KHO:2016:163

Ylimääräinen muutoksenhaku – Purkuhakemus – Hallintolainkäyttölain muutos – Voimaantulo – Siirtymäsäännös – Kantelun ja purun rajoittaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:163
Antopäivä: 4.11.2016
Taltionumero: 4676
Diaarinumero: 846/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:163

Hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain 891/2015 siirtymäsäännöksen, jonka mukaan muutoksenhaussa ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ei katsottu koskevan kantelun ja purun rajoittamista koskevaa hallintolainkäyttölain 64 a §:ää. Hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöstä oli siten sovellettava niihin päätöksen poistamista tai purkamista koskeviin asioihin, joissa päätöksen poistamista tai purkamista koskeva hakemus oli tullut vireille sanotun lainkohdan voimaantulon 1.1.2016 jälkeen.

Äänestys 17+1-2 (täysistunto)

Hallintolainkäyttölaki 64 a §

Päätös, jota hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 13.4.2011 taltionumero 1025

Asian aikaisempi käsittely

Valtioneuvosto on ympäristöministeriön esityksestä päätöksellään 30.4.2008 nro 37/2008 nimittänyt ympäristöneuvos, diplomi-insinööri B:n Länsi-Suomen ympäristölupaviraston ympäristöneuvoksen virkaan 1.6.2008 lukien. Samalla on ilmoitettu, että valtion virkamieslain 59 §:n mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Virkaa hakenut A on valittanut valtioneuvoston mainitusta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja valituksessaan esittänyt muun ohella, että asian ympäristölupavirastossa esitellyt virkamies on ollut esteellinen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 13.4.2011 taltionumero 1025 jättänyt A:n valituksen laissa säädetyn valituskiellon nojalla tutkimatta.

A on hakemuksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös 13.4.2011 taltionumero 1025 puretaan, ja hakemuksessaan esittänyt, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen tekemiseen osallistunut hallintoneuvos oli ollut esteellinen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 2.1.2013 taltionumero 16 hylännyt A:n hakemuksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 22.3.2016 saapuneessa kirjoituksessaan vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös 13.4.2011 taltionumero 1025 puretaan.

A on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston päätös 30.4.2008 on perustunut esteellisen virkamiehen esittelyyn Länsi-Suomen ympäristölupavirastossa 14.3.2008. Ympäristöministeriö tai valtioneuvosto ei ole ottanut esteellisyyttä huomioon esityksessään ja ratkaisussaan.

Esteellisyys on muodostunut pitkästä, yli 12 vuotta kestäneestä työtoveruudesta. Korkein oikeus on ennakkopäätöksissään KKO 2015:39 ja KKO 2015:73 todennut, että työtoveruus voi muodostaa esteellisyyden. Jo hallituksen esityksessä HE 78/2000 vp on käsitelty työtoveruutta ja esteellisyyttä. Tässä tapauksessa esteellisyys Länsi-Suomen ympäristölupavirastossa on ollut selvä. Esittelijän valinta on tehty harkiten ja tarkoituksena on ollut varmistaa sittemmin valituksi tulleelle myönteinen lausunto. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on rikkonut tarkoitussidonnaisuuden rajoittavaa periaatetta. Lopputuloksena virkaan on esitetty toiseksi tai kolmanneksi pätevintä, joka tuli sittemmin valituksi.

Lisäksi on otettava huomioon, että korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asiaa poikkeuksellisen kauan, miltei kolme vuotta, vaikka kyseessä on ollut virkanimitysasia. Päätöksen viipymiseen on nähtävästi vaikuttanut jokin epäasiallinen syy. Korkein hallinto-oikeus on ratkaissut 8.5.2012 tehdyn purkuhakemuksen päätöksellään 2.1.2013 päätyen siihen, ettei korkeimman hallinto-oikeuden hallintoneuvos ollut esteellinen. Eduskunnan oikeusasiamies on vastauksessaan 16.9.2014 todennut, ettei kyseinen virkamies ollut esteellinen.

Päätösketju on perustunut esteellisen virkamiehen lainvastaiseen esittelyyn. Asiassa on merkittäviä syitä asian käsittelyyn, kun otetaan huomioon erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyajan poikkeuksellisen pitkä kesto ja se, että riittävän selkeää oikeuskäytäntöä työtoveruudesta ja esteellisyydestä ei ollut ennen vuotta 2015.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki hakemusta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallintolainkäyttölain 58 §:n mukaan hallintoasiassa tehtyyn lainvoiman saaneeseen päätökseen saa hakea muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla, joita ovat kantelu, menetetyn määräajan palauttaminen ja purku.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:
1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;
2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai
3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Hallintolainkäyttölain 64 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan päätöksen purkua haetaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Hallintolainkäyttölain kantelun ja purun rajoittamista koskevan 64 a §:n mukaan asianosainen saa hakea samassa asiassa päätöksen purkamista tai poistamista vain kerran, jollei asiaa ole erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen.

Hallintolainkäyttölain 64 a § on lisätty lakiin hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetulla lailla (891/2015), joka on tullut voimaan 1.1.2016 ja jolla on myös muutettu muun ohella valitusta valtion hallintoviranomaisen päätöksestä koskevaa hallintolainkäyttölain 7 §:ää ja valitusoikeuden rajoittamista koskevaa hallintolainkäyttölain 13 §:ää. Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta (HE 203/2014 vp) on johtanut hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain (891/2015) säätämisen ohella yli 170 muun lain muuttamista koskevan lain säätämiseen. Kyseisessä hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset ovat koskeneet pääasiallisesti oikaisuvaatimuksen laajempaa käyttöä, valituslupasääntelyn soveltamisalan laajentamista sekä sitä, mihin valitusviranomaiseen päätöksestä valitetaan.

Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa (s. 46–47) on lainvoimaisen päätöksen purkamisen tai poistamisen osalta todettu muun ohella, että poisto- tai purkumahdollisuuden rajaamisessa ei ole kyse säännönmukaisen valitusoikeuden rajoittamisesta, vaan ylimääräisestä muutoksenhausta lainvoimaiseen päätökseen.

Samassa hallituksen esityksessä on hallintolainkäyttölain 64 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 55) todettu lähtökohtana olevan, että asianosainen saisi hakea päätöksen poistamista tai purkua vain kerran samassa asiassa. Jos asianosainen hakisi samassa asiassa päätöksen poistamista tai purkua uudelleen, korkein hallinto-oikeus voisi jättää hakemuksen tutkimatta, jollei asiaa olisi erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudestaan.

Kyseisen hallituksen esityksen mukaan perättäisten poisto- tai purkuhakemusten tutkittavaksi ottaminen ei perustuisi siihen, onko uudessa hakemuksessa esitetty uutta selvitystä tai muita perusteita kuin aikaisemmin. Käytännössä poistamista tai purkua haetaan uudestaan sekä samansisältöisillä kirjelmillä että kirjelmillä, joissa perusteita esitetään lisää tai niitä täsmennetään esittämällä muulla tavoin selvitystä. Sitä seikkaa, haetaanko päätöksen poistamista tai purkua samassa asiassa, ei siten ratkaistaisi pelkästään sillä perusteella, miten hakemus on laadittu.

Kyseisessä hallituksen esityksessä on todettu, että lähtökohtana arvioinnissa olisi, kohdistuuko hakemus asiasisältöisesti samaan päätökseen kuin aikaisemmin. Säännös päätöksen poistamisen tai purun haun rajoittamisesta samassa asiassa yhteen kertaan tarkoittaa prosessuaalisesti sitä, että samassa asiassa tehty saman asianosaisen toinen hakemus voitaisiin jättää tutkimatta. Säännös ei kuitenkaan estäisi korkeinta hallinto-oikeutta tällöinkään tutkimasta asiaa uudestaan, jos esimerkiksi ensimmäisen hakemuksen hylkääminen havaitaan virheelliseksi tai hakijan oikeussuoja välttämättä vaatii asian tutkimista uudelleen.

Lakiehdotusten voimaantulosta ja siirtymäsäännöksistä kyseisessä hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp, s. 128) on todettu seuraavaa: Valitusosoitusten ja oikaisuvaatimusohjeiden tarkistamiseen ja muihin uudistuksen toteuttamiseen tarvittavien toimenpiteiden vuoksi lait ehdotetaan tulemaan voimaan noin puolen vuoden kuluttua niiden vahvistamisesta. Esityksessä ehdotetaan useisiin eri hallinnonalojen lakeihin uusia säännöksiä oikaisuvaatimuksesta ja valitusluvasta sekä siitä, mihin valitusviranomaiseen päätöksestä valitetaan. Näihin muutoslakeihin ehdotettavien siirtymäsäännösten perusteella uusia säännöksiä sovellettaisiin, kun muutoksenhaku koskee uusien säännösten voimassa ollessa tehtyä hallintopäätöstä. Tällöin päätökseen voidaan liittää voimassa olevien säännösten mukainen oikaisuvaatimusohje tai valitusosoitus. Asianosaisella olisi tiedossaan hänen käytettävissään olevat oikeussuojakeinot siinä vaiheessa, jossa hän hakee muutosta alkuperäiseen hallintopäätökseen.

Oikeudellinen arviointi

Purkuhakemuksen käsittelyssä sovellettava säännös

Lailla 891/2015 säädetty kantelun ja purun rajoittamista koskeva hallintolainkäyttölain 64 a § on tullut voimaan 1.1.2016. Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen lain 891/2015 voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Lain 891/2015 siirtymäsäännöstä voidaan pitää sanamuotonsa perusteella tulkinnanvaraisena siltä osin, tarkoitetaanko siinä muutoksenhaulla sekä varsinaista muutoksenhakua että ylimääräistä muutoksenhakua. Siirtymäsäännöksen esitöissä (HE 230/2014 vp) ei ole tarkennettu, onko muutoksenhaulla tarkoitettu tässä yhteydessä myös ylimääräistä muutoksenhakua. Asiassa on siten ensin ratkaistava, onko lain 891/2015 siirtymäsäännöstä sovellettava myös korkeimman hallinto-oikeuden käsitellessä lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevaa ylimääräistä muutoksenhakua.

Muun ohella lakia 891/2015 koskevassa edellä viitatussa hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp) lukuisiin eri lakeihin ehdotetut muutokset ovat edellä todetusti koskeneet pääasiallisesti oikaisuvaatimuksen laajempaa käyttöä, valituslupasääntelyn soveltamisalan laajentamista sekä sitä, mihin valitusviranomaiseen päätöksestä valitetaan. Hallituksen esityksessä on lakiehdotusten siirtymäsäännösten osalta tuotu perusteena esiin hallintopäätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olevien säännösten mukaiseen varsinaiseen muutoksenhakuun liittyviä näkökohtia, kuten hallintopäätökseen liitettävän oikaisuvaatimusohjeen tai valitusosoituksen voimassa olevien säännösten mukaisuus ja asianosaisen tietoisuus käytettävissään olevista oikeussuojakeinoista siinä vaiheessa, jossa hän hakee muutosta alkuperäiseen hallintopäätökseen.

Edellä todetun perusteella hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain 891/2015 siirtymäsäännöksen on katsottava koskevan etenkin mainitulla lailla säädettyjä, varsinaista muutoksenhakua koskevia lain 7 §:ää, jossa on säädetty valituksesta valtion hallintoviranomaisen päätökseen, ja lain 13 §:ää, jossa on säädetty valitusoikeuden rajoittamisesta.

Edellä viitatussa hallituksen esityksessä mainituilla varsinaiseen muutoksenhakuun liittyvillä muutoksenhakuohjausta koskevilla näkökohdilla ei ole valittajan oikeusturvan kannalta vastaavaa oikeudellista merkitystä lainvoiman saaneen päätöksen poistamista tai purkamista koskevaa ylimääräistä muutoksenhakua koskevassa asiassa. Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen sanamuodosta tai siirtymäsäännöksestä kyseisessä hallituksen esityksessä lausutusta ei myöskään muutoin ilmene tarkoituksena olleen siirtymäsäännöksen soveltaminen myös ylimääräisessä muutoksenhaussa.

Jos alkuperäisen hallintopäätöksen tekoajankohta katsottaisiin merkitykselliseksi perusteeksi myös ylimääräisen muutoksenhaun osalta, jäisivät kaikki ennen 1.1.2016 tehdyt hallintopäätökset pysyvästi hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Toisaalta siirtymäsäännöksen soveltamisala ei koskisi lainkaan niitä asioita, joita ei alun perinkään ole ratkaistu hallintopäätöksellä. Tällaisia korkeimman hallinto-oikeuden laissa säädettyyn toimivaltaan kuuluvia asioita ovat muun ohella hallintoriita-asiat ja tietyt niihin rinnastuvat huostaanottoasiat. Hallintopäätöksen tekoajankohdasta lähtevä tarkastelu siirtymäsäännöksen tulkinnasta johtaisi siten epäyhdenmukaiseen hallintolainkäyttölain 64 a §:n soveltamiseen.

Lainvoiman saaneen päätöksen pysyvyyteen on mahdollista puuttua ainoastaan hallintolainkäyttölain 11 luvun mukaisten edellytysten täyttyessä. Poisto- ja purkuhakemusten tutkimista rajoittavat muun muassa hallintolainkäyttölain 60 §:n 2 momentin ja 64 §:n 2 momentin mukaiset määräajat kantelun tekemiselle ja purun hakemiselle. Hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöksen tarkoituksena on rajoittaa lainvoiman saaneen päätöksen poistamisen tai purun hakeminen samassa asiassa vain yhteen kertaan. Myöskään tämän tarkoituksen mukaista ei ole katsoa alkuperäisen hallintopäätöksen tekoajankohtaa säännöksen soveltamiselle merkitykselliseksi ajankohdaksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, ettei lain 891/2015 siirtymäsäännös koske hallintolainkäyttölain 64 a §:ää, jota sovelletaan siten lain 891/2015 voimaantulosta 1.1.2016 lukien. Tämän tulkinnan ei voida katsoa vaarantavan ylimääräisen muutoksenhakijan oikeusturvaa, sillä korkein hallinto-oikeus voi tutkia hakemuksen silloin, kun asia on erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen.

Hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöstä sovelletaan edellä todetun perusteella niihin päätöksen poistamista tai purkamista koskeviin asioihin, joissa päätöksen poistamista tai purkamista koskeva hakemus on tullut vireille 1.1.2016 tai sen jälkeen.

Purkuhakemuksen tutkimisen edellytykset

Edellä selostettujen seikkojen johdosta ja koska A on hakenut samassa asiassa päätöksen purkamista jo kerran aikaisemmin, sovelletaan hänen 22.3.2016 vireille tulleen purkuhakemuksensa käsittelyyn hallintolainkäyttölain 64 a §:n säännöstä. Asiassa on siten ennen muuta kysymys siitä, onko asiaa erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, A:n hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta asiaa olisi välttämätöntä tutkia uudelleen. Hakemus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Hannu Ranta, Outi Suviranta, Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio, Petri Helander, Mikko Puumalainen, Anne Nenonen, Kari Tornikoski, Antti Pekkala, Tuomas Kuokkanen, Elina Lampi-Fagerholm ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Antti Huotari.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto:

"Tutkin A:n purkuhakemuksen.

Perustelut

Lain 891/2015 siirtymäsäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Koska purun hakijan intressi kohdistuu perimmältään siihen hallintopäätökseen, jolla asia on hallintoviranomaisessa alun perin ratkaistu, katson myös ylimääräisen muutoksenhaun olevan siirtymäsäännöksen tarkoittamaa muutoksenhakua. Asiassa on siten sovellettava lain voimaan tullessa voimassa ollutta hallintolainkäyttölain 64 §:ää, minkä vuoksi purkuhakemus on tutkittava."

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mikko Puumalaisen äänestyslausunto:

"Hakemuksen tutkimatta jättämisen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö, mutta perustelen käsitystäni seuraavasti.

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n (892/2015) mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat sen toimivaltaan.

Hallintolainkäyttölain (891/2015) siirtymäsäännöksen 2 momentin mukaan muutoksenhaussa ennen hallintolainkäyttölain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan sen voimaantullessa voimassa olleita säännöksiä.

Siirtymäsäännöksen tarkoittama muutoksenhaku ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n perusteella koske ylimääräistä muutoksenhakua eikä niin muodoin myöskään ylimääräistä muutoksenhakua tarkoittavaa hallintolainkäyttölain 64 a §:ää.

Tämän vuoksi ylimääräistä muutoksenhakua koskeviin lainkäyttöasioihin sovelletaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain 64 a §:ää 1.1.2016 lukien hallintopäätöksen antamisajankohdasta riippumatta."

Hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassila yhtyi hallintoneuvos Antti Pekkalan äänestyslausuntoon.

 
Julkaistu 4.11.2016