KHO:2016:207

Asiakirjajulkisuus – Pelastuslaitos – Julkisuuslain soveltamisala – Viranomaisen asiakirja – Ei-asiakirja – Sisäinen asiakirja – Palontutkinta – Palopaikalta otettu valokuva

Vuosikirjanumero: KHO:2016:207
Antopäivä: 22.12.2016
Taltionumero: 5444
Diaarinumero: 2280/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:207

Vakuutusyhtiön asiakirjapyyntö koski aluepaloaseman palopaikalta ottamia valokuvia palaneesta henkilöautosta. Valokuvat oli otettu virkatoiminnan yhteydessä ja niiden oli katsottava liittyneen dokumenttiaineistona pelastuslain 41 §:ssä tarkoitettuun palontutkintaan, vaikkei tutkinnasta ollutkaan laadittu erillistä raporttia, johon kuvat olisi liitetty.

Virkatehtävien suorittamisen yhteydessä muodostuva aineisto kuuluu pääsääntöisesti sen mahdollisesta tulevasta käyttötarkoituksesta riippumatta julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin viranomaisen asiakirjoihin. Viranomaisen asiakirjoina ei toisaalta pidetä muun ohella sanotun pykälän 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja yksinomaan viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Tällaisille asiakirjoille on tyypillistä se, että ne eivät välittömästi liity suoritettavaan virkatehtävään vaan tukevat viranomaisen oman toiminnan järjestämistä. Puheena olevat valokuvat olivat osa pelastuslaitoksen normaalin operatiivisen virkatoiminnan yhteydessä syntynyttä aineistoa. Näin ollen niitä oli pidettävä viranomaisen asiakirjoina, vaikka niitä käytettäisiin myös sisäisessä koulutuksessa, kuten pelastuslaitos oli ilmoittanut.

Koska valokuvat olivat paloa koskevia, siinä muodossa tarvittaessa käytettävissä olevia dokumentteja, niitä ei voitu myöskään pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai luonnoksina eikä käyttötarkoitukseensa nähden liioin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina.

Valokuvat eivät jääneet julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ne olivat mainitun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia sovellettiin.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 5 § 2 momentti, 5 § 3 momentti 2 ja 3 kohta sekä 5 § 4 momentti

Pelastuslaki 41 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.6.2015 nro 15/0528/3

Asian aikaisempi käsittely

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on 14.3.2014 pyytänyt Pirkanmaan pelastuslaitosta luovuttamaan Oriveden aluepaloaseman yksikön ottamat valokuvat yhtiön vakuuttamasta autosta, joka oli palanut Orivedellä 22.1.2014. Valokuvia on pyydetty vahinkokäsittelyssä käytettäväksi.

Pirkanmaan pelastuslaitos on pelastusjohtajan tekemällä päätöksellä 11.4.2014 hylännyt asiakirjapyynnön.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pelastuslaitos valokuvaa onnettomuuspaikkoja sisäistä käyttöä varten. Kuvia käytetään muun muassa sisäisessä koulutuksessa. Poliisin pyynnöstä kuvia annetaan poliisitutkintaa varten. Suurinta osaa kuvia ei kuitenkaan anneta minkään asian käsittelyä varten, eivätkä ne ole lain tarkoittamia viranomaisen asiakirjoja.

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa pelastuslaitos on kieltäytynyt antamasta valokuvia vakuutusyhtiölle, mutta on ilmoittanut, että valokuvat luovutetaan poliisin pyynnöstä poliisille. Pelastuslaitos on neuvonut vakuutusyhtiötä tekemään tarvittaessa tutkintapyynnön poliisille.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta tai sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Viranomaisen asiakirjana ei pidetä myöskään viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja tai sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Viranomaisella on oikeus kieltäytyä antamasta kopiota sellaisesta asiakirjasta, joka ei ole lain mukainen viranomaisen asiakirja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön valituksen Pirkanmaan pelastuslaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat julkisuuslain säännökset ja niiden esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Saman pykälän 3 momentin 3 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on 5 §:n 3 momentin 3 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että "kohdan tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja, esimerkiksi kopioita, virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Tiedon saaminen näistä ei palvele lakiehdotuksen 3 §:ssä määriteltyä tiedonsaantioikeuden tarkoitusta."

Pelastuslain säännökset ja niiden esityöt

Pelastuslain 41 §:n 1 momentin mukaan pelastuslaitoksen on suoritettava palontutkinta. Palontutkinnan tavoitteena on vastaavien onnettomuuksien ehkäisy ja vahinkojen rajoittaminen sekä pelastustoiminnan ja toimintavalmiuksien kehittäminen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan palontutkinnassa arvioidaan tuli­palon syttymissyy ja selvitetään tarvittavassa laajuudessa palon syttymiseen ja leviämiseen vaikuttaneet tekijät, palosta aiheutuneet vahingot ja vahinkojen laajuuteen vaikuttaneet tekijät sekä pelastustoiminnan kulku. Selvityksen laajuuteen vaikuttaa erityisesti palon seurausten vakavuus.

Edelleen saman pykälän 3 momentin mukaan tiedot palontutkinnasta tallennetaan 91 §:ssä tarkoitettuun toimenpiderekisteriin.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos on aihetta epäillä, että tulipalo tai muu onnettomuus on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, pelastusviranomaisen on ilmoitettava asiasta poliisille.

Hallituksen esityksessä pelastuslaiksi (HE 257/2010 vp) on 41 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että "pääsääntöisesti säännöksessä tarkoitettu palontutkinta vastaisi laajuudeltaan nykyisen lain mukaista arviota tulipalon syystä. Palontutkintavelvoitteen täyttäisi vähimmillään pelastustoiminnan johtajan ammattikokemukseen perustuva arvio tulipalon syttymissyystä ja sen leviämiseen vaikuttaneista tekijöistä, palosta aiheutuneista vahingoista, vahinkojen laajuuteen vaikuttaneista tekijöistä kuten asukkaiden ja henkilökunnan toiminnasta palotilanteesta sekä pelastustoiminnan kulusta. Näitä vastaavat tiedot pelastustoiminnan johtaja tallentaa jo nykyisinkin pelastustoimen toimenpiderekisteriin."

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

Tietopyynnön kohteena ovat Pirkanmaan pelastuslaitoksen hallussa olevat valittajayhtiön vakuuttamasta autosta sammutustehtävän yhteydessä otetut valokuvat. Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, ovatko valo­kuvat julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Pelastuslaitos on vedonnut julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohtaan, jonka mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Valittaja on pelastuslain 41 §:ään vedoten katsonut, että valokuvien on katsottava olevan osa palontutkinnan yhteydessä suoritettua selvitystä ja olevan siten viranomaisen asiakirjoja.

Pelastuslaitos on lausunnossaan ilmoittanut, että pelastuslaitoksen ottaessa palotutkintaa varten valokuvia ne liitetään tutkinnasta laadittavaan raporttiin. Pelastuslaitoksen lausunnon mukaan autopaloista ei kuitenkaan yleensä suoriteta eikä tässäkään tapauksessa ole suoritettu sellaista palontutkintaa, josta laadittaisiin tutkintaraportti. Asiassa ei ole ilmennyt, että pelastuslaitos olisi kysymyksessä olevaan autopaloon liittyen laatinut tehtäviensä suorittamiseksi muutakaan sellaista aineistoa, johon valittajan pyytämät valokuvat sisältyisivät. Yksinomaan se seikka, että valokuvat on otettu virkatehtävien suorittamisen yhteydessä, ei merkitse, että kyse olisi viranomaisen asiakirjoista. Pelastuslaitos on lausunnossaan hallinto-oikeudelle selvittänyt, että nyt kysymyksessä olevat valokuvat on otettu pelastuslaitoksen sisäistä käyttöä varten esimerkiksi sisäisessä koulutuksessa käytettäväksi. Valittajayhtiö on esittänyt tiedonsaantioikeuden olevan tarpeen vahinkoasian käsittelyssä eli yhtiön oikeuksien ja velvollisuuksien valvomiseksi. Kun otetaan kuitenkin huomioon pelastusviranomaisen pelastuslakiin perustuva velvollisuus ilmoittaa poliisille, jos on aihetta epäillä, että tulipalo tai muu onnettomuus on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, ei nyt kysymyksessä olevia valokuvia ole pidettävä myöskään julkisuuslain tarkoitus huomioon ottaen viranomaisen asiakirjoina.

Esitetyn selvityksen perusteella valokuvat on hankittu julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla pelastuslaitoksen sisäistä käyttöä ja koulutusta varten, eivätkä ne siten ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Kun julkisuuslain mukainen tiedonsaantioikeus koskee vain viranomaisen asiakirjoja, pelastuslaitos on voinut harkintavaltansa nojalla hylätä valittajan tietopyynnön.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan pelastuslaitoksen päätökset kumotaan ja pelastuslaitos velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt valokuvat yhtiölle.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valokuvat on otettu palontutkintatarkoituksessa ja ne ovat viranomaisen ottamia. Näin ollen ne ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, jotka on pyydettäessä luovutettava. Kuvat ovat osa palotapahtuman dokumentaatiota.

Yhtiön vaatimuksen perusteena ei ole yksinomaan se, että kuvat on otettu virkatehtävien hoitamisen yhteydessä, kuten hallinto-oikeus on virheellisesti olettanut.

Pelastuslain 41 § velvoittaa pelastuslaitoksen suorittamaan palontutkinnan. Tutkinnan tavoitteena on vastaavien onnettomuuksien ehkäisy ja vahinkojen rajoittaminen sekä pelastustoiminnan ja toimintavalmiuksien kehittäminen. Tutkinnassa arvioidaan tulipalon syttymissyy ja selvitetään tarvittavassa laajuudessa palon syttymiseen ja leviämiseen vaikuttaneet tekijät, palosta aiheutuneet vahingot ja vahinkojen laajuuteen vaikuttaneet tekijät sekä pelastustoiminnan kulku. Selvityksen laajuuteen vaikuttaa erityisesti palon seurausten vakavuus.

Pelastuslaitoksen mukaan palontutkintaa ei käytännössä suoriteta yksittäisissä autopaloissa kuin poikkeustapauksissa eikä niistä siten laadita myöskään erillistä raporttia, johon valokuvat liitettäisiin. Tämä on myös yhtiön näkemyksen mukaan vallitseva menettelytapa.

Edellä kerrotusta huolimatta pelastuslaitos valokuvaa onnettomuuspaikat käytännössä aina. Olennainen kysymys asiassa on, miksi palopaikoilta otetaan kuvia ja käsketäänkö pelastuslaitoksen henkilökuntaa ottamaan kuvia koulutuskäyttöä varten vai mahdollista myöhemmin tapahtuvaa poliisitutkintaa varten.

Pelastuslaitoksen mukaan onnettomuuspaikkoja kuvataan sisäistä käyttöä varten ja kuvia käytetään muun muassa koulutuksessa. Tyypillisesti henkilöautojen paloissa ei sammutusteknisesti kuitenkaan ole erikoisia piirteitä, joten voidaan kysyä, miksi tapauksista pitäisi yhä uudelleen ja uudelleen ottaa valokuvia koulutustarkoitusta varten.

Pelastuslaitoksen lausumasta ilmenee, että käytännössä kuvien käyttötarkoitus muuttuu tilanteen mukaan. Jos asiasta aloitetaan poliisitutkinta, kuvat luovutetaan pyynnöstä poliisille. Tällöin kuvat toimivat keskeisenä dokumentaationa palotapahtumasta ja ne ovat viranomaisen asiakirjoja. Jos poliisitutkintaa ei aloiteta, kuvien virallisena käyttötarkoituksena on pelastuslaitoksen sisäinen käyttö muun muassa koulutustarkoituksiin, jolloin niiden ei pelastuslaitoksen mukaan katsota olevan viranomaisen asiakirjoja.

Koska valtaosaan autopaloista ei liity rikosta, suurin osa kuvista ei koskaan päädy poliisille. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä arvioitaessa sitä, ovatko kuvat viranomaisen asiakirjoja.

Henkilötietolain mukaan rekisteröitävien tietojen keräämisen yhteydessä on aina määriteltävä niiden käyttötarkoitus. Tätä voidaan analogisesti soveltaa myös käsillä olevaan asiaan. Kuvien käyttötarkoitus pelastuslaitoksessa ei voi muuttua sen mukaan, miten toinen viranomainen asiassa jatkossa mahdollisesti toimii.

Yhtiö ei ole pyytänyt kuvia, joissa näkyy henkilöitä tai muutakaan materiaalia, josta voisi selvitä onnettomuuden osallisten henkilökohtaisia, salassa pidettäviä tietoja.

Kuvat ovat käytännössä ainoa mahdollisuus arvioida tapahtumia jälkikäteen. Jos katsottaisiin, että pelastuslaitoksen tapahtumapaikalta ottamat valokuvat eivät ole viranomaisen asiakirjoja, ei voitaisi varmistua siitä, että pelastusviranomainen on huolehtinut asianmukaisesti pelastuslain mukaisesta velvollisuudestaan ilmoittaa asiasta poliisille.

Viranomaistoiminnan ja yksilöiden suojan kannalta olisi kestämätöntä, jos epäselvyyksiä sisältävissä tapauksissa olisi aina tehtävä pelastuslaitoksen kehottamalla tavalla varmuuden vuoksi tutkintapyyntö poliisille, jotta asiaa koskevat valokuvat pääsisi näkemään. Tällainen ei ole tarkoituksenmukaista minkään osapuolen näkökulmasta.

Hallinto-oikeuden linjaus mahdollistaa sen, että viranomainen pystyy jälkikäteen rajoittamattomasti, täysin oman harkintansa mukaan määrittelemään asiakirjoja hankituksi ainoastaan sisäistä käyttöä varten ja siten käytännössä laajentamaan tarpeettomasti ja julkisuuslain tarkoituksen vastaisesti salassa pidettävien asiakirjojen määrää.

Pirkanmaan pelastuslaitos on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Pelastuslaitos on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Palontutkinnan tarkoitukseksi pelastuslakiin ei ole kirjattu velvollisuutta valokuvaamalla dokumentoida palotapahtumia. Pelastustilanteissa ei oteta rutiininomaisesti valokuvia onnettomuuspaikalta eikä niiden ottamiseen ole aina mahdollisuutta, vaan niitä otetaan satunnaisesti. Yhtiön käsitys siitä, että pelastuslaitos valokuvaa aina onnettomuuspaikat, on väärä.

Mikäli palontutkinnasta laaditaan raportti ja siihen liitetään valokuva, tulee kuva viranomaisen asiakirjaksi. Ennen raporttiin liittämistä kuvat ovat viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Kaikkia tapahtumaan liittyviä kuvia ei välttämättä liitetä raporttiin.

Jos kuvia luovutetaan poliisin pyynnöstä poliisitutkintaa varten, tulee niistä poliisiviranomaisen asiakirjoja, josta poliisi voi antaa tiedon laissa säädetyin edellytyksin.

Pelastuslaitoksella ei ole valokuvarekisteriä. Valokuvia, joita ei liitetä osaksi palontutkintaraporttia, ei diarioida eikä arkistoida arkistolainsäädännön mukaisesti. Tällaiset pelastuslaitoksen hallussa olevat valokuvat ovat viranomaisen sisäistä käyttöä varten tarkoitettua kuvamateriaalia. Kun otetaan huomioon, että pelastusviranomaisen näkökulma palontutkinnassa on pelastuslain mukaan onnettomuuksien ennaltaehkäisy, on viranomaisella sen tehtäviin liittyvä syy muun muassa koulutustarkoitusta varten ottaa valokuvia tietyissä tilanteissa.

Valituksessa lähdetään siitä, että valokuvat olisi otettu palontutkintaa tai mahdollista poliisitutkintaa varten. Ajoneuvopaloa koskevat tiedot, kuten pelastustoimintaa johtaneen käsitys tulipalon syttymissyystä, on talletettu pelastuslain 41 §:n mukaisesti lain 91 §:ssä tarkoitettuun toimenpiderekisteriin. Ajoneuvopalojen kohdalla ei tehdä laajempaa palontutkintaa kuin erityistapauksissa. Tässä tapauksessa ei ole katsottu tarpeelliseksi tehdä laajempaa palontutkintaa, josta olisi laadittu erillinen raportti. Pelastusviranomaisella ei ole myöskään ollut aihetta epäillä, että palo on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, eikä asiassa siten ole tehty ilmoitusta poliisille.

Pyynnössä tarkoitetut valokuvat eivät ole olleet viranomaisen asiakirjoja, jotka liittyisivät jonkin viranomaisessa päätettävän asian käsittelyyn. Julkisuuslain lähtökohtana ei ole, että kaikki viranomaisen hallussa olevat asiakirjat kuuluisivat lain soveltamisen piiriin. Palopaikoista pelastusviranomaisen sisäistä käyttöä varten otetuissa valokuvissa ei ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina.

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Pelastuslaitoksen lausunnossa ei anneta selvitystä siitä, mihin tarkoitukseen valokuvia sisäisesti käytetään eikä siitä, miksi kuvia kuitenkin otetaan enemmän tai vähemmän säännöllisesti autopalopaikoilta tai miten laitoksen henkilökuntaa on ohjeistettu kuvien ottamisen osalta. Koulutuskäyttöön lausunnossa ei enää juurikaan vedota, mikä on sinänsä ymmärrettävää.

Lausunnossa todetaan, että ennen raporttiin liittämistä valokuvat ovat viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Tämän perusteella voisi olettaa, että valokuvat ovat pelastuslaitokselle tarpeen asian myöhempää käsittelyä varten. Jos jo lähtökohtaisesti on kuitenkin selvää, että autopalon kyseessä ollessa ei lähdetä tekemään tarkempaa palontutkintaa tai raporttia, voidaan kysyä, miksi valokuvia otetaan.

Asiassa voidaan perustellusti väittää, että autopaloissa tapahtumapaikalta otetut valokuvat eivät ole pääsääntöisesti tarpeen koulutuskäyttöä tai laajempaa palontutkintaa varten. Yhtiön näkemyksen mukaan valokuvia otetaan tapahtumien dokumentointitarkoituksessa ja ne ovat selkeästi viranomaisen asiakirjoja, jotka on pyydettäessä luovutettava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan pelastuslaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan pelastuslaitokselle pyydettyjen valokuvien luovuttamiseksi LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiölle.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

(- - -)

2) viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten;

3) viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja;

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista.

Pelastuslain 41 §:n 1 momentin mukaan pelastuslaitoksen on suoritettava palontutkinta. Palontutkinnan tavoitteena on vastaavien onnettomuuksien ehkäisy ja vahinkojen rajoittaminen sekä pelastustoiminnan ja toimintavalmiuksien kehittäminen. Pykälän 2 momentin mukaan palontutkinnassa arvioidaan tulipalon syttymissyy ja selvitetään tarvittavassa laajuudessa palon syttymiseen ja leviämiseen vaikuttaneet tekijät, palosta aiheutuneet vahingot ja vahinkojen laajuuteen vaikuttaneet tekijät sekä pelastustoiminnan kulku. Selvityksen laajuuteen vaikuttaa erityisesti palon seurausten vakavuus. Pykälän 3 momentin mukaan tiedot palontutkinnasta tallennetaan 91 §:ssä tarkoitettuun toimenpiderekisteriin. Pykälän 4 momentin mukaan, jos on aihetta epäillä, että tulipalo tai muu onnettomuus on aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti, pelastusviranomaisen on ilmoitettava asiasta poliisille. Poliisille on ilmoitettava myös palontutkinnan yhteydessä havaituista palo- ja henkilöturvallisuusrikkomuksista. Pykälän 5 momentin (1171/2013) mukaan poliisin on toimitettava poliisilain (872/2011) 6 luvun 1 §:n mukainen poliisitutkinta palonsyyn selvittämiseksi sellaisissa tulipaloissa, joista seurauksena on ollut henkilön kuolema, vakava henkilövahinko tai huomattava omaisuusvahinko.

Oikeudellinen arviointi

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön pyytämä aineisto käsittää Oriveden aluepaloaseman palopaikalta ottamat kaksi valokuvaa palaneesta henkilöautosta. Valokuvat on otettu virkatoiminnan yhteydessä ja niiden on katsottava liittyneen dokumenttiaineistona pelastuslain 41 §:ssä tarkoitettuun palontutkintaan, vaikkei tutkinnasta olekaan laadittu erillistä raporttia, johon kuvat olisi liitetty.

Virkatehtävien suorittamisen yhteydessä muodostuva aineisto kuuluu pääsääntöisesti sen mahdollisesta tulevasta käyttötarkoituksesta riippumatta julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin viranomaisen asiakirjoihin. Viranomaisen asiakirjoina ei toisaalta pidetä muun ohella sanotun pykälän 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja yksinomaan viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Tällaisille asiakirjoille on tyypillistä se, että ne eivät välittömästi liity suoritettavaan virkatehtävään vaan tukevat viranomaisen oman toiminnan järjestämistä. Nyt puheena olevat valokuvat ovat osa pelastuslaitoksen normaalin operatiivisen virkatoiminnan yhteydessä syntynyttä aineistoa. Näin ollen niitä on pidettävä viranomaisen asiakirjoina, vaikka niitä käytettäisiin myös sisäisessä koulutuksessa, kuten pelastuslaitos on ilmoittanut.

Koska valokuvat ovat paloa koskevia, siinä muodossa tarvittaessa käytettävissä olevia dokumentteja, niitä ei voida myöskään pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai luonnoksina eikä käyttötarkoitukseensa nähden liioin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina.

Edellä lausutun perusteella pyydetyt valokuvat eivät jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ne ovat mainitun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia sovelletaan. Pirkanmaan pelastuslaitos ei ole voinut hylätä asiakirjapyyntöä sillä perusteella, että pyydetyt valokuvat eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä oleviin kahteen valokuvaan. Niitä ei sisältöönsä nähden voida pitää julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettävinä.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeuden ja pelastuslaitoksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava pelastuslaitokselle pyydet­tyjen valokuvien luovuttamiseksi jollakin julkisuuslain 16 §:ssä tarkoitetulla tavalla LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiölle.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 22.12.2016