KHO:2016:198

Ulkomaalaisasia – Oleskelulupa – Perheenyhdistäminen – Toimeentuloedellytys – Suhteellisuusperiaate

Vuosikirjanumero: KHO:2016:198
Antopäivä: 2.12.2016
Taltionumero: 5134
Diaarinumero: 1836/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:198

Asiassa oli ratkaistavana, oliko muutoksenhakijan toimeentulon katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla perheenkokoajan ansiotuloilla.

Perheenkokoajan ansiot olivat kertyneet työskentelystä useiden eri työnantajien palveluksessa. Sanomalehdenjakelua koskevan vakituisen osa-aikaisen työsuhteen lisäksi perheenkokoaja oli solminut pääasiassa keittiöalalla lukuisia lyhyitä määräaikaisia työsuhteita useiden työvoiman vuokrausta harjoittavien yritysten kanssa. Osassa henkilöstövuokrausyrityksiä perheenkokoaja oli työskennellyt säännöllisesti useiden vuosien ajan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että etenkin matalapalkkaisilla aloilla työvoiman rekrytointi henkilöstövuokrausyrityksestä lyhyisiin määräaikaisiin työsuhteisiin on varsin tavanomaista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muiden kuin vakituisten kokoaikaisten työsuhteiden solmimista osoittaville työmarkkinoiden käytännöille oli suhteellisuusperiaate huomioon ottaen annettava asianmukainen painoarvo perheenkokoajan saamien tulojen vakautta ja säännöllisyyttä arvioitaessa.

Yksittäisissä työsuhteissa perheenkokoajan ansiotaso oli ollut suhteellisen alhainen. Kokonaisuutena arvioiden perheenkokoajan nettoansiot olivat kuitenkin usean vuoden ajan ylittäneet perheeltä vakiintuneen käytännön perusteella kulloinkin edellytetyn toimeentulon tason. Perheenkokoajan ansiotulojen vuosittaisista kokonaismääristä, säännöllisyydestä ja vakiintuneisuudesta saatu selvitys huomioon ottaen ei ollut syytä olettaa, että muutoksenhakija joutuisi muutoin kuin korkeintaan tilapäisesti toimeentulotuen tai muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen.

Perheenkokoajan keskimääräisten nettoansioiden oli katsottava olleen riittävät turvaamaan muutoksenhakijan toimeentulo ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislaki 39 §

Ks. myös KHO 2016:155

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0093/71

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on 18.5.2015 hylännyt Ghanan kansalaisen A:n (jäljempänä myös muutoksenhakija) jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen, jonka perusteena on ollut hänen perhesiteensä aviopuolisoon B:hen.

Poliisilaitos on selostanut ulkomaalaislain 39 §:n sisällön ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Turvatun toimeentulon suuntaa antava laskennallinen taso on kahden aikuisen henkilön taloutta kohden 1 700 euroa kuukaudessa nettona.

A kertoo oleskelulupahakemuksessaan turvaavansa toimeentulonsa Suomessa Kansaneläkelaitoksen hänelle maksamalla työttömyysturvalla ja B:n ansiotuloilla. Lisäksi A kertoo, että hänellä on asumistukihakemus vireillä Kansaneläkelaitoksella.

B on ansainnut A:n esittämien asiakirjojen mukaan keskimäärin 1 260 euroa kuukaudessa nettona noin puolen vuoden ajanjaksoa tarkasteltaessa. Tämä summa on saatu jakamalla hänen tuon ajan nettotulonsa kuukausille tasaisesti.

Maahanmuuttoviraston ohjeistuksen mukaan asiakkaan saamaa Kansaneläkelaitoksen maksamaa työttömyysturvaetuutta, jonka tarkoituksena on korvata työttömän perustoimeentuloa työttömyyden aikana, ei lasketa mukaan, kun ollaan arvioimassa hänen toimeentulonsa riittävyyttä oleskelulupaa varten.

A ei ole tuonut esille mitään sellaista hyväksyttävää seikkaa, jonka vuoksi toimeentuloedellytyksestä tulisi hänen kohdallaan poiketa.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen Länsi-Uudenmaan poliisilaitos katsoo, ettei uuden oleskeluluvan myöntämiselle ole tässä tapauksessa ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä perheen puutteellisen toimeentulon vuoksi.

Tätä päätöstä vahvistaa se, että B:n esitettyjen työsopimusten mukaan vain yksi hänen neljästä työnantajastaan tarjoaa hänelle säännöllisesti työtunteja (K Oy). Hän on ansainnut kyseisestä yrityksestä noin 850 euroa kuukaudessa nettona. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos ei tästä johtuen anna suurta painoarvoa muille kuin K Oy:stä saaduille ansiotuloille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin, 39 §:n 1, 2 ja 3 momentin, 54 :n 1 momentin ja 66 a §:n sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan sisällön ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Muutoksenhakija ja perheenkokoaja ovat avioituneet kesäkuussa 2013. Perheenkokoajalla on työnteon perusteella myönnetty oleskelulupa, joka on voimassa 10.6.2016 saakka. Muutoksenhakijalle on myönnetty oleskelulupa perhesiteen perusteella ajalle 23.12.2013–23.12.2014. Jatko-oleskelulupaa hakiessaan muutoksenhakija on ilmoittanut, että perheen toimeentulo Suomessa perustuu hänen saamaansa työmarkkinatukeen sekä perheenkokoajan ansiotuloihin. Lisäksi hän on ilmoittanut hakeneensa asumistukea.

Poliisilaitos ei ole myöntänyt muutoksenhakijalle jatko-oleskelulupaa, koska hänen toimeentulonsa ei ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla, eikä toimeentuloedellytyksestä ole ollut syytä poiketa.

Muutoksenhakija on esittänyt hakemuksensa liitteenä perheenkokoajan neljä työsopimusta. Perheenkokoaja työskentelee K Oy:ssä toistaiseksi voimassaolevalla työsopimuksella osa-aikaisena lehdenjakajana 20 tuntia viikossa. Lisäksi perheenkokoaja on solminut kolmen vuokratyövoimaa välittävän yrityksen kanssa sopimukset tilapäisen työn tekemisestä ilman vähimmäistuntimäärää.

Asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakijan toimeentulo perustuu yhteiskunnan myöntämiin etuuksiin, ja perheenkokoajan tulot muodostuvat osa-aikaisesta työsuhteesta sekä vuokratyöstä saatavista tuloista. Perheenkokoaja on ansainnut lehdenjakajan työstään nettona noin 850–900 euroa kuukaudessa. Vuokratyöhön perustuvien työsuhteiden ei voida katsoa olevan riittävän pitkäaikaisia ja turvaavan hakijan toimeentuloa haetun oleskeluluvan keston ajan. Muutoksenhakijan toimeentulo ei siten ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Muutoksenhakija on perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettu perheenjäsen. Muutoksenhakijalle ja perheenkokoajalle on syksyllä 2015 syntynyt yhteinen lapsi. Muutoksenhakijan ja perheenkokoajan perhe on muodostettu perheenkokoajan Suomeen tulon jälkeen. Ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetun toimeentuloedellytyksen täyttyminen on lain selkeä pääsääntö ja siitä poikkeaminen on mahdollista vain yksittäistapauksessa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy.

Kun otetaan huomioon asiassa ilmenneet seikat kokonaisuudessaan, mukaan lukien perheeseen syntynyt lapsi, toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen ei ole laissa tarkoitettua poikkeuksellisen painavaa syytä. Yksinomaan yhteiselämän katkeamisen mahdollisuus toisen vanhemman kanssa ei edellytä toimeentuloedellytyksestä poikkeamista lapsen edun vuoksi. Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen lapsen edun perusteella edellyttää yksilöllisiä lapsen etuun konkreettisesti vaikuttavia seikkoja tai olosuhteita, joita ei ole tässä tapauksessa ilmennyt.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettua perhe-elämän suojaa, koska puolisoiden perhe-elämän viettämistä Suomessa on ollut perusteltua rajoittaa puuttuvan toimeentuloedellytyksen vuoksi, eikä sopimus myöskään takaa puolisoille oikeutta valita paikkaa yhteisen perhe-elämän viettämiseen. Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei myöskään ole vastoin ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainittuja seikkoja. Poliisilaitoksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 6 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen ja Anna-Riikka Hänninen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään oleskelulupa.

Muutoksenhakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kyse on erityisesti siitä, miten toimeentuloedellytystä koskevan ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettujen ansiotulojen tavanomaisuutta tulee arvioida. Perheenkokoajana toimiva muutoksenhakijan puoliso on saanut toimeentulonsa useasta eri työsuhteesta jo yli viisi vuotta. Perheenkokoajan tulot koostuvat osa-aikaisesta työsuhteesta, jossa on määritelty vähimmäistyötunnit, sekä vuokratyösuhteista. Perheenkokoajan ansiotulojen lisäksi perhe saa lapsilisää noin 95 euroa kuukaudessa.

Perheenkokoajan nettotulot kuukaudessa L Oyj:ltä ovat olleet 905,69–1 031,35 euroa 1.1.–30.4.2016. Nettotulot puheena olevasta yrityksestä ovat suuremmat kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on arvioitu. L Oyj:n työsuhteen lisäksi perheenkokoaja on työsuhteessa M Oy:n ja N Oy:n kanssa. Perheenkokoaja on saanut N Oy:stä nettotuloja vuoden 2016 alusta lukien keskimäärin 1 817,41 euroa kuukaudessa. Hän on saanut M Oy:stä nettotuloina vuoden 2016 alusta lukien keskimäärin vähintään 600 euroa kuukaudessa. Perheenkokoajan keskimääräiset nettotulot vuonna 2016 ovat olleet yhteensä vähintään 3 323,40 euroa kuukaudessa.

Vuoden 2015 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoajan nettotulot ovat olleet vuonna 2015 yhteensä 28 759,34 euroa eli keskimäärin 2 396,61 euroa nettona kuukaudessa. Vuoden 2014 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoaja on saanut nettotuloja yhteensä 21 798,45 euroa eli keskimäärin 1 816,53 euroa kuukaudessa. Vuoden 2013 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoaja on saanut nettotuloja yhteensä 24 269,84 euroa eli keskimäärin 2 022,49 euroa nettona kuukaudessa. Vuoden 2012 verotuspäätöksestä ilmenee, että perheenkokoaja on saanut nettotuloja yhteensä 18 965,59 euroa eli keskimäärin 1 580,47 euroa nettona kuukaudessa.

M Oy:n työtodistuksen mukaan perheenkokoaja on työskennellyt yrityksessä 27.8.2010 lähtien. N Oy:ssä perheenkokoaja on työskennellyt 6.6.2015 alkaen, sillä hänen työsuhteensa siirrettiin yritykseen P Oy:stä, jossa hän työskenteli 20.11.2013–19.1.2015 ja 15.4.–5.6.2015.

Perheenkokoaja on työllistynyt hyvin ja on ansainnut vuodesta 2011 lähtien aina kulloisenkin toimeentuloedellytyksen vaatiman määrän. Aluksi hän on ansainnut omaan toimeentuloonsa tarvittavan määrän ja sittemmin myös muutoksenhakijan toimeentuloon vaadittavan määrän. Tällä hetkellä perheenkokoaja ansaitsee reilusti yli muutoksenhakijan ja heidän lapsensa toimeentuloon vaadittavan laskennallisen määrän. Työsuhteiden pitkäkestoisuus osoittaa, että muutoksenhakijan ja lapsen toimeentulo on turvattu eikä heidän voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tarpeeseen. Muutoksenhakijan suomen kielen opintojen aikana vuoden verran väliaikaisesti saama työmarkkinatuki ei ole oleskeluluvan myöntämisen este ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Perheenkokoajalle ei ole myönnetty asumistukea hänen suurien tulojensa takia.

Mikäli perheenkokoajan ei voida katsoa saavan toimeentuloaan tavanomaisesta ansiotyöstä, asiassa on toissijaisesti kyse ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin poikkeuksellisen painavan syyn ja lapsen edun tulkinnasta. Muutoksenhakijalla on perheenkokoajana toimivan aviopuolisonsa kanssa yhteinen lapsi, jonka huoltaja hän on. Lapsen saamisen takia muutoksenhakijalla ei ole ollut mahdollisuutta hankkia toimeentuloedellytyksen täyttäviä tuloja. Muutoksenhakija ei voi viettää yhteistä perhe-elämää puolisonsa kanssa muualla kuin Suomessa. Perheenkokoaja elättää perheen ansiotuloillaan Suomessa eikä siten käytännössä voi muuttaa muualle. Lapsen edun mukaista on asua yhdessä molempien vanhempiensa kanssa Suomessa.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on antanut valituksen johdosta lausunnon.

K Oy:n kanssa solmitun 1.1.2012 lähtien toistaiseksi voimassa olevan työsopimuksen mukaan työnantaja takaa muutoksenhakijan puolisolle 40 työtuntia kahdessa viikossa. Työstä saatavilla nettotuloilla muutoksenhakijan puoliso takaa toimeentulon vain itselleen. Muut muutoksenhakijan puolison työnantajat eivät takaa säännöllisiä työtunteja, ja työt ovat luonteeltaan keikkatyötä. Poliisilaitos ei voi vakuuttua siitä, että muutoksenhakijan toimeentulo olisi turvattu esitetyillä työsuhteilla myös tulevaisuudessa.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin (549/2010) mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia.

Ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuten 2 momentissa on säädetty kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä.

Korkein hallinto-oikeus on 24.10.2016 antamassaan vuosikirjapäätöksessä KHO 2016:155 käsitellyt oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun neuvoston direktiivin 2004/86/EY (niin kutsuttu perheenyhdistämisdirektiivi) ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön merkitystä ulkomaalaislain 39 §:n soveltamista koskeneessa asiassa.

Arvioitaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä on otettava huomioon perheenyhdistämisdirektiivin säännökset ja niitä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Niistä käy ilmi ensinnäkin, että vaikka jäsenvaltiot voivat vaatia todisteita perheen ylläpitoon riittävistä perheenkokoajan vakaista ja säännöllisistä tuloista ja varoista, perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö ja siten tuota jäsenvaltioiden mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. Hakemuksia tutkiessaan jäsenvaltioiden tulee ottaa huomioon lapsen etu ja suosia perhe-elämää, ja ne eivät saa loukata perheenyhdistämisdirektiivin tavoitetta ja sen tehokasta vaikutusta. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään myös viitannut suhteellisuusperiaatteeseen ja todennut, että niillä keinoilla, joilla jäsenvaltiot toteuttavat toimeentuloedellytystä koskevan säännöksen tavoitteita, ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 39 §:n tarkoitus, se, että perheenyhdistämisen salliminen on tarkoitettu pääsäännöksi ja että jäsenvaltioiden mahdollisuutta vaatia selvitystä perheenkokoajan tuloista ja varoista on sovellettava suppeasti, perhe-elämän suosimisen periaate, suhteellisuusperiaate sekä se, että oleskeluluvan hakijan toimeentulo tulee arvioitavaksi uudestaan jatkolupaa myönnettäessä, hakijalta ei tule edellyttää enempää näyttöä kuin on tarpeen tuon edellytyksen täyttymisen arvioimiseksi. Toimeentulo on katsottava turvatuksi, jos oleskeluluvan hakijan esittämän selvityksen perusteella ei voida olettaa, että hän joutuisi turvautumaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko muutoksenhakijan toimeentulon katsottava olevan turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla perheenkokoajan ansiotuloilla.

Muutoksenhakija on jatko-oleskelulupaa hakiessaan esittänyt selvityksenä toimeentulonsa turvaamisesta perheenkokoajaa koskevia L Oyj:n ja K Oy:n palkkalaskelmia ajalta 1.8.2014–31.1.2015, M Oy:n palkkaerittelyjä ajalta 25.8.2014–30.1.2015, R Oy:n palkkalaskelmia ajalta 1.8.2014–31.1.2015 sekä S Oy:n palkkaerittelyn ajalta 16.–31.1.2015. Poliisilaitos on päätöksessään 18.5.2015 todennut perheenkokoajan ansainneen muutoksenhakijan esittämien asiakirjojen mukaan nettona keskimäärin 1 260 euroa kuukaudessa puolen vuoden ajanjaksoa tarkasteltaessa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on esitetty lisää selvitystä perheenkokoajan ansioista muun ohella poliisilaitoksen päätöksessä tarkastellulta ajalta. Vuosilta 2012–2015 on esitetty perheenkokoajan verotustodistukset ja vuodelta 2016 L Oyj:n ja M Oy:n palkkatodistukset sekä N Oy:n ja T Oy:n palkkalaskelmat. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyn perusteella perheenkokoajan nettoansiot ovat ylittäneet 28 000 euroa vuonna 2015, 21 000 euroa vuonna 2014, 24 000 euroa vuonna 2013 ja 18 000 euroa vuonna 2012. Lisäksi voidaan todeta, että vuoden 2016 tammikuusta toukokuuhun ajoittuvalla jaksolla perheenkokoajan nettoansiot ovat ylittäneet 14 400 euroa eli ansiotaso on pysynyt suhteellisen vakaana.

Perheenkokoajan ansiot ovat kertyneet työskentelystä useiden eri työnantajien palveluksessa. Sanomalehdenjakelua koskevan vakituisen osa-aikaisen työsuhteen lisäksi perheenkokoaja on solminut lukuisia lyhyitä määräaikaisia työsuhteita useiden työvoiman vuokrausta harjoittavien yritysten kanssa. Osassa henkilöstövuokrausyrityksiä perheenkokoaja on työskennellyt säännöllisesti useiden vuosien ajan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että etenkin matalapalkkaisilla aloilla työvoiman rekrytointi henkilöstövuokrausyrityksestä lyhyisiin määräaikaisiin työsuhteisiin on varsin tavanomaista. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muiden kuin vakituisten kokoaikaisten työsuhteiden solmimista osoittaville työmarkkinoiden käytännöille on suhteellisuusperiaate huomioon ottaen annettava asianmukainen painoarvo perheenkokoajan saamien tulojen vakautta ja säännöllisyyttä arvioitaessa.

Yksittäisissä työsuhteissa perheenkokoajan ansiotaso on ollut suhteellisen alhainen. Kokonaisuutena arvioiden perheenkokoajan nettoansiot ovat kuitenkin usean vuoden ajan ylittäneet perheeltä vakiintuneen käytännön perusteella kulloinkin edellytetyn toimeentulon tason. Perheenkokoajan ansiotulojen vuosittaisista kokonaismääristä, säännöllisyydestä ja vakiintuneisuudesta saatu selvitys huomioon ottaen ei ole syytä olettaa, että muutoksenhakija joutuisi muutoin kuin korkeintaan tilapäisesti toimeentulotuen tai muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen.

Perheenkokoajan keskimääräisten nettoansioiden on katsottava olleen riittävät turvaamaan muutoksenhakijan toimeentulo ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lausuttuun nähden hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava ja asia palautettava poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Elina Immonen.

 
Julkaistu 2.12.2016