KHO:2016:175

Maankäyttö ja rakentaminen – Katusuunnitelma – Asemakaavan mukainen ympäristö – Valtakunnallisesti merkittävä kulttuuriympäristö – Suuri Rantatie

Vuosikirjanumero: KHO:2016:175
Antopäivä: 14.11.2016
Taltionumero: 4795
Diaarinumero: 3581/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:175

Katusuunnitelma oli hyväksytty osalle Museoviraston RKY-inventoinnissa (2009) mainittua Suurta Rantatietä. Nykytilassa tie oli sorapintainen ja varustettu avo-ojilla. Tie oli kulkutienä tiiviisti rakennetun pientaloalueen tonteille. Katusuunnitelmassa oli kysymys ajoradan sekä jalankululle ja pyöräilylle varatun alueen erottamisesta toisistaan, niiden päällystämisestä asfaltilla sekä ajorataa ja tonttien kuivatusta parantavien sadevesiviemäreiden rakentamisesta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan katusuunnitelmassa tulee muun ohella esittää kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Mainittua asetuksen säännöstä ei ollut sanamuotonsa perusteella rajattu tarkoittamaan vain asemakaavassa huomioon otettua ympäristöä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että lähtökohtana säännöstä tulkittaessa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n 1 momenttia, jonka mukaan katu on suunniteltava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä.

Katusuunnitelma noudatti alueella voimassa olevaa asemakaavaa ja sijoittui asemakaavassa osoitetulle katualueelle. Katu sopeutui muutoinkin asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä. Katusuunnitelmaa laadittaessa ei voitu poiketa asemakaavasta sillä perusteella, että katu sijoittui RKY-inventointiin sisältyvän kohteen alueelle.

Kun lisäksi otettiin huomioon RKY-inventoinnin oikeusvaikutukset ja asemakaavan sisältö sekä se, että katusuunnitelman mukainen kadun linjaus käytännössä noudatti Suuren Rantatien linjausta, katusuunnitelmassa ei ollut ollut tarpeen käsitellä laajemmin katusuunnitelman vaikutuksia rakennettuun kulttuuriympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 83 ja 85 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 41 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.10.2015 nro 15/0805/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon tekninen lautakunta on päätöksellään 15.8.2014 (§ 73) hyväksynyt muun ohella Pitkäjärvenrannan katusuunnitelman väleillä Pitkäjärventie–4. Järvikuja (piirustus 6620/2) ja 4. Järvikuja–Jupperinraitti (piirustus 6620/3) Espoon kaupungin 60. kaupunginosassa (Laaksolahti).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy Espoon Liisanrannan valituksen lautakunnan päätöksestä sekä yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

---

Maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n mukaan katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Katu on suunniteltava ja rakennettava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä ja täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n mukaan katusuunnitelmassa tulee esittää katualueen käyttäminen eri tarkoituksiin sekä kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Katusuunnitelmasta tulee käydä ilmi kadun liikennejärjestelyperiaatteet, kuivatus ja sadevesien johtaminen, kadun korkeusasema ja päällystemateriaali sekä tarvittaessa istutukset ja pysyväisluonteiset rakennelmat ja laitteet.

Asiassa on kyse Espoon teknisen lautakunnan 15.8.2014 hyväksymistä Nummitien, Nummikujan, Kalkkikujan, Pitkäjärvenrannan, Lehtitien, Ensimmäisen–Kahdeksannen Järvikujan, Lehtipolun ja Nummipolun katusuunnitelmista. Valittajat ovat hakeneet muutosta päätökseen Pitkäjärvenrannan katusuunnitelman osalta.

Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma välillä Pitkäjärventie–4. Järvikuja on hyväksytty sellaisena, että ajorata ja jalankululle ja pyöräilylle varattu alue (jk+pp) asfaltoidaan tavallisella asfaltilla ja rakennetaan ilman hidasteita, ja välillä 4. Järvikuja–Jupperinraitti sellaisena, että ajorata ja jk+pp -alue asfaltoidaan tavallisella asfaltilla.

Pitkäjärvenranta on osa Suurta Rantatietä, joka on valtakunnallisesti merkittävä tiekohde. Suuri Rantatie on mainittu vuoden 2009 RKY-inventoinnissa ja myös sitä edeltäneessä vuoden 1993 inventoinnissa valtakunnallisesti merkittävistä kulttuurihistoriallisista ympäristöistä. Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma koskee Suurta Rantatietä vajaan 900 metrin matkalta. Valtakunnallisesti merkittävien kulttuuriympäristöjen säilyttäminen ja muutosten laajuus ja sisältö ratkaistaan kaavoituksen kautta. Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan alueen tarvitessa kulttuurihistoriallisten arvojensa vuoksi suojelua, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä.

Katusuunnitelmat noudattavat voimassa olevaa Laaksolahti IV-asemakaavaa ja sijoittuvat sen osoittaman katualueen sisään. Laaksolahti IV-asemakaava on vahvistettu vuonna 1994. Asemakaava on teknisen lautakunnan lausunnon mukaan pääosiltaan toteutunut. Tämän vuoksi kaavan ajanmukaisuuden tarkistaminen katusuunnitelmien hyväksymisen yhteydessä ei ole ollut tarpeen. Pitkäjärvenrannan katusuunnitelmaa valmisteltaessa on hankittu Espoon kaupunginmuseon lausunto hankkeen vaikutuksista kulttuuriympäristöön. ELY-keskuksen tai Museoviraston lausunnon pyytäminen samasta asiasta ei ole ollut välttämätöntä.

Voimassa olevassa asemakaavassa ei ole Pitkäjärvenrantaa koskevia suojelumääräyksiä. Pitkäjärvenranta kulkee tiiviisti rakennetun pientaloalueen läpi. Tähän nähden sillä, että katuosuus on osa Suurta Rantatietä, ei ole katsottava olevan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa kadun sopeutumista ympäristöön ja vaikutusta ympäristökuvaan. Katuosuuden asfaltointi edistää kadun toimivuutta ja viihtyisyyttä. Jalkakäytävän rakentaminen, siltä osin kuin kadun leveys sen mahdollistaa, on turvallisuussyistä perusteltua. Katusuunnitelma ei muuta Pitkäjärvenrannan linjausta. Katusuunnitelman mukaisen kadun on katsottava sopeutuvan asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä sekä täyttävän toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset. Suunnitelma täyttää sisällöltään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n vaatimukset. Päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kaupunginmuseon näkemyksiä ei ole kaikilta osin otettu huomioon eikä silläkään perusteella, ettei asian valmistelun aikana ole järjestetty katselmusta. Teknisen lautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetty, ei ole kohtuutonta, että valittajat pitävät mahdolliset oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari (eri mieltä) ja Marja Viima. Esittelijä Joonas Ahtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy Liisanranta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja lautakunnan päätökset kumotaan. Lautakunnan päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää. Espoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asiassa olisi tullut pyytää Museoviraston, ELY-keskuksen ja Vantaan kaupungin lausunto.

Katusuunnitelma on hyväksytty alueelle, jolla on voimassa vuonna 1994 vahvistettu asemakaava. Kaavassa ei ole otettu huomioon, että alueella sijaitsee Museoviraston vuosina 1993 ja 2009 laatimiin rakennetun kulttuuriympäristön inventointeihin sisältyvä, valtakunnallisesti merkittävä ja kulttuurihistoriallisesti arvokas Suuri Rantatie. Katusuunnittelussa on edistettävä valtakunnallisesti merkittävän kohteen toteuttamista, vaikka sitä ei ole otettu huomioon asemakaavassa.

Katusuunnitelmaa koskeva päätös on ylimalkainen. Kadun sopeutumista ympäristöön ja vaikutuksia ympäristökuvaan ei ole otettu suunnitelmassa huomioon. Myöskään kaupunginmuseon antamaa lausuntoa ei ole otettu huomioon. Katusuunnitelma on puutteellinen, koska siihen ei sisälly maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n mukaista selvitystä rakennetun kulttuuriympäristön inventointiin sisältyvästä alueesta.

Espoon tekninen lautakunta on selityksessään esittänyt, että valituslupahakemus ja valitus sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ja -asetus eivät edellytä, että suunnitelmasta olisi tullut pyytää Museoviraston, ELY-keskuksen tai naapurikunnan lausunto. Päätös on lain ja Espoon hallintosäännön mukainen. Kaupunginmuseon lausunto on ollut lautakunnan käytettävissä päätöstä tehtäessä.

Katusuunnitelma sijoittuu historiallisen Suuren Rantatien linjaukselle. Etelä-Espoon osayleiskaavassa (2008) Suuri Rantatie on merkitty seuraavasti: "Historiallinen tie. Suuren Rantatien säilynyt linjaus. Tiestä löytyvät tierauniorakenteet ovat muinaismuistolain suojaamia". Pitkäjärventieltä ei Museoviraston ylläpitämän kulttuuriympäristön rekisteriportaalin mukaan ole inventoitu muinaismuistoiksi merkittäviä tierauniorakenteita.

Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma perustuu alueella voimassa olevaan Laaksolahti IV -asemakaavaan. Asemakaavassa ei ole suojelumääräyksiä kadun osalta. Asemakaavan ajanmukaisuuden tarkistaminen ei ole ollut tarpeen, koska asemakaava on pääosin toteutunut.

Katusuunnitelma sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä sekä täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset.

Asunto Oy Espoon Liisanranta on antanut vastaselityksen. Yhtiö on vaatinut, että asiassa toimitetaan katselmus katusuunnitelman vaikutusten selventämiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii Asunto Oy Espoon Liisanrannan valituksen.

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen teknisen lautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Asunto Oy Espoon Liisanranta on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 2 momentin mukaan katualue käsittää asemakaavassa osoitetun katualueen maanalaisine ja maanpäällisine sekä yläpuolisine johtoineen, laitteineen ja rakenteineen, jollei asemakaavassa ole toisin osoitettu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n 1 momentin mukaan katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Katu on suunniteltava ja rakennettava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä ja täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyvyyden vaatimukset. Suunnitelmaa laadittaessa on vastaavasti noudatettava, mitä 62 §:ssä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan suunnitelmasta säädetään tarkemmin asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan katusuunnitelmassa tulee esittää katualueen käyttäminen eri tarkoituksiin sekä kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Pykälän 2 momentin mukaan katusuunnitelmasta tulee käydä ilmi kadun liikennejärjestelyperiaatteet, kuivatus ja sadevesien johtaminen, kadun korkeusasema ja päällystemateriaali sekä tarvittaessa istutukset ja pysyväisluonteiset rakennelmat ja laitteet.

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008, joka on tullut voimaan 1.3.2009.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 (kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Edellä mainittu inventointi on muun ohessa Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Tämä inventointi on korvannut vastaavan aikaisemman julkaisun Rakennettu kulttuuriympäristö, Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt, 16/1993.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 6 (tavoitteiden oikeusvaikutukset) mukaan erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavatasojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.

Tosiseikat

Pitkäjärvenranta on osa Suomen historiallisiin maantieyhteyksiin kuuluvaa Suurta Rantatietä. Espoon kaupunginmuseon lausunnosta ilmenee, että Pitkäjärvenranta välillä Pitkäjärventie – Neljäs Järvikuja on sorapintainen ja varustettu avo-ojilla. Lausunnon mukaan tien linjaus noudattaa lähes alkuperäistä geometriaa. Tie on mainitulla välillä kulkutienä tiiviisti rakennetun pientaloalueen tonteille. Tiellä ei ole erillistä kevyen liikenteen väylää. Puheena olevaa tieosuutta koskevassa katusuunnitelmassa on kysymys ajoradan sekä jalankululle ja pyöräilylle varatun alueen erottamisesta toisistaan, niiden päällystämistä asfaltilla sekä ajorataa ja tonttien kuivatusta parantavien sadevesiviemäreiden rakentamisesta.

Alueella on voimassa vuonna 1994 vahvistettu asemakaava (Laaksolahti IV). Asemakaavassa on osoitettu laajalle alueelle tiiviitä erillispientalojen korttelialueita (AO) sekä Pitkäjärvenrannan kohdalle näitä kortteleita yhdistävä katu välille Pitkäjärventie – Neljäs Järvikuja. Asemakaavassa ei ole mainittua katualuetta ja sen ympäristöä koskevia suojelumääräyksiä.

Alueella on yleiskaavana voimassa 7.4.2008 hyväksytty Espoon eteläosien yleiskaava, jossa Pitkäjärvenrantaa koskee kaavamerkintä Historiallinen tie. Merkintään liittyy kaavamääräys: "Suuren rantatien säilynyt linjaus. Tiestä löytyvät tierauniorakenteet ovat muinaismuistolain suojaamia."

Suuri Rantatie on mainittu Museoviraston vuoden 2009 RKY-inventoinnissa ja sitä edeltäneessä vuoden 1993 inventoinnissa valtakunnallisesti merkittävänä kulttuurihistoriallisena ympäristönä. Inventoinnin kohdeluettelossa Suuresta Rantatiestä on todettu muun ohella seuraavaa: "Suuri Rantatie on Hämeen Härkätien ohella Suomen tärkein maantieyhteys. Turkua ja Viipuria yhdistämään rakennetun Suuren Rantatien parhaiten säilyneistä tieosuuksista voi hyvin hahmottaa keskiaikaisen tien kulkua halki Etelä-Suomen rannikkoalueen." Uudenmaan alueen osalta on lisäksi todettu: "Tie kulkee Träskändan kartanon sekä Vantaalla Hämeenkylän kartanon, Vantaanlaakson ja Backaksen kulttuurimaisemassa sekä Helsingin pitäjän kirkonkylässä."

RKY-inventoinnin kuvauksen ja alueella voimassa olevan yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan Suuren Rantatien suojelun kohteena on tien alkuperäinen linjaus. Pitkäjärvenrannan linjaus, sellaisena kuin se on asemakaavassa ja katusuunnitelmassa, vastaa asiakirjoista saadun selvityksen mukaan Suuren Rantatien linjausta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Katusuunnitelman laatimista koskevat säännökset eivät edellytä, että viranomaisilta, kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Museovirastolta tai kunnalta olisi pyydettävä erikseen lausuntoa. Katusuunnitelmaehdotus on ollut julkisesti nähtävillä, minkä johdosta muiden ohella asianomaisilla viranomaisilla on ollut tilaisuus lausua siitä mielipiteensä. Katusuunnitelma ei ole lainvastainen sillä perusteella, että viranomaisilta ei ole erikseen pyydetty lausuntoja.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen RKY-inventointi on otettava huomioon alueiden käytön suunnittelua koskevassa kaavoituksessa. Maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännökset kadun rakentamisesta koskevat asemakaavassa katualueeksi osoitettua aluetta. Koska valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla on sitova vaikutus vain kaavoitusta koskevassa päätöksenteossa, RKY-inventointiin sisältyvä kohde on katusuunnitelmaa laadittaessa otettava huomioon ainoastaan asemakaavan aluevarausten ja määräysten edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan katusuunnitelmassa tulee muun ohella esittää kadun sopeutuminen ympäristöön ja vaikutukset ympäristökuvaan, jos se alueen tai rakentamistoimenpiteen luonteen vuoksi on tarpeen. Mainittua asetuksen säännöstä ei ole sanamuotonsa perusteella rajattu tarkoittamaan vain asemakaavassa huomioon otettua ympäristöä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että lähtökohtana säännöstä tulkittaessa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n 1 momenttia, jonka mukaan katu on suunniteltava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä.

Nyt kysymyksessä oleva Pitkäjärvenrannan katusuunnitelma välillä Pitkäjärventie – Neljäs Järvikuja noudattaa alueella voimassa olevaa asemakaavaa ja sijoittuu asemakaavassa osoitetulle katualueelle. Katu sopeutuu muutoinkin asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä. Katusuunnitelmaa laadittaessa ei ole voitu poiketa asemakaavasta sillä perusteella, että katu sijoittuu RKY-inventointiin sisältyvän kohteen alueelle.

Kun lisäksi otetaan huomioon RKY-inventoinnin oikeusvaikutukset ja asemakaavan sisältö sekä se, että katusuunnitelman mukainen kadun linjaus puheena olevalla välillä käytännössä noudattaa Suuren Rantatien linjausta, katusuunnitelmassa ei ole ollut tarpeen käsitellä laajemmin katusuunnitelman vaikutuksia rakennettuun kulttuuriympäristöön.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Asunto Oy Espoon Liisanrannalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4.

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 14.11.2016