KHO:2016:214

Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle – Vammaispalvelu – Kunnan järjestämisvelvollisuus – Kotikunta Suomessa – Vakinaista oleskelua lähenevä oleskelu toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa – Henkilökohtainen avustaja toisessa jäsenvaltiossa suoritettavien opintojen ajaksi – Sairausetuus – Unionin kansalaisen liikkumisvapaus

Vuosikirjanumero: KHO:2016:214
Antopäivä: 23.12.2016
Taltionumero: 5491
Diaarinumero: 2449/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:214

Vaikeavammainen A oli hakenut vammaispalvelulaissa tarkoitettua henkilökohtaista apua kotona toimimiseen Tallinnassa Virossa suoritettavien, kolme vuotta kestävien korkeakouluopintojen ajaksi. A vetosi asiassa muun ohella siihen, että hänen kotikuntanaan säilyi elinolosuhteiden perusteella Espoo huolimatta hänen osan viikkoa kestävästä, opinnoista johtuvasta oleskelustaan Tallinnassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli kysymys siitä, oliko Espoon kaupungin myönnettävä A:lle henkilökohtaista apua Viroon.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat SEUT 267 artiklassa tarkoitetut ennakkoratkaisukysymykset:

1. Onko vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena?

2. Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on kielteinen, rajoitetaanko SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella tilanteessa, jossa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille ei ole erikseen säädetty ja etuuden myöntämisedellytyksiä tulkitaan niin, että henkilökohtaista apua ei myönnetä toiseen jäsenvaltioon, jossa henkilö suorittaa kolmivuotisia tutkintoon johtavia korkeakouluopintoja?

- Onko asian arvioinnissa annettava merkitystä sille, että henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta voidaan myöntää Suomessa muuhunkin kuntaan kuin henkilön kotikuntaan esimerkiksi henkilön opiskellessa toisessa Suomen kunnassa?

- Onko asian arvioinnissa unionin oikeuden kannalta annettava merkitystä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklasta johtuville oikeuksille?

3. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa, että käsillä olevassa asiassa tarkoitetun kaltainen kansallisen lainsäädännön tulkinta muodostaa vapaan liikkuvuuden rajoituksen, onko tällainen rajoitus kuitenkin oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka liittyvät kunnan velvollisuuteen valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä, kunnan mahdollisuuksiin valita sopivin avun järjestämistapa ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämiseen?

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (3.4.1987/380) 1 §, 3 §, 8 § 2 momentti, 8 c § ja 8 d §

Sosiaalihuoltolaki (17.9.1982/710) 13 § 1 momentti 1 kohta ja 14 § 1 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 10, 20 ja 21 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 21 artiklan 1 kohta, 26 artikla ja 45 artikla

Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004 1 artiklan l alakohta, 3 artikla, 7 artikla, 21 artiklan 1 kohta ja 70 artikla

Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus 19 artikla

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 11.7.1996, asia C‑25/95, Otte, EU:C:1996:295

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 5.3.1998, asia C‑160/96, Molenaar, EU:C:1998:84

Unionin tuomioistuimen tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 27.6.2014 nro 14/0585/6

Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana olevassa asiassa on kysymys siitä, onko Suomessa sijaitsevan Espoon kaupungin myönnettävä vuonna 1992 syntyneelle A:lle, joka katsoo kotikuntansa olevan Espoo, vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (3.4.1987/380; jäljempänä vammaispalvelulaki) tarkoitettua henkilökohtaista apua Viron tasavaltaan Tallinnan kaupunkiin, missä A on suorittanut päätoimisesti opiskellen oikeustieteen kandidaatin kolmivuotista tutkintoa.

2. A on hakenut Espoon sosiaali- ja terveystoimeen 13.8.2013 saapuneella hakemuksella vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua noin viisi tuntia viikossa kotona toimimiseen, muun ohella kaupassa käyntiin, pyykin pesuun ja siivoukseen. A on hakemuksen tekohetkellä ollut muuttamassa Tallinnaan opiskelemaan oikeustiedettä.

3. A:n Espoon sosiaali- ja terveystoimeen toimittaman hakemuksen liitteenä olleen lääkärinlausunnon mukaan A:lla on cp-vamma sekä huomattavia liikkumisvaikeuksia ja pakkoliikkeitä. Hän on selvästi vaikeavammainen ja hänellä on huomattava ja selkeä avun tarve jo päivittäisten toimien suorittamisessa.

4. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 12.11.2013 hylännyt A:n hakemuksen hänelle myönnettävästä henkilökohtaisesta avusta. Päätöksen mukaan A on kertonut olevansa Tallinnassa maanantai-illasta torstaihin viikoittain ja hankkivansa väliaikaisen asunnon Tallinnasta. Päätöksen mukaan A:n oleskelua ulkomailla on pidettävä muuna kuin satunnaisena oleskeluna, vaikka A:n kotikunta ei muuttuisikaan. Kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska oleskelun luonne ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä.

5. A on vaatinut viranhaltijan päätöksen oikaisemista siten, että hänelle myönnetään oikeus saada henkilökohtaista apua Viroon.

6. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on päätöksellään 4.2.2014 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Päätöksessä on todettu, että henkilökohtaista apua voidaan järjestää ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi. Korvausta ei suoriteta, mikäli henkilön kotikunta muuttuu ulkomailla oleskelun vuoksi tai jos kysymyksessä on muuten pitkäkestoinen tai vakituinen asuminen ulkomailla. A on aloittanut useamman vuoden yliopisto-opinnot Tallinnassa. Vaikka opintojen alkaessa hänen lukujärjestyksensä sisältää opintoja vain maanantai-illasta torstai-iltaan, A:n säännöllistä, useamman vuoden kestävää opiskelua Tallinnassa ei voida pitää satunnaisena oleskeluna ulkomailla. A:n oleskelu ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä, joten kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää henkilökohtaisen avun palvelua ulkomaille.

7. A on hakenut mainittuihin viranhaltijan ja yksilöasioiden jaoston päätöksiin muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta. Valituksen tueksi on vedottu muun ohella Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen itsenäistä elämistä ja osallisuutta yhteisössä koskevaan 19 artiklaan sekä erityisesti koulutusta koskevaan 24 artiklaan.

8. Helsingin hallinto-oikeus on 27.6.2014 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä hylännyt A:n valituksen. Päätöksen mukaan kunnan velvollisuus palveluiden järjestämiseen ei ulotu Suomen ulkopuolelle kuin poikkeuksellisesti. Hallinto-oikeus on katsonut, että kun otetaan huomioon A:n opintojen kesto ja opintojen edellyttämä viikoittainen oleskeluaika Tallinnassa, opiskelun mahdollistamista varten haetussa palvelussa ei ole kysymys sellaisesta vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetusta avun tarpeesta, johon kunnan olisi myönnettävä henkilökohtaista apua.

9. A on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle uudistanut vaatimuksensa sekä todennut, että päätös olla myöntämättä hänelle henkilökohtaista apua loukkaa hänen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja on siten unionin oikeuden vastainen.

10. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on esittänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että kaupungilla ei ole vammaispalvelulain mukaan velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua Tallinnassa tapahtuvaa päätoimista opiskelua varten. Päätös ei loukkaa A:n oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen.

11. A on antanut vastaselityksen.

Kansallinen lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö

12. Tässä asiassa sovellettavaksi tulevan sosiaalihuoltolain (17.9.1982/710), joka on sittemmin pääosin kumottu, 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen.

13. Sosiaalihuoltolain (17.9.1982/710) 14 §:n 1 momentin mukaan kunnan asukkaalla tarkoitetaan kyseisessä laissa henkilöä, jolla on kunnassa kotipaikka. Kotipaikasta eli nykyään kotikunnasta säädetään kotikuntalaissa (11.3.1994/201). Asianosaiset ovat korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan yhtä mieltä siitä, että A:n kotikuntalain mukainen kotikunta on hänen Tallinnassa opiskelustaan huolimatta pysynyt Espoossa.

Vammaispalvelulaki

14. Vammaispalvelulain 1 §:n mukaan "tämän lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä".

15. Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan "kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää".

16. Lain 3 §:n 2 momentin (19.12.2008/981) mukaan "tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve".

17. Lain 8 §:n 2 momentin (19.2.2010/134) mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

18. Vammaispalvelulain 8 c §:ssä (19.12.2008/981) säädetään seuraavaa:

"Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. (---)

Henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista (---).

Henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

(---)"

19. Vammaispalvelulain 8 d §:n (19.12.2008/981), jonka otsikko on "Henkilökohtaisen avun järjestämistavat", 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:

"Henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:

1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa."

20. Vammaispalvelulaissa ei erikseen säädetä henkilökohtaisen avun myöntämisestä ulkomaille. Suomen eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on vammaispalvelulain henkilökohtaista apua koskevasta lakimuutoksesta antamassaan mietinnössä (StVM 32/2008 vp) todennut, että henkilökohtaista apua voi olla tarpeen järjestää myös ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi. Näin on myös katsottu korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2014:14).

21. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (3.8.1992/734) 4 §:n 5 kohdan mukaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilökohtainen apu on käyttäjälleen maksutonta. Henkilökohtaisen avun myöntämisestä aiheutuvista kustannuksista vastaa apua järjestävä kunta, joka rahoittaa henkilökohtaisen avun järjestämisestä aiheutuneet kustannukset julkisten menojensa kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla kunnallisilla tulo- ja kiinteistöveroilla sekä valtion kunnille erityisen lainsäädännön nojalla myöntämällä avustuksella.

Unionin oikeuden merkitykselliset oikeussäännöt ja oikeuskäytäntö

Euroopan unionin perussopimukset

22. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 10 artiklan mukaan unioni pyrkii politiikkojensa ja toimiensa määrittelyssä ja toteuttamisessa torjumaan muun ohella kaiken vammaisuuteen perustuvan syrjinnän.

23. SEUT 20 ja 21 artiklalla taataan jokaiselle unionin kansalaiselle oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Euroopan unionin perusoikeuskirja

24. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan mukaan kielletään kaikenlainen syrjintä, joka perustuu muun ohella vammaisuuteen.

25. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 26 artiklan mukaan unioni tunnustaa vammaisten oikeuden päästä osallisiksi toimenpiteistä, joilla edistetään heidän itsenäistä elämäänsä, yhteiskunnallista ja ammatillista sopeutumistaan sekä osallistumistaan yhteiskuntaelämään, ja kunnioittaa tätä oikeutta.

26. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Asetus N:o 883/2004

27. Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 1 artiklan l alakohdan mukaan asetuksessa tarkoitetaan "lainsäädännöllä" "kunkin jäsenvaltion osalta lakeja, asetuksia, määräyksiä sekä muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka liittyvät 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin".

28. Kyseisen asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on "Asiallinen soveltamisala", säädetään seuraavaa:

"1. Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:

a) sairausetuudet

(---)

2. Jollei liitteen XI säännöksistä muuta johdu, tätä asetusta sovelletaan yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia (---)

3. Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin raha-etuuksiin, joista säädetään 70 artiklassa.

(---)

5. Tätä asetusta ei sovelleta

a) lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon (---)"

29. Asetuksen N:o 883/2004 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön taikka tämän asetuksen nojalla maksettavia rahaetuuksia ei saa pienentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai tuomita menetettäviksi sen vuoksi, että etuudensaaja asuu tai hänen perheenjäsenensä asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa etuuksien myöntämisestä vastuussa oleva laitos sijaitsee."

30. Asetuksen N:o 883/2004 21 artiklan 1 kohdan mukaan "vakuutettu ja hänen perheenjäsenensä, jotka asuvat tai oleskelevat muussa kuin toimivaltaisessa jäsenvaltiossa, ovat oikeutettuja rahaetuuksiin, jotka toimivaltainen laitos antaa soveltamansa lainsäädännön mukaisesti. Toimivaltaisen laitoksen ja asuin- tai oleskelupaikan laitoksen välisen sopimuksen mukaisesti tällaiset etuudet voi kuitenkin myöntää asuin- tai oleskelupaikan laitos toimivaltaisen laitoksen kustannuksella toimivaltaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti."

31. Asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Tätä artiklaa sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, jotka myönnetään sellaisen lainsäädännön perusteella, jossa sen henkilöllisen soveltamisalan, tavoitteiden ja/tai myöntämisedellytysten takia on piirteitä sekä 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta.

2. Tässä luvussa 'erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla' tarkoitetaan etuuksia,

a) joilla on tarkoitus antaa (---)

ii) yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa;

ja

b) jotka rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla ja joiden myöntämis- ja laskemisedellytykset eivät ole riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Maksuihin perustuvan etuuden lisänä myönnettyjä etuuksia ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvina etuuksina,

ja

c) jotka on mainittu liitteessä X."

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

32. Unionin tuomioistuin on useissa ratkaisuissaan tarkastellut sitä, onko jokin kansallinen etuus asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettu sosiaaliturvaetuus. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvien etuuksien ja sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävien etuuksien välinen ero tehdään pääasiallisesti kunkin etuuden tunnusomaisten osatekijöiden, erityisesti sen tarkoituksen ja myöntämisedellytysten, perusteella eikä sillä perusteella, katsotaanko etuus kansallisessa lainsäädännössä sosiaaliturvaetuudeksi vai ei (ks. esim. tuomio 5.3.1998, asia C‑160/96, Molenaar, EU:C:1998:84, 19 kohta ja tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33. Etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn tilanteeseen tapauskohtaisesta tarveharkinnasta riippumatta ja jos etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan (ks. esim. tuomio 5.3.1998, asia C‑160/96, Molenaar, EU:C:1998:84, 20 kohta ja tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ensimmäinen näistä kahdesta edellytyksestä täyttyy, jos etuus myönnetään sellaisten objektiivisten kriteerien kannalta, jotka täyttyessään synnyttävät oikeuden etuuteen siten, ettei toimivaltainen viranomainen voi ottaa huomioon muita henkilökohtaisia olosuhteita (ks. tuomio 16.9.2015, asia C‑433/13, komissio v. Slovakia, EU:C:2015:602, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34. Erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien osalta oikeuskäytännössäkin on todettu, että kyseisen etuuden täytyy olla asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti mainittu sen liitteessä X (ks. esim. tuomio 8.3.2001, asia C‑215/99, Jauch, EU:C:2001:139, 21 kohta sekä julkisasiamiehen ratkaisuehdotus 20.5.2014 asiassa C‑333/13, Dano, EU:C:2014:341, 45 kohta).

35. Kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt oman maan kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus. Tällainen rajoitus voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansallisuudesta riippumattomiin syihin ja se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään (ks. esim. tuomio 26.10.2006, asia C‑192/05, Tas-Hagen ja Tas, EU:C:2006:676, 31 ja 33 kohta).

Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus

36. Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen 19 artikla, jonka otsikko on "Eläminen itsenäisesti ja osallisuus yhteisössä", on olennaisilta osiltaan seuraava:

"Tämän yleissopimuksen sopimuspuolet (---) toteuttavat tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että:

(---)

b) vammaisten henkilöiden saatavissa on valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja, mukaan lukien henkilökohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä;

(---)"

37. Kyseinen yleissopimus on hyväksytty Euroopan unionin puolesta vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 26.11.2009 annetulla neuvoston päätöksellä 2010/48/EY. Unionin tuomioistuin on vahvistanut yhdistetyissä asioissa C‑335/11 ja C‑337/11, HK Danmark, 11.4.2013 antamassaan tuomiossa (EU:C:2013:222), että mainitun yleissopimuksen määräykset olivat tulleet erottamattomaksi osaksi unionin oikeusjärjestystä (30 kohta) ja että tuossa asiassa merkityksellistä unionin säädöstä oli tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista yleissopimuksen mukaisesti (32 kohta).

38. Suomi ratifioi vammaisten oikeuksien yleissopimuksen ja yleissopimuksen valinnaisen lisäpöytäkirjan 11.5.2016. Yleissopimus ja sen valinnainen lisäpöytäkirja tulivat voimaan Suomessa 10.6.2016.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

39. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko kunnan järjestettävä vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaista henkilökohtaista apua asukkaalleen tämän toisessa unionin jäsenvaltiossa tapahtuvan tutkintoon johtavan opiskelun ajaksi.

40. Asiassa ei varsinaisesti ole asetettu kysymyksenalaiseksi sitä kotikuntalain mukaan määräytyvää ja kansallisesti ratkaistavaa seikkaa, että A:n kotikunta on Espoo siitä huolimatta, että hän opintojensa vuoksi asuu osan viikosta Tallinnassa.

41. Espoon kaupunki oli aikaisemmin myöntänyt A:lle henkilökohtaisen avustajan lukio-opintoihin. Nyt hänen hakemuksensa henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksia varten on Espoossa hylätty sillä perusteella, ettei kunnalla ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska opiskelun luonne lähenee vakinaista oleskelua.

42. Korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi on välttämätöntä ensinnä selvittää, sovelletaanko asiassa asetusta N:o 883/2004, jonka 7 ja 21 artiklan mukaan muussa kuin toimivaltaisessa jäsenvaltiossa asuva tai oleskeleva vakuutettu on oikeutettu rahaetuuksiin, jotka toimivaltainen laitos antaa soveltamansa lainsäädännön mukaisesti.

43. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että koska vammaispalvelulain mukaisesti myönnettyjä etuuksia ei ole mainittu asetuksen N:o 883/2004 liitteessä X, ne eivät voi olla asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa tarkoitettuja erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia, vaikka ne muutoin luonteeltaan muistuttavatkin kyseisessä artiklassa tarkoitettuja etuuksia.

44. Asiassa on seuraavaksi arvioitava, voitaisiinko vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua, jonka kunta voi järjestää esimerkiksi korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset, pitää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena. Suomen tasavalta ei ole ilmoittanut vammaispalvelulain kuuluvan asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan, mutta yhteisöjen tuomioistuin on jo muussa asiassa todennut, ettei ilmoittamatta jättämisestä seuraa sellaisenaan, että tietty laki jäisi asetuksen N:o 883/2004 asiallisen soveltamisalan ulkopuolelle (tuomio 11.7.1996, asia C‑25/95, Otte, EU:C:1996:295, 19 ja 20 kohta).

45. Henkilökohtainen apu on kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden alainen palvelu, johon vaikeavammaisella henkilöllä on subjektiivinen oikeus. Henkilökohtaista apua on myönnettävä laissa säädetyn määritelmän täyttävälle vaikeavammaiselle henkilölle, jos apu on välttämätöntä suhteessa kyseisen vaikeavammaisen henkilön yksilölliseen avun tarpeeseen vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaisesti.

46. Unionin tuomioistuin on asiassa C‑433/13, komissio v. Slovakia (tuomio 16.9.2015, EU:C:2015:602, 78, 79 ja 83 kohta) todennut, ettei komissio ollut osoittanut, että Slovakian tiettyjen etuuksien, muun muassa henkilökohtaista apua koskevan etuuden, myöntämisessä viranomaisella ei ollut harkintavaltaa. Slovakian lainsäädännön tavoitteena oli myöntää vaikeavammaisille henkilöille sellainen etuus, joka on asianmukaisin heidän tarpeidensa kannalta. Etuuksien myöntämisessä lääketieteellinen ja sosiaalinen asiantuntija-arviointi sekä moniosainen asiantuntijalausunto perustuivat kuitenkin objektiivisiin ja laissa säädeltyihin kriteereihin. Unionin tuomioistuin katsoi, etteivät kyseiset etuudet olleet asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuja sosiaaliturvaetuuksia.

47. Korkein hallinto-oikeus arvioi, ettei vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua välttämättä voida pitää asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna "sairausetuutena", koska sen myöntäminen edellyttää asiakkaan yksilöllisen avun tarpeen arviointia. Kyse olisi lähinnä sosiaalihuollon luonteisesta palvelusta, joten kyseinen etuus ei siten kuuluisi asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan.

48. Korkein hallinto-oikeus pitää kuitenkin asian ratkaisun kannalta välttämättömänä, että unionin tuomioistuimelle esitetään ennakkoratkaisukysymys siitä, voidaanko vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua pitää asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna sosiaaliturvaetuutena, kun otetaan huomioon sen luonne lakisääteisenä etuutena, jonka saamisen edellytyksistä säädetään vammaispalvelulaissa, johon asianomaisella on saman lain nojalla subjektiivinen oikeus ja jonka myöntäminen ei riipu esimerkiksi asianomaisen henkilön tai kunnan taloudellisista resursseista.

49. Kolmanneksi on vielä selvitettävä SEUT 20 ja 21 artiklan merkitys kansallisen lainsäädännön tulkinnassa, vaikka vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu ei kuuluisikaan asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan. Tältä osin on arvioitava, ovatko SEUT 20 ja 21 artikla esteenä sellaiselle jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön tulkinnalle, jonka mukaan kyseisen jäsenvaltion kansalaiselle ei voida myöntää henkilökohtaista apua toisen jäsenvaltion alueelle, kun tämä henkilö opiskelee noin kolmen vuoden ajan kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa, jos saman lainsäädännön nojalla henkilökohtaista apua kuitenkin myönnettäisiin hakemuksen mukaisesti, mikäli opiskelu tapahtuisi ensin mainitussa jäsenvaltiossa muualla kuin henkilökohtaista apua myöntävän kunnan alueella, kun kansallisessa lainsäädännössä ei ole säädetty tämänkaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille siellä tapahtuvien opintojen ajaksi. Asiassa on selvitettävä ensiksi, rajoitetaanko tällaisella lainsäädännön tulkinnalla SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ja toiseksi, onko tällainen rajoitus oikeutettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esiin tuotujen edellytysten nojalla.

50. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että sikäli kuin vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei myönnetä A:n kaltaisessa tilanteessa olevalle vaikeavammaiselle henkilölle toisessa jäsenvaltiossa suoritettavien opintojen ajaksi, vaikka sitä myönnettäisiin hänelle, mikäli hän opiskelisi Suomessa, on kyseessä vapaan liikkuvuuden rajoitus. Suomen lainsäädäntö on A:lle tältä osin epäedullinen siksi, että hän on käyttänyt mahdollisuuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.

51. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ei kuitenkaan ole poissuljettua, että mahdollinen rajoitus voitaisiin oikeuttaa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla perusteilla.

52. Vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua vaikeavammaiselle henkilölle usealla eri tavalla. Velvollisuuden myöntää henkilökohtaista apua toiseen jäsenvaltioon siten voitaisiin katsoa jossain määrin rajoittavan kunnan mahdollisuutta päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta ja täten heikentävän vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuutta ja toimivuutta. Korkein hallinto-oikeus pohtii, voisiko lain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttäminen olla yleistä etua koskeva perusteltu syy, josta johtuisi, ettei kunnalle syntyisi velvollisuutta myöntää henkilökohtaista apua muuhun jäsenvaltioon, kun otetaan huomioon tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytyt oikeuttamisperusteet (ks. esimerkiksi tuomio 21.7.2011, asia C‑503/09, Stewart, EU:C:2011:500, 89 ja 90 kohta).

53. Koska vireillä olevan asian ratkaiseminen edellyttää SEUT 20 ja 21 artiklan tulkintaa, myös tältä osin asiassa on tarpeen esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö.

54. A:lle, Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle ja sosiaali- ja terveysministeriölle on varattu tilaisuus lausua ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.

55. A:n mukaan ei ole mitään syytä, miksi henkilökohtaisen avun myöntämisen esteet EU:n jäsenvaltioihin eivät olisi vapaan liikkuvuuden vastaisia. Henkilökohtaisen avun järjestämistavan yhtenäisyyden säilyttäminen ei voi olla sellainen tekijä, joka voisi konstituoida yleistä etua koskevan perustellun syyn. Kaikkia järjestämistapoja voidaan varsin hyvin toteuttaa myös ulkomailla.

56. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston mukaan vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei voida pitää asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna sosiaaliturvaetuutena. Mahdollinen A:n vapaan liikkuvuuden rajoitus voidaan oikeuttaa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla perusteilla, koska Espoo ei voisi toteuttaa vammaispalvelulain mukaista valvontavelvollisuuttaan eikä päättää avun järjestämistavasta, mikäli apua annettaisiin muussa jäsenvaltiossa. Tilanne on tällaisen palvelun osalta täysin erilainen kuin esimerkiksi rahassa maksettavien etuuksien osalta.

57. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan A:lla säilyy asiakirjoista ilmenevien tietojen mukaan kiinteä yhteys Espooseen ja kotikunta siellä. A:n opiskelua voidaan tässä nimenomaisessa tapauksessa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestämisen näkökulmasta verrata tilanteeseen, jossa hän opiskelisi jossain muualla Suomessa kotikunnan muuttumatta. Kotikunta olisi tuolloin velvollinen järjestämään A:lle hänen vammaisuutensa vuoksi välttämättömät palvelut. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että asia voitaisiin ratkaista A:n eduksi kansallisen lainsäädännön perusteella huolimatta hänen tilapäisestä oleskelustaan muualla kuin kotikunnassaan.

58. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että sosiaali- ja terveysministeriön esittämään tulkintaan ei päädyttäisi vammaispalvelulain sanamuodon ja lain esitöiden perusteella. Vammaispalvelulakiin ei sisälly lainkaan erityissääntelyä ulkomailla tapahtuvaa oleskelua varten ja kunnan on lain 3 §:n 1 momentin mukaan järjestettävä vammaispalvelut sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Tässä asiassa kysymys on myös muusta kuin lain esitöissä ja oikeuskäytännössä tarkastellusta tavanomaisesta loma- tai työmatkasta, joten kansallisen oikeuden tulkinnan kannalta on olennaista selvittää, mitä unionin oikeudesta johtuu. Vammaispalvelulakia olisi siten korkeimman hallinto-oikeuden alustavan arvion mukaan tulkittava Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla, mikäli unionin oikeus ei edellytä toisenlaista tulkintaa. Näin ollen ennakkoratkaisupyynnön esittäminen unionin tuomioistuimelle on asian ratkaisemiseksi välttämätöntä.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

59. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun asetuksen N:o 883/2004 ja SEUT 20 ja 21 artiklan tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Asialla on oikeudellista merkitystä ajan kulumisesta huolimatta ottaen huomioon A:lla oleva mahdollisuus myös opintojensa päättymisen jälkeen esittää kunnalle vaatimuksia mahdollisen vammaispalvelulain rikkomisen perusteella.

Ennakkoratkaisukysymykset

60. Korkein hallinto-oikeus esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

1. Onko vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena?

2. Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on kielteinen, rajoitetaanko SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella tilanteessa, jossa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille ei ole erikseen säädetty ja etuuden myöntämisedellytyksiä tulkitaan niin, että henkilökohtaista apua ei myönnetä toiseen jäsenvaltioon, jossa henkilö suorittaa kolmivuotisia tutkintoon johtavia korkeakouluopintoja?

- Onko asian arvioinnissa annettava merkitystä sille, että henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta voidaan myöntää Suomessa muuhunkin kuntaan kuin henkilön kotikuntaan esimerkiksi henkilön opiskellessa toisessa Suomen kunnassa?

- Onko asian arvioinnissa unionin oikeuden kannalta annettava merkitystä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklasta johtuville oikeuksille?

3. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa, että käsillä olevassa asiassa tarkoitetun kaltainen kansallisen lainsäädännön tulkinta muodostaa vapaan liikkuvuuden rajoituksen, onko tällainen rajoitus kuitenkin oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka liittyvät kunnan velvollisuuteen valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä, kunnan mahdollisuuksiin valita sopivin avun järjestämistapa ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämiseen?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

 
Julkaistu 23.12.2016