KHO:2016:190

Maankäyttö ja rakentaminen – Osayleiskaava – Esteellisyys – Palvelussuhdejäävi – Metsähallitus – Tuulivoima

Vuosikirjanumero: KHO:2016:190
Antopäivä: 29.11.2016
Taltionumero: 5090
Diaarinumero: 3584/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:190

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimayleiskaavan Metsähallituksen hallinnoimalle valtionmaalle. Kaavahanke oli käynnistynyt Metsähallituksen Laatumaa-tulosalueen esityksestä. X, joka työskenteli metsurina Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen palveluksessa, oli osallistunut kaava-asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Metsähallituksella oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa valmisteltavana olleen kaavahankkeen johdosta. Asiassa oli ratkaistava, oliko X ollut työsuhteensa johdosta esteellinen osallistumaan kaavahankkeen käsittelyyn kaupunginhallituksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että palvelussuhdejääviä koskevaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa ei voida tulkita niin, että palvelussuhde valtioon tai valtion liikelaitokseen ei lähtökohtaisesti voisi muodostaa esteellisyyttä silloin, kun kysymys on valtion tai valtion liikelaitoksen palveluksessa olevan henkilön osallistumisesta hallintoasian käsittelyyn kunnan luottamushenkilönä.

Laatumaa-tulosalue ja Metsätalous-tulosalue olivat kuuluneet samaan Metsähallituksen liiketoiminta-alueeseen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tässä tilanteessa tulosalueiden erillisyydelle ei voitu antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa X:n esteellisyyttä.

Palvelussuhteen perusteella syntyvä esteellisyys ei edellyttänyt, että X olisi saanut asiassa itselleen hyötyä, tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Esteellisyyden arvioinnin kannalta ei myöskään ollut merkitystä sillä, oliko X itse kokenut olevansa asiassa esteellinen tai mikä hänen asemansa oli Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa.

Kaupunginvaltuuston päätös oli syntynyt X:n esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kuntalaki (365/1995) 52 § 1 ja 2 momentti (1034/2003) ja 90 § 2 momentti

Hallintolaki 27 § 1 ja 2 momentti ja 28 § 1 momentti 4 kohta

Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus (2013) s. 391, Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat (2015) s. 670, Matti Niemivuo – Marietta Keravuori-Rusanen – Kirsi Maarit Kuusikko: Hallintolaki (2010) s. 224–225 ja Heikki Kulla: Hallintomenettelyn perusteet (2015) s. 182–183

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 14.10.2015 nro 15/0352/1

Asian aikaisempi käsittely

Pudasjärven kaupunginvaltuusto on päätöksellään 26.3.2014 (§ 10) hyväksynyt Tolpanvaara-Jylhävaaran tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Kaavassa osoitetut tuulivoimalat on sijoitettu Metsähallituksen hallinnoimalle valtion maalle. Kaavahanke oli käynnistynyt Metsähallituksen (Laatumaa) toimesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Esteellisyys kaava-asian käsittelyssä

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuu­tettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Tosiseikasto ja oikeudellinen arviointi

Tolpanvaara-Jylhävaaran osayleiskaavaan liittyviä asioita on käsitelty kaupunginhallituksessa 19.6.2012, 13.5.2013, 19.11.2013 ja 11.3.2014. Valtuusto on hyväksynyt kaavan 26.3.2014. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja, valtuutettu X on ollut läsnä kaikissa kokouksissa ja kaupunginhallituksen varapuheenjohtaja, valtuutettu B on ollut läsnä kaikissa muissa paitsi 19.6.2012 pidetyssä kokouksessa kaavaan liittyviä asioita käsiteltäessä. X työskentelee metsurina Metsähallituksen palveluksessa. B:llä on ollut toimeksiantoja Metsähallitukselta muun muassa vuonna 2012.

Valtuutettuun valtuustossa asiaa käsiteltäessä ei sovelleta hallintolain 28 §:n esteellisyysperusteita, vaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen vain, jos asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolaissa tarkoitettua läheistään. Valituksissa esitetyillä perusteilla osayleiskaavan hyväksymistä koskeva asia ei ole koskenut X:ää tai B:tä henkilökohtaisesti. He eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan osayleiskaavan hyväksymisestä päättämiseen valtuustossa.

Kaavanlaatijan valitusten johdosta antamasta vastineesta ilmenee, että Metsähallitus on valtion liikelaitos, jonka toiminta on jaettu kolmeen tulosyksikköön (metsätalous, liiketoimintaportfolio ja luontopalvelut). Tolpanvaara-Jylhävaaran tuulivoimahankkeesta vastaava Laatumaa kuuluu liiketoimintaportfolio-tulosyksikköön. X on palvelussuhteessa metsurina metsätalous-tulosyksikössä. X ei osallistu päätöksentekoon tai ole osallisena Metsähallituksen ohjaus- tai työryhmissä. Hän ei ole myöskään toiminut Metsähallituksessa tehtävissä, jotka liittyvät päätöksentekoon kysymyksessä olevassa tuulivoimapuistohankkeessa.

Palvelussuhdetta valtioon ei lähtökohtaisesti pidetä perusteltuna aiheena epäillä virkamiehen puolueettomuutta, koska tällaisen palvelussuhteen ei katsota synnyttävän lojaalisuutta työnantajaa kohtaan siten, että palvelussuhteen voitaisiin arvioida vaikuttavan virkamiehen arviointikykyyn. Vastaavasti voidaan arvioida palvelussuhdetta valtion liikelaitokseen. Näin ollen ja kun otetaan huomioon X:n palvelussuhteeseen liittyvistä tehtävistä ja asemasta Metsähallituksessa saatu selvitys sekä Metsähallituksen organisaatiorakenne, X ei ole ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella esteellinen osallistumaan Tolpanvaara-Jylhävaaran osayleiskaavaa koskevan asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa.

Yksinomaan valituksissa mainittujen toimeksiantojen perusteella B:n puolueettomuuden ei voida katsoa asiaa kaupunginhallituksessa käsiteltäessä vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksissa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla.

[---]

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku. Esittelijä Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Pudasjärven kaupunki on määrättävä korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat vedonneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen jäsenten esteellisyyteen sovelletaan hallintolain esteellisyyssäännöksiä. Esteellisyyden aiheuttaa se, että virkamies on palvelussuhteessa asianosaiseen tai henkilöön, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Palvelussuhde saattaa taloudellisen riippuvuuden ohella synnyttää sellaista lojaalisuutta työnantajaa kohtaan, että virkamiehen puolueettomuutta ja riippumattomuutta asiassa on syytä epäillä.

Palvelussuhdetta valtioon ei lähtökohtaisesti pidetä perusteltuna aiheena epäillä virkamiehen puolueettomuutta, koska tällaisen palvelussuhteen ei katsota synnyttävän lojaalisuutta työnantajaan siten, että palvelussuhteen voitaisiin arvioida vaikuttavan virkamiehen arviointikykyyn. Hallinto-oikeuden mukaan palvelussuhdetta valtion liikelaitokseen voi arvioida vastaavasti kuin palvelussuhdetta valtioon.

Metsähallituksesta annetun lain (1378/2004) 18 §:n 1 momentin mukaan Metsähallituksen henkilöstön palvelussuhde on työsopimussuhde. Saman lain 1 §:n 2 momentin mukaan Metsähallitukseen sovelletaan lakia valtion liikelaitoksista, jollei mainitussa laissa toisin säädetä. Valtion liikelaitoksista annetun lain (1062/2010) mukaan valtion liikelaitoksiin sovelletaan osakeyhtiölakia. Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, valtion liikelaitos rinnastuu enemminkin yhtiöksi kuin valtioksi. Palvelussuhdetta valtion liikelaitokseen ei siten voi rinnastaa palvelussuhteeksi valtioon. X:llä on työsopimussuhde Metsähallitukseen, joka on valtion liikelaitos. Tästä syystä hänen esteettömyyttään asiassa ei voida arvioida valtion palvelussuhteen kautta.

X on yhtiön palveluksessa, joka saa etua kysymyksessä olevasta kaupunginvaltuuston päätöksestä. Kaupungissa hän on luottamushenkilönä johtavassa asemassa. Varsinkin kaupunginhallituksessa hänen roolinsa on erittäin merkittävä ja hänen mielipiteillään on painoarvoa. X on ollut esteellinen käsittelemään asiaa kaupunginhallituksessa.

Kaupunginhallituksen varapuheenjohtaja ja kaupunginvaltuuston jäsen B:llä on läheiset suhteet Metsähallitukseen. B on muun muassa toiminut vetäjänä Metsähallituksen tapahtumassa. Läheisten ja jatkuvien suhteiden vuoksi luottamus B:n puolueettomuuteen on vaarantunut.

Pudasjärven kaupunginhallitus on antanut selityksen. Selityksessä on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu sekä viitattu selityksen liitteenä olevaan kaavanlaatijan lausuntoon. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Metsähallitus on valtion liikelaitos, jonka toiminta on jaettu kolmeen tulosyksikköön, joita ovat metsätalous, liiketoimintaportfolio ja luontopalvelut. Metsähallituksen palveluksessa olevia virka- ja työsuhteisia henkilöitä on yhteensä noin 1 700. Tuulivoimahankkeesta vastaava Laatumaa kuuluu liiketoimintaportfolio-tulosyksikköön. X on palvelussuhteessa metsurina metsätalous-tulosyksikössä. X ei osallistu päätöksentekoon eikä ole osallisena Metsähallituksen ohjaus- tai työryhmissä. Hän ei ole myöskään toiminut Metsähallituksessa tehtävissä, jotka liittyvät päätöksentekoon kysymyksessä olevassa tuulivoimapuistohankkeessa. Metsähallitusta ei voida rinnastaa valituksessa tarkoitetulla tavalla yhtiöön.

X ja B ovat kokeneita poliittisia päätöksentekijöitä, jotka tuntevat esteellisyysperusteet ja ovat tietoisia esteellisyyden merkityksestä kunnallisessa toiminnassa ja päätöksenteossa. X ja B ovat tässäkin tapauksessa pohtineet omaa esteellisyyttään ja tämän harkinnan perusteella päättäneet osallisuudesta prosessiin.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen. Vastaselityksessään he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Metsähallituksen metsätalous-tulosyksiköllä ja Laatumaalla, joka kuuluu eri tulosyksikköön, on molemmilla merkittävää toimintaa Pudasjärven kaupungin alueella. Toiminta eri tulosyksiköissä ei poista sitä tosiasiaa, että ne kuuluvat Metsähallituksen yhteiseen konsernirakenteeseen. Metsähallituksella on kaavoitusaloitetta tehdessään ollut tiedossa X:n palvelussuhde Metsähallitukseen sekä hänen poliittinen asemansa kaupunginhallituksen puheenjohtajana. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että X ei ole ollut Metsähallituksessa tekemässä päätöksiä hankkeeseen ryhtymisestä, vaan sillä, että X on ollut viemässä eteenpäin ja päättämässä työnantajansa tekemiä esityksiä kaupunginhallituksessa.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt kaupunginhallitusta varaamaan X:lle tilaisuuden antaa selitys A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitetyistä esteellisyyttä koskevista valitusperusteista.

X on antanut selityksen hänen esteellisyyttään koskevien valitusperusteiden osalta. Selityksessään X on lausunut muun ohella seuraavaa:

X on metsurina Metsätalous Oy:ssä. X ei ole millään tavoin osallistunut päätöksentekoon Metsähallituksen muissa tulosyksiköissä. X:llä ei ole ollut tietoa siitä, miten Laatumaa vie tuulivoimahankkeitaan eteenpäin. X ei ole voinut vaikuttaa asiaan Metsähallituksessa eikä hän ole saamassa mitään hyötyä hankkeesta.

X on heti hankkeesta tiedon saatuaan arvioinut omaa esteellisyyttään luottamushenkilönä kertyneen pitkäaikaisen kokemuksensa perusteella ja suullisesti ilmoittanut kaupungin johdolle ja kaupunginhallitukselle, ettei pidä itseään asiassa esteellisenä. X:n esteellisyydestä tekemää arviota ei ole kaupunginhallituksessa kertaakaan kyseenalaistettu. X:n palvelussuhde Metsätalous Oy:öön on yleisessä tiedossa. X:ää kaupunginhallituksen puheenjohtajana on velvoittanut kaupunginvaltuuston 19.12.2011 yksimielisesti hyväksymä Kuntasuunnitelma 2012–2018, joka on linjannut kaupungin painopisteet ekologisten arvojen ja uusiutuvan energian suhteen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat muun ohella todenneet, että X:n työnantajana vuosina 2013 ja 2014 on ollut Metsähallituksen liiketoimintakonserni. Liiketoimintakonsernin toimintoja ovat olleet vuoteen 2016 saakka Metsätalous ja Laatumaa. Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Pudasjärven kaupunginhallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hyväksytään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Pudasjärven kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

2. Pudasjärven kaupunki määrätään korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 250 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatimustensa tueksi muun ohella esittäneet, että X, joka on Metsähallituksen palveluksessa, on esteellisenä osallistunut osayleiskaavan käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, onko kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä mainitulla perusteella lainvastainen.

Esteellisyyttä koskevat säännökset ja lain esityöt

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintolaki on tullut voimaan 1.1.2004 ja sillä on kumottu hallinto­menettelylaki (598/1982) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Hallintolain esitöissä (HE 72/2002 vp) todetaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan osalta, että säännös sisältäisi muuttamattomana hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 4 kohdan säännökset virkamiehen esteellisyydestä hänen ollessaan palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintomenettelylain esitöissä (HE 88/1981 vp) todetaan hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 4 kohdan osalta, että on selvää, ettei virkamiestä voida pitää puolueettomana, jos asianosaisena on hänen muu työnantajansa tai toimeksiantajansa. Erityisesti puolueettomuus vaarantuu silloin, jos virkamies on jonkinlaisessa vastuussa ulkopuoliselle työnantajalleen juuri sen asian hoitamisesta, jota hallintomenettelyssä käsitellään.

Esteellisyyttä koskeva oikeuskirjallisuus

Oikeuskirjallisuudessa esteellisyydestä ja erityisesti palvelussuhdejäävistä on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Vaatimus virkamiehen esteettömyydestä kuuluu hallinnon keskeisiin oikeusturvaperiaatteisiin. Oikeusvaltiollisten periaatteiden mukaan hallintotoiminnan on oltava niin avointa, että sitä voidaan tarkastella ja arvioida objektiivisesti myös hallinnon ulkopuolisten näkökulmasta. (Matti Niemivuo – Marietta Keravuori-Rusanen – Kirsi Kuusikko; Hallintolaki, 2010, s. 224–225)

Esteellisyys eli "jääviys" tarkoittaa yleensä sellaista suhteellisen kiinteää suhdetta hallintoasian käsittelijän ja käsiteltävän asian tai sen asianosaisen välillä, että käsittelijän objektiivisuuden, tasapuolisuuden, puolueettomuuden ja riippumattomuuden voidaan epäillä heikentyvän. Esteellisyyssääntelyllä pyritään jo etukäteen rajoittamaan tällaisen epäilyn ja puolueettomuuden vaarantumisen mahdollisuuksia kieltämällä liian läheiset yhteydet asian käsittelijän ja asian tai asianosaisten välillä. Lisäksi esteellisyyssäännöksillä pyritään poistamaan mahdollinen intressiristiriita yleisen edun ja asian käsittelijän omien tai erityisten etujen välillä edellyttämällä, että esteellinen henkilö ei saa osallistua asian käsittelyyn. Esteellisyyden sääntelyn yleisenä tavoitteena on estää epäasiallisten seikkojen ja asiaankuulumattomien näkökohtien vaikutus hallintoasioiden käsittelyssä sekä korostaa hallinnon henkilöstön yleistä objektiivisuutta. (Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus, 2013, s. 391)

Esteellisyyden määritelmästä käy ilmi, että esteellisyys syntyy käsiteltäessä yksittäistä asiaa. Esteellisyyttä ei kuitenkaan arvioida konkreettisesti eli sen valossa, onko virkamiehen puolueettomuus todellisuudessa vaarantunut. Riittää, että puolueettomuus on objektiivisesti ajatellen saattanut vaarantua. Hallintoasian käsittelyyn osallistuvalla on velvollisuus itse ottaa huomioon esteellisyytensä ja vetäytyä syrjään. Esteellisen henkilön osallistuminen on menettelyvirhe, joka vaikuttaa toimen oikeudelliseen pätevyyteen. (Heikki Kulla: Hallintomenettelyn perusteet, 2015, s. 182–183)

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan esteellisyyden aiheuttaa se, että virkamies on palvelussuhteessa asianosaiseen tai henkilöön, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Palvelussuhde saattaa taloudellisen riippuvuuden ohella synnyttää sellaista lojaalisuutta työnantajaa kohtaan, että virkamiehen puolueettomuutta ja riippumattomuutta asiassa on syytä epäillä. Yksinomaan palvelussuhdetta valtioon ei kuitenkaan pidetä perusteltuna aiheena epäillä virkamiehen puolueettomuutta. Tällaisen palvelussuhteen ei ole katsottu synnyttävän sellaista lojaalisuutta työnantajaa kohtaan, että suhteen voitaisiin arvioida vaikuttavan virkamiehen arviointikykyyn. Sen sijaan kuntalain 52 §:n 3 momentti sisältää poikkeussäännöksen, jonka mukaan palvelussuhde kuntaan ei tee kunnan viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Säännöksellä on pyritty varmistumaan siitä, että esimerkiksi kunnallinen rakennustarkastaja ei ole esteellinen käsittelemään kunnan hakemaa rakennuslupaa. (Matti Niemivuo – Marietta Keravuori-Rusanen – Kirsi Maarit Kuusikko: Hallintolaki, 2010, s. 239–240)

Palvelussuhdejäävin mukaan esteellisyys vaikuttaa silloin, kun virkamies on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksi­antosuhteessa asianosaiseen tai asian intressenttiin. Jääviyden perustava palvelussuhde voi olla joko virkasuhde tai työsopimussuhde ja joko päätoiminen, osa-aikainen tai sivutoiminen. Palvelussuhde on esteellisyyden aihe riippumatta siitä, onko palveluksella yhteyttä käsiteltävään asiaan. Vanhastaan on pidetty lähes itsestäänselvyytenä sitä, että valtion virkamies ei ole pelkästään palvelussuhteensa vuoksi esteellinen käsittelemään asiaa, jossa valtio on asianosaisena. Virkamieheltä edellytetään puolueetonta suhtautumista myös näissä tilanteissa. Myöskään kunnan luottamushenkilö, viranhaltija tai työntekijä ei yleensä ole esteellinen käsittelemään asiaa, jossa kunta on asianosaisena. (Heikki Kulla: Hallintomenettelyn perusteet, 2015, s. 193–194)

Palvelussuhde eli lähinnä työsuhde asianosaiseen tai intressenttiin aiheuttaa sen, että henkilö on esteellinen käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa. Jos työnantajana on valtio, esteellisyysperusteen soveltaminen kaikkiin valtiota koskeviin asioihin saattaa olla kohtuutonta. Työnantajaksi on yleensä katsottava asianomainen valtion virasto. Vastaavasti jonkin ison yrityksen palveluksessa olevan "työnantaja" saattaa joissakin tapauksissa olla yrityksen itsenäinen tulosyksikkö. (Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat 2015, s. 670)

Metsähallitusta koskeva sääntely ja toiminnan organisointi

Metsähallituksesta annetun lain (1378/2004) 1 §:n 1 momentin mukaan Metsähallitus on maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos. Luonnonsuojelua koskevissa asioissa Metsähallitus on ympäristöministeriön ohjauksessa. Pykälän 2 momentin mukaan Metsähallitukseen on sovellettu valtion liikelaitoksista annettua lakia (1185/2002), jollei Metsähallituksessa annetussa laissa ole toisin sää­detty.

Laki Metsähallituksesta (1378/2004) on kumottu 15.4.2016 voimaan tulleella lailla Metsähallituksesta (234/2016). Hallituksen esityksessä Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 132/2015 vp) todetaan yleisperusteluiden kohdassa 2 (Nykytila) toiminnan organisoinnista muun ohella seuraavaa:

"Metsähallituksen nykyiset liiketoiminta-alueet ovat talousmetsien hoito ja käyttö (Metsätalous), kiinteistöjen osto, myynti ja vuokraus ja aktiivinen hankekehitys tuulivoimaliiketoiminnassa (Laatumaa) sekä maa-ainesten ja niiden jalosteiden myynti ja käyttöoikeuksien antaminen hallinnassa oleviin varantoihin (MH-Kivi Oy). --- Metsähallitus toimii liiketaloudellisin periaattein. Metsähallituksen liiketoiminnasta saatuja varoja ei käytetä julkisten hallintotehtävien rahoitukseen, eikä julkisten hallintotehtävien varoilla harjoiteta liiketoimintaa. Liiketoiminnasta ja julkisista hallintotehtävistä pidetään Metsähallituksen sisäisesti erillistä kirjanpitoa ja laaditaan erilliset tilinpäätökset."

Asiassa saatu selvitys

Kaavaselostuksesta ilmenee, että Pudasjärven kaupunginhallitus on 19.6.2012 päättänyt Metsähallitus Laatumaan esityksestä Tolpanvaara – Jylhävaaran tuulivoimapuiston osayleiskaavan laatimisesta. Osayleis­kaava tultaisiin laatimaan Metsähallituksen toimesta valtion maalle. Osayleiskaavaa on käsitelty kaupunginhallituksessa myös 13.5.2013, 19.11.2013 ja 11.3.2014. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt osayleiskaavan 26.3.2014.

Pudasjärven kaupunginhallituksen puheenjohtaja X on ollut Metsähallituksen palveluksessa metsurina, kun osayleiskaavaa on valmisteltu. Saadun selvityksen mukaan X:llä ei ole ollut kaavahankkeeseen liittyviä tehtäviä Metsähallituksessa.

X on osallistunut kaikkiin kaupunginhallituksen kokouksiin, joissa osayleiskaava-asiaa on käsitelty.

Oikeudellinen arviointi

Metsähallituksella on ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa valmisteltavana olleen kaavahankkeen johdosta. Asiassa on myös riidatonta, että X on kaavahanketta valmisteltaessa ollut Metsähallituksen palveluksessa metsurin tehtävissä. Asiassa on ratkaistava, onko X ollut työsuhteensa johdosta esteellinen osallistumaan kaavahankkeen käsittelyyn kaupunginhallituksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohtaa ei voida tulkita niin, että palvelussuhde valtioon tai valtion liikelaitokseen ei lähtökohtaisesti voisi muodostaa esteellisyyttä silloin, kun kysymys on valtion tai valtion liikelaitoksen palveluksessa olevan henkilön osallistumisesta hallintoasian käsittelyyn kunnan luottamushenkilönä. Tukea tällaiseen tulkintaan ei ole saatavissa myöskään oikeuskirjallisuudesta, jossa on arvioitu lähinnä valtion virkamiehen esteellisyyttä ja muita kuin nyt kysymyksessä olevaan asiaan rinnastettavia tilanteita.

Kaavahanke on käynnistynyt Metsähallituksen Laatumaa-tulosalueen esityksestä, joka on myös vastannut kaavahankkeen taustalla olleesta tuulivoimahankkeesta. X on työskennellyt metsurina Metsähalli­tuksen Metsätalous-tulosalueella. Laatumaa-tulosalue ja Metsätalous-tulos­alue ovat kuuluneet samaan Metsähallituksen liiketoiminta-alueeseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tässä tilanteessa tulosalueiden erillisyydelle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa X:n esteellisyyttä.

Palvelussuhteen perusteella syntyvä esteellisyys ei edellytä, että X olisi saanut asiassa itselleen hyötyä, tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Esteellisyyden arvioinnin kannalta ei myöskään ole merkitystä sillä, onko X itse kokenut olevansa asiassa esteellinen tai mikä hänen asemansa on ollut Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, X on palvelussuhteensa vuoksi ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella esteellinen osallistumaan Tolpanvaara-Jylhävaaran osayleiskaavaa koskevan asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa.

Kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä on mainitun esteellisyyden vuoksi syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Muista valitusperusteista ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole tarpeen lausua.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A ja hänen asiakumppaninsa joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Pudas­järven kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

 
Julkaistu 29.11.2016