KHO:2016:186

Aluehallintovirasto oli peruuttanut A Oy:n anniskelupaikalle myönnetyn anniskeluluvan saatuaan Verohallinnolta tiedokseen verotarkastuskertomuksen, jonka mukaan mainitussa anniskelupaikassa huomattava osa myynnistä oli jätetty kirjaamatta kirjanpitoon, minkä vuoksi yhtiö oli arvonlisäveroilmoituksissaan jättänyt osan myynnistään ilmoittamatta ja täten laiminlyönyt tältä osin veron maksamisen. Mainitun menettelyn johdosta, kun otettiin huomioon alkoholilain 21 a §:n 2 momentin 5 kohdan säännös, luvanhaltijan voitiin katsoa menettäneen luotettavuutensa lain 22 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin hallinto-oikeus, ettei alkoholilain mukaisen seuraamuksen määrääminen luvanhaltijalle edellyttänyt sitä, että luvanhaltijalle olisi verotarkastuskertomuksen perusteella maksuunpantu veroa, jonka maksamisen yhtiö olisi laiminlyönyt. Äänestys 4–1.

Alkoholilaki 21 a § 1 momentti ja 2 momentti 5 kohta

Alkoholilaki 22 § 1 momentti 2 kohta

Suomen perustuslaki 18 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.4.2016 nro 16/0173/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 15.6.2015 tekemällään päätöksellä peruuttanut A Oy:lle anniskelupaikkaan B myönnetyn anniskeluluvan pysyvästi 20.7.2015 kello 9.00 alkaen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hyväksynyt yhtiön valituksen ja kumonnut aluehallintoviraston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksenalaisilta osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja niiden arviointi

Alkoholilain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on alkoholin kulutusta ohjaamalla ehkäistä alkoholipitoisista aineista aiheutuvia yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja.

Alkoholilain 21 a §:n mukaan anniskelulupa myönnetään täysi-ikäiselle hakijalle, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu sekä jolla on alkoholijuomien anniskeluun vaadittava luotettavuus samoin kuin tarvittavat taloudelliset ja ammatilliset edellytykset.

Saman pykälän 2 momentin mukaan vaadittava luotettavuus tai taloudelliset edellytykset puuttuvat, jos

---

2) hakija on ulosmittauksen tai muun selvityksen mukaan kykenemätön vastaamaan veloistaan,

---

5) hakija on toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamisen

---

ja hakijan edellä mainittu tai siihen välittömästi verrattavissa oleva aikaisempi toiminta osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

Saman pykälän 4 momentin mukaan mitä edellä säädetään hakijasta, koskee myös sitä, joka omistuksen, sopimuksen tai muun järjestelyn perusteella käyttää määräämisvaltaa hakijan puolesta.

Alkoholilain 22 §:n mukaan lupaviranomainen voi antaa luvanhaltijalle huomautuksen, kirjallisen varoituksen, asettaa anniskelun valvonnan kannalta tarpeellisia ehtoja tai korvauksetta rajoittaa myöntämäänsä lupaa supistamalla anniskeluaikaa, anniskelualuetta tai anniskeltavien alkoholijuomien lajeja taikka korvauksetta peruuttaa myöntämänsä luvan joko määräajaksi tai pysyvästi, jos:

---

2) luvan saajan katsotaan menettäneen luvan saamisen edellytykset tai luotettavuutensa;

---

Verohallinnosta annetun lain 1 §:n mukaan verotusta varten on valtiovarainministeriön alainen Verohallinto, jonka virka-alueena on koko maa.

Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan Verohallinnon tehtävänä on verotuksen toimittaminen, verovalvonta, verojen ja maksujen kanto, perintä ja tilitys sekä veronsaajien oikeudenvalvonta sen mukaan kuin erikseen säädetään.

Alkoholilaissa tarkoitettu anniskelulupa on elinkeinolupaan rinnastuva lupa, jonka peruuttamisen edellytyksiä on arvioitava ottaen huomioon, miten perustuslain 18 §:n 1 momentissa perusoikeutena olevaa ammatin ja elinkeinon harjoittamisen vapautta suojataan.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan elinkeinoluvan peruuttaminen on elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen. Valiokunta on näissä tapauksissa pitänyt sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömänä sitoa laissa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin ja olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen.

Alkoholilain esitöistä (HE 50/2002 vp ja HE 24/2001 vp) ilmenee, että lupaharkinnassa ja anniskelutoiminnan valvonnassa painotetaan lain yleisiä tarkoitusperiä eli alkoholiongelmien ennalta ehkäisemistä sosiaali- ja terveyspoliittisin perustein. Samalla valvonnassa otetaan huomioon tarve torjua harmaata taloutta ja erityisesti talousrikollisuutta.

Edellä mainitun harmaan talouden torjunnassa on kuitenkin otettava huomioon, että elinkeinoluvan peruuttamisen edellytysten tulee olla laissa selvästi ja tarkkarajaisesti ilmaistu. Pelkkä toiminnan yleinen moitittavuus ja tästä aiheutunut viranomaisen luottamuksen menetys ei sellaisenaan riitä elinkeinoluvan peruuttamisperusteeksi, ellei näin ole erikseen säädetty.

Verovalvonta on säädetty Verohallinnon tehtäväksi. Hallituksen esitykseen kirjattu harmaan talouden torjuntaa koskeva tavoite ei laajenna alkoholiviranomaisen toimivaltaa laajemmaksi kuin alkoholilaista ilmenee. Verotarkastus toimitetaan ja verotarkastuskertomus laaditaan palvelemaan vero-oikeudellista harkintaa. Verotusta varten laaditun tarkastuskertomuksen sisällön oikein ymmärtäminen edellyttää laajaa vero-oikeuden tuntemusta. Alkoholilain noudattamista valvovan viranomaisen toimivaltaan ja tehtäviin ei luontevasti kuulu alkoholilakiin perustuvien seuraamusten määrääminen verotarkastushavaintoihin perustuvan verotarkastajan verotusesityksen perusteella silloinkaan, kun alkoholiviranomainen haluaa viestiä ohimyynnin yleisestä paheksuttavuudesta.

Anniskeluluvan haltija on menettänyt säädetyt taloudelliset edellytykset tai luotettavuutensa silloin, kun alkoholilain 21 a §:n 2 momentissa säädetyt tunnusmerkit täyttyvät. Tässä asiassa on vain arvioitava, onko A Oy toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamisen siten, että sen edellä mainittu tai siihen välittömästi verrattavissa oleva aikaisempi toiminta osoittaa yhtiön ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

Saatu selvitys

Verohallinnon Itä-Suomen verotarkastusyksikön verotarkastaja on yhtiön luona toimitetussa 31.3.2015 päättyneessä verotarkastuksessa havainnut epäselvyyksiä yhtiön kassakoneen z-raporteissa ja kassakirjanpidossa. Kassakirjanpito katsottiin epäluotettavaksi ja tämän vuoksi yhtiön tulo esitettiin arvioitavaksi tehtyjen alkoholiostojen ja alkoholimyyntien keskimääräisen myyntikatteen perusteella. Yhtiön tuloon esitettiin lisättäväksi tarkastuskertomuksesta ja valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevät määrät.

A Oy:llä ei ole valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä ollut verovelkaa. Yhtiö on maksanut tarkastuskertomuksen perusteella määrätyt verot.

Johtopäätös

Vain maksettavaksi erääntyneet verot voi joko suorittaa taikka laiminlyödä. A Oy ei ole toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamista taikka muullakaan tavalla rikkonut alkoholilain säännöksiä tavalla, joka osoittaa sen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa. Aluehallintoviraston päätös on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Aarne Reiman ja Vesa Sirkesalo, joka myös on esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan tai yhtiölle määrätty seuraamus muutetaan anniskeluluvan määräaikaiseksi peruutukseksi.

Aluehallintovirasto kummeksuu hallinto-oikeuden ottamaa kantaa ravintolan harjoittamaan ohimyyntiin. Hallinto-oikeus näyttää pitävän verovelkaa pahempana asiana kuin salattuja myyntituloja, jotka menevät omistajien käyttöön ja jotka piilotetaan verottajalta ja olisivat jääneet ilman verotarkastusta maksamatta. Juuri jälkimmäisestä oli A Oy:n tapauksessa kysymys.

Verojen ja maksujen laiminlyönti ei edellytä konkreettisia verovelkoja. Velvollisuus suorittaa vero on syntynyt jo silloin, kun tulo, josta lain mukaan pitää maksaa vero, on saatu. Jos yritys salaa tulojaan, se jättää sille jo muodostunutta abstraktista verovelkaa maksamatta. Veron välttäminen tapahtuu myös jokaisen kuukauden osalta arvonlisäverotuksessa. Tällöin voidaan puhua jatkuvasta ja huomattavasta veron välttämisestä vääränsisältöisillä arvonlisäveroilmoituksilla. Veron tilitysvelvollisuus on syntynyt jo silloin, kun oma-aloitteinen vero olisi tullut ajallaan ilmoittaa ja tilittää.

Eduskunta on tietoisesti rajoittanut perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitettua elinkeinovapautta anniskelun osalta säätämällä elinkeinon luvanvaraiseksi. Henkilö tai yhtiö saa anniskeluluvan, jos täyttää laissa vaaditun luotettavuuden ja taloudelliset edellytykset. Lupa voidaan myös peruuttaa, jos luvanhaltija ei enää täytä luvan saamisen edellytyksiä tai luotettavuutta. Jos luvanhaltija on toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden maksujen suorittamisen, alkoholilain 21 a §:n mukaan luotettavuus tai taloudelliset edellytykset puuttuvat. Alkoholilain 21 a §:n esitöissä (HE 50/2002 vp) todetaan, että ravintola-alalla esiintyy merkittävässä määrin harmaata taloutta ja talousrikollisuutta, minkä vuoksi lainsäädännössä viranomaisille tulisi antaa riittävästi mahdollisuuksia tämän torjuntaan.

Aluehallintoviraston päätös ei ole perustunut teon yleiseen moitittavuuteen. Toisin kuin hallinto-oikeus katsoo, luvanhaltijan luotettavuuden menettämisestä on nimenomaisesti alkoholilaissa säädetty ja juuri tästä on aluehallintoviraston päätöksessä kysymys. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen tulkintakäytäntöön viitaten A Oy:n rikkomukset ja laiminlyönnit ovat olleet siinä määrin vakavia ja olennaisia, että lupa on voitu peruuttaa. Verotarkastuskertomuksessa on riidattomasti todettu seikkoja, joilla yhtiön alkoholilaissa tarkoitettua luotettavuutta on vakavasti horjutettu. Yhtiön kirjanpitoon on jätetty kirjaamatta huomattava määrä sinne kirjattavaksi kuuluvia myyntituloja, mikä on johtanut verottajalle tilitettävien verojen välttämiseen.

Edellä esitetty huomioon ottaen ei voi olla niin, että verotarkastuksen perusteella maksuunpantu vero katsotaan laiminlyödyksi vasta, jos se jätetään maksamatta. Se, että yritys maksaa verovelkansa jälkikäteen verotarkastuksen jälkeen, kun on ensin yrittänyt salata tulojaan, ei voi palauttaa luvanhaltijalle alkoholilain 21 a §:ssä tarkoitettua luotettavuutta.

Aluehallintovirasto ei ole ylittänyt asiassa toimivaltaansa. Aluehallintovirasto on arvioinut asiaa alkoholilain 21 a §:n perusteella eikä ole ottanut kantaa siihen, onko tehty verotarkastus ja siihen perustuva verotus toimitettu oikein. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös ei ole alkoholilain eikä vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen ja se tulee kumota.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa voimaan muutoksenhaun perusteena olleen aluehallintoviraston päätöksen tai muuttaa sen anniskeluluvan määräaikaiseksi peruutukseksi.

Lainsäätäjä on katsonut tarpeelliseksi rajoittaa perustuslain turvaamaa elinkeinovapautta anniskelutoiminnan osalta säätämällä sen luvanvaraiseksi. Alkoholijuomien anniskelua harjoittaville yrityksille on lainsäädännössä asetettu korkea luotettavuusvaatimus. Taloudellisten edellytysten ja luotettavuuden arvioinnissa keskeinen huomioon otettava seikka on se, miten yritys hoitaa veroihin ja maksuihin liittyvät velvoitteensa.

Verohallinnon laatima verotarkastuskertomus on tärkeässä asemassa luvanhaltijan luotettavuutta ja taloudellisia edellytyksiä arvioitaessa. Vaikka verotarkastuskertomus laaditaan verotuksen toimittamista varten, kertomus sisältää olennaista tietoa verotarkastuksen kohteena olevan ravintolayrityksen luotettavuudesta ja taloudellisista edellytyksistä alkoholijuomien anniskeluun. Veroviranomainen laatii verotarkastuskertomuksen virkavastuulla ja varovaisuusperiaatetta noudattaen. Hyödyntäessään verotarkastuskertomusta alkoholilaissa tarkoitetun luotettavuuden ja taloudellisten edellytysten arvioinnissa aluehallintovirasto ei toteuta veroviranomaisen tehtäväksi säädettyä verovalvontaa eikä sovella verolainsäädäntöä. Sen sijaan aluehallintovirasto suorittaa alkoholilaissa sille tehtäväksi asetettua anniskelun valvontaa, johon kuuluu olennaisena osana luvanhaltijalle asetettujen lupaedellytysten täyttymisen valvonta.

Alkoholilainsäädännöstä tai sen esitöistä ei ole johdettavissa, ettei aluehallintovirasto voisi käyttää verotarkastuskertomusta alkoholilaissa tarkoitetun luotettavuuden ja taloudellisten edellytysten arvioinnissa. Viranomaisen on hallintolain 31 §:n nojalla huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset, ja tätä palvelee myös alkoholilain 47 §:n säännös alkoholiviranomaisen oikeudesta saada tietoja muilta viranomaisilta.

Vero-oikeuden peruskäsitteisiin kuuluu abstraktinen verovelkasuhde, joka syntyy silloin, kun lain tarkoittama veronmaksuvelvollisuuden synnyttävä tosiseikasta tapahtuu. Verovilpillä tarkoitetaan sen sijaan laitonta veron torjuntaa, jossa verovelvollinen pyrkii abstraktisen verovelan synnyttäneiden tosiseikkojen toteuduttua vapautumaan verosta lainvastaisin keinoin. Tyypillisesti keinona on ilmoittamisvelvollisuuden rikkominen, väärän tiedon antaminen veroviranomaiselle tai veron määräämiseen vaikuttavan seikan salaaminen verotuksessa. Hallinto-oikeuden perustelu tarkoittaisi sitä, ettei verovelvollisen voitaisi katsoa laiminlyövän veroja, jos hän onnistuisi verovilpissä, ja sen johdosta hänelle ei määrättäisi veroja maksettavaksi.

Alkoholilain 21 a §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2002 vp) on todettu, että säännöksen tarkoituksena on alkoholipoliittisen tavoitteen ohella harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunta. Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain (1207/2010) 2 §:n mukaan harmaalla taloudella tarkoitetaan organisaation sellaista toimintaa, josta aiheutuvia lakisääteisiä velvoitteita laiminlyödään muun muassa verojen suorittamisen välttämiseksi tai perusteettoman palautuksen saamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan, ettei alkoholilain 21 a §:n 2 momentin luettelo tilanteista, joissa luotettavuus ja taloudelliset edellytykset puuttuvat, ole tyhjentävä. Huomioon voidaan siten ottaa myös tilanteet, jotka ovat välittömästi verrattavissa mainittuihin esimerkkeihin. Säännöksen tarkoitus huomioon ottaen maksuunpantujen verojen ja julkisten maksujen laiminlyöntiin välittömästi verrattavissa olevana on pidettävä lakisääteisten velvollisuuksien laiminlyöntiä verojen ja maksujen suorittamisen välttämiseksi.

Tässä tapauksessa verotarkastuskertomus osoittaa, että A Oy on jättänyt myyntiään kirjaamatta kirjanpitoonsa ja näin pyrkinyt vapautumaan veroista lainvastaisin keinoin. Yhtiö on verotarkastuskertomuksen havaintojen perusteella toistuvasti laiminlyönyt arvonlisäverojen suorittamista. Vuoden 2014 lisätyn elinkeinotulon määrä on noin 40 prosenttia yhtiön aluehallintovirastolle ilmoittaman myynnin määrästä. Ilmoittamatta jätetyn myynnin määrää on pidettävä huomattavana. Laiminlyönnit ovat siis olleet sekä toistuvia että huomattavia.

Verotarkastuskertomus osoittaa, että yhtiön kirjanpito ei ole antanut oikeaa kuvaa sen tuloksesta ja taloudellisesta asemasta ja että yhtiön aluehallintovirastolle alkoholilain 44 §:n perusteella antamat alkoholielinkeinorekisteriin merkityt myynti-ilmoitukset ovat olleet toistuvasti virheellisiä. Aluehallintovirastolla on asian kokonaisarvion perusteella ollut perusteltu syy katsoa yhtiön menettäneen alkoholilain 21 a §:ssä tarkoitetun luotettavuutensa, koska verotarkastuskertomuksessa esitetyt veroviranomaisen havainnot yhtiön kirjanpidosta ja velvoitteidenhoitokäyttäytymisestä osoittavat yhtiön ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

Alkoholilain 21 a §:n 2 momentin 5 kohdan rajaaminen hallinto-oikeuden tavoin tarkoittamaan vain maksuunpantuja veroja ja maksuja olisi säännöksen tarkoituksen vastaista. Lisäksi oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että aluehallintovirasto voi verotarkastuksessa ilmenneiden havaintojen perusteella todeta luvanhaltijan laiminlyöneen huomattavassa määrin verojen ja muiden julkisten maksujen suorittamisen, minkä vuoksi luvanhaltija on voitu katsoa ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

A Oy on antanut selityksen. Aluehallintoviraston ja Valviran valitukset on hylättävä aiheettomina.

Verotarkastuksessa esiin tullut virheellinen menettely pitää paikkansa. Yhtiön toinen osakkeenomistaja oli harjoittanut ohimyyntiä yhtiön toisen osakkeenomistajan ja kirjanpitäjän tietämättä. Tämän seurauksena myynti-ilmoitukset ovat olleet virheellisiä ja osa myynnistä on jäänyt verottajalle ilmoittamatta. Yrityksen taholta kysymys ei ole ollut tahallisesta toiminnasta, ja tämä tulo on jäänyt yritykseltä saamatta. Verotarkastuksen perusteella maksuunpantujen verojen ja muiden maksujen suorittaminen on ollut yritykselle ja sen ohimyyntiin syyllistymättömälle osakkeenomistajalle taloudellisesti hyvin raskasta. Kohtuuttoman ja epäoikeudenmukaisen raskaaksi seuraus muodostuisi, jos yritys vielä menettäisi anniskeluluvan. Kysymys olisi myös kahdenkertaisesta rangaistuksesta samassa asiassa.

Kun A Oy on suorittanut kaikki verotarkastuksen perusteelta maksuun pannut verot ja muut maksut, se ei ole laiminlyönyt verojen ja julkisten maksujen suorittamista siten, että se osoittaisi yhtiön sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

Saatuaan tietää ohimyynnistä yritys on ryhtynyt toimenpiteisiin estääkseen toiminnan jatkumisen. Ohimyyntiä harjoittaneen osakkaan työnteko on lopetettu välittömästi, hän on eronnut yhtiön hallituksesta ja luopunut omistuksestaan yhtiössä. Näillä toimenpiteillä yritys on myös osoittanut luotettavuutensa viranomaisin nähden. Oikeuskäytännössä on annettu merkitystä asian käsittelyn aikana yrityksessä tapahtuneille muutoksille.

Aluehallintovirasto on antanut vastaselityksen. Alkoholilupaviranomainen on ollut tietoinen siitä, että vain toinen yhtiön osakkaista on harjoittanut ohimyyntiä. Yhtiö on kuitenkin vastuussa kaikesta ravintolassa tapahtuvasta toiminnasta, ja sanktiot kohdistuvat aina luvanhaltijaan, eivät osakkeenomistajiin tai hallituksen jäseniin henkilökohtaisesti. Hallituksella on ollut valvontavastuu yhtiön osakkaan toiminnasta. Koska yhtiön mukaan syynä on ollut toisen osakkaan petollinen toiminta, aluehallintovirasto tyytyy päätökseen, mikäli korkein hallinto-oikeus muuttaa aluehallintoviraston päätöksen pysyvästä peruutuksesta määräaikaiseksi peruutukseksi.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on antanut vastaselityksen.

A Oy on antanut lausuman vastaselitysten johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Sosiaali- ja terveysalan valvontaviraston valitukset hyväksytään osittain. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan siten, että A Oy:n alkoholijuomien anniskelulupa peruutetaan yhden kuukauden ajaksi 1.1.2017 kello 9.00 alkaen.

Perustelut

Lainsäädäntö ja esityöt

Alkoholilain 21 a §:n 1 momentin mukaan anniskelulupa myönnetään täysi-ikäiselle hakijalle, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu sekä jolla on alkoholijuomien anniskeluun vaadittava luotettavuus samoin kuin tarvittavat taloudelliset ja ammatilliset edellytykset.

Pykälän 2 momentin 5 kohdan mukaan vaadittava luotettavuus tai taloudelliset edellytykset puuttuvat, jos hakija on toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamisen ja hakijan edellä mainittu tai siihen välittömästi verrattavissa oleva aikaisempi toiminta osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

Alkoholilain 22 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupaviranomainen voi antaa luvanhaltijalle huomautuksen, kirjallisen varoituksen, asettaa anniskelun valvonnan kannalta tarpeellisia ehtoja tai korvauksetta rajoittaa myöntämäänsä lupaa supistamalla anniskeluaikaa, anniskelualuetta tai anniskeltavien alkoholijuomien lajeja taikka korvauksetta peruuttaa myöntämänsä luvan joko määräajaksi tai pysyvästi, jos luvan saajan katsotaan menettäneen luvan saamisen edellytykset tai luotettavuutensa.

Alkoholilain esitöistä (HE 24/2001 vp ja HE 50/2002 vp) ilmenee, että lupaharkinnassa ja anniskelutoiminnan valvonnassa painotetaan lain yleisiä tarkoitusperiä eli alkoholiongelmien ennalta ehkäisemistä sosiaali- ja terveyspoliittisin perustein. Esitöissä on lisäksi todettu, että ravintola-alalla esiintyy merkittävässä määrin harmaata taloutta ja talousrikollisuutta, minkä vuoksi lainsäädännössä viranomaisille tulisi antaa riittävästi mahdollisuuksia tämän torjuntaan.

Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Tosiseikat

Itä-Suomen verotarkastusyksikkö on suorittanut A Oy:öön kohdistuvan verotarkastuksen ajalla 3.3.–27.3.2015. Verotarkastuksen perusteella laaditussa verotarkastuskertomuksessa on todettu, että yhtiö on syyllistynyt kirjanpidon ulkopuoliseen myyntiin. Elinkeinotoiminnan tuloon on esitetty lisättäväksi 40 838,99 euroa 30.9.2014 päättyneelle tilikaudelle ja 8 253,65 euroa ajalle 1.10.‒31.12.2014. Elinkeinoveroilmoitusta verovuodelta 2014 ei ollut annettu vielä verotarkastuksen alkaessa 3.3.2015. Lisäksi yhtiölle on esitetty maksuunpantavaksi suorittamatta jäänyttä arvonlisäveroa 30.9.2014 päättyneelle tilikaudelle 9 161,01 euroa ja ajalle 1.10.‒31.12.2014 1 746,35 euroa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 15.6.2015 peruuttanut A Oy:n anniskeluluvan pysyvästi. Päätöksen perustelujen mukaan yhtiöllä ei verotarkastuksessa esiin tulleiden vakavien epäkohtien perusteella ole enää ollut alkoholilain 21 a §:n mukaisia edellytyksiä anniskeluluvan saamiselle, vaan yhtiö oli menettänyt ne alkoholilain 22 §:n mukaisesti. Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa viitannut muun ohessa alkoholilain 21 a §:ään ja todennut, että vaadittava luotettavuus tai taloudelliset edellytykset puuttuvat muun muassa jos hakija on toistuvasti tai huomattavissa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamisen.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut aluehallintoviraston päätöksen. Päätöksen perustelujen mukaan A Oy oli maksanut tarkastuskertomuksen perusteella määrätyt verot eikä sillä ole ollut valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä verovelkaa. Hallinto-oikeus on katsonut, että vain maksettavaksi erääntyneet verot voi joko suorittaa taikka laiminlyödä, eikä yhtiö ollut toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamista.

Oikeudellinen arviointi

Alkoholilain säännösten soveltaminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko yhtiö laiminlyönyt verojen maksamisen alkoholilain 21 a §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Verotarkastuskertomuksen mukaan yhtiö on jättänyt osan myynnistään kirjaamatta kirjanpitoon. Mainitusta syystä myös yhtiön antamissa arvonlisäveron valvontailmoituksissa ajalta 1.10.2013‒31.12.2014 verollisen myynnin määrä on ilmoitettu liian pienenä ja vastaavasta osasta myyntiä on jäänyt arvonlisävero suorittamatta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin hallinto-oikeus, että yhtiö on laiminlyönyt verojen maksamisen edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla. Veron maksamisen laiminlyönnin tunnusmerkistön täyttyminen korostuu arvonlisäveron osalta, koska arvonlisäverojärjestelmän mukaan vero tulee suorittaa oma-aloitteisesti oikeamääräisenä eikä verokausilta tehdä erillisiä maksuunpanopäätöksiä. Alkoholilain 21 a §:n 2 momentin 5 kohdan soveltamisen ei ole katsottava edellyttävän, että Verohallinto olisi maksuunpannut maksamatta jääneet verot ja näin maksuunpantu vero olisi jäänyt suorittamatta.

Asiassa on otettava lisäksi huomioon, että alkoholilain esitöiden mukaan viranomaisille tulisi antaa riittävästi mahdollisuuksia harmaan talouden torjuntaan. Tämän vuoksi ja muutoinkaan alkoholilakia ei ole tulkittava siten, että lain 22 §:n 1 momentissa säädettyjä seuraamuksia voitaisiin kohdistaa vain maksukyvyttömyydestä aiheutuvaan maksuunpantujen verojen maksamisen laiminlyöntiin.

Aluehallintovirasto on saanut tiedon siitä, että yhtiö on jättänyt osan myynnistään kirjaamatta kirjanpitoon ja ilmoittamatta puuttuvan myynnin arvonlisäveroilmoituksissaan Verohallinnon suorittaman verotarkastuksen ja siitä laaditun tarkastuskertomuksen perusteella. Aluehallintovirasto on ottanut verotarkastuskertomuksesta ilmenevät tiedot huomioon toteuttaessaan sille säädettyä valvontatehtävää. Sen seikan toteaminen, että myös kirjanpitoon kirjaamatta ja arvonlisäveroilmoituksilla ilmoittamatta jätetystä myynnistä olisi tullut suorittaa veroa, ei edellytä sellaista hallinto-oikeuden päätöksessä mainittua laajaa vero-oikeuden tuntemusta, jonka johdosta aluehallintovirasto ei olisi voinut käyttää tarkastuskertomuksesta ilmeneviä tietoja oman päätöksensä perusteena.

Asiassa on vielä arvioitava sitä, onko yhtiön edellä selostetun menettelyn vuoksi katsottava menettäneen luotettavuutensa alkoholilain 22 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kun otetaan huomioon, että yhtiön myynnin jättäminen kirjaamatta kirjanpitoon ja siitä johtuva verojen maksun laiminlyönti on lähtökohtaisesti aina tarkoituksellista ja kun se nyt on lisäksi ollut toistuvaa, yhtiön katsottava menettäneen luotettavuutensa sillä tavoin, että aluehallintovirasto on voinut määrätä yhtiölle mainitussa lainkohdassa tarkoitetun seuraamuksen.

Perustuslain soveltaminen

Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan elinkeinoluvan peruuttaminen on elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen. Anniskelulupa voidaan peruuttaa vain laissa nimenomaisesti mainituin perustein.

Kun otetaan huomioon, että edellä esitetyn mukaisesti aluehallintovirasto on voinut perustaa yhtiölle määrättyä seuraamusta koskevan päätöksensä alkoholilain 21 a §:n 1 momentin 5 kohdan ja 22 §:n 1 momentin 2 kohdan nimenomaisiin säännöksiin, jotka on myös aluehallintoviraston päätöksessä mainittu, yhtiölle määrätyn seuraamuksen ei ole katsottava rikkovan perustuslaissa säädettyä elinkeinonvapautta.

Kaksoisrangaistavuuden kielto

Alkoholilain 22 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten tarkoituksena on turvata laissa luvanhaltijalle asetettu luotettavuutta koskeva edellytys. Kysymyksessä ei ole rikosoikeudellinen tai siihen rinnastettava seuraamus. Näin ollen aluehallintoviraston seuraamusta koskeva päätös ei ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan mukaisen ne bis in idem -kiellon vastainen samanaikaisesti vireillä olevasta veroprosessista huolimatta.

Määrätyn seuraamuksen arviointia

Alkoholilain 22 §:n 1 momentin mukaan luotettavuuden menettämisen perusteella määrättävä seuraamus voi olla muun muassa huomautus, varoitus tai luvan peruuttaminen joko määräajaksi tai pysyvästi. Aluehallintovirasto on päätöksellään peruuttanut yhtiön anniskeluluvan pysyvästi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toistuvasta ja huomattavasta myynnistä ohi kirjanpidon ja siitä seuraavasta verojen maksamisen laiminlyönnistä määrättävä anniskeluluvan pysyvä peruuttaminen on sinänsä oikeasuhtainen seuraamus teon vakavuuteen nähden. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa on kuitenkin katsottava selvitetyksi, että yhtiön kahdesta osakkaasta vain toinen on omilla työvuoroillaan syyllistynyt myyntitapahtumien jättämiseen lyömättä kassaan ja sitä kautta myyntiin ohi kirjanpidon. Tätä seikkaa eivät myöskään viranomaiset ole kiistäneet, joten asiaa on tältä osin pidettävä riidattomana. Aluehallintoviraston luvan pysyvää peruuttamista koskevan päätöksen jälkeen mainitun toisen osakkaan työnteko yhtiössä on lopetettu ja hän on eronnut yhtiön hallituksesta sekä luopunut omistuksestaan yhtiössä. Lisäksi yhtiö on maksanut kaikki verotarkastuksen perusteella sille maksuunpannut verot.

Anniskeluluvan pysyvää peruuttamista ei kaikki edellä mainitut seikat huomioon ottaen voida enää pitää hallintolain 6 §:ssä säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Teon vakavuus huomioon ottaen huomautusta tai varoitusta ei kuitenkaan voida pitää riittävänä seuraamuksena, vaan yhtiön anniskelulupa tulee peruuttaa määräajaksi. Korkein hallinto-oikeus harkitsee oikeaksi muuttaa aluehallintoviraston päätöstä siten, että yhtiön anniskelulupa anniskelupaikassa B peruutetaan yhden kuukauden määräajaksi.

Johtopäätökset

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja aluehallintoviraston päätös on saatettava voimaan siten muutettuna, että A Oy:lle anniskelupaikkaan B myönnetty anniskelulupa peruutetaan yhden kuukauden määräajaksi 1.1.2017 kello 9.00 alkaen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jouko Tuomi.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassilan äänestyslausunto: "Hylkään valitukset. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."