KHO:2016:213

Maankäyttö ja rakentaminen – Ranta-asemakaava – Maanomistaja – Oikeus ranta-asemakaavaehdotuksen laatimiseen – Kunnallisvalitus – Päätöksen muutoksenhakukelpoisuus – Valmistelu

Vuosikirjanumero: KHO:2016:213
Antopäivä: 22.12.2016
Taltionumero: 5465
Diaarinumero: 2157/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:213

Asiassa oli ratkaistavana teknisen lautakunnan maanomistajan toimesta laadittua ranta-asemakaavan muutosta käsittelevän päätöksen muutoksenhakukelpoisuus. Lautakunta oli päätöksensä sanamuodon mukaan päättänyt olla laittamatta vireille asemakaavan muutosta.

Maanomistajalla on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaisesti oikeus tuoda ranta-asemakaavaa koskeva kaavaehdotuksensa kunnan hyväksyttäväksi. Mainitussa momentissa tarkoitettu maanomistajan yhteydenpitoa kuntaan koskeva velvollisuus ennen kaavaehdotuksen tuomista hyväksymiskäsittelyyn mahdollistaa sen, että kunta antaa kaavasta huomautuksia ja ehdotuksia jo kaavan laatimisen alkuvaiheessa. Näillä huomautuksilla tai ehdotuksilla ei kuitenkaan voida rajoittaa maanomistajan oikeutta tuoda ranta-asemakaavaehdotuksensa kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunta voi päättää maanomistajaa sitovasti vain ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Teknisen lautakunnan päätöksessä oli kyse maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitetun maanomistajan toimesta laadittavan ranta-asemakaavan sellaisesta käsittelystä, jota oli pidettävä asian valmisteluna. Teknisellä lautakunnalla oli päätöstä tehdessään käytettävissä ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä kaavakarttaluonnos. Koska kaavaehdotusta, kaavaehdotukseksi käsitettävää materiaalia tai kaavaselostusta ei ollut teknisen lautakunnan saatavilla, lautakunnan päätöksessä ei ollut voinut olla kyse maanomistajan ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hylkäämisestä. Kaavahankkeen luonne ja vaihe huomioon ottaen teknisen lautakunnan päätöksessä ei ollut voinut olla kyse myöskään asemakaavan muutoksen vireillepanoa koskevan esityksen käsittelemisestä. Lautakunta ei siten ollut tehnyt kuntalain (365/1995) 91 §:ssä tarkoitettua muutoksenhakukelpoista ratkaisua. Maanomistajalla oli mainitusta ratkaisusta riippumatta oikeus saada laatimansa kaavaehdotus käsiteltäväksi kunnassa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 § 1 momentti ja 74 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 34 § 1 momentti ja 36 §

Kuntalaki (365/1995) 91 §

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 26.5.2016 nro 16/0150/3

Asian aikaisempi käsittely

Heinolan tekninen lautakunta on päätöksellään 18.6.2013 (§ 113) päättänyt jatkaa ranta-asemakaavaa 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi koskevan asian käsittelyä saatuaan pyydetyt lausunnot ja kannanotot. Tekninen lautakunta on päätöksellään 6.8.2013 (§ 131) päättänyt omalta osaltaan, että ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta ei laiteta vireille ja siirtänyt asian kaupunginhallituksen käsittelyyn.

Heinolan tekninen lautakunta on, asian palauduttua toimivaltamuutoksen johdosta teknisen lautakunnan käsiteltäväksi, päättänyt 14.1.2014 tekemällään päätöksellä (§ 5), ettei ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi laiteta vireille. Tekninen lautakunta on päätöksellään 11.3.2014 (§ 36) hylännyt alueen maanomistajien Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallion oikaisuvaatimuksen.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemi ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallio ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että teknisen lautakunnan päätökset 18.6.2013 (§ 113), 6.8.2013 (§ 131). 14.1.2014 (§ 5) ja 11.3.2014 (§ 36) kumotaan ja asia palautetaan tekniselle lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Ranta-asemakaavan muutos ja laajennus tulee laittaa vireille.

Hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa valittajat ovat vaatineet, että Heinolan kaupunki velvoitetaan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallion valituksen tutkimatta siltä osin kuin se on kohdistunut teknisen lautakunnan päätöksiin 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131), poistanut teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetyn oikaisuvaatimusohjeen, kumonnut ja poistanut teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen 11.3.2014 (§ 36) ja jättänyt valituksen myös tältä osin tutkimatta. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle 63 §:ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Saman pykälän 4 momentin mukaan maanomistajan toimesta laaditun asemakaavaehdotuksen käsittelyssä noudatetaan muutoin, mitä 8 luvussa säädetään. Maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 34 §:n mukaan jos maanomistaja maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n nojalla huolehtii ranta-asemakaavaehdotuksen laatimisesta, hänen on toimitettava kaavan laatimista koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma kunnalle ennen suunnitelman mukaisten menettelyjen aloittamista. Kunta voi esittää maanomistajalle suunnitelmaa koskevat huomatuksensa ja ehdotuksensa suunnitelman täydentämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 36 §:n mukaan maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaavaehdotus toimitetaan kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunnalle on toimitettava kaavakartta ja kaavaselostus neljin kappalein, selvitys siitä, miten kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu ja miten kaavan valmistelun aikainen vuorovaikutus on järjestetty sekä mahdolliset kirjalliset mielipiteet ja suullisista mielipiteistä tehdyt kirjaukset.

Kuntalain (17.3.1995/365) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Päätösten valituskelpoisuus

Maanomistaja on toimittanut kuntaan 5.8.2011 päivätyn ranta-asemakaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelman. Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n mukainen aloitusneuvottelu on pidetty 11.8.2011, minkä jälkeen osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa ja kaavaluonnosta on täydennetty 4.9.2012 ja 5.5.2013. Tekninen lautakunta on 18.6.2013 (§ 113) päättänyt jatkaa asian käsittelyä saatuaan pyydetyt lausunnot ja kannanotot ja 6.8.2013 (§ 131) päättänyt omalta osaltaan, että ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta ei laiteta vireille, koska kaavamuutos toteutuessaan aiheuttaisi yhdyskuntarakenteen hajautumista ja siitä johtuvia kustannuksia kaupungille ja siirtänyt asian kaupunginhallituksen käsittelyyn.

Hallinto-oikeus toteaa, että teknisen lautakunnan päätöksiin 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131) ei ole liitetty oikaisuvaatimus- tai valitusosoitusta. Kyseiset päätökset eivät ole sisältäneet asiaratkaisua, vaan ne ovat koskeneet ainoastaan asian valmistelua eikä niistä kuntalain 91 §:n mukaan ole saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Näin ollen valitus on jätettävä tutkimatta niiltä osin kuin valitus koskee kyseisiä teknisen lautakunnan päätöksiä.

Heinolan kaupungin 1.1.2014 alkaen voimassa olleen teknisen toimen johtosäännön mukaan tekninen lautakunta päättää ranta-asemakaavoituksen aloittamisesta sekä kaavamuutosten tekemisestä. Tekninen lautakunta on 14.1.2014 (§ 5) päättänyt, ettei ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi laiteta vireille, koska kaavamuutos ei tule täyttämään ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia muun muassa palveluiden saatavuuden ja liikenteen järjestämisen osalta. Tekninen lautakunta on päätöksellään 11.3.2014 hylännyt edellä todettua päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen ja liittänyt päätökseensä valitusosoituksen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä kaava-asian vireilletulosta kunnassa. Valituksenalainen päätös ei ole ranta-asemakaavan tai sen muutoksen hyväksymistä koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös eikä mainitun lain 190 §:n 1 momentissa tarkoitettu muu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu päätös. Kysymys päätöksen valituskelpoisuudesta on siksi arvioitava kuntalain perusteella. Asiaa arvioidessa on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä on ja minkälaisia oikeussuojatarpeita menettelyyn liittyy.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n nojalla maanomistajalla on oikeus ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimiseen omistamalleen ranta-alueelle. Maanomistajan tulee ranta-asemakaavaa laatiessaan olla yhteydessä kuntaan maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla ja kunnan on hyvän hallintotavan mukaisesti ilmoitettava käsityksensä asiasta mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta maanomistajalle ei synny tarpeettomia kustannuksia. Tekninen lautakunta on näin ollen voinut käsitellä asiaa ja muodostaa alustavan kantansa kaavoitushankkeesta. Lautakunta ei kuitenkaan ole voinut päätöksellään estää ranta-asemakaavan vireilletuloa tai rajoittaa maanomistajan oikeutta ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimiseen. Kaavoitusmenettelyn tavoitteena on, että aloitusvaiheessa esitetty kaavaluonnos muotoutuu kaavaprosessin aikana tehtyjen selvitysten, saatujen lausuntojen, muistutusten ja mielipiteiden sekä viranomaisten ohjauksen myötä sellaiseksi, että kaava on ehdotusvaiheessa lainmukainen ja kaikkien osapuolten hyväksyttävissä. Ranta-asemakaavaa laadittaessa maanomistajalla on oikeus viedä kaavaprosessi ehdotusvaiheeseen saakka kunnan kannasta riippumatta.

Asemakaavan osalta oikeuskäytännössä on katsottu, että kunnan on annettava ratkaisu maanomistajan kaavamuutosaloitteeseen. Teknisen lautakunnan päätöksissä ei kuitenkaan ole kysymys kunnalle tehtyyn kaavamuutosaloitteeseen annetusta ratkaisusta, koska valittajat ovat jo aloittaneet ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen laadinnan omistamalleen ranta-alueelle sekä toimittaneet kuntaan osallistumis- ja arviointisuunnitelman ja kaavan valmisteluaineistoa. Myös kaavan laadintaan liittyvä viranomaisneuvottelu on pidetty.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 36 §:n mukaan maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaavaehdotus toimitetaan kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunnalle on toimitettava muun ohella selvitys siitä, miten kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu ja miten kaavan valmistelun aikainen vuorovaikutus on järjestetty. Tässä vaiheessa kunnalla on mahdollisuus joko hyväksyä tai hylätä maanomistajan laatima ranta-asemakaavaa koskeva ehdotus.

Teknisen lautakunnan vireillepanoa koskevalla päätöksellä ei ole rajoitettu eikä ole voitu rajoittaa maanomistajan oikeutta ranta-asemakaavaehdotuksen laatimiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että teknisen lautakunnan päätös 14.1.2014 (§ 5) on koskenut ainoastaan asian valmistelua. Koska kysymyksessä on ollut valmistelua koskeva päätös, siitä ei kuntalain 91 §:n mukaan saa tehdä oikaisuvaatimusta. Teknisen lautakunnan olisi näin ollen tullut jättää oikaisuvaatimus tutkimatta. Tämän vuoksi teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava ja teknisen lautakunnan päätös 11.3.2014 (§ 36) on kumottava ja poistettava sekä valittajien tuosta päätöksestä tekemä kunnallisvalitus jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatu ja hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Maankäyttö- ja rakennuslaki 52 §, 66 § 2 momentti, 77 §

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Vanala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemi ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesä­kallio ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Muutoksenhakijoiden valitus Heinolan teknisen lautakunnan päätöksestä 11.3.2014 (§ 5) on tutkittava ja hyväksyttävä tai asia palautettava hallinto-oikeuteen tutkittavaksi ja käsiteltäväksi. Heinolan kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Vaatimuksiensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Valittajien on ollut voitava luottaa teknisen lautakunnan päätöksen 14.1.2014 (§ 5) sisältämän valitusosoituksen oikeellisuuteen. Lautakunnan päätös on sisällöllisesti virheellinen. Ranta-asemakaavan muutos olisi tullut laittaa vireille. Lautakunnan päätös tarkoittaa yksiselitteisesti sitä, että kaavaehdotusta ei laiteta vireille sellaisena kuin se esitettiin lautakunnalle. Kielteinen päätös loukkaa valittajien etua ja oikeutta ja heillä on oikeus hakea muutosta päätökseen. Lautakunnan päätös syrjii valittajia, koska alueen osayleiskaavassa on merkitty ympärivuotisen asumisen rakennuspaikkoja myös ranta-alueille. Ranta-asemakaava voidaan toteuttaa niin, että kaavamuutos täyttää ranta-asemakaavan sisältövaatimukset myös palveluiden saatavuuden ja liikenteen järjestämisen osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus viran puolesta kumoaa ja poistaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen ja viivytyksen välttämiseksi, asiaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen siirtämättä, ottaa Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion valituksen välittömästi käsiteltäväkseen.

2. Valitusta ei tutkita siltä osin kuin se kohdistuu Heinolan teknisen lautakunnan päätöksiin 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131).

3. Korkein hallinto-oikeus poistaa teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetyn oikaisuvaatimusohjeen, kumoaa ja poistaa teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen 11.3.2014 (§ 36) ja jättää valituksen myös tältä osin tutkimatta.

4. Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Toimivaltainen tuomioistuin

Hallinto-oikeuslain 1 ja 2 §:n muuttamisesta annetun lain (282/2013) siirtymäsäännöksen mukaan mainittu laki on tullut voimaan 1.4.2014. Siirtymäsäännöksen mukaan mainitun lain voimaan tullessa Kouvolan hallinto-oikeudessa vireillä olevat asiat ovat siirtyneet käsiteltäviksi Itä-Suomen hallinto-oikeudessa.

Postin kuljetettavaksi 23.3.2014 annettuun Heinolan teknisen lautakunnan päätökseen 11.3.2014 (§ 36) liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen on haettava muutosta Kouvolan hallinto-oikeudelta. Kouvolan hallinto-oikeudelle osoitettu valitus on päivätty 19.4.2014 ja se on leimattu saapuneeksi Itä-Suomen hallinto-oikeuteen 24.4.2014.

Valituksen vireilletulopäivä huomioon ottaen asiassa ei ole ollut kyse edellä mainitun siirtymäsäännöksen tarkoittamasta tilanteesta, jonka mukaan 1.4.2014 Kouvolan hallinto-oikeudessa vireillä olleet asiat ovat siirtyneet käsiteltäviksi Itä-Suomen hallinto-oikeudessa. Näin ollen toimivaltainen tuomioistuin on asiassa määräytynyt 1.4.2014 voimaan tulleen hallinto-oikeuksien tuomiopiireistä annetun valtioneuvoston asetuksen (338/2013) mukaisesti.

Kysymyksessä oleva kaavahanke sijaitsee Heinolan kaupungissa, joka asiaa ratkaistaessa voimassa olleen maakunnista annetun valtioneuvoston päätöksen (799/2009) 1 §:n mukaan sijaitsee Päijät-Hämeen maakunnassa. Hallinto-oikeuksien tuomiopiireistä annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n mukaan Päijät-Hämeen maakunta kuuluu Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tuomiopiiriin. Toimivaltainen hallinto-oikeus valituksen ratkaisemiseen on ollut Hämeenlinnan hallinto-oikeus. Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan siirrä valitusta Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi, vaan viivytyksen välttämiseksi ottaa valituksen välittömästi tutkittavakseen.

2. Heinolan teknisen lautakunnan päätösten 18.6.2013 (§ 113) ja 6.8.2013 (§ 131) valituskelpoisuus

Tekninen lautakunta on 18.6.2013 tekemällään päätöksellä (§ 113) päättänyt merkitä kaavahankkeen tämänhetkisen tilanteen tiedokseen, lähettää käsittelyn maanomistajalle tiedoksi ja jatkaa asian käsittelyä saatuaan pyydetyt lausunnot ja kannanotot. Päätöksellään 6.8.2013 (§ 131) lautakunta on päättänyt omalta osaltaan, että ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta ei laiteta vireille, koska kaavamuutos toteutuessaan aiheuttaisi yhdyskuntarakenteen hajautumista ja siitä johtuvia kustannuksia kaupungille ja siirtänyt asian kaupunginhallituksen käsittelyyn.

Mainitut lautakunnan päätökset ovat koskeneet ainoastaan asian valmistelua eikä niistä kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan ole saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Päätöksiin ei ole myöskään liitetty muutoksenhakuosoituksia. Valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu mainittuihin teknisen lautakunnan päätöksiin.

3. Teknisen lautakunnan päätöksen 14.1.2014 (§ 5) muutoksenhakukelpoisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle 63 §:ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Saman pykälän 4 momentin mukaan maanomistajan toimesta laaditun asemakaavaehdotuksen käsittelyssä noudatetaan muutoin, mitä 8 luvussa säädetään. Maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 34 §:n 1 momentin mukaan, jos maanomistaja maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n nojalla huolehtii ranta-asemakaavaehdotuksen laatimisesta, hänen on toimitettava kaavan laatimista koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma kunnalle ennen suunnitelman mukaisten menettelyjen aloittamista. Kunta voi esittää maanomistajalle suunnitelmaa koskevat huomatuksensa ja ehdotuksensa suunnitelman täydentämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 36 §:n mukaan maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaavaehdotus toimitetaan kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunnalle on toimitettava kaavakartta ja kaavaselostus neljin kappalein, selvitys siitä, miten kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu ja miten kaavan valmistelun aikainen vuorovaikutus on järjestetty sekä mahdolliset kirjalliset mielipiteet ja suullisista mielipiteistä tehdyt kirjaukset.

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kaavan vaiheiden kuvaus ja Heinolan teknisen lautakunnan päätökset 14.1.2014 (§ 5) ja 11.3.2014 (§ 36)

Ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma on laadittu 5.8.2011. Kaava-asiasta on järjestetty 15.8.2011 aloituskokous, johon osallistuivat kaavan laatija sekä Heinolan kaupungin ja Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edustajat. Aloituskokouksen jälkeen kaava-aluetta on supistettu ja osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa tarkistettu ja täydennetty 4.9.2012 ja 5.5.2013. Lautakunnalla on ollut käytettävissä päätöksenteossaan mainitun päivitetyn osallistumis- ja arviointisuunnitelman lisäksi 31.5.2012 päivätty ranta-asemakaavaluonnokseksi lautakunnan päätöksissä luonnehdittu kaavakartta.

Lautakunnan päätöksellä 6.8.2013 (§ 131) kaupunginhallituksen käsiteltäväksi siirretty ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta koskeva asia on Heinolan kaupungin teknisen toimen johtosäännön muuttumisen johdosta palautunut lautakunnan käsittelyyn. Lautakunta on päätöksellään 14.1.2014 (§ 5) päättänyt ilmoittaa maanomistajalle, ettei ranta-asemakaavan muutosta laiteta vireille, koska kaavamuutos ei tule täyttämään ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia muun muassa palvelujen saatavuuden ja liikenteen järjestämisen osalta. Päätökseen on liitetty oikaisuvaatimusohje, jonka mukaan päätökseen tyytymätön voi tehdä oikaisuvaatimuksen tekniselle lautakunnalle.

Lautakunta on päätöksellään 11.3.2014 (§ 36) hylännyt Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion oikaisuvaatimuksen ja todennut, että Heinolan kaupunki on selvittämässä yhtenäisiä periaatteita vakituisen asumisen sijoittamiseksi haja-asutusalueelle ja rantavyöhykkeelle.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko Heinolan teknisen lautakunnan päätös 14.1.2014 (§ 5), jolla on päätetty, ettei maanomistajan laatimaa ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta 47/RAKm Kesäkallio-Konnivesi laiteta vireille, muutoksenhakukelpoinen.

Maanomistajalla on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaisesti oikeus tuoda ranta-asemakaavaa koskeva kaavaehdotuksensa kunnan hyväksyttäväksi. Maanomistajan on mainitun säännöksen mukaan puolestaan ennen ranta-asemakaavan aloittamista oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle kaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Tämä maanomistajan yhteydenpitovelvollisuus kuntaan ennen kaavaehdotuksen tuomista hyväksymiskäsittelyyn mahdollistaa sen, että kunta antaa kaavasta huomautuksia ja ehdotuksia jo kaavan laatimisen alkuvaiheessa. Kunnan kaavahankkeesta esittämät ennakkokäsitykset eivät kuitenkaan rajoita ranta-asemakaavan laativan maanomistajan oikeutta tuoda kaavaehdotuksensa kunnalle hyväksymiskäsittelyyn. Kunta voi päättää maanomistajaa sitovasti vain ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Heinolan teknisen lautakunnan päätösasiakirjojen mukaan teknisellä lautakunnalla on ollut päätöstä 14.1.2014 (§ 5) tehdessään käytettävissä ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä kaavakarttaluonnos. Koska kaavaehdotusta, kaavaehdotukseksi käsitettävää materiaalia tai kaavaselostusta ei ole ollut teknisen lautakunnan saatavilla, lautakunnan päätöksessä ei ole voinut olla kyse maanomistajan ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen hylkäämisestä. Kaavahankkeen luonne ja vaihe huomioon ottaen teknisen lautakunnan päätöksessä ei ole voinut olla kyse myöskään asemakaavan muutoksen vireillepanoa koskevan esityksen käsittelemisestä.

Edellä esitetty huomioon ottaen Heinolan teknisen lautakunnan päätöksessä 14.1.2014 (§ 5) on ollut kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitetun maanomistajan toimesta laadittavan ranta-asemakaavan sellaisesta käsittelystä, jota on pidettävä asian valmisteluna. Tämän valmistelun yhteydessä ei ole tehty kuntalain (365/1995) 91 § huomioon ottaen muutoksenhakukelpoista ratkaisua eikä siinä ole ollut kyse kaavaehdotuksen hylkäämisestä. Maanomistajalla on mainitusta ratkaisusta riippumatta oikeus saada laatimansa kaavaehdotus käsiteltäväksi kunnassa.

Kun edellä mainitun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Heinolan teknisen lautakunnan päätökseen 14.1.2014 (§ 5) liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava, teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antama päätös 11.3.2014 (§ 36) kumottava ja poistettava ja Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemen ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkallion valitus jätettävä myös tältä osin tutkimatta.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kiinteistö Oy Heinolan Pietarniemelle ja Kiinteistö Oy Heinolan Kesäkalliolle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 22.12.2016