KHO:2016:201

Maankäyttö ja rakentaminen – Yleiskaava – Kyläalue – Rakentamispaine

Vuosikirjanumero: KHO:2016:201
Antopäivä: 15.12.2016
Taltionumero: 5324
Diaarinumero: 3769/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:201

Osayleiskaava käsitti noin 5 200 hehtaarin suuruisen alueen, joka sijaitsi usean kaupunkikeskustan läheisyydessä. Alueen väestönkasvu oli jatkunut jo pitkään. Kun otettiin huomioon kaava-alueen sijainti sekä selvitys sen rakentamistilanteesta, kaava-aluetta oli pidettävä sellaisena taajaman lievealueena, johon kohdistui merkittävää rakentamispainetta.

Osayleiskaavassa oli osoitettu at-merkinnällä kuusi laajaa kyläaluetta, joilla yleiskaavaa voitiin käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Osayleiskaava mahdollisti näille alueille sellaista uutta rakentamista, joka määränsä ja tehokkuutensa johdosta edellytti asemakaavan laatimista. Osayleiskaavan kyläaluemerkinnät eivät soveltuneet tähän tarkoitukseen rakentamisen suunnitteluvälineenä kysymyksessä olevalla alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 §, 39 §, 41 § 1 momentti ja 44 § 2 momentti

Ks. KHO 2014:2

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.11.2015 nro 15/0248/1

Asian aikaisempi käsittely

Paraisten kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.12.2014 (§ 105) hyväksynyt Ålön osayleiskaavan.

A ja B, C, D, E ja F, G ja H, I ja J, K ja L sekä M ja N ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten johdosta kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Päätöksen tekohetkellä voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään sekä veteen, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen sekä maisemaan ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan selvitykset on tehtävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Kaavaselostuksessa on esitettävä muun ohella kaavan vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen, luontoon, maisemaan, liikenteen ja teknisen huollon järjestämiseen, talouteen, terveyteen, sosiaalisiin oloihin ja kulttuuriin sekä muut kaavan merkittävät vaikutukset.

Saman lain 35 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa yleiskaavaa.

Saman lain 39 §:n mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava muun ohella huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman lain 44 §:n mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Yleiskaavan käyttämisestä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä.

72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

72 §:n 2 momentin mukaan se, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Saman lain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n esityöt

Hallituksen esityksessä (HE 102/2008 vp) olevien maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan ranta-alueelle laadittua yleiskaavaa voidaan voimassaolevan lain mukaan käyttää suoraan rakentamista ohjaavana kaavana, jos yleiskaavassa on niin erityisesti määrätty. Tällöin asemakaava (lähinnä ranta-asemakaava) tai poikkeamispäätös ei ole tarpeen. Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi yleiskaavan käyttämistä rakentamista ohjaavana kaavana siten, että maaseudun kyläalueella olisi mahdollista myöntää rakennuslupa suoraan yleiskaavan perusteella ilman asemakaavaa tai suunnittelutarveratkaisua.

Voimassa olevan lain 137 §:n 3 momentin mukaan kyläalueella tai muulla maaseutualueella on mahdollista myöntää rakennuslupa oikeusvaikutteisen yleiskaavan perusteella ilman suunnittelutarveratkaisua asutusta täydentävän, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen tai maatalouden harjoittamisen kannalta tarpeellisen rakennuksen rakentamiselle. Edellytyksenä on lisäksi, että alueella rakentamisen paine on vähäinen.

Rakennusluvan erityiset edellytykset on tällöin katsottu selvitetyn yleiskaavassa. Erityisesti vähäisen rakentamispaineen edellytys rajaa yleiskaavan käyttöä sellaisillakin kyläalueilla, joilla asemakaavaa ei voida pitää ajankohtaisena tai tarpeellisena, mutta joilla rakentamista tapahtuu kuitenkin vähäistä enemmän.

Muutoksella laajennetaan yleiskaavan käyttömahdollisuuksia siten, että rakennusluvan erityisten edellytysten täyttyminen voidaan selvittää yleiskaavassa ja tästä annetaan yleiskaavassa erityinen määräys. Määräys koskee siinä mainittuja alueita ja se poistaa suunnittelutarveratkaisun tarpeen yksittäistapauksellisen harkinnan. Kun asiasta määrätään kaavassa, myös kunta saa varmuuden siitä, mitä rakentamista yleiskaava voi ohjata suoraan rakennuslupamenettelyyn. Määräys voi koskea kuitenkin vain enintään kaksiasuntoisia asuinrakennuksia.

Kevennetyn menettelyn laajennuksella pyritään helpottamaan pieni­muotoista asuntorakentamista kylien yhteyteen ja vahvistamaan maaseudun kylämuotoista asumista. Samalla pyritään vähentämään tarvetta rakentaa haja-asutusalueille ohjaamattomasti sekä osaltaan vähentämään yhdyskuntien hajautumista. Kylällä tarkoitetaan tässä useista rakennuksista koostuvaa kylämäistä maaseudun taajamaa. Kylät ovat eri puolella Suomea erilaisia, minkä vuoksi kyläalueen laajuus ratkaistaankin kunkin yleiskaavan yhteydessä erikseen ja osoitetaan ne kaavaan sisältyvät alueet, joita määräys koskee.

Edelleen perusteluissa todetaan, että yleiskaavan tulee alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus huomioon ottaen olla riittävä ohjaamaan rakentamista ja muuta maankäyttöä. Yleiskaavassa suoraan rakennuslupamenettelyyn sallittavan rakentamisen tulee sekä määrältään että laadultaan ja mittakaavaltaan olla kyläasutuksen tyyppistä. Määräys voidaan ottaa sellaiseen yleiskaavaan, jossa rakennuspaikkojen likimääräinen sijainti ja niiden lukumäärä on osoitettu kiinteistökohtaisesti.

Tällainen yleiskaava soveltuu alueille, joilla asuntorakentamisen paine ei ole niin suurta, että sen järjestäminen edellyttäisi erityisiin toimenpiteisiin ryhtymistä. Sen sijaan yleiskaavaa ei voida käyttää suoraan rakennuslupaan oikeuttavana kaavana esimerkiksi taajamien tai kasvavien kaupunkiseutujen lievealueilla, joissa rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttää asemakaavan laatimista.

Kaavan aikaisemmat vaiheet

Osayleiskaavan laatimisen taustalla on vuonna 2006 hyväksytty Ålön osayleiskaava, jonka Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 22.3.2007 nro 07/0082/1 kumonnut. Hallinto-oikeuden päätöksen yhteenveto-osassa todettiin, että kaupunginvaltuuston päätös oli vuorovaikutuksen osalta syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja että kaava ei pysyvään asumiseen ja rantarakentamiseen osoitettujen alueiden osalta perustunut riittäviin selvityksiin. Päätöksen perusteluissa viitattiin erityisesti puutteisiin vesihuollon järjestämisen selvittämisessä sekä maanomistajien tasapuolisessa kohtelussa rakennusoikeuksien kohdentamisessa ja sijoittelussa.

Kaava-alueen olosuhteet ja kaavan tavoitteet kaavaselostuksen mukaan

Osayleiskaava-alue käsittää Paraisten kaupungin keskustan ja Airiston merialueen välisen Ålön saaren alueen. Aluetta rajaa pohjoisessa Vapparin lahti ja etelässä Norrsundet. Kaava-alueen maapinta-ala on noin 5 200 hehtaaria ja alueella on 930 asukasta. Rantaviivaa on meren rannalla noin 44 kilometriä, saarissa noin 30 kilometriä sekä makeanvedenaltaan ja lampien rannalla noin 30 kilometriä.

Kaavaselostuksen mukaan kaavan tavoitteena on ollut antaa mahdollisuudet Ålön elinvoimaisen maaseutualueen kehittämiselle. Väestönkasvu on jatkunut jo pidemmän aikaa, mikä osoittaa Ålön vetovoimaisuuden. Asutus on harvempaa kuin kaupungin keskustassa, mutta kaupungin keskusta on kuitenkin verrattain lähellä. Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut laatia Paraisilla sovellettavan käytännön mukainen osayleiskaava, jonka perusteella rakennuslupa voidaan myöntää suoraan.

Kaavaselostuksen mukaan useat saaren rantaosuuksista ovat jo entuudestaan olleet suhteellisen tiheään rakennettuja. Pohjois­rannalla ja makeanvedenaltaan rannoilla on alueita, joilla nykyinen raken­nuskanta ylittää laskennallisesti maakuntakaavan loma-asutusta koskevan mitoitusnormin. Muilla alueilla ranta-asutusta on lukumääräisesti vähemmän, mutta asutus on kuitenkin levinnyt niin laajalle, että yhtenäiset, kokonaan rakentamattomat rantaosuudet ovat melko harvinaisia. Rakennuskanta on perinteisesti muodostunut sekä vakinaisista asunnoista että vapaa-ajan asunnoista. Kaavan myötä on haluttu tarjota edellytykset loma-asutukselle ja ympärivuotiselle asutukselle niin, että asumismuodot esiintyvät rinnakkain. Kaavassa on osoitettu niille nykyisin käytössä oleville vapaa-ajan kiinteistöille, joiden voidaan todeta so­veltuvan myös vakinaiseen asumiseen, mahdollisuus käyttötarkoituksen muuttamiseen tai yhtäläinen mahdollisuus jatkaa entisessä käyttötarkoituksessa ja pysyä siinä myös siinä tapauksessa, että rakennuskanta uudistetaan. Muulle olemassa olevalle loma-asutukselle on jatkossakin osoitettu muuttumattomana nykyinen käyttötarkoitus.

Maakuntakaavan sisältö ja kaavaa koskevat selvitykset siltä osin kuin nyt on kysymys

Alueella on voimassa vuonna 2013 vahvistettu maakuntakaava. Koko Ålön osayleiskaava-alue on maakuntakaavassa maa- ja metsätalous-/retkeily-/virkistysaluetta (MRV). Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä matkailun ja virkistyksen kehittämistarpeita. Alueita voidaan osoittaa maa- ja metsätalouden lisäksi loma-asumiseen ja matkailutoiminnoille. Alueita voidaan käyttää myös jokamiehenoikeuden mukaiseen ulkoiluun ja retkeilyyn sekä harkitusti haja-asutusluonteiseen pysyvään asumiseen. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan olemassa olevien alueiden täydennykseksi ja laajentamiseksi voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääasiallista käyttötarkoitusta kohtuuttomasti haittaamatta loma-asutusta, matkailua ja virkistyskäyttöä palvelevia toimintoja sekä maisema- ja ympäristönäkökohdat huomioon ottaen muun muassa uutta pysyvää asumista ja erityislainsäädännön ohjaamana, myös muita toimintoja. Alueen keskiosaan on osoitettu Sunnanbergin kylä (at803). Sitä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maankäytön- ja toimintojen suunnittelulla tulee turvata peruspalvelujen säilyminen. Uudet asuinalueet ja kylien täydennysrakentaminen tulee suunnitella olevaan rakenteeseen tukeutuen. Ålö kuulu pääosin loma-asutuksen mitoitusluokkaan (1): 7–10 lay/km, vapaata rantaa 40 %. Makeanveden altaan ympäristö kuuluu mitoitusluokkaan (3): 3–5 lay/km, vapaata rantaa 50 %.

Kaavaa varten ei ole laadittu erillisselvityksiä liikenteen järjestämisen eikä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaisen järjestämisen osalta. Kaavaselostuksessa on todettu, että alueen vesihuolto perustuu ensisijaisesti kiinteistökohtaisiin ratkaisuihin. Rakentamista on osoitettu ryhmiin, jotta myös ryhmäkohtaiset ratkaisut olisivat mahdollisia. Maaseutuympäristö soveltuu hyvin myös kuivakäymälöiden käyttämiseen. Myös jäteveden puhdistus voidaan hoitaa joko kiinteistökohtaisesti tai ryhmittäin. Kaavaselostuksen liitekartan 23 mukaan kaava-alueen itäreunaan on suunniteltu yksittäisiä lyhyitä viemärilinjoja, muilta osin alueella ei ole kunnallista viemäröintiä. Kaavaselostuksen liitekartan 6 mukaan alueen keskiosassa kulkee pääteitä ja linja-autoreitti. Ranta-alueiden tiet koostuvat yhteysteistä ja rantojen rakennuspaikoille johtavista pistoteistä. Kaavaselostuksen mukaan joitakin yksityisteitä tulee parantaa sitä mukaa kuin tien varteen suunniteltua muutos- tai uudisrakentamista toteutetaan. Tällöin tien kunnossapito jakautuu useamman tienkäyttäjän kesken. Jätehuollon osalta on todettu, että alueella on erinomaiset edellytykset kaatopaikkajätteen vähentämiselle. Kompostointi- ja polttokelpoisen jätteen polttaminen on helposti toteutettavissa. On kuitenkin todennäköistä, että alueen asukkaat, joilla on hyvät edellytykset kompostointiin ja hakkeen tuotantoon, tuottavat suhteessa verrattain vähän kaatopaikkajätettä. Myös varsinainen kaatopaikka sijaitsee aivan kaava-alueen itärajan tuntumassa. Energiahuollon osalta on todettu, että myös se perustuu yksittäisen kiinteistönomistajan ratkaisuihin.

Kaavan ratkaisut

Kaavassa on osoitettu kuusi kyläaluetta, joilla rakentaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n nojalla mahdollista ilman asemakaavaa (ns. kyläkaava). Kaikille meren, makeanvedenaltaan ja lampien rannoille on osoitettu ranta-aluerajaukset, jolla yleiskaava on laadittu maankäyttö-­ ja rakennuslain 72 §:n mukaisena rantayleiskaavana. Tämän lisäksi on osoitettu alueita, joita edellä mainitut lainkohdat eivät koske sekä erikseen kaavassa osoitettuja suunnittelutarvealueita, jotka edellyttävät yksityiskohtaisemman maankäyttösuunnitelman laatimista.

Kaavaselostuksen mukaan kaavassa on osoitettu yhteensä 1 403 rakennuspaikkaa, joista 429 on rakentamattomia rakennuspaikkoja. Kaavassa on osoitettu 384 rakentamatonta asuntorakennuspaikkaa (A-alkuiset alueet), joista 68 sijaitsee ranta-alueella ja 316 sisämaassa. Uusia lomarakennuspaikkoja (RA ja RM) on osoitettu yhteensä 44. Lisäksi rantavyöhykkeellä jo olevista 279:stä loma-asunnosta 150 voidaan kaavan nojalla muuttaa pysyvään asumiseen soveltuvaksi.

Kaavaselostuksen mukaan rakennuspaikkojen lukumäärän mitoitus perustuu pinta-alaan. Määriteltäessä rakennuspaikkojen lukumäärää maanomistusyksikköä kohden on käytetty vyöhykejakoa. Vyöhykkeestä riippuen rakennuspaikkoja on osoitettu joko 1 rp/4 ha tai 1 rp/6 ha. Rakennuspaikkojen lukumäärän mitoitusperuste maanomistusyksikköä kohden on perustunut pinta-alaan myös silloin, kun kaava-alueeseen on sisältynyt ranta-alueita. Vastaavanlaista menettelyä on sovellettu aiemmin muissa osayleiskaavoissa Paraisilla. Kaavaselostuksen mukaan kaikki sellaiset kiinteistöt, jotka ovat omistajiensa ainoita, on otettu kaavaan riippumatta niiden sijainnista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kysymyksessä oleva osayleiskaava-alue sijaitsee Paraisten asemakaavoitetun keskustaajaman tuntumassa ja sen vaikutusalueella. Alueen väestönkehitys on ollut pitkäaikaisesti jatkuvasti nouseva ja suuntauksen odotetaan jatkuvan vähintään samanlaisena. Karttatarkastelun ja kaavaselostuksen liitteiden mukaan kaava-alueen sisäosassa on runsaasti ilman yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua syntynyttä rakentamista. Rakentaminen sijaitsee hajallaan koko Ålön saaren alueella. Kaavassa on kuitenkin erikseen osoitettu kuusi kyläaluetta, joille rakentaminen on ollut tarkoitus mahdollistaa ilman yksityiskohtaisempaa suunnittelua maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n nojalla. Mainitut kyläaluerajaukset, jotka sijoittuvat pääosin kaavassa osoitettujen rantavyöhykealueiden taustamaastoon ovat niin laajoja, että ne paikoitellen sivuavat toisiaan.

Kaavan kaikkien vesistöjen rannoille on osoitettu ranta-aluerajaus, jonka sisäpuolella kaava on tarkoitettu tulemaan voimaan maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaisena rantayleiskaavana ja jolla rakentaminen on siten mahdollista ilman yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Kaava-alueelle osoitettujen rakennuspaikkojen määräytyminen on kaavaselostuksen mukaan perustunut emäkiinteistötarkasteluun, jossa rakennus­oikeuden määräytymisperusteena on käytetty pinta-alaa, samoin kuin useissa muissa Paraisilla voimassa olevissa kaavoissa. Kaavaselostuksen mukaan alueen ranta-alueille on jo ilman maankäytön suunnittelua syntynyt paikoitellen niin tiivistä lomarakentamista, että maakuntakaavan loma-asutusta koskeva mitoitus on jo ylittynyt ja yhtenäiset, kokonaan rakentamattomat rantaosuudet ovat melko harvinaisia. Tästä huolimatta kaavan ranta-alueille on osoitettu huomattavasti lisää uutta rakentamista.

Pääosa ranta-alueella sijaitsevista rakennuspaikoista on osoitettu pysyvään asumiseen siten, että rannoille on osoitettu nauhamainen, paikoitellen useaan riviin sijoittuva asuinrakennusten ketju. Pysyvä asutus aiheuttaa väljää loma-asutusta suuremman tarpeen yhteisten kunnallisteknisten järjestelyjen suunnittelemiseen. Vaikka suoraan rantayleiskaavan nojalla toteutettava rakentaminen voi olla myös muuta kuin tavanomaista loma-asutusta, maankäytön suunnittelussa on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslaista ilmenevät yleiskaavan sekä rantayleiskaavan sisältövaatimukset.

Vastikään vahvistetussa maakuntakaavassa Ålön alue on varattu pääasiassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, mutta alueita on mahdollista osoittaa loma-asutukseen ja harkitusti myös haja-asutusluonteiseen pysyvään asutukseen. Kyläalueita ei Sunnanbergin kylää lukuun ottamatta ole huomioitu maakuntakaavassa. Tiiviin ja pääasiassa pysyvän asumisen osoittaminen ei ole yleiskaavoitusta ohjaavan maakuntakaavan mukaista.

Kuten edellä on todettu, osayleiskaava-alue sijaitsee asemakaavoitetun taajaman vaikutusalueella ja alueen väestönkehitys on nouseva. Ålön saaren sisäosissa on jo runsaasti ilman yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua syntynyttä rakentamista. Kun otetaan huomioon kaavan mukaisten kyläaluerajausten laajuus ja sijainti sekä uusien rakennuspaikkojen määrä, kysymys ei ole sellaisesta pienimuotoisesta asuntorakentamisesta kylien yhteyteen, jota maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:ssä sekä lainkohdan esitöissä tarkoitetaan. Kun myös otetaan huomioon kaavassa sekä kyläalueille että ranta-alueille osoitettu huomattavan suuri pysyvän asumisen määrä sekä kaavassa esitetyt ratkaisut alueen vesi-, jäte- ja energiahuollon ja liikenteen järjestämisestä pääasiassa kiinteistö- tai ryhmäkohtaisesti, hallinto-oikeus on katsonut, että yleiskaava ei ole riittävä suunnitteluväline silloin, kun rakentaminen on vaikutuksiltaan näin merkittävää. Näin mittavaa pysyvää rakentamista käsittävän alueen osoittaminen yleiskaavassa toteutettavaksi kaavan nojalla suoraan myönnettävien rakennuslupien perusteella ei ole mahdollista ilman asemakaavatasoisia selvityksiä ja määräyksiä. Rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttävät asemakaavan laatimista.

Hallinto-oikeus on todennut lisäksi, että kaupungilla on sinänsä oikeus itse päättää, millä tavoin maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus kaavoituksessa turvataan. Näin ollen kaava ei ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että rakennuspaikkojen määrä on perustunut Paraisilla muuallakin sovellettuun tapaan emäkiinteistöjen pinta-alaan eikä yleisesti käytettyyn niin sanottuun mitoitusrantaviivaan. Riippumatta sovellettavasta laskentatavasta emäkiinteistötarkastelu on vain kaavoituksen apuväline, ja alueelle on kaavoituksessa osoitettavissa rakennuspaikkoja vain siinä tapauksessa, että kaava täyttää rantayleiskaavan sisältövaatimukset. Aiemmin sallittu tiheä rakentaminen vähentää osoitettavissa olevan rakentamisen määrää eikä yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta seuraa, että alueelle voitaisiin osoittaa lisää rakentamista maankäyttö- ja rakennuslain vastaisesti. Osayleiskaavassa ranta-alueille osoitettu lisärakentaminen ei täytä rantayleiskaavan sisältövaatimuksia.

Kaava on kyläalueiden ja ranta-alueiden osalta lainvastainen. Koska näiden alueiden ulkopuolelle jäävät alueet eivät hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan muodosta enää tarkoituksenmukaista kokonaisuutta, päätös on kumottava kaikilta osin.

Asian näin päättyessä asian käsittely valituskirjelmistä ilmenevien yksittäisiä kiinteistöjä koskevien valitusperusteiden osalta ei ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (8.4.2005/202), 32 § 1 momentti, 35 §, 39 §, 44 § 1 ja 2 momentti, 62 §, 63 §, 65 §, 72 § 1 ja 2 momentti,

73 § 1 momentti ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § ja 30 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuire Nurmio, Kari Hartzell ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Paraisten kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, jolloin kaupunginvaltuuston päätös jää voimaan. Vaatimusten tueksi kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ålön osayleiskaavassa maa-alueiden pinta-ala on noin 52 neliökilometriä ja rannan pituus yli 100 kilometriä eli kyse on varsin laajasta yleiskaava-alueesta. Kaava on laadittu alueelle, jolle ei kohdistu merkittävää rakentamispainetta. Ålö ei myöskään ole sellaista taajaman lievealuetta, jolla rakentamisen nykyinen tai suunniteltu määrä tai tehokkuus edellyttäisivät asemakaavan laatimista. Yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen on maltillista ja luonteeltaan haja-asutusalueita täydentävää ja se on ohjattu tukemaan olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta. Yleiskaavan sallima rakentaminen on määrältään, laadultaan ja mittakaavaltaan kyläasutuksen tyyppistä.

Ålön yleiskaava on rantojen osalta laadittu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena rantayleiskaavana. Kaava noudattaa maakuntakaavan ranta­rakentamisen mitoitusta koskevia määräyksiä. Uusien rantarakennuspaikkojen lukumäärää voidaan pitää kokonaisuuteen nähden maltillisena ja rakentamisen jakautumista pysyvään asumiseen ja loma-asumiseen Ålön luonteelle sopivana, sillä alueella on vanhastaan runsaasti pysyvää asutusta.

Paraisten väestökehitys on ollut kokonaisuutena hieman nouseva, vaikka yleisesti voidaan todeta asukkaiden määrän olevan saaristo-osissa laskeva. Ålön alueella asukasluku on kasvanut maltillisesti 2000-luvun aikana osittain yleiskaavatyön vauhdittamana. Varsinaisesta rakentamispaineesta Ålön alueella ei voida puhua, kun kyse on vuosittain muutamasta asuinrakennuksesta. Ålön saari sijaitsee Paraisten asemakaavoitetun keskustaajaman länsipuolella, mutta asemakaavoitetun alueen ja yleiskaavan väliin jää selkeä vyöhyke, joka kuuluu keskusta-alueen osayleiskaavaan.

Parainen on toteuttanut maapolitiikkaa asemakaavoittamalla johdonmukaisesti vain omistamiaan alueita kaupungin keskustassa ja keskustaan rajautuen. Kaupungilla on omistuksessaan keskusta- ja taajamatyyppiseen asuntotuotantoon soveltuvaa maavarantoa keskusta­-alueel­la eikä Ålön maaseutumainen haja-asutusalue ole sijaintinsa, maanomistusolosuhteiden eikä nyt yleiskaavassa esitetyn lisärakentamisen tuloksena aluetta, jolle kaupungin olisi laadittava asemakaava.

Ålön yleiskaavassa osoitettu rakentamisen määrä perustuu muun muassa kantatilatarkasteluun ja siitä johdettuun pinta-alaperusteiseen harkintaan sekä maakuntakaavan ohjaaviin määräyksiin. Mitoitusnormit ovat maaseutuympäristössä tavanomaisia. Kaavassa esitetyt energia-, vesi- ja jätehuoltoa koskevat ratkaisut ovat haja-asutusalueelle tavanomaisia ja rakentamisen määrän ollessa yleiskaavassa esitetyn mukainen eivät ratkaisut kuormita ympäristöä merkittävästi.

Ålön yleiskaavaan on merkitty 1 403 rakennuspaikkaa, joista uusia on 429 eli vajaa kolmannes. Yleiskaava mahdollistaa 384 uuden pysyvään asumiseen osoitetun rakennuspaikan toteuttamisen 52 neliökilometrin kokoisella maa-alueella. Yleiskaavalle ei ole määritetty varsinaista tavoitevuotta, mutta tämän tyyppisten yleiskaavojen voidaan olettaa olevan voimassa noin 40 vuotta. Jos kaava toteutuisi kokonaisuudessaan tämän ajan kuluessa, se tarkoittaisi noin 10 uuden kodin rakentamista vuosittain. Kyse ei siis ole huomattavasta rakentamisesta. Yleiskaavassa on kyse haja-asutusluonteisesta lisärakentamisesta eikä yleiskaavalla muodosteta tiivistä, huomattavaa taikka vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista.

Ålön yleiskaavassa on osoitettu alueet, joilla kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena rantayleiskaavana. Olemassa olevia rakennuspaikkoja on tällä alueella yhteensä 543. Lukumäärä jakautuu pysyvän ja loma-asumisen välillä lähes tasan. Kaavassa on osoitettu 106 uutta rakennuspaikkaa, jotka tukeutuvat rantaan. Kokonaisuuteen nähden määrää on pidettävä maltillisena. Kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain rantayleiskaavalle asettamat sisältövaatimukset.

Ålön saarella on useita kyliä ja rakentaminen on koko rakentamisen historian ajan sijoittunut saaristoympäristössä luonteviin ja olosuhteiltaan suotuisiin kohtiin. Ålön kylät eivät ole selkeitä nauha- tai ryhmäkyliä eikä niitä tule sellaisiksi vastoin alueen perinnettä tai saaristomaiseman luonnetta muuttaa. Ålössä on maisemarakenteeseen ja kulttuuriympäristöön perustuen mahdollista osoittaa kuusi selkeää aluetta, joissa kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaisena kyläkaavana. Kylistä seudullisesti merkittäväksi on maakuntakaavassa määritetty Sunnanberg, jossa toimii edelleen alakoulu. Muut kylät ovat paikallisia ja paikallisidentiteetin kannalta tärkeitä.

Kaavan kaikki keskeiset vaikutukset on arvioitu ja kaavaratkaisu on muodostettu sellaiseksi, että se vastaa maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia eikä esimerkiksi kuormita ympäristöä kohtuuttomasti. Alueen infrastruktuurin taso on korkea, saaren tieverkko on kattava ja alueella on mahdollista toteuttaa keskitettyjä teknisen huollon ratkaisuja. Kaikki uusi rakentaminen on onnistuttu osoittamaan olemassa olevan tieyhteyden varteen. Kaava edistää joukkoliikenteen ja kevyenliikenteen kehittämistä.

Maakuntakaavan määräyksiä rantarakentamisesta on noudatettu yksityiskohtaisesti. Ålön kaava-aluetta koskevat maakuntakaavan mitoitusvyöhykkeet 1 ja 3. Yleiskaava-alueella noin 77 kilometriä rantaa kuuluu maakuntakaavan mitoitusvyöhykkeeseen 7–10 lay/rkm, vapaata rantaa 40 % ja noin 39 kilometriä mitoitusvyöhykkeeseen 3–5 lay/rkm, vapaata rantaa 50 %. Laskennallisesti maakuntakaavan mukaisten rantaan tukeutuvien rakennuspaikkojen lukumäärä on Ålön kaava-alueella siten 656 ja 965:n välillä riippuen rantojen soveltuvuudesta rakentamiseen. Ålön yleiskaavassa on osoitettu yhteensä 649 rantaan tukeutuvaa rakennuspaikkaa. Lukumäärä vastaa maakuntakaavan määräyksiä ja se käsittää sekä pysyvään että loma-asumiseen osoitetut toteutetut ja toteutumattomat rakennuspaikat. Myös maakuntakaavan määräys vapaan rannan osuudesta toteutuu, sillä vyöhykkeellä 1 (merenrannat ja saaret) vapaan rannan osuus on 40 kilometriä, eli 52 % ja vyöhykkeellä 3 (Ålönlahti ja lammet) se on 24 kilometriä, eli 60 %. Vain yli 40 metriä pitkät vapaat rantaosuudet on huomioitu näissä laskelmissa.

Kaavaselostuksessa on todettu, että etenkin kyläalueilla maakuntakaavassa määrätty mitoitus ylittyy entuudestaan, mutta yleiskaavan kokonaisratkaisu noudattaa maakuntakaavassa olevaa mitoitusta. Maakuntakaava on siis ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Sunnanbergin kylä on maakuntakaavassa osoitettu seudullisesti merkittävänä kyläalueena, jolla on asutuksen lisäksi kunnallisia ja yksityisiä peruspalveluja (at803). Ålön osayleiskaavassa on osoitettu tarpeellinen määrä täydennysrakentamista, jotta kunnallinen peruspalvelu, eli koulu, olisi säilytettävissä seudullisesti merkittävässä kylässä. Näin ollen yleiskaava toteuttaa tältäkin osin maakuntakaavaa ja edistää seudullisten tavoitteiden toteutumista.

Ålön saari on maakuntakaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaisena alueena (MRV), jota on koko saaristoalueella (mukaan lukien koko sisäsaaristo) käytetty yleismerkintänä kuntakeskuksiin kohdistettujen taajamatoimintojen alueiden ulkopuolella. MRV-aluemerkintä sallii alueiden käyttämisen harkitusti myös haja-asutusluonteiseen pysyvään tai loma-asumiseen. Ålön yleiskaavassa on toimittu maakuntakaavamääräyksen edellyttämällä tavalla; yleiskaavassa on osoitettu haja-asutusluonteista asumista olemassa olevien kylien täydennykseksi ja laajennukseksi alueen maisema-, kulttuuriympäristö- ja muut ominaispiirteet ja ympäristönäkökohdat huomioon ottaen.

C, E ja F, G ja H, I ja J sekä M ja N ovat antaneet selityksen.

A:lle ja B:lle, D:lle sekä K:lle ja L:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Paraisten kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Osayleiskaava-alue ja osayleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Osayleiskaava käsittää Paraisten kaupunkiin kuuluvan Ålön saaren alueen ja siihen sisältyy maapinta-alaa noin 5 200 hehtaaria. Ålön saari sijaitsee välittömästi Paraisten asemakaavoitetun alueen länsipuolella. Ålön saarelta on maanteitse etäisyyttä Kaarinaan noin 15 kilometriä ja Turkuun noin 24 kilometriä.

Eri puolille Ålön saarta on muodostunut sekä vakituista asutusta että loma-asutusta. Ålön saarella on kaavaselostuksen (2. osa, s. 7) mukaan kokonaisuutena ottaen suunnittelutarvealueen luonne. Kaavaselostuksessa (2. osa, s. 10) myös todetaan, että Ålön jo toteutuneen kehityksen taustalla ovat seuraavat syyt: alueen sijainti aivan kaupungin keskustan ja keskustan tarjonnan tuntumassa, maakuntakeskuksen Turun läheisyys, hyvät ja monipuoliset liikenneyhteydet, koulu, seuraintalo ja alueen vapaa-ajanviettomahdollisuudet, jo entuudestaan sosiaalisesti aktiiviset ja yritteliäät asukkaat, vaihteleva luonto ja maasto, hedelmällinen maaperä ja edullinen mikroilmasto, vesistöjen läheisyys joka puolella ja lisäksi paljon rantaa.

Alueella on voimassa vuonna 2013 vahvistettu maakuntakaava. Ålön saaren alue on maakuntakaavassa osoitettu maa- ja metsätalous-/retkeily-/virkistysalueeksi (MRV), jolla on erityisiä matkailun ja virkistyksen kehittämistarpeita. Alueita voidaan osoittaa maa- ja metsätalouden lisäksi loma-asumiseen ja matkailutoiminnoille. Alueita voidaan käyttää myös jokamiehenoikeuden mukaiseen ulkoiluun ja retkeilyyn sekä harkitusti haja-asutusluonteiseen pysyvään asumiseen. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan olemassa olevien alueiden täydennykseksi ja laajentamiseksi voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääasiallista käyttötarkoitusta kohtuuttomasti haittaamatta loma-asutusta, matkailua ja virkistyskäyttöä palvelevia toimintoja sekä mai­sema- ja ympäristönäkökohdat huomioon ottaen muun muassa uutta pysyvää asumista ja erityislainsäädännön ohjaamana, myös muita toimintoja. Ålön saari kuulu pääosin loma-asutuksen mitoitusluokkaan (1): 7–10 lay/km, vapaata rantaa 40 %. Makeanveden altaan ympäristö kuuluu mitoitusluokkaan (3): 3–5 lay/km, vapaata rantaa 50 %.

Ålön saarelle on osayleiskaavassa osoitettu at-merkinnällä kuusi laajaa maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaista kyläaluetta, joilla yleiskaavaa käytetään rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ålön saaren ranta-alueita puolestaan koskee osayleiskaavan ranta-aluerajaus, jolla ranta-alueet on osoitettu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisiksi ranta-alueiksi, joilla yleiskaavaa käytetään rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Ålön saarelle on osayleiskaavakarttaan merkitty yhteensä 1 403 rakennuspaikkaa, joista 429 on uusia rakentamattomia rakennuspaikkoja. Näistä rakentamattomista rakennuspaikoista 384 sijaitsee osayleiskaavassa osoitetuilla asuntoalueilla ja muut loma-asuntoalueilla.

Kaavaselostuksen mukaan alueen vesihuolto, jäteveden puhdistus ja jätehuolto sekä energiahuolto perustuvat kiinteistökohtaisiin ratkaisuihin.

Oikeudellinen arviointi

Paraisten kaupunginhallituksen valituksen mukaan Ålön saarelle ei kohdistu merkittävää rakentamispainetta. Kaupunginhallitus on valituksessaan myös muun ohella katsonut, että osayleiskaava noudattaa maakuntakaavan määräyksiä rantarakentamisen mitoituksesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavan määräys yleiskaavan käyttämisestä rakennusluvan perusteena voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Hallituksen esityksen (HE 102/2008 vp) mukaan kyläyleiskaavaa ei voida käyttää suunnitteluvälineenä esimerkiksi taajamien tai kasvavien kaupunkiseutujen lievealueilla, joilla rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttävät asemakaavan laatimista. Kun otetaan huomioon Ålön saaren sijainti usean kaupunkikeskustan läheisyydessä sekä selvitys alueen rakentamistilanteesta, Ålön saarta on pidettävä sellaisena taajaman lievealueena, johon kohdistuu merkittävää rakentamispainetta. Osayleiskaava mahdollistaa kaavassa osoitetuille kyläalueille (at) sellaista uutta rakentamista, joka määränsä ja tehokkuutensa johdosta edellyttää asemakaavan laatimista. Osayleiskaavan kyläaluemerkinnät eivät sovellu tähän tarkoitukseen rakentamisen suunnitteluvälineenä kysymyksessä olevalla alueella.

Alueella voimassa olevan maakuntakaavan mukainen rantarakentamisen mitoitus koskee loma-asumista. Osayleiskaavassa on osoitettu rantavyöhykkeelle maaseutumaiseen asumiseen tarkoitettuja asuntoalueita (A-4/1), joilla on olemassa oleva loma-asunto. Näitä lomarakennuksia on selvitysten mukaan 150. Osayleiskaava mahdollistaa siten ranta-alueelle sellaista pysyvän asutuksen lisäämistä, jota ei ole pidettävä maakuntakaavassa tarkoitettuna täydennysrakentamisena. Osayleiskaavassa ei ole myöskään varmistettu sitä, että ranta-alueille jää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n edellyttämällä tavalla riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

 
Julkaistu 15.12.2016