KHO:2016:202

Ylimääräinen muutoksenhaku – Purku – Vakuutusoikeus – Menettelyvirhe – Velvollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle – Opintotuki – Ulkomailla suoritettavat opinnot – Ulkomailla pitkään asunut Suomen kansalainen – Integroituminen Suomen yhteiskuntaan

Vuosikirjanumero: KHO:2016:202
Antopäivä: 15.12.2016
Taltionumero: 5338
Diaarinumero: 1057/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:202

Suomen kansalainen A oli hakenut Suomesta opintotukea Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettavia opintoja varten. Tätä edeltävästi pitkään muissa EU:n jäsenvaltioissa asunut A oli vedonnut muun ohella siihen, että hänen vakinainen asuinpaikkansa oli nyt Suomessa ja että hänen yhteytensä Suomeen olivat voimakkaammat kuin hänen siteensä mihinkään muuhun maahan. Kansaneläkelaitoksen opintotukikeskus oli hylännyt A:n opintotukihakemuksen, koska hänellä ei ollut ollut kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana. Opintotuen muutoksenhakulautakunta ja vakuutusoikeus olivat hylänneet A:n valituksen opintotukikeskuksen päätöksestä.

A haki korkeimmalta hallinto-oikeudelta vakuutusoikeuden päätöksen purkamista. Hakemuksessaan A katsoi vakuutusoikeuden tehneen menettelyvirheen, kun se ei ollut esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä siitä, oliko unionin oikeutta tulkittava siten, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 ja 21 artikla ovat esteenä asiaan sovellettavan Suomen opintotukilain 1 §:n 4 momentin (345/2004) kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään asumisaikaa koskevasta edellytyksestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otettiin huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, A:n yhteydestä Suomeen esitetty selvitys, jäsenvaltioille integraatiota yhteiskuntaan koskevien arviointiperusteiden valinnassa kuuluva laaja harkintavalta sekä se, että integraation asteen arviointi kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle, vakuutusoikeus ei ollut menetellyt virheellisesti, kun se ei ollut pyytänyt unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua asiassa. Asian käsittelyssä ei siten ollut vakuutusoikeudessa tapahtunut menettelyvirhettä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, joten purkuhakemus oli hylättävä.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 ja 21 artikla sekä 267 artikla 1 kohta

Vakuutusoikeuslaki 19 § 1 momentti

Opintotukilaki 1 § 4 momentti (345/2004)

Kotikuntalaki 2 § ja 5 § 1 momentti

Päätös, johon haetaan muutosta

Vakuutusoikeus 3.12.2013 nro 6383/2009/3984

Asian aikaisempi käsittely

Kansaneläkelaitoksen opintotukikeskus on päätöksellään 30.4.2007 hylännyt A:n opintotukihakemuksen University of Cambridgessa Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettaviin opintoihin, koska A:lla ei ole ollut vakinaista kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta on päätöksellään 26.8.2008 DNRO 2275/10/07 hylännyt A:n valituksen sekä hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Ulkomailla harjoitettaviin opintoihin opintotukea myönnetään Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä.

Kotikuntalain mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pidemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Hallituksen esityksessä kotikuntalaiksi (HE 104/93 vp) todetaan, että sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla opiskelun määräaikaisuus ei kuitenkaan ole riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Kyseessä voi olla esimerkiksi perhe- tai sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen ja toimeentuloon liittyvät seikat. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pidempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Väestörekisteritietojen mukaan A:lla on ollut oleskelukunta ulkomailla ajalla 24.6.1996–5.11.2000 ja kotikunta ulkomailla ajalla 6.11.2000–5.7.2006. A on hakenut opintotukea koko opiskeluajalle 26.9.2006 lukien opintoihinsa University of Cambridge -nimisessä oppilaitoksessa Isossa-Britanniassa.

A ei ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella hänellä voitaisiin katsoa olleen noin kymmenen vuotta kestäneestä ulkomailla oleskelustaan huolimatta elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Koska A:lla ei ole ollut kotikuntaa Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana, eikä A:n oleskelua ulkomailla voida pitää tilapäisenä, hän ei ole oikeutettu saamaan opintotukea.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta toteaa, että A:n asiassa opintotukea koskeva kielteinen päätös ei ole millään tavoin rajoittanut A:n mahdollisuutta saada koulutusta Suomessa tai ulkomailla. Opintotuki puolestaan ei ole sosiaaliturvaan verrattava etuus, johon Suomen kansalaisella olisi subjektiivinen oikeus ulkomailla suoritettavien opintojen osalta. Siltä osin kuin A vaatii opintotuen muutoksenhakulautakuntaa pyytämään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä, onko Suomen opintotukilain asumisvaatimuksen katsottava valituskirjelmässä esitetyistä syistä olevan Euroopan yhteisön lainsäädännön kanssa ristiriidassa, opintotuen muutoksenhakulautakunta toteaa, että A:n asiassa opintotukea koskeva kielteinen päätös ei ole millään tavoin rajoittanut A:n mahdollisuutta saada koulutusta Suomessa tai ulkomailla. Opintotuki ei ole sosiaaliturvaan verrattava etuus, johon Suomen kansalaisella olisi subjektiivinen oikeus ulkomailla suoritettavien opintojen osalta.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta katsoo, ettei päätökseen sovellettu opintotukilain 1 § ole ristiriidassa vapaasta liikkuvuudesta annettujen Euroopan yhteisön asetusten kanssa. Opintotuen muutoksenhakulautakunta ei katso tarpeelliseksi pyytää asiasta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen lausuntoa.

Opintotuen muutoksenhakulautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Opintotukilaki (65/1994) 1 § 4 momentti

Kotikuntalaki (201/1994) 5 §

Vakuutusoikeuden ratkaisu

Vakuutusoikeus on hylännyt A:n opintotuen muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Vakuutusoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vakuutusoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarvetta pyytää Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua.

Vakuutusoikeus hyväksyy opintotuen muutoksenhakulautakunnan päätöksen perustelut.

Vakuutusoikeus toteaa lisäksi, että opintotukilain 1 §:n 4 momentissa säädetty kotikuntaedellytys opintotuen saamiselle ulkomailla suoritettavia opintoja varten asettaa liikkumisvapauttaan käyttävän Suomen kansalaisen tietyissä tilanteissa huonompaan asemaan sellaiseen Suomen kansalaiseen nähden, joka ei liikkumisvapauttaan käytä, ja siten välillisesti rajoittaa hänen oikeuttaan liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Euroopan unionin tuomioistuimen (aikaisemmin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin) oikeuskäytännöstä ilmenee (mm. 11.7.2002 annettu tuomio asiassa C-224/98, 15.3.2005 annettu tuomio asiassa C-209/03, 11.9.2007 annettu tuomio asiassa C-287/05, 23.10.2007 annettu tuomio asioissa C-11/06 ja C-12/06 sekä 14.6.2012 annettu tuomio asiassa C-542/09), että tukien myöntämisedellytyksiä, jotka rajoittavat liikkumisvapautta, voidaan kuitenkin pitää oikeutettuina, jos ne perustuvat objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos ne ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuihin päämääriin. Edellytyksiä on pidetty oikeasuhtaisina, kun niillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Esimerkiksi opiskelusta koituvan taloudellisen rasituksen on katsottu voivan olla riittävän painava peruste oikeuttamaan edellytyksen yhteiskuntaan integroitumisesta.

Ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävän opintotuen myöntämisedellytyksellä, jonka mukaan henkilöllä on täytynyt olla kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana, varmistetaan tuen hakijan yhteiskuntaan integroituminen tuen hakuhetkellä.

Kotikuntalain mukaan henkilön kotikunta on pääsääntöisesti se kunta, jossa hän asuu. Ulkomaille muuttamisesta huolimatta henkilöllä voi kotikuntalain 5 §:n mukaan edelleen olla kotikunta Suomessa, jos hänellä elinolosuhteidensa perusteella on kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Henkilö, jolla on ollut kotikunta Suomessa, ei siis pelkästään ulkomailla oleskelun vuoksi menetä oikeuttaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin myönnettävään opintotukeen, jos hänellä on edelleen ollut elinolosuhteisiin liittyvä yhteys Suomeen.

A on muuttanut Italiaan vuonna 1996 ja asunut siellä vuoteen 2006 saakka, jolloin hän on palannut Suomeen. A on siirtynyt Italian sosiaaliturvan piiriin vuonna 2000. Pitkään kestäneen Italiassa asumisen ja Italian sosiaaliturvan piiriin siirtymisen perusteella A:lle on katsottava syntyneen kiinteämpi yhteys Italiaan kuin Suomeen. Siten Suomella voidaan katsoa olevan oikeus edellyttää A:lta riittävää uudelleen integroitumista Suomeen ennen opintotuen myöntämistä ulkomailla suoritettavia opintoja varten.

Mainituilla perusteilla vakuutusoikeus katsoo, etteivät opintotukilain 1 §:n 4 momentissa asetetut edellytykset, joilla varmistetaan tuen hakijan tietynasteinen integroituminen Suomeen tuen hakuhetkellä, kyseessä olevissa olosuhteissa perusteettomasti rajoita henkilön oikeutta liikkua ja oleskella Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella eikä lainkohdan soveltaminen siten ole ristiriidassa Euroopan yhteisön oikeuden kanssa.

Vakuutusoikeuden soveltamat oikeusohjeet

Opintotukilaki 1 § 4 momentti (345/2004)

Kotikuntalaki 5 §

Asian ovat ratkaisseet vakuutusoikeuden jäsenet Olli Olanterä, Kaius Vuoristo ja Noora Paajanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on 31.3.2014 korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että vakuutusoikeuden päätös puretaan.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Vakuutusoikeus on ratkaissut asian tulkitsemalla Euroopan unionin oikeutta pyytämättä SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa edellytetyllä tavalla unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Kyseisestä asiasta ei ole unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä, jonka perusteella tulkintaa voitaisiin pitää niin selvänä, että se olisi voitu ratkaista ennakkoratkaisua pyytämättä sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa, jonka päätökseen ei saa hakea muutosta.

Vakuutusoikeus on viitannut päätöksessään joihinkin Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksiin. Vakuutusoikeus katsoi, etteivät opintotukilain 1 §:n 4 momentissa asetetut edellytykset, joilla asetetaan edellytys tuen hakijan tietynasteisesta integroitumisesta Suomeen tuen hakuhetkellä, kyseessä olevissa olosuhteissa rajoita henkilön oikeutta liikkua ja oleskella Euroopan unionin jäsenvaltioissa eikä lainkohdan soveltaminen siten ole ristiriidassa Euroopan yhteisön oikeuden kanssa.

Vakuutusoikeus katsoi myös, että A:lle on katsottava syntyneen kiinteämpi yhteys Italiaan kuin Suomeen. A on kuitenkin muuttanut vakinaisesti pois Italiasta eikä hänellä enää olisi kiinteää yhteyttä yhteenkään jäsenvaltioon, vaikka hän oleskelee ja asuu koko ajan Euroopassa.

Vakuutusoikeuden viittaamissa tuomioissa ei ole ollut kysymys tilanteesta, jota voitaisiin suoraan soveltaa nyt puheena olevaan tilanteeseen. Vakuutusoikeus tosin viittaa joihinkin keskeisiin oikeuskäytännössä esitettyihin periaatteisiin ja soveltaa niitä esillä olevaan tapaukseen, mutta vakuutusoikeus ei ole ottanut huomioon tapauksen yksilöllisiä tekijöitä.

Vakuutusoikeuden päätöksessä ei ole myöskään viitattu uusimpaan oikeuskäytäntöön, kuten 18.7.2013 annettuun tuomioon C‑523/11 ja C‑585/11, Prinz ja Seeberger. Tässä tuomiossa SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan on katsottu olevan esteenä Saksan lainsäädännölle, jonka mukaan toisessa jäsenvaltiossa suoritettaviin opintoihin yli vuodeksi myönnettävälle opintotuelle on asetettu yksi ainoa edellytys: hakijalla on täytynyt olla kyseisessä laissa tarkoitettu vakinainen asuinpaikka Saksassa vähintään kolmen vuoden ajan ennen mainittujen opintojen aloittamista. Kyseisessä tuomiossa katsotaan, että pelkkään asumiseen perustuva edellytys saattaa sulkea opintotuen ulkopuolelle opiskelijoita, joilla on kuitenkin riittävä yhteys saksalaiseen yhteiskuntaan. Vastaaviin periaatteisiin viitataan myös vakuutusoikeuden mainitsemissa tuomioissa C‑11/06 ja C‑12/06, Morgan ja Bucher ja C‑224/98, D’Hoop.

Kansaneläkelaitos on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kansaneläkelaitoksen toimivaltaan ei kuulu ottaa kantaa esitettyyn vakuutusoikeuden menettelyvirheeseen. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimitetussa hakemuksessa ei ole esitetty sellaisia uusia perusteita, jotka vaikuttaisivat A:n oikeuteen saada opintotukea ulkomailla suoritettaviin opintoihin. Asia on ratkaistu sisällöllisesti oikein Kansaneläkelaitoksessa ja muutoksenhakuasteissa.

A on oleskellut ulkomailla ajalla 24.6.1996–5.11.2000, ja hänellä on ollut kotikunta ulkomailla ajalla 6.11.2000–5.7.2006. A:n kotikunta on ollut Suomessa 6.7.2006 alkaen. A aloitti opintonsa University of Cambridgessä syyslukukaudella 2006, jolloin hän myös anoi opintotukea. A ei ole kuulunut Suomen sosiaaliturvan piiriin aikana, jolloin hänellä oli kotikunta ulkomailla.

On ilmeistä, että purkuhakemuksen taustalla on 1.8.2016 voimaan tuleva opintotukilain 1 §:n 4 momentin muutos, jossa opintotuen myöntämisen edellytyksiä ulkomailla harjoitettaviin opintoihin muutetaan siten, että opiskelijalla on oikeus opintotukeen myös, jos hänellä on elinolosuhteisiin liittyvä kiinteä yhteys Suomeen. Opintotukilain muutokseen liittyvän hallituksen esityksen (HE 40/2015 vp) yleisperusteluissa todetaan, että Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella nykyistä opintotukilain 1 §:n 4 momenttia voidaan pitää luonteeltaan liian ehdottomana, eikä se ota riittävästi huomioon muita seikkoja, jotka voivat kuvata tosiasiallisen liitynnän astetta opintotuen hakijan ja suomalaisen yhteiskunnan välillä. Kotikuntalaki on antanut mahdollisuuden määritellä kotikunnan henkilön tosiasiallisen asumisen lisäksi myös henkilön perhesuhteisiin, toimeentuloon tai muihin vastaaviin seikkoihin liittyvän kiinteän yhteyden perustella. Tämä on kuitenkin edellyttänyt, että henkilöllä on ollut kiinteämpi yhteys Suomeen kuin toiseen maahan.

Kansaneläkelaitoksen käsityksen mukaan vakuutusoikeus on päätöksessään olevien perusteluiden mukaisesti ottanut huomioon unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ilmeneviä periaatteita soveltaessaan kansallista lainsäädäntöä. Kansaneläkelaitoksen ja muutoksenhakuasteiden päätökset ovat päätöksentekohetkellä voimassa olleen lain, vakiintuneen soveltamiskäytännön ja tapaukseen sovellettavissa olleiden unionin tuomioistuimen ratkaisujen mukaisia. Mainittu opintotukilain 1 §:n 4 momentin muutos selkeyttää kiinteän yhteyden arvioimista opintotukioikeuden kannalta verrattuna aiempaan, jolloin sovellettiin pelkästään kotikuntalain säännöksiä. Uutta säännöstä ei luonnollisestikaan voida varsinaisesti soveltaa purkuhakemuksen tapaukseen, mutta huomioon ottaen säännöksen taustalla vaikuttavat seikat, sen voidaan katsoa ilmentävän niitä periaatteita, joiden soveltamisesta viime kädessä A:nkin tilanteessa on kysymys. Kansaneläkelaitoksen käsityksen mukaan A:lla ei ole ollut selkeästi kiinteää yhteyttä Suomeen, kun otetaan huomioon hänen ulkomailla oleskeluaikansa ja erityisesti se, että hän palasi Suomeen hyvin lyhyeksi ajaksi ennen lähtöään opiskelemaan.

A on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kotikunnan määrittelyn osalta Kansaneläkelaitoksen lausunto on oikea. Ratkaisu kotikunnasta olisi voinut olla toinenkin, mutta Kela ei alkanut operoida kotikuntalain harkinnanvaraisilla perusteilla, vaan teki ratkaisunsa maistraatin merkinnän perusteella. On kuitenkin muun ohella sosiaaliturvan koordinoinnin ja monien muiden seikkojen takia järkevää, ettei kotikunta ole muussa valtiossa kuin siinä missä henkilö asuu. Kotikuntaratkaisulla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mihin valtioon henkilö on eniten integroitunut.

On totta, että asumisaikojen mittaamisella saavutetaan objektiivinen lopputulos. Se ei kuitenkaan mittaa henkilön integroitumista Suomeen. Niissä unionin tuomioistuimen tuomioissa, joihin purkuhakemuksessa on viitattu, ei ole hyväksytty pelkkiin asumis- ja opiskeluaikoihin perustuvia kriteereitä opintotuen ja siihen verrattavien etuuksien saamisedellytyksinä. 31.7.2016 saakka voimassa olleen Suomen opintotukilain edellytykset, jotka koskevat muissa EU-maissa opiskelevia henkilöitä, operoivat pelkästään asumisajoilla.

Vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö osoitti, etteivät näin yksinkertaiset kriteerit ole riittäviä osoittamaan sellaista yhteiskuntaan integroitumista, mitä tuensaajalta voidaan edellyttää, vakuutusoikeus teki väkisin johtopäätöksensä, jotta se ei olisi joutunut pyytämään ennakkoratkaisua. Koska oikeuskäytäntö osoitti, että EU:n jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö, joka nojautuu samanlaisiin kriteereihin kuin Suomen lainsäädäntö, on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, ei vakuutusoikeus olisi saanut tehdä omia johtopäätöksiään, vaan sen olisi pitänyt noudattaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklaa ja pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.

Purkuhakemus on jätetty aikana, jolloin opintotukilain muutos tuskin oli vielä vireillä. Lainmuutoksen perustelut ovat samat kuin purkuhakemuksessa. Uuden lain perusteella on ilmeistä, että A:n kaltaisessa tilanteessa oleva henkilö saisi opintotukea. On myös selvää, ettei EU-oikeus ole muuttunut sitten A:n opiskeluajan. Vakuutusoikeus on tehnyt menettelyvirheen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen, joten päätös on purettava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko vakuutusoikeuden päätös purettava sen vuoksi, että vakuutusoikeudessa A:n opintotuen muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemää valitusta käsiteltäessä on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen, kun asiassa ei ole pyydetty Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.

Sovellettavat oikeusohjeet

Menettelyä koskevat kansalliset säännökset

Vakuutusoikeuslain 19 §:n 1 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi purkaa vakuutusoikeuden päätöksen, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olen­naisesti vaikuttaa päätökseen. Päätöksen purkamisesta on tällöin muutoin voi­massa, mitä siitä säädetään hallintolainkäyttölaissa. Vakuutus­oikeus­lain 19 §:n 2 momentin mukaan muutoin vakuutusoikeuden toimivaltaan kuuluvassa asiassa ei sovelleta hallintolainkäyttölain 11 luvun sään­nöksiä ylimääräisestä muutoksenhausta.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan päätös voidaan purkaa, jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Aineellisoikeudelliset kansalliset säännökset esitöineen

Opintotukilain 1 §:n 4 momentin (345/2004), sellaisena kuin sitä sovelletaan tähän asiaan, mukaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin opintotukea myönnetään Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä.

Kotikuntalain 2 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan henkilön kotikunta on jäljempänä tässä laissa säädetyin poikkeuksin se kunta, jossa hän asuu. Pykälän 2 momentin mukaan, sellaisena kuin sitä sovelletaan tähän asiaan, jos henkilöllä on käytössään useampia asuntoja tai jos hänellä ei ole käytössään asuntoa lainkaan, hänen kotikuntansa on se kunta, jota hän perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta itse pitää kotikuntanaan ja johon hänellä on edellä mainittujen seikkojen perusteella kiinteä yhteys. Pykälän 3 momentin mukaan, jos henkilön omaa käsitystä kotikunnastaan ei ole voitu selvittää, hänen kotikuntansa on se kunta, johon hänellä on katsottava olevan kiintein yhteys asumisensa, perhesuhteidensa, toimeentulonsa ja muiden vastaavien seikkojen johdosta.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Kotikuntalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp, s. 26) lakiehdotuksen 5 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Selvittämiseen voidaan ryhtyä luonnollisesti vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisestaan. Säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla oleskelun määräaikaisuus ei kuitenkaan ole säännöksen mukaan riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Kyseessä voi olla esimerkiksi perhe- ja sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyvät seikat. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei kuitenkaan säännöksen mukaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitempään. Käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Hallintovaliokunta on sanotusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 27/1993 vp, s. 5) todennut ehdotuksesta kotikuntalain 5 §:n 1 momentiksi, että säännöksessä tarkoitettu tilanne, jossa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voi säilyä Suomessa, on esimerkiksi kyseessä silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään opintojen johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi Suomeen. Toteamuksella ei ole tarkoitus muuttaa lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin yksityiskohtaisia perusteluita.

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 267 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu perussopimusten tulkinnasta sekä unionin toimielimen, elimen tai laitoksen säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta. Artiklan kolmannen kohdan mukaan, jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyään ja jäljempänä myös unionin tuomioistuin) on todennut, että vaikka kansallisilla tuomioistuimilla, joiden päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on velvollisuus saattaa rajoituksetta niiden käsiteltävänä olevat tulkintaa koskevat kysymykset yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaratkaisu voi kuitenkin tehdä velvollisuuden merkityksettömäksi. Näin on erityisesti silloin, kun esitetty kysymys on asiallisesti samanlainen kuin kysymys, josta on jo annettu ennakkoratkaisu vastaavassa tapauksessa. Velvollisuutta voi vastaavasti rajoittaa se, että yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään jo ratkaissut kyseisen oikeuskysymyksen, olipa näihin ratkaisuihin johtaneiden menettelyjen luonne mikä tahansa, ja vaikka riidanalaiset kysymykset eivät olisi täsmälleen samanlaisia (ks. asia 283/81, CILFIT, tuomio 6.10.1982, 13 ja 14 kohta).

Unionin tuomioistuin on useissa tuomioissaan ottanut kantaa siihen, millä edellytyksillä opintotukea kansalaisilleen myöntävät jäsenvaltiot voivat rajoittaa kansalaistensa oikeutta saada opintotukea toisessa jäsenvaltiossa suoritettaviin opintoihin. Kysymys on SEUT 21 artiklassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustetuista vapauksista liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Unionin tuomioistuimen mukaan kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt oman maan kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaisille tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus. Mahdollisuudet, jotka perussopimuksessa annetaan unionin kansalaisten liikkumisen osalta, eivät nimittäin saisi täyttä vaikutustaan, jos niiden käyttäminen voitaisiin tehdä jäsenvaltion kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi sillä tavalla, että hänen oleskelulleen jossain toisessa jäsenvaltiossa asetetaan esteitä hänen lähtövaltionsa lainsäädännössä, joka on hänelle epäedullinen pelkästään sen vuoksi, että hän on käyttänyt näitä mahdollisuuksiaan (ks. yhdistetyt asiat C‑11/06 ja C‑12/06, Morgan ja Bucher, tuomio 23.10.2007, 25 ja 26 kohta; yhdistetyt asiat C‑523/11 ja C‑585/11, Prinz ja Seeberger, tuomio 18.7.2013, 27 ja 28 kohta sekä asia C‑220/12, Thiele Meneses, tuomio 24.10.2013, 22 ja 23 kohta).

Unionin oikeudessa ei aseteta jäsenvaltioille minkäänlaista velvollisuutta säätää opintotukijärjestelmästä jossakin toisessa jäsenvaltiossa suoritettavia opintoja varten. Kun jäsenvaltio säätää opintotukijärjestelmästä, jossa opiskelijat voivat saada opintotukia siinä tapauksessa, että he opiskelevat jossain toisessa jäsenvaltiossa, jäsenvaltion on kuitenkin huolehdittava siitä, että näiden tukien myöntämistavat eivät luo perusteetonta rajoitusta SEUT 21 artiklassa määrätylle oikeudelle liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella (em. yhdistetyt asiat Morgan ja Bucher, 28 kohta; em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 30 kohta sekä em. asia Thiele Meneses, 25 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltiolla voi olla oikeus sen välttämiseksi, että toisesta jäsenvaltiosta tuleville opiskelijoille toimeentuloa varten myönnettävien tukien myöntämisestä koituu kohtuuton kustannus, jolla saattaisi olla vaikutuksia niiden tukien kokonaismäärään, joita kyseinen valtio voi myöntää, myöntää toimeentuloa varten tukea ainoastaan sellaisille opiskelijoille, jotka ovat osoittaneet integroituneensa kyseisen jäsenvaltion yhteiskuntaan jossain määrin. Jos on olemassa vaara siitä, että jäsenvaltio joutuisi vastaamaan tällaisesta kohtuuttomasta kustannuksesta, samankaltaiset huomiot voivat lähtökohtaisesti soveltua siihen, että jäsenvaltio myöntää opintotukea opiskelijoille, jotka haluavat opiskella muissa jäsenvaltioissa (em. yhdistetyt asiat Morgan ja Bucher, 43 ja 44 kohta; em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 36 kohta sekä em. asia Thiele Meneses, 35 kohta).

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näytön, jota jäsenvaltio vaatii integroitumiseen perustuvan tosiasiallisen yhteyden olemassaolon osoittamiseksi, ei pidä olla luonteeltaan pois sulkeva siten, että siinä asetetaan aiheettomasti etusijalle sellainen osatekijä, joka ei välttämättä kuvasta hakijan ja kyseisen jäsenvaltion välisen yhteyden tosiasiallista ja todellista astetta, ja suljetaan pois kaikki muut kuvaavat osatekijät (em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 37 kohta ja em. asia Thiele Meneses, 36 kohta). Jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta tällaista yhteyttä koskevien arviointiperusteiden vahvistamisessa (em. asia Thiele Meneses, 37 kohta).

Unionin tuomioistuin on todennut, että esimerkiksi vakinaiseen asuinpaikkaan perustuva ainoa edellytys saattaa sulkea tuen ulkopuolelle opiskelijoita, jotka eivät tosin ole asuneet jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti tiettyä ajanjaksoa juuri ennen ulkomailla opiskelun aloittamista, mutta joilla on kuitenkin riittävä yhteys jäsenvaltion yhteiskuntaan. Näin voi olla silloin, kun opiskelijalla on kyseisen jäsenvaltion kansalaisuus ja hän on käynyt siellä koulua pitkään, tai muiden tekijöiden, kuten muun muassa perhesiteiden, työssäkäynnin, kielitaidon tai muiden yhteiskunnallisten tai taloudellisten siteiden, perusteella (em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 38 kohta ja em. asia Thiele Meneses, 38 kohta). Esimerkiksi vakinaista asuinpaikkaa koskeva edellytys saattaa olla samalla sekä liian poissulkeva että liian satunnainen, kun sillä suositaan aiheettomasti tekijää, joka ei välttämättä kuvaa integroitumisen astetta jäsenvaltion yhteiskuntaan ajankohtana, jolloin tukihakemus tehdään. Kansallinen tuomioistuin on ainoana toimivaltainen arvioimaan tosiseikkoja, joten sen on arvioitava tuen hakijan ja jäsenvaltion välillä mahdollisesti olevat yhteydet (em. yhdistetyt asiat Prinz ja Seeberger, 39 ja 40 kohta sekä em. asia Thiele Meneses, 40 ja 41 kohta).

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suomen kansalainen A on hakenut Suomesta opintotukea Yhdistyneessä kuningaskunnassa suoritettavia opintoja varten. Tätä edeltävästi pitkään muissa unionin jäsenvaltioissa asunut A on vedonnut muun ohella siihen, että hänen vakinainen asuinpaikkansa on nyt Suomessa ja että hänen yhteytensä Suomeen ovat voimakkaammat kuin hänen siteensä mihinkään muuhun maahan.

Asiaan sovellettavan opintotukilain 1 §:n 4 momentin (345/2004) mukaan ulkomailla harjoitettaviin opintoihin voidaan myöntää opintotukea Suomen kansalaiselle, jolla on ollut kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa vähintään kahden vuoden ajan opintojen alkamista edeltävän viiden vuoden aikana ja jonka oleskelua ulkomailla voidaan pitää tilapäisenä. Kotikuntalaki puolestaan lähtee siitä, että henkilön kotikunta on hänen asuinkuntansa. Ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi muuttaneella henkilöllä voi kuitenkin olla kotikunta Suomessa, jos hänellä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Lain esitöiden mukaan tätä yhteyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon muun ohella perhe- ja sukulaisuussuhteet, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyviä seikkoja sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyviä seikkoja.

A on katsonut vakuutusoikeuden tehneen menettelyvirheen, kun se ei ole esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä siitä, onko unionin oikeutta tulkittava siten, että se on esteenä asiaan sovellettavan Suomen opintotukilain 1 §:n 4 momentin kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään asumisaikaa koskevasta edellytyksestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että opintotuki ei ole sellainen etuus, jonka saamiseen syntyisi oikeus yksinomaan kansalaisuuden perusteella. Asiaan sovellettavassa opintotukilain 1 §:n 4 momentissa säädetään opintotuen myöntämiseksi ulkomailla harjoitettaviin opintoihin kotikuntaa koskeva ajallinen edellytys, joka muistuttaa läheisesti edellä mainituissa unionin tuomioistuimen tuomioissa käsiteltyjä asuinpaikkaa ja asumisaikaa koskevia edellytyksiä. Erotuksena kyseisissä tuomioissa kyseessä olleista kansallisista lainsäädännöistä kotikuntalaki kuitenkin mahdollistaa sen, että ulkomailla asuva Suomen kansalainen voi tietyin edellytyksin säilyttää kotikunnan edelleen Suomessa. Arvioitaessa ulkomailla asuvan henkilön yhteyttä Suomeen voidaan henkilön tosiasiallisen asumisen ohella ottaa huomioon senkaltaisia tekijöitä, joita on edellytetty edellä mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Nämä tekijät eivät liity ainoastaan henkilön asuinpaikkaan, vaan ne koskevat myös hänen muita elinolosuhteitaan, jotka ilmentävät hänen siteitään ja integroitumistaan yhteiskuntaan. Tätä arviointia ei muuta se, että opintotukilain 1 §:n 4 momenttia on sittemmin muutettu siten, että nyt voimassa olevassa opintotukilain 1 §:n 4 momentissa (1402/2015) säädetään nimenomaisesti, että opintotukea voidaan myöntää henkilölle, jolla on elinolosuhteiden perusteella kiinteä yhteys Suomeen.

Vaikka vakuutusoikeuden on tullut asiaa ratkaistessaan ottaa huomioon Euroopan unionin oikeus ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, sen arvioiminen, minkälainen yhteys A:lla on ollut Suomeen sillä hetkellä, kun hän on hakenut opintotukea, on kuulunut yksinomaan vakuutusoikeudelle. Kuten kotikuntalain esitöissä on todettu, sen selvittämiseen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaansa, voidaan ryhtyä vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisestaan. Vakuutusoikeus on siten arvioinut yhteyden olemassaoloa A:n esiin tuomien seikkojen valossa.

Opintotuen muutoksenhakulautakunta on päätöksessään todennut muun ohella, ettei A ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella hänellä voitaisiin katsoa olleen noin kymmenen vuotta kestäneestä ulkomailla oleskelustaan huolimatta elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Vakuutusoikeus on hyväksynyt muutoksenhakulautakunnan perustelut ja todennut lisäksi, että A on muuttanut Italiaan vuonna 1996 ja asunut siellä vuoteen 2006 saakka, jolloin hän on palannut Suomeen. A on siirtynyt Italian sosiaaliturvan piiriin vuonna 2000. Pitkään kestäneen Italiassa asumisen ja Italian sosiaaliturvaan siirtymisen perusteella A:lle on katsottava syntyneen kiinteämpi yhteys Italiaan kuin Suomeen.

Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, tässä asiassa A:n yhteydestä Suomeen esitetty selvitys, jäsenvaltioille integraatiota yhteiskuntaan koskevien arviointiperusteiden valinnassa kuuluva laaja harkintavalta sekä se, että integraation asteen arviointi kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei vakuutusoikeus ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua asiassa. Asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa ei siten ole tapahtunut menettelyvirhettä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, joten purkuhakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

 
Julkaistu 15.12.2016