KHO:2016:209

Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle – Julkinen hankinta – Soveltamisala – Markkinaoikeuden toimivalta – Julkisia hankintoja koskevan sopimuksen määritelmä – Tarjoajan valinta – Maatilojen neuvontapalvelu

Vuosikirjanumero: KHO:2016:209
Antopäivä: 22.12.2016
Taltionumero: 5446
Diaarinumero: 3239/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:209

Maaseutuvirasto oli pyytänyt tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavasta maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelujen tuottamisesta ajalla 1.1.2015–31.12.2020. Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn valitaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä oli ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvatun erillisen tentin, joka on osa valintamenettelyä.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitava, onko Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY ja siten myös kansallisen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

Onko hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen määritelmä kattaa sellaisen sopimusjärjestelyn,

- jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia palveluja markkinoilta ennalta rajatulle sopimuskaudelle tekemällä tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen mukaisin ehdoin sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka täyttävät tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut tarjoajan soveltuvuutta ja tarjottavaa palvelua koskevat yksilöidyt vaatimukset sekä suorittavat hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin ja

- johon ei ole mahdollista liittyä enää sopimuskauden voimassaoloaikana?

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 5 § 1, 4 ja 15 kohta, 21 § 2 momentti, 21 § 3 momentti (321/2010), 31 §, 32 §, 65 § 2 momentti (699/2011) sekä 72 § 1 momentti

Laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) 6 § 1 momentti (501/2014), 8 § 1 momentti 7 kohta (1361/2014), 37 § (501/2014) ja 44–50 § (501/2014)

Laki eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista (1360/2014) 10 § 1 ja 3 momentti sekä 11 § 2 momentti

Valtioneuvoston asetus maatilojen neuvontajärjestelmästä (1387/2014) 8 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (hankintadirektiivi) 1 artikla 2 kohta a ja d alakohta sekä 1 artikla 5 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta (horisontaaliasetus) 12–15 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (maaseutuasetus) 15 artikla

Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 808/2014 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä (komission täytäntöönpanoasetus) 7 artikla

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 267 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomiot C‑410/14, Falk Pharma (EU:C:2016:399, tuomion 38, 41 ja 42 kohta, C‑451/08, Helmut Müller (EU:C:2010:168, tuomion 58 kohta) sekä C‑601/13, Ambisig (EU:C:2015:204, tuomion 31 ja 32 kohta)

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 7.9.2015 nro 607/15

Oikeudenkäynnin osapuolet ja kohde

1. Maaseutuvirasto on 16.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalveluja (jäljempänä myös neuvontapalvelu) koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2020.

2. Hankintailmoituksessa hankinnan kohteeksi on ilmoitettu "Maatalous-, metsätalous-, puutarha-, vesiviljely- ja mehiläistalousalan palvelut" (CPV-koodi 77000000-0). Hankinnan kohteena oleva palvelu kuuluu siten julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankinta­direktiivi) liitteen II B toissijaisten palvelujen ryhmään 27 "Muut palvelut".

3. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo 34 000 000 euroa ylittää hankintadirektiivin 2004/18/EY liitteen II B toissijaisia palveluja koskevan kynnysarvon.

4. Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tekemällään päätöksellä (Dnro 4556/25/2014) sulkenut Maria Tirkkosen neuvontapalvelusta tekemän, sisältökokonaisuutta "Tuotantoeläimet, terveydenhuoltosuunnitelmat" koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana. Tarjouksen poissulkemista on perusteltu sillä, että Tirkkonen ei ole täyttänyt tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen tarjouslomakkeen kohtaa 7 "Tarjouksen muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen", jossa tarjoajan on tullut rastittamalla kohta "kyllä" tai "ei" ilmoittaa muun ohella, hyväksyykö tarjoaja tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen ehdot. Maaseutuviraston mukaan Tirkkosen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska puitesopimusluonnoksen ehtojen hyväksyminen on ollut tarjouspyynnön ehdoton vaatimus.

5. Tirkkonen on valittanut Maaseutuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen ja vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti toteaa, että kyseessä ei ole julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007), jäljempänä hankintalaki, mukainen julkinen hankinta. Tirkkosen mukaan asiaan tulisi hankintalain asemesta soveltaa hallintolakia, jonka nojalla Maaseutuviraston olisi tullut kehottaa Tirkkosta täydentämään tarjousasiakirjojaan.

6. Markkinaoikeus on tutkinut Tirkkosen valituksen ja hylännyt sen.

7. Tirkkonen on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ensisijaisesti sillä perusteella, että kyseessä ei ole hankintalaissa tarkoitettu julkinen hankinta.

8. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY ja siten myös kansallisen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Mikäli näin ei ole, on Tirkkosen markkinaoikeuteen tekemä valitus tullut jättää hankintalain soveltamisalan ja siten markkinaoikeuden toimivallan ulkopuolelle jäävänä tutkimatta. Mikäli taas hankintadirektiivi 2004/18/EY ja siten myös hankintalaki soveltuu kysymyksessä olevaan järjestelyyn, tulee asiassa arvioitavaksi, onko Maaseutuvirasto menetellyt hankintalainsäädännössä edellytetyllä tavalla, mutta tämä seikka ei ole tämän ennakkoratkaisupyynnön kohteena.

Merkitykselliset tosiseikat

Tarjouspyynnön ja puitesopimusluonnoksen keskeinen sisältö

9. Maaseutuvirasto on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän mukaisten neuvontapalvelujen tuottamisesta. Tarjouspyyntö on koskenut seitsemää erilaista neuvonnan sisältökokonaisuutta.

10. Tarjouspyynnössä on todettu, että Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmä on osa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaa 2014–2020 (maaseutuohjelma) ja perustuu Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013 (maaseutuasetus). Hankittavaa neuvontapalvelua tarjotaan viljelijöille ja ympäristökorvauksiin sisältyvän ympäristösopimuksen tehneille muille maankäyttäjille. Neuvontakäynnit korvataan kilpailutuksessa hyväksytyille neuvojille toteuman mukaisesti.

11. Tarjouspyynnön mukaan maatilojen neuvontajärjestelmästä on lisäksi säädetty yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1306/2013 (horisontaaliasetus).

12. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouskilpailu on avoin sekä julkisille että yksityisille neuvojille. Tarjouskilpailun tavoitteena on löytää palveluntuottajia, jotka täyttävät maaseutuasetuksen 15 artiklan kolmannen kohdan ja horisontaaliasetuksen 13 artiklan ensimmäisen kohdan mukaiset vaatimukset, joiden mukaan neuvojien tulee olla säännöllisesti koulutettuja ja päteviä, ja heillä tulee olla neuvontakokemusta. Neuvontatoiminnan tulee myös olla luotettavaa niillä aloilla, joilla neuvontaa annetaan.

13. Tarjouspyynnön mukaan hankinta toteutetaan puitejärjestelynä hankintalain mukaisesti ja palveluntarjoajat valitaan puitejärjestelyyn hankintalain 65 §:n mukaisen avoimen menettelyn kautta.

14. Tarjouspyynnössä on todettu, että puitejärjestely muodostetaan siten, että hankinnan keskeiset ehdot vahvistetaan puitejärjestelyssä. Tarjouspyynnön mukaan erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kysymyksessä olevaan neuvontatarpeeseen. Pääsääntöisesti käytetään lähialueella olevia neuvontapalveluja, mutta perustellusta syystä voidaan käyttää muita neuvojia.

15. Tarjouspyynnössä on vastikkeen osalta ilmoitettu, että Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän mukaiselle neuvonnalle tullaan säätämään valtioneuvoston asetuksella tuntikorvaus, joka ei sisällä arvonlisäveroa. Tarjouspyynnön mukaan Maaseutuvirasto edellyttää, että neuvoja sitoutuu antamaan neuvontaa säädetyllä tuntikorvauksella siten, että viljelijän maksettavaksi jää ainoastaan arvonlisäveron määrä.

16. Tarjouspyynnön mukaan kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvatun erillisen tentin, joka on osa valintamenettelyä.

17. Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, joka on tullut palauttaa täytettynä jokaisen neuvojan osalta. Kuten edellä on todettu, Tirkkonen ei ollut vastannut "kyllä" tai "ei" tarjouslomakkeen kohdan 7 kysymyksiin, jotka ovat liittyneet muun ohella siihen, hyväksyykö tarjoaja puitesopimusluonnoksessa esitetyt sopimusehdot.

18. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut luonnos puitesopimuksesta, joka solmitaan Maaseutuviraston ja palveluntuottajan välillä sen jälkeen, kun palveluntuottaja on hankintapäätöksen mukaisesti tullut valituksi sopimustoimittajaksi puitejärjestelyyn.

19. Sopimusluonnoksen kohdassa 4.1 "Puitejärjestelyn ja puitesopimuksen tausta" on todettu, että puitesopimuksella sovitaan niistä ehdoista, joilla neuvontapalveluun oikeutettu palvelun käyttäjä voi myöhemmässä vaiheessa hankkia neuvontapalveluja palveluntuottajalta. Puitesopimus ei sisällä määräostovelvoitetta eikä tuota palveluntuottajalle yksinoikeutta sopimuksessa määriteltäviin palveluihin.

20. Sopimusluonnoksen kohdassa 6 "Sopimuksen voimassaoloaika" on todettu, että sopimus tulee voimaan allekirjoituksin ja on voimassa 31.12.2020 saakka.

21. Sopimusluonnoksen kohdan 8 "Valvonta" mukaan neuvonnan korvaus on EU-osarahoitteista tukea, jota koskee EU:n valvontalainsäädäntö, ja valvontaotannat neuvontakorvauksen maksuhakemuksista suoritetaan komission valvontasäädöksissä edellytetyllä tavalla.

22. Sopimusluonnoksen kohdassa 9 "Tilausmenettely" on todettu, että tilattavasta neuvontapalvelusta sovitaan palveluntuottajan ja palvelun käyttäjän kesken kirjallisesti (sähköposti) ja että toimituksissa noudatetaan puitesopimuksen ehtoja.

Ehdollinen hankintapäätös

23. Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tehnyt ehdollisen hankintapäätöksen (Dnro 4556/25/2014), jossa on todettu, että tarjouspyynnön mukaisesti neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouskilpailun kaikki neuvojat (palveluntuottajat), jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset.

24. Hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että päätös tehdään ehdollisena siten, että sen liitteissä 1–7 luetellut tarjoajat/neuvojat hyväksytään ehdollisesti neuvontajärjestelmään. Jotta tarjoaja/neuvoja tulee hyväksytyksi lopullisesti neuvontajärjestelmään, neuvojan on suoritettava hyväksytysti tentti niistä neuvonnan osa-alueista, joita tarjous koskee. Päätöksen mukaan tentin sulkeutumisen jälkeen tehdään lopullinen hankintapäätös neuvontajärjestelmään hyväksytyistä neuvojista.

Kansallinen lainsäädäntö

Hankintalaki

25. Hankintadirektiivi 2004/18/EY on pantu Suomessa täytäntöön julkisista hankinnoista annetulla lailla (348/2007)1.

26. Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Pykälän 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

27. Hankintalain 21 §:n 2 momentin perusteella liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan hankintalain säännöksiä kansallisista menettelyistä. Pykälän 3 momentin (321/2010) mukaan liitteen B palveluhankintojen ylittäessä EU-kynnysarvon niihin on lisäksi sovellettava mainitussa momentissa viitattuja hankintalain säännöksiä. Hankintalain 65 §:n 2 momentin (699/2011) mukaan liitteen B palveluhankinnoissa puitejärjestelyn käyttöön sovelletaan lain 31–32 §:ää.

28. Kansallisia menettelyjä koskevan hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Laki maatalouden tukien toimeenpanosta

29. Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013)2, jäljempänä toimeenpanolaki, 6 §:n 1 momentin (501/2014) mukaan Maaseutuvirasto vastaa tukijärjestelmien ja Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimeenpanon suunnittelusta, toteutuksesta, kehittämisestä ja seurannasta sekä varojen käytön asianmukaisesta hallinnosta ja valvonnasta. Maaseutuvirasto ohjaa ja valvoo tukijärjestelmien toimeenpanoa sekä muita viranomaisia näiden hoitaessa horisontaaliasetuksen 7 artiklan nojalla maksajaviraston vastuulle kuuluvia tehtäviä. Lisäksi Maaseutuvirasto vastaa tukeen liittyvien menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä, maksujen suorittamisesta sekä muista tukijärjestelmiin liittyvistä hallinnollisista tehtävistä.

30. Toimeenpanolain 8 §:n 1 momentin 7 kohdan (1361/2014) mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) tekee päätöksen eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain 10 §:ssä tarkoitetusta maatilojen neuvonnan korvauksesta.

31. Toimeenpanolain 37 §:n (501/2014) mukaan Maaseutuvirasto toimii horisontaaliasetuksen 7 artiklassa tarkoitettuna maksajavirastona.

32. Toimeenpanolain 44–50 §:ssä (501/2014) on säädetty maatilojen neuvontajärjestelmän toimeenpanosta. Lain 44 §:n mukaan maaseutuasetuksen 15 artiklassa ja horisontaaliasetuksen 12 artiklassa tarkoitettua neuvontapalvelua antavat Maaseutuviraston valitsemat neuvojat.

33. Toimeenpanolain 45 §:n 1 momentin mukaan neuvojat valitaan noudattaen, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Neuvojat valitaan ja hyväksytään määräajaksi, joka päättyy Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 voimassaolon päättyessä. Pykälän 2 momentin mukaan valitsemisen ja hyväksymisen edellytyksenä on, että neuvojalla on neuvontatehtävän laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus. Neuvojan tulee lisäksi täyttää lain 46 §:ssä säädetyt kelpoisuusehdot. Pykälän 3 momentin mukaan neuvojan tulee ylläpitää ja kehittää maatilojen neuvonnan edellyttämää ammattitaitoa.

Laki eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista

34. Eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain (1360/2014)3 10 §:n 1 momentin mukaan korvausta maatilojen neuvontaan voidaan myöntää maaseutuasetuksen 15 artiklassa ja horisontaaliasetuksen 12 artiklassa tarkoitetusta maatilojen neuvonnasta. Pykälän 3 momentin mukaan korvaus maksetaan maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013) 45 §:n mukaisesti hyväksytylle neuvojalle, tai jos tämä on toisen palveluksessa, hänen työnantajalleen.

35. Lain 11 §:n 2 momentin mukaan neuvojan on annettava neuvonnasta ELY-keskukselle ennakkoilmoitus. Maatilojen neuvonnan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että viljelijä on vahvistanut neuvontatoimenpiteen toteutumisen ja että korvausta haetaan kuuden kuukauden kuluessa edellä mainitusta ennakkoilmoituksesta.

Maatilojen neuvontajärjestelmästä annettu asetus

36. Maatilojen neuvontajärjestelmästä annetun valtioneuvoston asetuksen (1387/2014)4 8 §:n mukaan korvauksen määrä annetusta neuvonnasta on 63 euroa tunnilta.

Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset

Hankintadirektiivi

37. Asiassa merkityksellisiä unionioikeudellisia käsitteitä ovat kysymyksessä olevan Maaseutuviraston päätöksen tekemisen aikaan voimassa olleen hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa oleva julkisia hankintoja koskevien sopimusten ja saman artiklan d alakohdassa oleva julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten määritelmät sekä 1 artiklan 5 kohdassa oleva puitejärjestelyn määritelmä.

Horisontaaliasetus ja maaseutuasetus

38. Maatilojen neuvontapalveluista on säädetty horisontaaliasetuksen 12–15 artiklassa ja maaseutuasetuksen 15 artiklassa.

39. Maaseutuasetuksen 15 artiklan 3 kohdan mukaan tuensaajat, siis neuvontapalvelun tarjoajat, on valittava tarjouspyynnöillä. Valintamenettelyyn on sovellettava julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä ja sen on oltava avoin sekä julkisille että yksityisille elimille. Sen on oltava puolueeton ja sen ulkopuolelle on jätettävä hakijat, joihin liittyy eturistiriitoja.

Komission täytäntöönpanoasetus

40. Maatilojen neuvontapalveluista on lisäksi säädetty Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 808/2014 (komission täytäntöönpanoasetus).

41. Komission täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 7 perustelukappaleen mukaan, jotta valituksi tulisi parhaan vastineen rahoille tarjoava palveluntarjoaja, neuvontapalveluja tarjoavien viranomaisten tai yksiköiden valinnassa olisi noudatettava sovellettavia kansallisia julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.

42. Komission täytäntöönpanoasetuksen 7 artiklan mukaan asetuksen (EU) N:o 1305/2013 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tarjouspyynnöissä on noudatettava julkisia hankintoja koskevia sovellettavia unionin ja kansallisia sääntöjä. Niissä on otettava asianmukaisesti huomioon se, missä määrin hakijat täyttävät kyseisessä artiklassa tarkoitetut pätevyysvaatimukset.

Unionin tuomioistuimen merkityksellinen oikeuskäytäntö

43. Unionin tuomioistuin on asiassa C‑410/14, Falk Pharma, antamassaan tuomiossa (EU:C:2016:399, 38 kohta) katsonut, että tarjouksen ja sopimuspuolen valinta kuuluu olennaisesti direktiivin 2004/18 mukaisiin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin ja näin ollen sen 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun käsitteeseen "julkisia hankintoja koskevat sopimukset".

44. Tuomion mukaan se asiassa kyseessä olleen sopimusjärjestelmän erityispiirre, että se oli koko voimassaolonsa ajan jatkuvasti avoinna kiinnostuneille toimijoille eikä sitä ollut rajoitettu alustavaan ajanjaksoon, jonka aikana yrityksiä oli pyydetty ilmoittamaan kiinnostuksensa kyseiselle julkiselle yksikölle, riitti erottamaan tämän järjestelmän puitejärjestelystä (41 kohta).

45. Tuomion mukaan direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sopimusjärjestelmä, jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia markkinoilta tavaroita tekemällä tämän järjestelmän koko voimassaoloaikana sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka sitoutuvat toimittamaan kyseisiä tavaroita ennalta määritellyillä ehdoilla, ei tee valintaa kiinnostuneiden toimijoiden välillä ja antaa niille mahdollisuuden liittyä mainittuun järjestelmään sen koko voimassaoloaikana, ei ole tässä direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskeva sopimus (42 kohta).

Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä ja asianosaisten keskeisistä perusteluista

46. Asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitellyt markkinaoikeus on katsonut, että Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa hankinnassa on kyse hankintalaissa tarkoitetusta, markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Markkinaoikeus on todennut, että hankinnan kohteena on palvelu, jonka järjestämisvastuu on hankintayksikkönä toimivalla Maaseutuvirastolla. Palvelua hankitaan hankintayksikön ulkopuolisilta toimijoilta ja kilpailutuksen tavoitteena on sopimus, joka solmitaan hankintayksikön ja toimittajien välillä. Jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn, on annetun tarjouksen tullut täyttää tarjouksen kohteena olleiden sisältökokonaisuuksien osalta tarjouspyynnössä asetetut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset kuin myös neuvontapalvelua koskevat vähimmäisvaatimukset.

47. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajana oleva Tirkkonen on esittänyt, että Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä ei ole kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta vaan lupajärjestelmästä, joka jää hankinnan käsitteen ulkopuolelle. Maaseutuvirasto hyväksyy palveluntuottajat järjestelmään, mutta palvelunkäyttäjä valitsee itse palveluntuottajan, joka suorittaa asiakkaalle yksittäisen palvelun. Maaseutuvirasto ei käytä tarkoituksenmukaisuus- tai tarveharkintaa palveluntuottajien määrän rajoittamiseksi, vaan kaikki laadulliset edellytykset täyttävät palveluntarjoajat saavat tarjota palvelua asiakkaille ehtojen sallimissa rajoissa. Lisäksi Maaseutuvirasto suorittaa palvelusta saman hinnan palveluntuottajasta riippumatta.

48. Tirkkonen on esittänyt, että käsiteltävänä olevasta järjestelystä puuttuu tarjousten vertailu- ja valintaelementti vastaavasti kuin unionin tuomioistuimen asiassa C‑410/14, Falk Pharma, kyseessä olleesta hyväksymismenettelystä.

49. Maaseutuvirasto on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että asiassa on kyse hankintalain mukaisesta puitejärjestelystä ja palveluhankinnasta eikä lupajärjestelmästä. Kyseessä on hankinta, jossa Maaseutuvirasto suorittaa palveluntuottajille vastiketta palvelujen suorittamisesta. Maaseutuvirasto on tarjouspyynnössä asettanut tarjoajien soveltuvuudelle sekä neuvontapalvelulle vähimmäisvaatimuksia. Maaseutuviraston ja palveluntuottajien välillä on hankintasopimus, jonka perusteella palvelua tuotetaan.

50. Maaseutuvirasto on todennut nimenomaisesti valinneensa ne toimijat, jotka voivat tarjota neuvontapalvelua. Tarjouksen on tullut täyttää vaatimukset, jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn. Tarjoajia valittaessa vaatimukset on asetettu sellaiselle tasolle, että kaikki tarjoajat eivät niitä välttämättä täytä, jolloin tosiasiassa hankinta rajataan vain valitulle joukolle. Lisäksi valittujen tarjoajien pitää suorittaa hankintapäätöksen jälkeen tentti. Palveluntarjoajia tarvitaan myös mahdollisimman suuri joukko, jotta palvelunkäyttäjät saavat varmasti tarvitsemaansa palvelua. Maaseutuvirasto on perustellut tarjouksen valinnan vaaditulla tavalla kirjallisesti tekemällä hankintapäätöksen ja erilliset sopimukset jokaisen toimijan kanssa. Valintaelementti on riittävä, ja järjestely on katsottava julkiseksi hankinnaksi.

51. Maaseutuviraston mukaan kysymyksessä oleva järjestely eroaa unionin tuomioistuimen asiassa C‑410/14, Falk Pharma, tutkittavana olleesta hyväksymismenettelystä, koska nyt kyseessä on puitejärjestely, johon ei oteta sen voimassaoloaikana uusia toimijoita.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

52. Korkein hallinto-oikeus pitää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä asiassa välttämättömänä sen vuoksi, että ei ole selvää, onko käsiteltävänä olevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY ja siten myös hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Ainoastaan mikäli asiassa on kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta, on markkinaoikeus ollut toimivaltainen tutkimaan Tirkkosen Maaseutuviraston päätöksestä tekemän valituksen.

53. Unionin ja kansallisen lainsäädännön mukaan neuvontapalvelun tuottajat on valittava julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti. Kysymys siitä, onko käsiteltävänä olevassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta, ratkaistaan hankintadirektiivin säännösten nojalla.

Palvelujen tuottaminen vastiketta vastaan

54. Korkein hallinto-oikeus on pohtinut esikysymyksenä, onko asiassa kysymys palvelujen tuottamisesta vastiketta vastaan.

55. Maaseutuvirasto on hankintayksikkö. Tarjouspyynnön mukaan Maaseutuviraston puitejärjestelyyn hyväksyttyjen ulkopuolisten palveluntuottajien kanssa solmiman puitesopimuksen tarkoituksena on neuvontapalvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Vastikkeen neuvojille maksaa Maaseutuvirasto. Maatilojen neuvontajärjestelmässä neuvojille maksettava korvaus tosin ei perustu suoraan Maaseutuviraston ja palveluntuottajien väliseen puitesopimukseen, vaan neuvojan on haettava korvausta palvelun suorittamisesta erikseen sähköisellä hakemuksella ELY-keskukselta, joka tekee päätöksen korvauksen myöntämisestä. Korvauksen myöntämisen edellytyksistä on säädetty lailla ja sen nojalla annetulla asetuksella, jossa on säädetty myös maksettavan korvauksen määrästä.

56. Maaseutuvirasto saa kuitenkin valitun neuvojan kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella vastiketta vastaan suorituksen, joka muodostuu Maaseutuviraston järjestämisvastuulle kuuluvien neuvontapalvelujen tuottamisesta siihen oikeutetuille viljelijöille. Voidaan siten katsoa, että kysymyksessä olevaan palvelujen tuottamista koskevaan suoritukseen liittyy Maaseutuvirastolla oleva välitön taloudellinen intressi (ks. analogisesti asia C‑451/08, Helmut Müller, EU:C:2010:168, tuomion 58 kohta).

Tarjoajan valintaa koskeva vaatimus

57. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (asia C‑410/14, Falk Pharma, tuomion 38 kohta) käy ilmi, että tarjouksen ja siis sopimuspuolen valinta kuuluu olennaisesti hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun hankintasopimuksen käsitteeseen.

58. Tässä asiassa kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on todettu, että kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset sekä palvelua koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka tarjoajien ja tarjottavan palvelun on tullut täyttää. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on lisäksi tullut suorittaa hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvattu tentti ennen lopullista hyväksymistä puitejärjestelyyn. Kysymys olisi siten sellaisista ominaisuuksista, jotka näyttävät merkityksellisiltä, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-601/13, Ambisig (EU:C:2015:204, 31 ja 32 kohta).

59. Tarjouspyynnössä ei ole määritetty sellaisia sopimuksen tekoperusteita, joiden perusteella olisi suoritettu annettujen tarjousten keskinäistä vertailua, eikä Maaseutuvirasto ole suorittanut tarjousten pisteytystä tai vertailua. Kaikki tarjouspyynnön muun ohella koulutusta ja työkokemusta koskevat vaatimukset täyttävät tarjoajat on hyväksytty puitejärjestelyyn, mikäli ne ovat suorittaneet hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin.

60. Puitejärjestelyyn hyväksyttävien tarjoajien määrää ei ole ennalta rajoitettu hankinta-asiakirjoissa, mutta tarjoajien määrää on tosiasiallisesti rajoitettu tarjoajia ja tarjottavaa palvelua koskevien vaatimusten sekä tentin suorittamista koskevan vaatimuksen avulla. Lopullisen valinnan neuvojien välillä suorittaa viljelijä, jolle neuvontaa annetaan.

61. Korkein hallinto-oikeus pitää oikeudellisesti epäselvänä, täyttyykö hankintasopimuksen käsitteeseen kuuluva sopimuspuolen valintaa koskeva vaatimus kysymyksessä olevassa järjestelyssä.

Mahdollisuus liittyä järjestelyyn sen voimassaoloaikana

62. Asiassa C‑410/14, Falk Pharma, annetussa tuomiossa (41 kohta) on lisäksi tuotu esiin, että se kyseessä olleen sopimusjärjestelmän erityispiirre, että se oli koko voimassaolonsa ajan jatkuvasti avoinna kiinnostuneille toimijoille, riitti erottamaan tämän järjestelmän puitejärjestelystä. Tässä asiassa kysymyksessä oleva järjestely eroaa asiassa C‑410/14 kyseessä olleesta hyväksymismenettelystä siinä, että neuvontapalvelua tarjoava toimija ei voi enää liittyä järjestelyyn Maaseutuviraston päätöksen tekemisen jälkeen sopimuskauden aikana. Koska neuvontapalvelua voivat antaa vain Maaseutuviraston päätöksellä järjestelyyn hyväksytyt neuvojat, järjestely rajoittaa tosiasiallisesti palvelua tuottavien toimijoiden määrää.

63. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan järjestelyn arvioinnissa on oikeudellisesti tulkinnanvaraista, seuraako edellä kuvatusta järjestelyn muilta toimijoilta suljetusta luonteesta se, että kysymyksessä voi olla hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu julkista hankintaa koskeva sopimus.

Ennakkoratkaisukysymys

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

Onko hankintadirektiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että direktiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen määritelmä kattaa sellaisen sopimusjärjestelyn,

- jolla julkinen yksikkö aikoo hankkia palveluja markkinoilta ennalta rajatulle sopimuskaudelle tekemällä tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen mukaisin ehdoin sopimuksia kaikkien sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka täyttävät tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut tarjoajan soveltuvuutta ja tarjottavaa palvelua koskevat yksilöidyt vaatimukset sekä suorittavat hyväksyttävästi tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun tentin ja

- johon ei ole mahdollista liittyä enää sopimuskauden voimassaoloaikana?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä olevaan kysymykseen korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

1 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2007/20070348

2 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2013/20130192

3 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2014/20141360

4 http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2014/20141387

 
Julkaistu 22.12.2016