KHO:2016:179

Kansalaisuusasia – Kansalaisuusaseman määrittäminen – Kaksoiskansalaisuus – Hyvän hallinnon perusteet – Luottamuksensuoja – Vakiintuneet olosuhteet – Maahanmuuttovirasto – Toimivalta

Vuosikirjanumero: KHO:2016:179
Antopäivä: 15.11.2016
Taltionumero: 4826
Diaarinumero: 816/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:179

Maahanmuuttovirasto oli ottanut viran puolesta ratkaistavakseen väestötietoihin yli 25 vuoden ajan Suomen kansalaiseksi merkityn A:n kansalaisuusaseman määrittämisen ja todennut päätöksessään, että A:ta oli Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kansalaisuuslain 36 §:ää oli tulkittava siten, että Maahanmuuttovirastolla oli oikeus myös omasta aloitteestaan ottaa kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva kysymys ratkaistavakseen. Asiassa oli kuitenkin erityistä merkitystä sillä, että A:ta oli pitkään pidetty Suomen kansalaisena julkisesti luotettavissa väestötiedoissa. Väestötiedoista ilmenevän kansalaisuusaseman vakiintuminen johti ajan kuluessa myös oikeudellisen pysyvyyssuojan vahvistumiseen. Kansalaisuusaseman pysyvyyteen liittyi oikeutettuja odotuksia, eikä sen muuttamista enää usean kymmenen vuoden jälkeen voitu perustella yksinomaan sillä, ettei A syntyessään olisi voinut saada Suomen kansalaisuutta äidiltään B:ltä, joka oli menettänyt sen aikaisemmin. Asia oli ratkaistava hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteita soveltaen. Tämä edellytti päätöksellä tavoiteltujen julkisten etujen ja siitä yksityiselle aiheutuvien haitallisten seurausten punnintaa. Asiaan tapauksessa liittyvät eri näkökohdat huomioon ottaen A:n kansalaisuusasemaa ei voitu enää uudelleen määritellä muuksi kuin Suomen kansalaiseksi, vaan häntä oli oikeudellisesti pidettävä Suomen kansalaisena.

Suomen perustuslaki 21 §

Hallintolaki 6 §

Kansalaisuuslaki 36 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.2.2015 nro 15/0064/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 15.6.2012 (diaarinumero 1349/0760/2010) viran puolesta määrittänyt A:n kansalaisuusaseman ja päättänyt, että häntä on Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut säännökset

Kansalaisuuslain 3 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää tässä laissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Asiassa saatu selvitys

Suomen Israelin edustusto oli pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään B:n kansalaisuusaseman. B oli väestötietojärjestelmässä merkitty Suomen kansalaiseksi. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 7.9.2010 diaarinumero 1204/0760/2010 todennut, että B on Israelin kansalainen. B oli saanut syntyessään Suomen kansalaisuuden Suomen kan­salaisilta vanhemmiltaan. Hän sai Israelin kansalaisuuden 16.8.1979 ja menetti tällöin Suomen kansalaisuuden.

B valitti Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus on päätöksellään 22.2.2011 nro 11/0117/5 hylännyt B:n valituksen ja todennut päätöksessään, että B on menettänyt kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 momentin perusteella Suomen kansalaisuuden saadessaan hakemuksesta Israelin kansalaisuuden 16.8.1979. B valitti korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka päätti 8.3.2012 taltio 550, että lausuminen B:n valituksesta raukeaa, koska hänellä ei enää 10.10.2011 lukien Suomen kansalaisuutensa takaisin saatuaan ole asiassa ollut oikeussuojan tarvetta.

Asian oikeudellinen arviointi

Koska 31.12.1986 syntyneen A:n äiti B oli menettänyt Suomen kansalaisuuden 16.8.1979 ja saanut sen takaisin vasta 10.10.2011 lukien, A ei ole saanut syntyessään Suomen kansalaisuutta äidiltään. Hän on saanut Israelin kansalaisuuden vanhempiensa kansalaisuuden mukaan. Maahanmuuttovirasto on voinut päättää, että A:ta on pidettävä Suomessa Israelin kansalaisena.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

A:n äiti B on Maahanmuuttoviraston päätöksellä 7.9.2010 menettänyt Suomen kansalaisuuden taannehtivasti 16.8.1979. Hän on saanut Suomen kansalaisuuden takaisin 10.10.2011. Maahanmuuttoviraston 7.9.2010 päätös ei vielä tuolloin ole ollut lainvoimainen, koska asia on ollut käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Koska B on saanut takaisin Suomen kansalaisuuden, korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 8.3.2012 katsonut, ettei hänellä enää ole asiassa oikeussuojan tarvetta. Lausuminen asiassa on rauennut tällä perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon sitä, että vaikkei B:llä ole ollut enää oikeussuojan tarvetta asiassa, on Maahanmuuttoviraston taannehtivalla päätöksellä ollut vaikutusta B:n päätöksen tekohetkellä 7.9.2010 täysi-ikäiseen ikäiseen.

Valittajaa oli tuohon asti pidetty Suomen kansalaisena. Maahanmuuttoviraston päätöksellä valittajan ei ole katsottu koskaan saaneen Suomen kansalaisuutta, koska hänen äitinsä ei ole ollut Suomen kansalainen valittajan syntyessä.

Valittajan äiti on menettänyt Suomen kansalaisuuden virheellisin perustein, sillä valittajan äiti on saanut Israelin kansalaisuuden automaattisesti, eikä hakemuksesta. Valittajan kannalta ei voi olla merkitystä sillä, millä menettelyllä äiti on saanut kansalaisuutensa takaisin.

Lisäksi Maahanmuuttovirasto on ottanut valittajan kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan asian käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan, mikä ei voi olla kansalaisuuslain tarkoitus. Maahanmuuttovirasto ei ole voinut esittää itselleen asiaa koskevaa pyyntöä, ainakaan ilman selkeyttävää valtuutusta tähän. Pyynnön pitäisi perustua lain esitöiden mukaan viranomaisen kannalta merkittävään asiaan ja tällaista merkittävää asiaa ei ole esitetty.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavasti:

Asiassa on ollut perusteet määrittää valittajan kansalaisuusasema kansalaisuuslain 3 ja 36 §:n perusteella. Säännöksillä pyritään varmistamaan viranomaisen henkilörekisterien luotettavuus, jotta rekisterimerkintöjen perusteella voitaisiin tehdä oikeita ratkaisuja. Valittajaa koskeva päätös on ollut merkityksellinen kaikilla laissa säädetyillä tavoilla.

Valittajan äidin Suomen kansalaisuuden menettämispäätöstä ei ole tehty virheellisesti. Valittajan äiti on saanut Israelin kansalaisuuden hakemuksesta vuonna 1979 ja tuolloin voimassa olleen lain mukaan hakemuksesta vieraan valtion kansalaisuuden saanut menetti Suomen kansalaisuutensa. Valittaja on syntynyt 31.12.1986 Israelin kansalaisten vanhempien aviolapsena ja saanut syntyessään Israelin kansalaisuuden molemmilta vanhemmiltaan. Valittajan äiti ei ole valittajan syntyessä ollut Suomen kansalainen. Mikään asiassa esiin tullut ei puolla sitä, että valittajaa tulisi kansalaisuuslainsäädännön mukaan pitää Suomen kansalaisena.

Maahanmuuttovirasto on lisäksi huomauttanut, ettei korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu määrittää kansalaisuusasemaa, vaikka valituksenalainen päätös kumottaisiin. Mikäli päätös kumotaan, tulee asia palauttaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Laissa on nimenomaisesti määritelty viranomaisen oikeus pyytää kansalaisuusaseman määrittämistä sille itselleen merkittävän asian vuoksi. Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitetty ajatus siitä, että kansalaisuusaseman määrittäminen itsessään voisi olla määrittämistä pyytäneen viranomaisen kannalta merkittävä asia, johtaa kehäpäätelmään. Tätä ei ole voitu tarkoittaa lakia säädettäessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan.

Korkein hallinto-oikeus määrää, että A:ta on silloin, kun Maahanmuuttovirasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksensä, ollut Suomessa pidettävä paitsi Israelin kansalaisena myös Suomen kansalaisena.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (72/2002 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Lähtökohtana luottamuksensuojan periaatteen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaatteen sinänsä laaja soveltamisala Euroopan yhteisön oikeudessa. Periaate on johdettu yhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun pohjalta. Luottamuksensuojan periaatteeseen voidaan vedota paitsi yhteisön säädännäiseen oikeuteen kuuluvien asetusten pätevyyden arvioinnissa myös hallintopäätösten ja muiden yksittäistapauksellisten ratkaisujen kohdalla. Vaikka periaatteeseen on viitattu varsin monissa tapauksissa, yhteisöjen tuomioistuin on harvoin antanut sille ratkaisevaa merkitystä.

Periaatteen soveltaminen yhteisön oikeuden alaan kuuluvissa asioissa on vähin erin vakiinnuttanut sen asemaa myös kansallisessa oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus on viimeaikaisessa ratkaisukäytännössään toisinaan viitannut luottamuksensuojan periaatteeseen. Eräissä tapauksissa periaatteelle on annettu ratkaiseva merkitys (esimerkiksi KHO 23.1.2001 T 102, 20.11.2000 T 2983 ja 2.10.1998 T 2104). Myös ylimmät laillisuusvalvojat ovat yksittäistapauksissa korostaneet luottamuksensuojaa koskevan periaatteen merkitystä osana viranomaisen harkintavaltaa rajoittavia yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita (esimerkiksi OKa 12.3.2001 D 7/20/01 ja AOA 30.12.1999 D 1040/4/97).

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yleisten oikeusperiaatteiden huomioon ottamisella ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että oikeutettu odotus voisi perustua esimerkiksi oikeusteoriaan, vaan kysymys on niistä yleisistä periaatteista, joiden pohjalle Suomen oikeusjärjestys rakentuu. (…) Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

Kansalaisuuslain (359/2003) 34 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, jolla on myös jonkin vieraan valtion kansalaisuus, säilyttää Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vain, jos hänellä on riittävä yhteys Suomeen. Riittävä yhteys katsotaan olevan, jos:

1) henkilö on syntynyt Suomessa ja hänen kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikuntansa on Suomessa hänen täyttäessään 22 vuotta;

2) henkilön kotikunta on ollut Suomessa taikka varsinainen asunto ja koti Islannissa, Norjassa, Ruotsissa tai Tanskassa yhteensä vähintään seitsemän vuotta ennen kuin hän on täyttänyt 22 vuotta; tai

3) henkilö on 18 vuotta täytettyään, mutta ennen 22 ikävuoden täyttämistä:

a) ilmoittanut kirjallisesti Suomen diplomaattiselle edustustolle tai lähetetyn virkamiehen johtamalle konsulaatille taikka maistraatille haluavansa säilyttää Suomen kansalaisuuden;

b) saanut Suomen passin; tai

c) suorittanut Suomessa varusmies- tai siviilipalveluksen.

Kansalaisuuslain (359/2003) 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.

Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (235/2002 vp) 36 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuusaseman määrittämistä voisi pyytää viranomainen tai yksityishenkilö. Säännöksen mukaan pyynnön pitäisi perustua joko viranomaisen tai yksityishenkilön kannalta merkittävään asiaan. Tällaisina asioina säännöksessä mainitaan Suomen kansalaisuuden olemassaolo, Suomen kansalaisuuteen liittyvä oikeus tai velvollisuus, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuus ja ulkomaalaisen Suomessa oleskelu. Lisäksi säännöksessä mainitaan muu näihin verrattavissa oleva syy. Epätietoisuus Suomen kansalaisuuden tai entisen Suomen kansalaisuuden olemassaolosta saattaa liittyä esimerkiksi Suomen kansalaisuuden mahdolliseen menettämiseen tai säilyttämiseen taikka vanhemman kansalaisuuden siirtymiseen lapselle.

Tosiseikat

Vuonna 1986 Israelissa syntynyt valittaja on ollut syntymästään lähtien merkittynä väestötietojärjestelmään ja ulkomaalaisrekisteriin Suomen ja Israelin kaksoiskansalaiseksi. Valittaja on väestötietojärjestelmän merkintöjen perusteella säilyttänyt kansalaisuuslain 34 §:n nojalla Suomen kansalaisuutensa 22 vuotta täyttäessään.

Valittajan kansalaisuusasema on perustunut hänen äitinsä kansalaisuusasemaan. Valittajan äidin 27.7.2010 umpeutuneen Suomen passin uusimisen yhteydessä Suomen Tel Avivin edustusto on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään hänen kansalaisuusasemansa, jolloin on ilmennyt äidin saaneen 16.8.1979 Israelin kansalaisuuden hakemuksesta. Vuonna 1979 voimassa olleen kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n 1 kohdan nojalla vieraan valtion kansalaisuuden hakemuksesta saanut menettää Suomen kansalaisuuden. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 7.9.2010 katsonut valittajan äidin menettäneen Suomen kansalaisuutensa 16.8.1979 ja todennut, että hän on Israelin kansalainen.

Valittajan äiti on valittanut päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta lausuminen hänen valituksestaan on rauennut hänen saatuaan takaisin Suomen kansalaisuutensa kansalaisuuslain 29 §:n mukaisella ilmoitusmenettelyllä 10.10.2011 lukien.

Määräaika Suomen kansalaisuuden saamiseen entisen Suomen kansalaisen lapsena kansalaisuuslain 60 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla on päättynyt 31.5.2008.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään 15.6.2012 määrittänyt viran puolesta valittajan kansalaisuusaseman siten, että häntä on Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena. Päätöksen perusteluissa todetaan valittajan olleen merkitty väestötietojärjestelmään Suomen ja Israelin kansalaiseksi. Valittaja on saanut syntyessään Israelin kansalaisuuden vanhemmiltaan. Koska hänen äitinsä on menettänyt Suomen kansalaisuutensa 16.8.1979, ei valittaja ole koskaan saanut Suomen kansalaisuutta äidiltään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut päätöksellään 15.6.2012 määrittää syntymästään asti Suomen kansalaisena pidetyn A:n kansalaisuusaseman uudelleen ja katsoa, että häntä on Suomessa pidettävä Israelin kansalaisena sillä perusteella, ettei hän ole syntyessään voinut saada Suomen kansalaisuutta äidiltään, koska hänen äitinsä on 7.9.2010 katsottu menettäneen Suomen kansalaisuutensa jo ennen tyttärensä syntymää.

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut tehdä päätöksensä viran puolesta ilman toisen viranomaisen tai yksityisen pyyntöä. Edellä selostetun kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin sanamuoto ja sen esityöt viittaavat siihen, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi tällaista toimivaltaa. Asia on kuitenkin tulkinnanvarainen. Koska kansalaisuusasiat yleisesti kuuluvat Maahanmuuttoviraston tehtäviin ja toimivaltaan, olisi epätarkoituksenmukaista ja muun muassa väestötietojärjestelmän oikeellisuuden kannalta haitallista, jos Maahanmuuttovirasto ei tarvittaessa voisi itse käynnistää kansalaisuusaseman määrittämistä tarkoittavaa menettelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita tulkita kansalaisuuslain 36 §:n 1 momenttia siten, ettei Maahanmuuttovirastolla olisi omasta aloitteestaan oikeutta ottaa käsiteltäväkseen kysymystä henkilön kansalaisuusaseman määrittämisestä.

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko Maahanmuuttovirastolla ollut riittävät aineelliset perusteet menettelyyn ryhtymiselle. Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan menettelyyn voidaan ryhtyä muun ohella, jos asialla on merkitystä viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden kannalta. Maahanmuuttovirastolla on tähän nähden ollut ilmi tulleissa oloissa riittävät perusteet menettelyyn ryhtymiselle.

Maahanmuuttoviraston päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa on olennaista se, minkälaisten oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden pohjalta asia ratkaistaan. Maahanmuuttovirasto on vuonna 2012 ratkaissut asian soveltaen vuonna 1986 voimassa olleita kansalaisuuslain säännöksiä, joiden nojalla A:n äidin on katsottu menettäneen Suomen kansalaisuutensa vuonna 1979. Vuonna 1986 syntyneen A:n ei ole katsottu voineen saada Suomen kansalaisuutta äidiltään. Asia ei ole näiden säännösten soveltamisen osalta kiistanalainen tai tulkinnanvarainen.

A:n kansalaisuudeksi oli merkitty väestötietojärjestelmään yli 25 vuoden ajan Suomen kansalaisuus ennen kuin Maahanmuuttovirasto teki valituksenalaisen päätöksensä. Maahanmuuttovirasto ei ole kuitenkaan arvioinut, mikä merkitys pitkään jatkuneelle vakiintuneelle olotilalle on asiassa annettava. Tällaista vakiintunutta olotilaa suojataan oikeusjärjestyksessä monin eri tavoin. Asiassa onkin vielä arvioitava, onko kielteisen päätöksen tekemiselle ollut muista kuin kansalaisuuslain säännöksistä johtuvaa estettä.

Hallintolain 6 §:ään sisältyvä luottamuksensuojaperiaate ilmentää omalta osaltaan länsimaisiin oikeusjärjestyksiin ja Euroopan unionin oikeuteen sisältyvää yleistä oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelua, jossa keskeistä on yksityisen vakiintuneen oikeusaseman suojaaminen viranomaisen ennalta arvaamattomalta ja merkittävää haittaa aiheuttavalta puuttumiselta.

Suomen laissa edellä mainitut periaatteelliset lähtökohdat ilmenevät hallintolain 6 §:n lisäksi muun muassa lainvoimaisuussääntelyssä, selvienkin virheiden ja erehdysten korjaantumisena ajan kulumisen seurauksena (esimerkiksi kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentti ja 18 §:n 2 momentin 2 kohta) sekä erilaisina puuttumiskynnyksinä (kansalaisuuslain 33 § ja hallintolainkäyttölain 59 ja 63 §).

Asian arviointi on vahvasti sidoksissa kunkin tapauksen tosiseikastoon. Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että asiaa arvioitaessa kiinnitetään huomiota yhtäältä viranomaisen päätöksellä tavoiteltavan edun merkitykseen ja toisaalta päätöksestä yksityiselle aiheutuviin haittoihin ja menetyksiin. Mikäli tavoitellun edun ja siitä aiheutuvien kielteisten seurausten välillä on merkittävä ja kohtuuttomana pidettävä epäsuhta, ei edellytyksiä päätöksen tekemiselle voida katsoa olevan. Toisaalta voidaan todeta, että mitä merkittävämpi päätöksellä tavoiteltava etu on, sitä hyväksyttävämpää on voimakaskin puuttuminen yksityisen vakiintuneeseen asemaan, jos muut puuttumiselle laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Siten esimerkiksi rikollisella teolla saavutettu asema ei voi nauttia samanlaista suojaa kuin asema, jonka yksityinen on saavuttanut viranomaisen virheen tai erehdyksen seurauksena.

Asiassa on riidatonta, että A:n yli 25 vuotta jatkunut asema Suomen kansalaisena oli vakiintunut Maahanmuuttoviraston tehdessä päätöksensä. Tällä seikalla on edellä todettu huomioon ottaen oikeudellista merkitystä, vaikka taustalla ei olekaan edun suovaa hallintopäätöstä. Julkisesti luotettavat väestötiedot muodostavat henkilötietojen ja kansalaisuuden ulkoisen perustan. Väestötiedoista ilmenevän kansalaisuusaseman vakiintuminen ajan kuluessa johtaa myös oikeudellisen pysyvyyssuojan vahvistumiseen. Tapauskohtaisen arvioinnin varaan jää, mikä merkitys tällä kulloinkin on. A:n kohdalla kansalaisuusasema oli jo siinä määrin vakiintunut, että sen muuttaminen on edellyttänyt nimenomaisen kansalaisuuslain 36 §:ssä tarkoitetun hallintopäätöksen tekemistä.

Maahanmuuttovirasto on vuonna 2010 määrittänyt ensin valittajan äidin kansalaisuusaseman uudelleen ja tämän jälkeen vuonna 2012 edelliseen päätökseensä tosiasiassa tukeutuen myös valittajan kansalaisuusaseman uudelleen. Saadun selvityksen perusteella Maahanmuuttoviraston ainoana tavoitteena on ollut väestötietojen oikaiseminen vastaamaan sitä lopputulosta, johon kansalaisuuslain kulloinkin voimassa olevien säännösten noudattamisen Maahanmuuttoviraston käsityksen mukaan olisi tullut johtaa.

Syntyessään Suomen kansalaisuuden saanut A on Maahanmuuttoviraston päätöksellä menettänyt väestötietoihin merkityn Suomen kansalaisuutensa, joka on 25 vuoden ajan ollut osa hänen identiteettiään ja jonka hän on pyrkinyt omin toimenpitein säilyttämään tekemällä kansalaisuuslain 34 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen Suomen kansalaisuuden säilyttämiseksi. Suomen kansalaisuuden menettämistä voidaan pitää hänen kannaltaan merkittävänä kielteisenä seurauksena.

Maahanmuuttoviraston vuonna 2012 tekemän päätöksen seurauksena A on menettänyt myös mahdollisuuden Suomen kansalaisuuden uudelleen saamiseen 31.5.2008 saakka voimassa olleen määräaikaisen sääntelyn perusteella. Hänellä ei ole myöskään ollut mahdollisuutta valittaa äitinsä Suomen kansalaisuuden menettämistä koskevasta päätöksestä, vaikka se on tosiasiassa muodostunut ratkaisevaksi hänen oman kansalaisuusasemansa määrittämisessä. A:n oikeusasema on näiden sattumanvaraisten ja hänestä riippumattomien syiden vuoksi edelleen heikentynyt verrattuna siihen tilanteeseen, että Maahanmuuttoviraston päätös olisi tehty ennen mainitun määräajan päättymistä. Näistä syistä päätöksen lopputulos ei myöskään kuvaa sitä tilannetta, johon todennäköisimmin olisi päädytty, jos päätöksenteko olisi viiveettä seurannut henkilöiden olosuhteiden muutoksia.

Asiassa on arvioitavissa, ettei Maahanmuuttoviraston päätös A:n kansalaisuusaseman uudelleen määrittämiseksi ole tuottanut sellaista yhteiskunnan tai viranomaistoiminnan kannalta tärkeätä etua, joka tekisi oikeutetuksi Suomen kansalaisen aseman poistamisen häneltä sen jälkeen, kun hänellä oli väestötietojärjestelmään merkittynä ollut tuo asema yli 25 vuoden ajan. Asiassa ei ole saavutettu oikeudenmukaista tasapainoa julkisen edun ja yksityisen oikeutettujen odotusten välillä. Maahanmuuttoviraston päätös on näissä oloissa rikkonut A:n luottamuksensuojaa.

Edellä esitetyn nojalla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, on hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottava.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi vastauksena Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitettyyn, että korkein hallinto-oikeus voi hallintovalitusasiassa valtiosääntöisen toimivaltansa puitteissa valituksen hyväksyessään myös muuttaa hallintoviranomaisen päätöstä silloin, kun asian lopputulos riippuu puhtaasti oikeudellisten kysymysten arvioinnista. Kansalaisuuden määrittämistä koskevassa asiassa Maahanmuuttovirastolla on edellä todetusti laaja harkintavalta sen suhteen, ryhdytäänkö menettelyyn vai ei. Päätöksen sisällön oikeellisuuden arviointi sen sijaan on puhtaasti oikeudellista arviointia.

Asian vaiheet, ratkaisuperusteet ja A:n oikeussuojan tarve huomioon ottaen hänen kansalaisuusasemansa on ollut tarpeen määrittää tässä päätöksessä ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla asiaa Maahanmuuttovirastolle enää palauttamatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Katariina Bargum.

 
Julkaistu 15.11.2016