KHO:2016:178

Kansalaisuusasia – Kansalaisuusaseman määrittäminen – Kaksoiskansalaisuus – Hyvän hallinnon perusteet – Luottamuksensuoja – Viranomaisen velvollisuus korvata oikeudenkäyntikulut

Vuosikirjanumero: KHO:2016:178
Antopäivä: 15.11.2016
Taltionumero: 4825
Diaarinumero: 807/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:178

Egyptin kansalainen oli vuonna 1971 saanut hakemuksesta Suomen kansalaisuuden. Hän oli vuonna 1997 saanut Egyptin kansalaisuuden uudestaan. Maahanmuuttovirasto määritteli omasta aloitteestaan hänen kansalaisuusasemansa vuonna 2013 uudelleen ja katsoi, että häntä oli pidettävä Suomessa Egyptin kansalaisena, koska hän oli vuoden 1968 kansalaisuuslain mukaan menettänyt Suomen kansalaisuutensa vuonna 1997.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiaa ei ajan kulumisen seurauksena voitu ratkaista yksinomaan vuonna 1997 voimassa olleen kansalaisuuslain säännöksiä soveltaen, vaan asiaa tuli arvioida myös hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa. Merkitystä oli annettava yhtäältä päätöksellä saavutettavaan julkiseen etuun ja toisaalta kansalaisuusaseman uudelleen määrittämisestä asianomaiselle henkilölle aiheutuvaan haittaan. Kun otettiin huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet olosuhteet, ei yli 40 vuotta jatkuneen oikeusaseman muuttamista asianosaisen vahingoksi voitu pitää lainmukaisena.

Asiassa oli kysymys myös Maahanmuuttoviraston velvollisuudesta suorittaa oikeudenkäyntikulujen korvausta.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 21 §

Hallintolaki 6 §

Kansalaisuuslaki (359/2003) 1 § 2 momentti, 3 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Ks. myös KHO:2016:179 (dnro 816/3/15)

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 26.1.2015 nro 15/0033/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 23.4.2013 (diaarinumero 59/340/2013) viran puolesta määrittänyt A:n kansalaisuusaseman ja päättänyt, että häntä on Suomessa pidettävä Egyptin kansalaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa valmistavan suullisen käsittelyn 18.11.2014 ja suullisen käsittelyn 11.12.2014, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä sekä hänen vaatimuksensa täytäntöönpanomääräyksen antamisesta ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 3 §:n (974/2007) 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää kansalaisuuslaissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin (974/2007) mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (sellaisena kuin se oli voimassa 30.4.2013 saakka) 2 §:n 2 momentin mukaan jos Suomen edustustolla on perusteltua aihetta olettaa, että väestötietojärjestelmään Suomen kansalaiseksi merkitty henkilö ei ole Suomen kansalainen, sen on pyydettävä Maahanmuuttovirastoa määrittämään henkilön kansalaisuusasema.

Kansalaisuuslain (359/2003) voimaantuloa koskevan 56 §:n mukaan aikaisemmin voimassa olleen Suomen kansalaisuuslainsäädännön kansalaisuuden menettämistä koskevia säännöksiä ei saa soveltaa, jos henkilöstä näiden säännösten soveltamisen seurauksena tulisi kansalaisuudeton.

Kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984) mukaan Suomen kansalaisuuden menettää henkilö, joka saa vieraan valtion kansalaisuuden hakemuksesta tai ilmoituksesta taikka annettuaan siihen vapaaehtoisesti nimenomaisen suostumuksensa.

Asiassa saatu selvitys

Egyptin kansalainen A on saanut hakemuksesta Suomen kansalaisuuden 12.2.1971. Egyptin viranomaiset ovat vapauttaneet hänet pyynnöstään Egyptin kansalaisuudesta 6.11.1980.

Egyptin ulkoministeriö on Suomen Egyptin suurlähetystölle osoittamassaan nootissa 26.12.2012 tiedustellut, onko A Suomen kansalainen. Nootin mukaan A on saanut Egyptin kansalaisuuden takaisin hakemuksesta 28.9.1997. Suurlähetystö on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta vastausta tiedusteluun. Maahanmuuttovirasto on määrittänyt A:n kansalaisuusaseman valituksenalaisella päätöksellä.

A on suullisessa käsittelyssä kertonut Suomen kansalaisuuden olevan hänelle äärimmäisen tärkeä, koska se on taannut hänelle turvallisemman aseman hänen Egyptissä ollessaan. Vuonna 1997 Egyptin silloinen teollisuusministeri oli kutsunut hänet luokseen ja painostanut hänet ottamaan Egyptin kansalaisuuden takaisin. Ministeri oli vakuuttanut kaksoiskansalaisuuden olevan mahdollista. A:n oli ollut pakko hyväksyä ministerin vaatimus ja täyttää hakemuslomake. Kyseessä on ollut pakkotilanne, koska ministeri oli uhannut, että muussa tapauksessa hän menettää projektin ja siihen jo sijoittamansa varat.

A on konsultoinut ministerin tapaamisen jälkeen egyptiläistä asianajajaa, jonka mukaan kansalaistamismenettely on ollut virheellinen ja päätös on siten pätemätön. A:lla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta riitauttaa päätöstä, koska jos hän olisi valittanut siitä, hän olisi menettänyt projektinsa. A on matkustanut Egyptin passilla vuosina 1998–1999, koska ei olisi voinut matkustaa Suomen passilla oleskelu­luvan vuoksi. Tällä hetkellä A ei saa Egyptin passia eikä voi mennä Egyptiin välimiesmenettelyn vuoksi.

B on suullisessa käsittelyssä kertonut olleensa mukana A:n ja teollisuusministerin tapaamisessa vuonna 1997. Ministeri oli ihmetellyt, miten A voisi olla projektin toimitusjohtaja olematta Egyptin kansalainen. Ministeri oli luvannut järjestää hänelle kansalaisuuden nopeasti. A ei ollut pitänyt ministerin puheista, mutta ministeri oli pitänyt kiinni siitä, että A:n on pakko saada kansalaisuus. Tilanne oli ollut jäykkä ja painostava. Ministeri oli käyttänyt kovia sanoja.

B on lisäksi suullisessa käsittelyssä viitannut välimiesmenettelyssä 7.2.2013 antamaansa todistajanlausuntoon, jossa hän on muun ohella todennut, että ministeri on ollut järkähtämätön, suuttunut ja kärsimätön ja alkanut puhua kovalla äänellä. B on ollut silloin hyvin huolissaan. Hänestä on tuntunut, että ministeri on painostanut A:ta, joka on sen vuoksi tuntenut olonsa epämukavaksi. A on ollut selvästi yllättynyt siitä, että ministeri on ollut töykeä häntä kohtaan, ja on ollut tyrmistynyt ja hämmästynyt ministerin peräänantamattomuudesta. Ministeri on sanonut A:lle, että jos tämä ei ota Egyptin kansalaisuutta, projekti siirretään jollekulle toiselle ja A jätetään kokonaan projektin ulkopuolelle. Ministeri on sanonut, että Egyptin hallitus oli aina pitänyt A:ta silmällä ja tekisi niin edelleenkin. Jos A ei ottaisi Egyptin kansalaisuutta, hän saisi havaita, että kaikki se raha ja aika, jonka hän oli investoinut projektiin, olisi mennyt hukkaan eikä hän saisi viranomaisilta minkäänlaista korvausta. Ministeri on sanonut myös, että A:lla ei ole muuta vaihtoehtoa, jos hän haluaa jatkaa projektia. Jos hän kieltäytyisi, hallitus pitäisi huolen siitä, että hän jäisi tämän projektin ja kaikkien muidenkin Egyptissä sijaitsevien projektien ulkopuolelle. Ministeri on ollut täysin peräänantamaton perusteluissaan, varsin kova A:ta kohtaan ja vaatimalla vaatinut, että kansalaisuuden ottaminen on A:lle ehdoton vaatimus. Hän on esittänyt asian enemmänkin käskyn muodossa kuin ystävällisenä kehotuksena tai suosituksena. A on lopulta joutunut suostumaan ministerin vaatimukseen. Hänellä ei ole ollut muuta vaihtoehtoa. A ei ole ollut lainkaan tyytyväinen, koska hänellä ei ollut minkäänlaista tarkoitusta ottaa Egyptin kansalaisuutta. Tapaamisen jälkeen A on ollut hyvin poissa tolaltaan, ahdistunut ja järkyttynyt.

Asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto on voinut Suomen Egyptin suurlähetystön pyynnöstä määrittää A:n kansalaisuusaseman. Kansalaisuusasemaa määrittäessään Maahanmuuttoviraston on tullut soveltaa sitä lakia, joka on ollut voimassa, kun kansalaisuusasemaan vaikuttava seikka on tapahtunut. Vuonna 1997 vieraan valtion kansalaisuuden saamisen seurauksista on säädetty silloin voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdassa (584/1984). Sittemmin voimaan tulleessa kansalaisuuslaissa (359/2003) on vain yksi voimaantulosäännös, joka koskee aikaisemmin voimassa olleen kansalaisuuslainsäädännön menettämissäännösten soveltamista. Tämän 56 §:n mukaan aikaisemmin voimassa olleen Suomen kansalaisuuslainsäädännön kansalaisuuden menettämistä koskevia säännöksiä ei saa soveltaa, jos henkilöstä näiden säännösten soveltamisen seurauksena tulisi kansalaisuudeton. A:sta ei ole tullut kansalaisuudetonta. Maahanmuuttoviraston on tullut ratkaista asia päätöksessä mainittujen säännösten, muiden ohella kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984), perusteella. Säännöksen soveltaminen ei ole ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Väestötietojärjestelmän merkinnöillä, A:lle myönnetyllä Suomen passilla tai sillä seikalla, että Suomen suurlähetystö Egyptissä on kohdellut A:ta Suomen kansalaisena, ei sinänsä ole oikeudellista merkitystä A:n kansalaisuusaseman kannalta, eikä näistä toimista synny hallintolain 6 §:ssä tarkoitettua oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettua odotusta Suomen kansalaisuuden säilyttämisestä, koska toimivalta kansalaisuusasioissa on ainoastaan Maahanmuuttovirastolla. Maahanmuuttovirasto ei ole vuoden 1997 tapahtumien jälkeen ennen valituksenalaisen asian esilletuloa ollut tietoinen siitä, että A:lle oli myönnetty Egyptin kansalaisuus, eikä Maahanmuuttovirasto ollut määritellyt sen vaikutusta A:n kansalaisuusasemaan.

A on hakenut kertomallaan tavalla Egyptin kansalaisuutta vuonna 1997. Egyptin viranomaiset ovat hyväksyneet hakemuksen ja myöntäneet hänelle kansalaisuuden 28.9.1997. Kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan asian käsittelyssä Suomessa ei voida tutkia Egyptin viranomaisten kansalaisuusasiassa tekemän päätöksen menettelyllistä lainmukaisuutta, vaan se, että tuollainen päätös on tehty, on otettava tosiseikkana huomioon A:n kansalaisuusasemaa määritettäessä. A ei ole hakenut muutosta Egyptin viranomaisten päätökseen, vaan on muun muassa matkustanut hänelle myönnetyllä Egyptin passilla. Asiakirjoista tai suullisessa käsittelyssä ei ole tullut ilmi, että A olisi sillä tavoin pakotettu Egyptin kansalaisuushakemuksen tekemiseen, että kansalaistamispäätöstä voitaisiin pitää valituksessa esitetyllä tavalla pätemättömänä. Hallinto-oikeus katsoo, että A on hakenut Egyptin kansalaisuutta tilanteessa, jossa sen saaminen on ollut hänelle taloudellisesti edullista. A:n esittämät hakemuksen tekemiseen liittyneet seikat eivät osoita, ettei hän olisi saanut Egyptin kansalaisuutta hakemuksesta tuolloin voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Saadessaan Egyptin kansalaisuuden A on näin ollen menettänyt Suomen kansalaisuuden 28.9.1997. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Maahanmuuttoviraston päätöstä koskevan täytäntöönpanomääräyksen antamiseen ei ole ollut aihetta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että A:n valitus on hylätty, asiassa ei ole syytä velvoittaa Maahanmuuttovirastoa osaksikaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari. Esittelijä Liisa Leiniö.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan valittajan kaikki oikeudenkäyntikulut asiassa esitettävän laskun mukaisesti täysimääräisinä korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine korkoineen. Kulujen määrä hallinto-oikeudessa on ollut 27 203 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 17 050 euroa.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Valittajalle on vuonna 1971 myönnetty hakemuksesta Suomen kansalaisuus. Egypti on 6.11.1980 katsonut hänen luopuneen Egyptin kansalaisuudesta Suomen kansalaisuuden saadessaan. Vuonna 1997 valittaja on joutunut liiketoimiinsa liittyneen painostuksen ja kiristyksen seurauksena hakemaan takaisin Egyptin kansalaisuuden. Riitaannuttuaan Egyptin silloisen presidentin pojan kanssa vuonna 2000 erääseen teräsprojektiin liittyen, valittaja vangittiin. Myös Suomen valtio sai asiasta tiedon lähetystönsä välityksellä. Egyptin korkeimman oikeuden hylättyä kaikki valittajaan kohdistuneet syytteet valittaja vapautui vankilasta vuonna 2003 ja ilmoitti haluavansa olla Suomen kansalainen. Valittajalle myönnettiin Suomen passi ja henkilökortti.

Valittaja on riitauttanut teräsprojektiin tekemiään sijoituksia koskevan asian Yhdistyneiden kansakuntien UNCITRAL-välimiestuomioistuimessa Egyptin valtion väärinkäytösten johdosta. Tämän asian käsittely on kesken. Valittajan kanne Egyptin valtiota vastaan perustuu Suomen ja Egyptin väliseen sijoitussopimukseen ja hänen asemaansa Suomen kansalaisena vuonna 1997. Tästä syystä Egyptin valtio on pyrkinyt vaikuttamaan siihen, kohdellaanko valittajaa välimiesmenettelyssä Suomen vai Egyptin kansalaisena. Valittajan kansalaisuusasema on otettu käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa Egyptin asiamiesten myötävaikutuksesta ja aloitteesta. Valituksenalainen päätös perustuu mitä ilmeisimmin virheellisiin tietoihin ja perusteluihin.

Vuoden 2003 kansalaisuuslain 56 §:stä ei voida johtaa tulkintaa, jonka mukaan vuoden 1968 vuonna 1984 muutettua kansalaisuuslakia olisi mahdollista soveltaa taannehtivasti. Koska kansalaisuuden menettämisasia on pantu vireille vuoden 2003 lain voimassa ollessa, valittajan oikeusturva edellyttää, että asiaa arvioidaan vuoden 2003 lain nojalla. Asian arvioiminen valittajalle edullisemman lain eli vuoden 2003 lain nojalla saa tukea myös perustuslain 21 ja 22 §:stä.

Vaikka valittajan kansalaisuus olisikin voitu määritellä uudelleen vuonna 2013 takautuvasti vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 §:n nojalla, eivät pykälän soveltamisedellytykset täyty, koska valittaja ei ole ottanut Egyptin kansalaisuutta omasta vapaasta tahdostaan. Maahanmuuttovirastolla olisi myös ollut velvollisuus selvittää, oliko valittajan hakemus vapaaehtoinen siten kuin 8 § edellyttää. Valittaja on viitannut tältä osin eduskunnan oikeusasiamiehen 28.5.1997 antamaan ratkaisuun, jonka mukaan Suomen kansalaisuuden menettämistä kansalaisuuslain 8 §:n mukaan arvioitaessa on otettava kantaa myös siihen, millä perusteella vieraan valtion kansalaisuus on saatu. Ratkaisevaa ei voi olla ainoastaan se, mitä vieraan valtion viranomainen asiasta ilmoittaa. Jokainen tapaus on erikseen tutkittava, jos asianosainen kiistää antaneensa sellaista tahdonilmaisua, johon vieraan valtion viranomaisen ratkaisu näyttäisi perustuvan. Päätöksessä todetaan, että epätietoisissa tapauksissa asia ratkaistaan Suomen kansalaisuuden säilyttämisen puolesta.

Suomen viranomaiset ovat useaan otteeseen vahvistaneet valittajan kaksoiskansalaisuuden, joten hänellä on ollut hallintolain 6 §:ssä tarkoitettu oikeutettu odotus luottaa viranomaisten ilmoituksiin. Lisäksi Ulkomaalaisvirasto on jo kertaalleen vuonna 2000 määritellyt valittajan Suomen kansalaiseksi. Valittaja on asianmukaisesti antanut viranomaisille tietoja kansalaisuusasemastaan, jota koskevien muutosten on täytynyt olla myös Maahanmuuttoviraston tiedossa. Valittajan ei tule joutua kärsimään siitä, ettei tieto kulje viranomaisten välillä. Valittaja on viitannut myös korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2011:77. Asiasta ei olisi tullut tehdä uutta päätöstä myöskään siitä syystä, että pyyntö sen tekemiseksi on tullut Egyptin hallinnolta.

Maahanmuuttoviraston edeltäjä Ulkomaalaisvirasto on ollut tietoinen vuoden 1997 tapahtumista pian tapahtumien jälkeen. Joka tapauksessa valittajalle on katsottava syntyneen luottamuksensuoja väestörekisteritietojen oikeellisuudesta. Väestörekisteritietojen mukaan valittajalla on ollut Suomen kansalaisuus yli 40 vuotta.

Mikäli Maahanmuuttoviraston takautuva päätös pysytetään ja Egyptin valtion kansalaisuuspäätös sittemmin todetaankin mitättömäksi, on olemassa riski siitä, että valittajasta tulee kansalaisuudeton.

Maahanmuuttovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on uudistettu aiemmin lausuttu ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittajan kansalaisuusaseman määrittäminen kansalaisuuslain 3 ja 36 §:n nojalla on ollut perusteltua. Suomen Kairon suurlähetystöltä 3.1.2013 saadun tiedon mukaan valittaja on saanut hakemuksesta takaisin Egyptin kansalaisuuden 28.9.1997. Maahanmuuttovirasto on soveltanut tuolloin voimassa ollutta vuoden 1968 kansalaisuuslakia lainsäätäjän tarkoituksen ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti.

Vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 §:ssä tarkoitetaan vapaaehtoisuuden puuttumisella esitöiden mukaan esimerkiksi sen kaltaista tilannetta, jossa avioliiton solmimisen yhteydessä Suomen kansalainen joutuu tahtomattaan vieraan valtion lain nojalla suostumaan kansalaisuusasemansa muuttumiseen ja vieraan valtion kansalaisuuden vastaanottamiseen.

Asiakirjoista tai asian suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudessa saatu selvitys ei viittaa siihen, että valittaja olisi pakotettu hakemaan Egyptin kansalaisuutta. Egyptin viranomaisten kansalaisuuspäätöstä 28.9.1997 ei voida pitää valituksessa esitetyllä tavalla pätemättömänä siten, että siihen voitaisiin puuttua.

Valittaja ei ole ollut yhteydessä Maahanmuuttovirastoon tai sen edeltäjään ilmoittaakseen kansalaisuusasemaansa liittyvistä muutoksista tai epäselvyyksistä, eikä pyytänyt kansalaisuuttaan koskevien tietojen korjaamista väestötietojärjestelmään. Maahanmuuttoviraston tiedot asiaan vaikuttavista seikoista ovat olleet puutteelliset vuonna 2000.

Maahanmuuttovirastoa ei tulisi velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja, koska oikeudenkäynti ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaisesti aiheutunut viranomaisen virheestä. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta.

Maahanmuuttovirasto on lisäksi huomauttanut, ettei korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu määrittää kansalaisuusasemaa, vaikka valituksenalainen päätös kumottaisiin. Mikäli päätös kumotaan, tulee asia palauttaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto ei ole ottanut kantaa kumotun kansalaisuuslain 8 §:n soveltamiseen. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan virheellisesti väittänyt saaneensa tiedon valittajan kansalaisuusasemassa vuonna 1997 tapahtuneesta muutoksesta Suomen Kairon suurlähetystöltä vasta 3.1.2013. Tieto on saatu jo aiemmin Egyptin ulkoministeriöltä. Suomen Kairon suurlähetystö on ainoastaan välittänyt Egyptin ulkoministeriön nootin Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto ei ole lausunnossaan ottanut lainkaan kantaa siihen, että valittajan kansalaisuusaseman uudelleenmäärittelyä koskeva pyyntö on ollut lähtöisin Egyptin hallinnolta.

Valittaja on ollut perustellusti siinä käsityksessä, että hän on säilyttänyt Suomen kansalaisuutensa Egyptin kansalaisuuden rinnalla. Käsitys on perustunut muun muassa siihen, että Egyptin teollisuusministeri on kertonut valittajalle kaksoiskansalaisuuden olevan mahdollinen. Valittaja on tehnyt nimenomaisen ilmoituksen Suomen edustustolle Egyptin kansalaisuutensa palautumisesta vuonna 1997 ja myös valittajan kansalaisuutta koskeva muutos on mainittu kaikille suurlähetystöille jaettavassa Egyptin valtion virallisessa lehdessä. Hänelle on aina hänen asiasta tiedustellessaan ilmoitettu maistraatista, että hän on Egyptin ja Suomen kansalainen ja hänen kansalaisuudekseen on väestötietojärjestelmään esimerkiksi vuosina 2005 ja 2007 ollut merkittynä Suomi ja Egypti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Korkein hallinto-oikeus määrää, että A:ta on silloin, kun Maahanmuuttovirasto teki valituksenalaisen päätöksensä, ollut Suomessa pidettävä paitsi Egyptin kansalaisena myös Suomen kansalaisena. A:n kansalaisuusasema Suomen kansalaisena ei ole sen jälkeen, kun hän vuonna 1971 sai Suomen kansalaisuuden, muuttunut Maahanmuuttoviraston päätökseen mennessä.

2. Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 12 187,90 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 8 525 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Päätösten kumoaminen

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "[v]iranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Lähtökohtana luottamuksensuojan periaatteen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaatteen sinänsä laaja soveltamisala Euroopan yhteisön oikeudessa. Periaate on johdettu yhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun pohjalta. Luottamuksensuojan periaatteeseen voidaan vedota paitsi yhteisön säädännäiseen oikeuteen kuuluvien asetusten pätevyyden arvioinnissa myös hallintopäätösten ja muiden yksittäistapauksellisten ratkaisujen kohdalla.

Periaatteen soveltaminen yhteisön oikeuden alaan kuuluvissa asioissa on vähin erin vakiinnuttanut sen asemaa myös kansallisessa oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus on viimeaikaisessa ratkaisukäytännössään toisinaan viitannut luottamuksensuojan periaatteeseen. Eräissä tapauksissa periaatteelle on annettu ratkaiseva merkitys (esimerkiksi KHO 23.1.2001 T 102, 20.11.2000 T 2983 ja 2.10.1998 T 2104). Myös ylimmät laillisuusvalvojat ovat yksittäistapauksissa korostaneet luottamuksensuojaa koskevan periaatteen merkitystä osana viranomaisen harkintavaltaa rajoittavia yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita (esimerkiksi OKa 12.3.2001 D 7/20/01 ja AOA 30.12.1999 D 1040/4/97).

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yleisten oikeusperiaatteiden huomioon ottamisella ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että oikeutettu odotus voisi perustua esimerkiksi oikeusteoriaan, vaan kysymys on niistä yleisistä periaatteista, joiden pohjalle Suomen oikeusjärjestys rakentuu. (…) Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun."

Kansalaisuuslain (359/2003) 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on säännellä Suomen kansalaisuuden saaminen ja menettäminen ottaen huomioon sekä yksityishenkilön että valtion etu, estää ja vähentää kansalaisuudettomuutta sekä toteuttaa ja edistää hyvän hallinnon ja oikeusturvan periaatteita kansalaisuuteen liittyvien asioiden käsittelyssä ja päätöksenteossa.

Kansalaisuuslain 3 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää kansalaisuuslaissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984), joka oli voimassa ennen kansalaisuuslain (359/2003) voimaantuloa, mukaan Suomen kansalaisuuden menetti henkilö, joka sai vieraan valtion kansalaisuuden hakemuksesta tai ilmoituksesta taikka annettuaan siihen vapaaehtoisesti nimenomaisen suostumuksensa.

Kansalaisuuslakia (359/2003) koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) 1 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuuden saamisen ja menettämisen sääntelyssä kiinnitettäisiin huomiota sekä yksityishenkilön että valtion etuun. Lain tavoitteina säännöksessä mainitaan muun muassa hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteuttaminen ja edistäminen. Säännöksen tarkoituksena olisi ohjata viranomaisten toimintaa ja erityisesti harkintavallan käyttöä. Säännösehdotuksessa mainitulla hyvällä hallinnolla ja oikeusturvalla viitataan erityisesti perustuslain 21 §:ään, jossa säädetään näihin periaatteisiin liittyvästä perusoikeudesta.

Mainitun hallituksen esityksen 36 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuusaseman määrittämistä voisi pyytää viranomainen tai yksityishenkilö. Säännöksen mukaan pyynnön pitäisi perustua joko viranomaisen tai yksityishenkilön kannalta merkittävään asiaan. Tällaisina asioina säännöksessä mainitaan Suomen kansalaisuuden olemassaolo, Suomen kansalaisuuteen liittyvä oikeus tai velvollisuus, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuus ja ulkomaalaisen Suomessa oleskelu. Lisäksi säännöksessä mainitaan muu näihin verrattavissa oleva syy. Epätietoisuus Suomen kansalaisuuden tai entisen Suomen kansalaisuuden olemassaolosta saattaa liittyä esimerkiksi Suomen kansalaisuuden mahdolliseen menettämiseen tai säilyttämiseen taikka vanhemman kansalaisuuden siirtymiseen lapselle.

Tosiseikat

Egyptiläissyntyinen valittaja on saanut Suomen kansalaisuuden hakemuksesta 12.2.1971. Egyptin viranomaiset ovat vapauttaneet valittajan tämän pyynnöstä Egyptin kansalaisuudesta 6.11.1980. Hän on 28.9.1997 saanut hakemuksesta takaisin Egyptin kansalaisuuden. Valittaja on ollut merkittynä väestötietojärjestelmään Suomen ja Egyptin kaksoiskansalaiseksi.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään 23.4.2013 määrittänyt valittajan kansalaisuusaseman siten, että häntä on Suomessa pidettävä Egyptin kansalaisena. Asia on päätöksestä ilmenevin tavoin tullut vireille viran puolesta. Päätöksen perusteluissa on katsottu valittajan menettäneen Suomen kansalaisuutensa kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n (584/1984) nojalla hänen saatuaan hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden 28.9.1997.

Ilmoitus valittajalle vuonna 1997 myönnetystä Egyptin kansalaisuudesta on asiakirjojen perusteella tullut Maahanmuuttovirastolle Egyptin ulkoministeriöltä, joka on Suomen Kairon suurlähetystölle toimittamassaan nootissa 26.12.2012 tiedustellut valittajan kansalaisuusasemaa. Tiedustelussa on ilmoitettu valittajan saaneen hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden 28.9.1997 ja viitattu Suomen tuolloin voimassa olleeseen kansalaisuuslakiin todeten sen kieltäneen kaksoiskansalaisuuden. Suurlähetystö on pyytänyt Maahanmuuttoviraston vastausta välitettäväksi Egyptin ulkoministeriölle.

Valittaja on asiakirjojen perusteella 3.11.2011 tehnyt Suomen ja Egyptin väliseen sijoitussopimukseen perustuvan ilmoituksen välimiesmenettelyn aloittamiseksi Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen kauppaoikeuden toimikunnan UNCITRAL:in välimiesoikeudessa. Edellytyksenä kanteen käsittelylle välimiesmenettelyssä on valittajan asema Suomen kansalaisena silloin, kun kanteen tarkoittaman korvausvaatimuksen perusteena oleva vahinkotapahtuma on aiheutunut.

Maahanmuuttovirasto on vastauksessaan 22.1.2013 Egyptin ulkoministeriön noottiin ilmoittanut, että valittajaa on 12.2.1971 lähtien Suomessa pidetty Suomen ja Egyptin kaksoiskansalaisena. Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut selvittävänsä valittajan kansalaisuusaseman.

Egypti on 26.1.2013 päivätyssä kirjelmässään välimiesoikeudelle katsonut, ettei välimiesoikeus ole asiassa toimivaltainen, koska valittajan on Suomen kansalaisuuslain (401/1968) nojalla täytynyt menettää Suomen kansalaisuutensa vuonna 1997 Egyptin kansalaisuuden saatuaan.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut päätöksellään 23.4.2013 määrittää Suomen kansalaisuuden hakemuksesta vuonna 1971 saaneen valittajan kansalaisuusaseman uudelleen ja katsoa, että häntä on Suomessa pidettävä Egyptin kansalaisena sillä perusteella, että hän oli vuonna 1997 saanut hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden.

Ensiksi on ratkaistava se, onko Maahanmuuttovirasto voinut ottaa asian ratkaistavakseen viran puolesta ilman toisen viranomaisen tai yksityisen pyyntöä. Edellä selostetun kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin sanamuoto ja sen esityöt viittaavat siihen, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi tällaista toimivaltaa. Asia on kuitenkin tulkinnanvarainen. Koska kansalaisuusasiat yleisesti kuuluvat Maahanmuuttoviraston tehtäviin ja toimivaltaan, olisi epätarkoituksenmukaista ja muun muassa väestötietojärjestelmän tietojen oikeellisuuden kannalta haitallista, jos Maahanmuuttovirasto ei tarvittaessa voisi itse käynnistää kansalaisuusaseman määrittämistä tarkoittavaa menettelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita tulkita kansalaisuuslain 36 §:n 1 momenttia siten, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi omasta aloitteestaan oikeutta ottaa käsiteltäväkseen kysymystä henkilön kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Tämän jälkeen on ratkaistava, onko Maahanmuuttovirastolla ollut riittävät aineelliset perusteet menettelyyn ryhtymiselle. Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan menettelyyn voidaan ryhtyä muun ohella, jos asialla on merkitystä viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden kannalta. Maahanmuuttovirastolla voidaan tähän nähden katsoa olleen riittävät perusteet menettelyyn ryhtymiselle.

Maahanmuuttoviraston päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa on olennaista se, minkälaisten oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden pohjalta asia ratkaistaan. Maahanmuuttovirasto on vuonna 2013 ratkaissut asian soveltaen vuonna 1997 voimassa olleita kansalaisuuslain säännöksiä, joiden nojalla valittaja olisi menettänyt Suomen kansalaisuutensa saadessaan hakemuksesta vieraan valtion kansalaisuuden. Asia ei ole tuolloin voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan (584/1984) soveltamisen ja tulkinnan kannalta selvä. Vaikka Egyptin valtion asianomaiset viranomaiset päättävätkin siitä, onko valittajaa tullut pitää Egyptin kansalaisena, on Maahanmuuttoviraston Suomen kansalaisuuslakia asiassa soveltaessaan tullut arvioida, onko Egyptin kansalaisuuden saaminen tapahtunut mainitun lainkohdan tarkoittamalla tavalla ja siis siten, että se on tosiasiassa johtanut Suomen kansalaisuuden menettämiseen. Maahanmuuttoviraston päätökseen ei sisälly tällaista arviointia. Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevin perustein korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, ettei asiassa ole syytä katsoa valittajan saaneen Egyptin kansalaisuutta muutoin kuin omasta vapaaehtoisesta hakemuksestaan.

Valittaja on Maahanmuuttoviraston päätöksellä menettänyt Suomen kansalaisuuden, joka on ollut hänellä yli 40 vuoden ajan ja jolla on ollut hänelle erityinen merkitys. Näissä oloissa ei ole selvää, että Maahanmuuttovirasto on voinut päättää asiasta hänen vahingokseen, vaikka virastolla katsottaisiinkin olleen muodollinen toimivalta tähän. Pitkään jatkunutta vakiintunutta olotilaa suojataan monin eri tavoin oikeusjärjestyksessä. Sen vuoksi asiassa on vielä arvioitava, onko kielteisen päätöksen tekemiselle ollut muista kuin kansalaisuuslain säännöksistä johtuvaa estettä.

Hallintolain 6 §:ään sisältyvä luottamuksensuojaperiaate ilmentää omalta osaltaan länsimaisiin oikeusjärjestyksiin ja Euroopan unionin oikeuteen sisältyvää yleistä oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelua, jossa keskeistä on yksityisen vakiintuneen oikeusaseman suojaaminen viranomaisen ennalta arvaamattomalta ja merkittävää haittaa aiheuttavalta puuttumiselta.

Suomen laissa edellä mainitut periaatteelliset lähtökohdat ilmenevät hallintolain 6 §:n lisäksi muun muassa lainvoimaisuussääntelystä, selvienkin virheiden ja erehdysten korjaantumisena ajan kulumisen seurauksena (esimerkiksi kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentti ja 18 §:n 2 momentin 2 kohta) sekä erilaisina puuttumiskynnyksinä (kansalaisuuslain 33 § ja hallintolainkäyttölain 59 ja 63 §).

Asian arviointi on sidoksissa kunkin tapauksen yksityiskohtiin. Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että asiaa arvioitaessa kiinnitetään huomiota yhtäältä viranomaisen päätöksellä tavoiteltavan edun merkitykseen ja toisaalta päätöksestä yksityiselle aiheutuviin haittoihin ja menetyksiin. Mikäli tavoitellun edun ja siitä aiheutuvien kielteisten seurausten välillä on merkittävä ja kohtuuttomana pidettävä epäsuhta, ei edellytyksiä vakiintuneeseen oikeusasemaan puuttumiselle voida katsoa olevan. Toisaalta voidaan todeta, että mitä merkittävämpi päätöksellä tavoiteltava etu on, sitä hyväksyttävämpää on voimakaskin puuttuminen yksityisen vakiintuneeseen asemaan, jos muut puuttumiselle laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Siten esimerkiksi rikollisella teolla saavutettu asema ei voi nauttia samanlaista suojaa kuin asema, jonka yksityinen on saavuttanut viranomaisen virheen tai erehdyksen seurauksena.

Valittajalle on myönnetty hakemuksesta Suomen kansalaisuus vuonna 1971. Maahanmuuttoviraston tehdessä päätöksensä kansalaisuusaseman määrittämisestä hän oli ollut Suomen kansalainen yli 40 vuoden ajan. Maahanmuuttovirastolla on ollut toimivalta määrittää hänen kansalaisuusasemansa uudelleen ja sen on tullut lähtökohtaisesti ensin arvioida asiaa kansalaisuusaseman säilymisen tai muuttumisen kannalta merkityksellisen historiallisen tapahtumatiedon ja vastaavana aikana noudatettavana olleen lain kannalta. Kuten edellä on todettu, asiassa ei voida katsoa tapahtuneen tältä osin virhettä.

Valittajan kannalta kysymys on toisaalta hänen oikeasta identiteetistään ja tapauksen oloissa myös erittäin konkreettisista henkilökohtaisista eduista. Suomen kansalaisuuden menettämistä kansalaisuusaseman määrittämisen vuoksi voidaan kiistatta pitää hänen kannaltaan hyvin kielteisenä seurauksena.

Saadun selvityksen mukaan valittajalla on ollut vuoden 2003 kansalaisuuslain voimaantulosta 1.6.2003 lähtien mahdollisuus saada ilmoituksesta Suomen kansalaisuus. Hänen kansalaisuusasemansa määrittäminen muuksi kuin Suomen kansalaiseksi suuntautuu näin ollen menneisyyteen eikä sillä ole ollut muuta kuin tilapäistä merkitystä hänen asemalleen ja tulevaisuudelleen Suomessa ja suhteessaan Suomen valtioon ja viranomaisiin. Mikäli päätös olisi tehty lähempänä kansalaisuuden menettämisen perusteena pidettyä tapahtumaa, Egyptin kansalaisuuden saamista vuonna 1997, hän olisi todennäköisesti hakenut ja saanut Suomen kansalaisuuden vuosia ennen Maahanmuuttoviraston valituksenalaista päätöstä.

Valittajan pitkäaikainen asema Suomen kansalaisena on ollut vakiintunut ja synnyttänyt hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun oikeutetun odotuksen kansalaisuuden jatkumisesta. Kansalaisuusasemaa ei ole voitu tällaisessa tilanteessa enää jälkikäteen määrittää uudelleen ilman merkittäviä julkiseen etuun liittyviä perusteita.

Saadun selvityksen perusteella Maahanmuuttoviraston tavoitteena on ollut määrittää valittajan kansalaisuusasema oikein ottaen huomioon kulloinkin noudatettavat säännökset. Muuta Suomen valtion tai suomalaisen yhteiskunnan toimintaan liittyvää perustetta päätökselle ei ole ollut. Julkisen edun kannalta päätöksellä tavoitellut hyödyt ovat olleet vähäiset. Päätöksestä valittajalle aiheutuvat kielteiset seuraukset ovat merkittäviä. Asiassa ei ole saavutettu oikeudenmukaista tasapainoa julkisen edun ja yksityisen oikeutettujen odotusten välillä. Maahanmuuttoviraston päätös on näissä oloissa ollut lainvastainen.

Lopputulos

Edellä esitetyn nojalla ja kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi vastauksena Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitettyyn, että korkein hallinto-oikeus voi hallintovalitusasiassa valtiosääntöisen toimivaltansa puitteissa valituksen hyväksyessään myös muuttaa hallintoviranomaisen päätöstä silloin, kun asian lopputulos riippuu puhtaasti oikeudellisten kysymysten arvioinnista. Kansalaisuuden määrittämistä koskevassa asiassa Maahanmuuttovirastolla on edellä todetusti laaja harkintavalta sen suhteen, ryhdytäänkö menettelyyn vai ei. Päätöksen sisällön oikeellisuuden arviointi sen sijaan on puhtaasti oikeudellista arviointia.

Asian vaiheet, kesto ja valittajan oikeussuojan tarve huomioon ottaen hänen kansalaisuusasemansa on ollut tarpeen määrittää tässä päätöksessä ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla asiaa Maahanmuuttovirastolle palauttamatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi, HE 217/1995 vp) lausutaan seuraavaa:

"Perusteena korvausvelvollisuuden jakautumiselle olisi asiassa annettu ratkaisu. Tämä tarkoittaa oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 1 ja 3 §:n säännösten mukaisia periaatteita eli sitä, että asiansa hävinnyt velvoitetaan korvaamaan vastapuolen kulut. Ratkaisun lopputuloksen lisäksi voitaisiin ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voisivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voitaisi tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Hallintolainkäytössä vallitsevien lukuisten erilaisten tilanteiden vuoksi säännöksen tulisi olla joustava. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta. (…) Pykälän 1 momentin mukaan päätöksen tehnyt hallintoviranomainen voitaisiin määrätä korvaamaan oikeudenkäyntikuluja tai sille voitaisiin määrätä suoritettavaksi kuluja. Tämä on perusteltua sen takia, että päätöksen tehneen hallintoviranomaisen toiminta on usein rinnastettavissa asianosaiseen, vaikka asiassa ei olisikaan muodollisesti kaksi­asianosaissuhdetta. (…) Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin niitä kriteereitä, joita olisi otettava huomioon arvioitaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Säännöksen mukaan julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta punnittaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely. Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua myös siihen, että asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa. Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden laiminlyönniksi. Myös asian tulkinnanvaraisuus voisi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallintolainkäytössä ei ehdoteta tältäkään osin luovuttavaksi täysin siitä, että asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian."

Hallintolainkäyttölain 74 §:n ja sen esitöiden valossa yleisenä lähtökohtana hallintolainkäytössä on, että asian hävinnyt osapuoli velvoitetaan korvaamaan voittaneen osapuolen oikeudenkäyntikulut. Sekä korvausvelvoitteen asettaminen että korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrä ratkaistaan kuitenkin kokonaisharkinnalla, jossa arvioidaan sitä, olisiko tapauksen olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta, että voittanut asianosainen ei saisi korvausta kuluistaan tai että kulut korvattaisiin vain osaksi. Hallintolainkäytössä ratkaistavien monenlaisten asioiden erityislaadusta seuraa usein, ettei korvausvaatimuksen hylkääminen tapauksen olosuhteissa ole voittaneen kannalta kohtuutonta.

Myös niissä tapauksissa, joissa kulukorvauksen määrääminen lähtökohtaisesti on perusteltua esimerkiksi sen vuoksi, että oikeudenkäyntiin on ryhdytty painavista asianosaisen henkilökohtaiseen tilanteeseen liittyvistä syistä, asia ratkaistaan kokonaisharkinnalla. Mikäli julkinen asianosainen, kuten päätöksen tehnyt viranomainen, häviää asian, on korvausvelvollisuutta harkittaessa otettava keskeiseksi lähtökohdaksi se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Korvausta ei pääsääntöisesti määrätä, mikäli ratkaistava asia on ollut tulkinnanvarainen. Kokonaisharkinnassa myös virheen suuruus ja merkitys voidaan ottaa huomioon. Kulujen suuri määrä sellaisenaan ei kuitenkaan yleensä voi johtaa kulukorvauksen sovitteluun silloin, kun velvoite asetetaan viranomaiselle. Harkinnan painopiste on tällöin asianosaisen oikeussuojan tarpeessa.

Yleisenä periaatteena on, että vain tarpeelliset kulut korvataan. Tämä on harkintaperuste, joka ei sisällä mahdollisuutta korvausvelvollisuuden sovitteluun, vaan ainoastaan sen arvioimisen, ovatko laskutetut kulut olleet asian ajamiseksi tarpeellisia. Tässä harkinnassa on edelleen lähtökohtana, että perusteltuun oikeudenkäyntiin ryhtyvällä asianosaisella tulee olla mahdollisuus ajaa asiaansa voimakkaasti ja esittää siinä tarpeelliseksi katsomaansa näyttöä. Vaikka jotkut hankitut selvitykset osoittautuisivatkin jälkikäteen arvioiden tarpeettomiksi, on niiden hankkiminen oikeudenkäynnin kuluessa tehdyn tilannearvion perusteella saattanut vaikuttaa hyvinkin perustellulta, eikä niistä aiheutuneita kuluja siten voida pitää tarpeettomina.

Lisäksi on otettava huomioon, että oikeudenkäyntikuluina voidaan korvata vain lainkäyttömenettelystä aiheutuneita kuluja. Näin ollen niistä palkkio- ja muista kuluista, jotka ovat aiheutuneet toimenpiteistä ennen Maahanmuuttoviraston päätöksen antamista, ei voida määrätä korvausta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien säännösten nojalla. Tällaisten kulujen määrä valittajan esittämässä kululaskussa on 2 827,20 euroa.

Arvioidessaan kysymystä valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta edellä mainittujen säännösten ja periaatteellisten lähtökohtien pohjalta korkein hallinto-oikeus lausuu tässä asiassa harkintaan erityisesti vaikuttavista seikoista seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on käynnistänyt valittajan kansalaisuusaseman uudelleen määrittämisen viran puolesta saatuaan Suomen Kairon suurlähetystön välittämän viestin, jonka mukaan valittaja on vuonna 1997 saanut hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden. Kuten korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, Maahanmuuttovirastolla on ollut tällainen toimivalta. Maahanmuuttovirastolla on kuitenkin ollut asian vireillepanon suhteen laaja harkintavavalta, joka antaa mahdollisuuden arvioida menettelyyn ryhtymisen tarkoituksenmukaisuutta silloinkin, kun muodollinen toimivalta asian vireillepanoon on olemassa. Hyvän hallinnon periaate edellyttää, että harkintavaltaa käytettäessä asiaan liittyviä ristikkäisiä intressejä arvioidaan, painotetaan ja vertaillaan keskenään. Tässä tapauksessa se olisi tarkoittanut päätöksellä tavoiteltavien julkisten ja yhteiskunnallisten etujen ja ratkaisusta yksityiselle aiheutuvien haitallisten seurausten arvioimista sen selvittämiseksi, onko menettelyyn ryhtyminen perusteltua. Näin ei ole asiassa menetelty. Asiaa ratkaistessaan Maahanmuuttovirasto on soveltanut asian ajallisten vaiheiden mukaan määräytyvää lainsäädäntöä kiinnittämättä erityistä huomiota asian poikkeuksellisuuteen, kuten päätöksenteon merkittävään taannehtivuuteen ja asiasta valittajalle selvästi aiheutuviin merkittäviin haitallisiin seurauksiin. Näitä näkökohtia olisi tullut arvioida kaikessa hallintotoiminnassa noudatettavien hallinnon oikeusperiaatteiden valossa. Näistä syistä oikeudenkäynnin voidaan katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä.

Maahanmuuttoviraston korvausvelvollisuutta arvioitaessa voidaan kokonaisharkinnassa edellä olevan lisäksi ottaa huomioon muun muassa vaikeus tunnistaa tapauksen erityisluonnetta ja se, onko virasto pyrkinyt toimimaan lain ja vakiintuneiden menettelytapojen mukaisesti. Tältä osin voidaan todeta, että Maahanmuuttovirasto on selvästikin pyrkinyt vain palauttamaan tilanteen sellaiseksi, kuin se olisi viraston käsityksen mukaan muodostunut, jos valittajan Egyptin kansalaisuuden saaminen olisi aikanaan tullut sen tietoon. Tämä on sinänsä ymmärrettävä ja riittäväkin päätösharkinnan lähtökohta tavanomaisissa ja vaikutuksiltaan vähäisemmissä tapauksissa. Asiaa, jossa ratkaisu on johdettava yleisistä periaatteista ja sovellettaviksi tulevat nimenomaiset säännökset suurelta osin sivuuttaen, ei myöskään voida pitää tulkinnallisesti erityisen selvänä. Huomionarvoista on sekin, että hallinto-oikeus on yksimielisesti hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Näistä seikoista huolimatta korkein hallinto-oikeus katsoo, ottaen huomioon valittajan oikeussuojan tarpeen ja asian poikkeuksellisen merkityksen hänen kannaltaan, että olisi kohtuutonta, jos hän joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Korkein hallinto-oikeus harkitsee edellä esitetyt seikat huomioon ottaen oikeaksi velvoittaa Maahanmuuttoviraston korvaamaan puolet hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaadituista oikeudenkäyntikuluista ratkaisukohdasta tarkemmin ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Katariina Bargum.

 
Julkaistu 15.11.2016