KHO:2016:206

Menetetyn määräajan palauttaminen – Turvapaikka – Oleskelulupa – Asianajaja – Asiamies – Asiamiehen menettely – Valituksen myöhästyminen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:206
Antopäivä: 22.12.2016
Taltionumero: 5435
Diaarinumero: 2967/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:206

Afganistanilainen turvapaikanhakija haki menetetyn määräajan palauttamista voidakseen valittaa Maahanmuuttoviraston kielteisestä turvapaikkapäätöksestä hallinto-oikeuteen. Asiassa oli ratkaistavana, oliko hänen tässä asiassa esittämänsä asiamiehen laiminlyönti sellainen erityisen painava syy, jota tarkoitettiin hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdassa.

Hakija oli muutaman päivän kuluessa saatuaan tiedon Maahanmuuttoviraston päätöksestä pyytänyt vastaanottokeskuksen apua valituksen laatimiseksi. Vastaanottokeskuksesta oli viipymättä otettu yhteys asianajajaan, joka oli ottanut tehtävän vastaan, mutta valitusajan kuluttua umpeen kuitenkin oli ilmoittanut, ettei hän voinut enää auttaa asiakasta.

Hakijalla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta arvioida eikä varmistaa, että asianajajaluettelossa oleva asiamies toimii asianmukaisesti ja tekee valituksen oikeassa ajassa. Valituksen tekemisen laiminlyönti ei ole johtunut osaksikaan hakijan menettelystä. Kun lisäksi otettiin huomioon asian merkitys turvapaikanhakijan aseman kannalta ja hänen riippuvuutensa avustajasta, oli katsottava, ettei hakija ollut voinut erittäin painavan syyn vuoksi hakea muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen määräajassa. Tämän vuoksi hänelle oli palautettava menetetty määräaika.

Suomen perustuslaki 21 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 ja 13 artikla

Hallintolainkäyttölaki 61 § 2 kohta

Vrt. KHO 1967 A II 105 ja KHO 1990 A 69

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.12.2012 de Souza Ribeiro v. Ranska

Unionin tuomioistuimen tuomio C-429/15, Evelyn Danqua v. Irlanti

Päätös, jota hakemus koskee

Maahanmuuttovirasto 27.6.2016 dnro 25571/210/2015

Maahanmuuttovirasto on hylännyt Afganistanin kansalaisen A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen, päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Afganistaniin ja määrännyt hänelle 30 päivän ajan vapaaehtoiselle maastapoistumiselle.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 2.9.2016 saapuneessa hakemuksessaan pyytänyt, että hänelle palautetaan menetetty määräaika valituksen tekemiseksi Helsingin hallinto-oikeuteen edellä mainitusta Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Hän on lisäksi vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään.

Hakemuksen perusteluina on muun ohella esitetty seuraavaa:

A on tullut Suomeen turvapaikanhakijana 4.11.2015. Hän on saanut Maahanmuuttoviraston kielteisen päätöksen tiedokseen 6.7.2016. Muutaman päivän kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan hän on pyytänyt vastaanottokeskuksen apua valituksen laatimiseksi. Vastaanottokeskuksesta on 14.7.2016 sähköpostitse otettu yhteys asianajajaan, joka on samana päivänä sähköpostitse ilmoittanut ottavansa toimeksiannon. Valitusajan kuluttua umpeen asianajaja on kuitenkin ilmoittanut, ettei hän ollut saanut viestiä eikä voinut enää auttaa asiakasta.

A on afganistanilainen eikä osaa muuta kieltä kuin daria. Puutteellisen kielitaitonsa vuoksi hän ei ole kyennyt valvomaan asianajajansa toimintaa eikä ole tiennyt, miten asiassa tulisi toimia.

Hakemuksen liitteenä on tuloste 14.7.2016 käydystä sähköpostikirjeenvaihdosta vastaanottokeskuksen ja asianajan välillä. Siitä ilmenee muun ohessa seuraavaa:

Vastaanottokeskus: --- asiakkaamme --- on valinnut teidät asianajajakseen. Afgaani mies, kieli on dari. Onko teillä mahdollisuutta ottaa vastaan uusia asiakkaita? Hän on saanut tiedoksiannon poliisilta koskien turvapaikkahakemustaan. Päätös on kielteinen ja hän haluaa tästä valittaa.

Asianajaja: --- kyllä se onnistuu. --- Voisiko asiakkaanne lähettää minulle asiaa koskevan asiakirja-aineiston niin voisin tutustua juttuun. Milloin kielteinen päätös on tullut?

Vastaanottokeskus: --- lähetämme asiakkaan asiakirjat pikimmiten. Päätöksen hän on saanut tiedoksi viime viikolla 6.7.2016.

Asianajaja: Minun puolestani voitte lähettää paperit pdf:nä.

Vastaanottokeskus: --- Asiakirjat liitteenä.

Jonain myöhempänä ajankohtana asianajaja on lähettänyt vastaanottokeskukselle seuraavan sisältöisen viestin:

"Hei, nyt on niin, etten ole saanut 14.7.2016 päivättyä sähköpostia. Valitusaika on mennyt umpeen. En voi auttaa asiakastanne."

Merkitään

Korkein hallinto-oikeus on 6.9.2016 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3139 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut ylimääräistä muutoksenhakua koskevan hakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hyväksyy hakemuksen. A:n on puhevallan menettämisen uhalla toimitettava valituskirjansa Helsingin hallinto-oikeuteen viimeistään 30. päivänä siitä, kun hän on saanut tiedon tästä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä, tiedoksisaantipäivää lukuun ottamatta. Muutoksenhaussa on muutoin toimittava Maahanmuuttoviraston päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti. Valituskirjaan on liitettävä tämä korkeimman hallinto-oikeuden päätös.

2. Maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään edellä mainituksi valitusajaksi, kuitenkin niin, että kun valitus on tehty, toimivalta määrätä täytäntöönpanosta kuuluu Helsingin hallinto-oikeudelle.

Perustelut:

1. Ratkaistavana oleva kysymys

Asiassa on ratkaistavana, onko hakija esittänyt hakemuksensa tueksi hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdassa tarkoitetun perusteen menetetyn määräajan palauttamiseksi valittaakseen Maahanmuuttoviraston kansainvälistä suojelua koskevasta kielteisestä päätöksestä hallinto-oikeuteen eli saadakseen asiansa tutkituksi tuomioistuimessa.

2. Huomioon otettavia oikeusohjeita

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka mainitussa yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU mukaan 46 artiklan 4 kohdan jäsenvaltioiden on säädettävä kohtuullisista määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava käyttäessään oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Määräajat eivät saa tehdä tämän oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai liian vaikeaksi.

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (vastaanottolaki) säädetään muun ohessa vastaanottopalveluista ja vastaanottokeskusten tiedonsaantioikeudesta.

Vastaanottolain 13 §:n 2 momentin mukaan vastaanottopalveluihin kuu-luvat majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha, sosiaalipalvelut, terveydenhuoltopalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut sekä työ- ja opintotoiminta si­ten kuin tässä luvussa säädetään. Vastaanottopalveluina voidaan järjestää myös ateriat.

Vastaanottolain 15 §:n 1 momentin mukaan kansainvälistä suojelua hakevalle ja tilapäistä suojelua saavalle annetaan tietoja vastaanottopalveluista, vastaanottoon liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista, oikeusavusta sekä vastaanottoon liittyvissä kysymyksissä avustavista järjestöistä.

Vastaanottolain 58 §:n 1 momentin mukaan sisäministeriöllä, Maahanmuuttovirastolla, vastaanotto- ja järjestelykeskuksella, esitutkintaviranomaisella ja kunnan viranomaisella on oikeus saada maksutta ja salassapitosäännösten estämättä 3 ja 4 luvun mukaisten tehtävien suorittamiseksi välttämättömät tiedot toisiltaan, 3 ja 4 luvun mukaisia palveluja tuottavalta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta ja ilman huoltajaa olevalle lapselle määrätyltä edustajalta.

Asianajajista annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan asianajajan tulee rehellisesti ja tunnollisesti täyttää hänelle uskotut tehtävät sekä kaikessa toiminnassaan noudattaa hyvää asianajajatapaa.

3. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan 13.12.2012 De Souza Ribeiro v. Ranska käsitellyt karkottamisen suhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan merkitystä saman sopimuksen 3 artiklan soveltamistilanteissa. Ihmisoikeustuomioistuin on korostanut 3 artiklan tärkeyttä ja todennut, että mikäli väitetty riski kidutuksesta tai epäinhimillisestä kohtelusta toteutuisi, vahinko olisi peruuttamaton. Tähän nähden 3 artiklaa koskevissa tilanteissa 13 artikla edellyttää välttämättä, että vaatimus tulee huolellisesti tutkituksi kansallisessa viranomaisessa (kohta 82).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt määräaikojen merkitystä oikeussuojan tehokkuuden kannalta tuomiossaan 1.9.2016 Marc Brauer v. Saksa. Tapauksessa oli muun ohessa kysymys siitä, että valittajalle ei ollut palautettu menetettyä määräaikaa hänen vapaudenriistoaan koskevassa asiassa. Ihmisoikeustuomioistuin painotti ensinnä, että yleisesti ottaen oikeusvarmuus ja asianmukainen oikeudenhoito edellyttävät säädettyjen määräaikojen noudattamista. Toisaalta se korosti, että poikkeuksellisissa tilanteissa tulee noudattaa joustavuutta sen varmistamiseksi, että tuomioistuimeen pääsyä ei estetä Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräysten vastaisesti. Käsiteltävänä olleessa asiassa ihmisoikeustuomioistuin otti huomioon asiaan liittyneet useat poikkeukselliset tekijät kokonaisuudessaan ja huomautti myös, että asianomainen oli jo oikeussalissa ilmoittanut halustaan valittaa. Ihmisoikeustuomioistuin päätyi siihen, että Saksan ylimmän hallintotuomioistuimen kieltäytyminen jutun uudelleenavaamisesta ei ollut suhteellisuusperiaatteen mukaisessa suhteessa käsillä olleen prosessuaalisen rajoituksen tarkoitukseen nähden. Toisenlainen tulkinta olisi liian muodollista ja vastoin sitä periaatetta, että ihmisoikeussopimuksen soveltamisen tulee olla käytännöllistä ja tehokasta.

Unionin tuomioistuin on tuomiossa asiassa C-429/15, Evelyn Danqua v. Irlanti, 20.10.2016 todennut, että kansalliset menettelysäännöt eivät saa tehdä unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Arvioitaessa kansallisten menettelysäännösten vaikutusta otetaan huomioon säännön merkitys koko menettelyssä, menettelyn kulku sekä sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä. Tältä kannalta otetaan tarvittaessa huomioon puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä menettelyn moitteeton kulku.

4. Tosiseikat

Kansainvälistä suojelua hakenut A on muutaman päivän kuluessa Maahanmuuttoviraston päätöksestä tiedon saatuaan pyytänyt vastaanottokeskuksen apua avustajan hankkimiseksi. Asiakirjoista ilmenee, että vastaanottokeskus on hakijan pyynnöstä ja hänen puolestaan ollut yhteydessä asianajajaan 14.7.2016. Asianajaja on sähköpostitse ilmoittanut vastaanottavansa toimeksiannon. Asianajaja on valitusajan jälkeen ollut uudelleen yhteydessä vastaanottokeskukseen ja tuolloin ilmoittanut, ettei hän valitusajan umpeuduttua voi toimia asiassa.

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiamiehen unohdusta tai erehdystä, joka on aiheuttanut valituksen myöhästymisen, ei oikeuskäytännössä ole pidetty riittävänä perusteena menetetyn määräajan palauttamiselle. Pääsääntöisesti vastuu valituksen toimittamisesta valitusviranomaiselle asetetussa määräajassa on puhevallan menettämisen uhalla valittajalla itsellään. Oikeuskäytännössä hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan tarkoittamaksi lailliseksi esteeksi tai muuksi erittäin painavaksi syyksi ei yleensä ole katsottu asiamiehen virhettä tai laiminlyöntiä (esimerkiksi KHO 1967-A-II-105 ja siinä mainitut asiamiehiä koskevat ratkaisut). Toisaalta menetetty määräaika on voitu palauttaa silloin, jos asiassa on tapahtunut erehdys viranomaisen puolelta (esimerkiksi KHO 1990-A-69, erehdys päätösjäljennöksen lähettämisessä).

Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa edellä mainittua lähtökohtaa on kuitenkin syytä arvioida toisin erityisesti kansainvälisen oikeuskäytännön valossa. Ensinnäkin on todettava, että asian ratkaisulla ei ole välitöntä vaikutusta muiden henkilöiden kuin hakijan oikeudelliseen asemaan. Määräajan palauttaminen ei tämän vuoksi rikkoisi oikeusvarmuuden periaatetta eikä se haittaisi myöskään menettelyn moitteetonta kulkua. Toiseksi turvapaikanhakijan kannalta ratkaisun vaikutus on hyvin merkittävä, koska Maahanmuuttoviraston päätöksen perusteella hakija voidaan poistaa Suomesta ja palauttaa kotimaahansa. Turvapaikanhakijan kannalta asiaan liittyy myös olennaisesti kysymys siitä, estääkö ehdoton palautuskielto hänen käännyttämisensä kotimaahan. Tarve saada asia käsitellyksi ainakin yhdessä oikeusasteessa on tällöin korostunut (esimerkiksi KHO 2014:173). Kun asiamies laiminlyö valituksen tekemisen hallinto-oikeuteen, turvapaikanhakija menettää mahdollisuutensa saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi edes yhdessä oikeusasteessa.

Lisäksi vaikka kansainvälistä suojelua hakevalla henkilöllä ei ole erityistä prosessuaalista asemaa, turvapaikanhakijalla voidaan silti arvioida olevan muista muutoksenhakijoista poikkeava oikeudellinen intressi hakea muutosta häntä koskevaan päätökseen, jolla hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa on hylätty. Kielteisen turvapaikkapäätöksen tuleminen lainvoimaiseksi vaikuttaa olennaisesti turvapaikanhakijan oikeudelliseen asemaan, koska tämän jälkeen hänellä ei ole enää mahdollisuutta tehdä työtä, hänen vastaanottopalvelunsa tullaan lakkauttamaan ja hänet voidaan poistaa maasta. Tekemällä uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen henkilö ei myöskään automaattisesti pääse samaan asemaan kuin ensimmäisen hakemuksen perusteella. Mahdollisuus uusintahakemuksen tekemiseen ei ole vaihtoehtoinen keino muutoksenhaulle hallinto-oikeudessa.

Edellä mainituilla perusteilla hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityisen painavaa syytä on kansainvälistä suojelua koskevissa muutoksenhakuasioissa tulkittava siten, että otetaan huomioon myös turvapaikanhakijan henkilökohtaisesta asemasta johtuvat tekijät, jotka ovat vaikuttaneet hänen mahdollisuuteensa saada asiansa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Tässä tapauksessa hakija on tullut Suomeen turvapaikanhakijana eikä hän ole ollut Suomessa kauaa. Hänellä ei siten ole suomalaisen yhteiskunnan tuntemusta ja hänen kielitaitonsa rajoittuu hänen omaan äidinkieleensä. Hän on saadun selvityksen mukaan ilman aiheetonta viivästystä itse ilmoittanut halustaan valittaa päätöksestä. Vastaanottokeskus on osaltaan viivytyksettä auttanut häntä ottamaan yhteyttä asianajajaan. Vastaanottokeskuksen toimintaan ei kuulu oikeudellinen avustaminen, eikä siten yhteydenpito suoraan tuomioistuimeen.

Hakijalle on siis ilmoitettu, että asianajaja on ottanut toimeksiannon vastaan. Hän on voinut lähtökohtaisesti luottaa ammattieettisten velvollisuuksien ja valvonnan piirissä olevan avustajan toiminnan asianmukaisuuteen. Hakijalla itsellään ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta arvioida eikä varmistaa, että hänen oikeudellinen avustajansa toimii asianmukaisesti ja tekee valituksen oikeassa ajassa. Valituksen tekemisen laiminlyönti ei ole johtunut osaksikaan hakijan menettelystä. Kun lisäksi otetaan huomioon asian merkitys turvapaikanhakijan aseman kannalta ja hänen riippuvuutensa avustajasta, on katsottava, että hakija ei ole voinut erittäin painavan syyn vuoksi hakea muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen määräajassa. Tämän vuoksi hänelle on palautettava menetetty määräaika edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Maasta poistamisen täytäntöönpanosta on näissä oloissa lausuttava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

 
Julkaistu 22.12.2016