään olevan henkilötietojen suojaa koskevien säännösten perusteella oikeus tallettaa ja käyttää asianomaisia henkilötietoja. Lainkohta koskee sen perustelujen mukaan ensisijaisesti sellaisia viranomaisen henkilörekistereitä, joita viranomainen voi pitää suoraan henkilötietolain perusteella. Valviran pysyvistä asiantuntijoista muodostuva rekisteri on sille ja vastaavia tehtäviä alueellisesti hoitaville aluehallintovirastoille säädettyjen tehtävien johdosta perustettu henkilörekisteri, jota Valvira pitää suoraan henkilötietolain säännösten perusteella. Julkisuuslain luovutusrajoitukset koskevat näin ollen siihen sisältyvien henkilötietojen luovuttamista. Rekisterin tietojen ei ole mahdollista tulkita olevan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja. Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä ei näin ollen ole mainitun lainkohdan mukaista eikä muutakaan henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin perustuvaa oikeutta tallettaa ja käyttää sen pyynnössä tarkoitettuja tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Valviran vastaselityksen tiedoksi Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston päätös saatetaan voimaan.

2. Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki)

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Pykälän 3 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 16 §:n 3 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

"(- - -)

Säännös on toissijainen suhteessa muussa laissa oleviin viranomaisten henkilörekisterien tietojen luovutusta koskeviin säännöksiin. Tästä johtuu, että säännös tulee sovellettavaksi ensisijaisesti luovutettaessa tietoja sellaisista viranomaisten henkilörekistereistä, joita viranomainen voi pitää suoraan henkilörekisterilain perusteella. Yleensä on kysymys viranomaisen henkilöstöhallinnon rekistereistä sekä sellaisista henkilörekistereistä, jotka syntyvät viranomaiselle säädetyn tehtävän johdosta.

Oikeudesta saada otteita yleiseen käyttöön tarkoitetuista rekistereistä, kuten kaupparekisteristä, ajoneuvorekisteristä, kiinteistörekisteristä ja väestötietojärjestelmästä, on voimassa erityissäännökset. Myös valtakunnallisista ja arkaluonteisia henkilötietoja sisältävistä henkilörekistereistä säädetään erityislaeissa. Tällaisia säännöksiä on annettu muun muassa rikosrekisteristä, poliisien henkilörekistereistä, ajokorttirekisteristä ja valtakunnallisista terveydenhuollon henkilörekistereistä. Näihin henkilörekistereihin talletetut henkilötiedot ovat salassa pidettäviä. Terveydenhuollon potilasrekisterit ja sosiaalihuollon asiakasrekisterit voidaan mainita esimerkkeinä henkilörekistereistä, joista tiedonsaantia on rajoitettu.

(- - -)

Luovutusrajoitus on tarpeen yksityiselämän ja muiden yksityisyyden suojaan kuuluvien oikeuksien perusoikeudellisen suojan samoin kuin yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa koskevien Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden vuoksi. Sääntelyn tarkoituksena on estää se, että henkilötietojen julkisuus johtaisi henkilötietojen suojaa koskevien säännösten vastaiseen rekisterinpitoon tai muuhun tietojen käsittelyyn.

(- - -)

Sosiaalisessa kanssakäymisessä tarvittavien henkilötietojen lisäksi luonnollinen henkilö voi kerätä, tallettaa ja käsitellä henkilötietoja myös seuratakseen yleisten asioiden käsittelyä viranomaisissa sekä harrastustoiminnassaan. Nämä käyttötarkoitukset kuulunevat yleensä voimassa olevassa henkilörekisterilain tarkoitetun tavanomaisen henkilötietojen käytön piiriin, jota laki ei koske. Henkilörekisterilain mukaisesta henkilötiedon määritelmästä johtuu, että muun muassa julkisessa virassa ja tehtävässä toimivia henkilöitä tässä ominaisuudessa koskevien tietojen rekisteröinti jää lain soveltamisalan ulkopuolelle. Tulevassa henkilötietojen suojaa koskevassa laissa sääntely voi perustua henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin 7 artiklan f kohtaan. Sen perusteella voidaan kansallisessa lainsäädännössä sallia tietojenkäsittely, joka on tarpeen rekisterinpitäjän tai tiedot saavan oikeutetun intressin toteuttamiseksi.

(- - -)."

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Henkilötietolaki

Henkilötietolain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista.

Henkilötietolain 3 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan:

1) henkilötiedolla kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi;

2) henkilötietojen käsittelyllä henkilötietojen keräämistä, tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä;

3) henkilörekisterillä käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta;

(- - -)

Henkilötietolakia koskevan hallituksen esityksen HE 96/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 3 §:n 1 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 1 kohdassa määritellään henkilötieto. Henkilötietoja ovat ehdotuksen mukaan kaikenlaiset henkilöä taikka tämän ominaisuuksia tai elinolosuhteita kuvaavat merkinnät, jotka voidaan tunnistaa tiettyä luonnollista henkilöä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi. Säännös poikkeaa nykyisestä henkilötiedon määritelmästä siten, että siinä henkilötiedolla tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä koskevia tietoja. Nykyisessä laissa henkilötiedolla tarkoitetaan tiettyä luonnollista yksityistä henkilöä koskevaa tietoa. Lakia on tulkittu niin, että henkilötiedon määritelmän vuoksi sellaiset tiedot, jotka liittyvät luonnolliseen henkilöön muussa ominaisuudessa kuin yksityishenkilönä, kuten esimerkiksi ammatin- tai elinkeinonharjoittajana tai julkisessa tehtävässä, on rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Muutos henkilötiedon määrittelyssä johtuu tietosuojadirektiivistä, jossa henkilötieto määritellään vastaavalla tavalla luonnollista henkilöä koskevaksi tiedoksi (2 artiklan a alakohta).

Henkilötiedon määritteleminen ehdotetulla tavalla merkitsee lähtökohtaisesti kaikkien luonnolliseen henkilöön liittyvien tietojen kuulumista lain soveltamisalan piiriin. Ottaen huomioon, että lain 1 §:ssä ilmaistuna tavoitteena on yksityiselämän suojan ja muiden yksityisyyden suojaa turvaavien perusoikeuksien toteuttaminen henkilötietojen käsittelyssä, se, missä yhteydessä luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja kulloinkin käsitellään, voi vaikuttaa ehdotetun lain säännösten soveltamiseen eri tilanteissa. Vaikutusta voi olla myös sillä, missä roolissa henkilö, jonka tietoja käsitellään, on ja onko hän itse myötävaikuttanut henkilötietojen käsittelyyn. Esimerkiksi 12 §:n 2 kohdassa sallittaisiin sellaisen henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista koskevan tiedon käsittely, jonka rekisteröity on itse saattanut julkiseksi.

(- - -)."

Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan:

(- - -)

8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi; tai

(- - -)

Hallituksen esityksen HE 96/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 8 §:n 1 momentin 8 kohdan osalta seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin 8 kohdan nojalla saisi käsitellä sellaisia henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavia tietoja, jotka ovat yleisesti saatavilla ja joita käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi. Säännös mahdollistaisi esimerkiksi ammatin- ja elinkeinonharjoittajien luottotietojen käsittelyn. Siinä tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja ovat muun ohella oikeusrekisterikeskuksen pitämään liiketoimintakieltorekisteriin sekä konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteriin ja kaupparekisteriin sisältyvät tiedot, jotka ovat julkisia. Tämä henkilötietojen käsittelyn peruste on katsottu mahdolliseksi tietosuojadirektiivin 7 artiklan f alakohdan nojalla. Se mahdollistaa henkilötietojen käsittelyn, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeutetun intressin toteuttamiseksi edellyttäen, etteivät 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut henkilön yksityisyyden suojaa turvaavat edut syrjäytä näitä rekisterinpitäjän tai sivullisen intressejä. Voidaan katsoa, etteivät henkilön yksityisyyden suojaa turvaavat edut 8 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa syrjäytä rekisterinpitäjän tai sivullisen intressejä, koska kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista tiedoista, jotka ovat yleisesti saatavilla."

Henkilötietolain 8 §:n 4 momentin mukaan oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, onko Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä oikeus saada Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta (Valvira) tiedot sen asiantuntijalääkäreiden nimistä ja heidän lääketieteellisistä erikoisalueistaan tulostettuna listana tai julkaistuina Valviran internetsivuilla. Valvira on päätöksellään hylännyt mainittuja luovutustapoja koskevan tietopyynnön, mutta todennut samalla, että pyydetyt tiedot ovat julkisia ja että ne voidaan luovuttaa tietopyynnön esittäjälle esimerkiksi suullisesti tai näyttämällä ne Valvirassa näyttöpäätteeltä.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella tiedot Valviran asiantuntijalääkäreistä sisältyvät henkilötietolain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettuun henkilörekisteriin. Koska kysymys on viranomaisen henkilörekisteristä, asiassa tulee sovellettavaksi tietojen luovuttamista viranomaisen henkilörekisteristä koskeva julkisuuslain 16 §:n 3 momentti. Henkilötietojen luovuttaminen kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa edellyttää lainkohdan mukaan sitä, että luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää pyytämiään viranomaisen henkilörekisteriin sisältyviä henkilötietoja.

Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy on esittänyt vaatimuksensa tietojen luovutustavasta ja niiden käsittelyoikeudesta perustuvan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohtaan. Tässä lainkohdassa säädetään henkilötietojen käsittelyn edellytyksistä kun kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista. Lainkohdan määritelmän "yleisesti saatavilla olevat tiedot" ei sen sanamuodon, systemaattisen aseman sekä edellä kuvatusta lainvalmisteluaineistosta ilmenevän perusteella voida arvioida tarkoittavan kaikkia viranomaisen hallussa olevia julkisia tietoja vaan esimerkiksi julkaistuja tietoja ja yleiseen käyttöön tarkoitettuihin rekistereihin sisältyviä julkisia tietoja. Lainkohdassa ei tarkoiteta pelkästään viranomaisen omaan toimintaan liittyviä tarpeita varten perustettuun henkilörekisteriin sisältyviä tietoja, vaikka tällaiseen rekisteriin sisällytetyt tiedot sinällään olisivatkin julkisia. Valviran asiantuntijalääkäreitä koskevien sen henkilörekisteriin sisältyvien tietojen ei siten voida katsoa olevan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja. Yhtiöllä ei siten ole sanotun lainkohdan perusteella oikeutta pyytämiensä henkilötietojen käsittelyyn, kuten tallettamiseen ja käyttämiseen.

Kun yhtiöllä on sinällään mahdollisuus Valviran päätöksestä ilmenevällä tavalla saada pyytämänsä tiedot, ei se seikka, ettei tietoa ole annettu pyydetyssä muodossa, rajoita sen oikeutta tiedon saantiin julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain 9 §:n 1 momentin vastaisesti.

Edellä lausutun perusteella Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:llä ei ole ollut oikeutta pyytämiensä henkilötietojen saamiseen julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetuin tavoin ja Valviran on siten tullut hylätä tällaisia luovutustapoja koskeva tietopyyntö. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Valviran päätös on saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Lakiasiaintoimisto Suomen Potilasvahinkoapu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäynti­kuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 28.10.2016