KHO:2016:216

Yhdenvertaisuuslaki – Syrjintä – Pankkipalvelut – Verkkopalvelutunnukset – Ensitunnistaminen – Henkilöllisyyden todentaminen – Ajokortti – Vaihdettu ajokortti – Passi – Vahva sähköinen tunnistaminen – Tunnistusväline – Tunnistuspalvelu

Vuosikirjanumero: KHO:2016:216
Antopäivä: 23.12.2016
Taltionumero: 5564
Diaarinumero: 3416/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:216

Pankki tunnistuspalvelun tarjoajana ei ollut verkkopalvelutunnuksia haettaessa hyväksynyt ensitunnistamisessa Suomessa asuvan ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavan Venäjän kansalaisen henkilöllisyyden todentamiseen Venäjän viranomaisen myöntämää passia eikä ajokorttia, jonka Suomen poliisiviranomainen oli vaihtanut venäläisestä ajokortista suomalaiseksi. Syrjintälautakunta oli katsonut, ettei pankki ollut menetellyt asiassa yhdenvertaisuuslain vastaisesti. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen syrjintälautakunnan päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pankilla ei ollut ollut velvollisuutta hyväksyä ensitunnistamisessa muita kuin vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (tunnistuslaki) mainitut Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämät passit tai henkilökortit. Pankki oli voinut tunnistamisperiaatteissaan määritellä ne muut valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se hyväksyy.

Tunnistuspalvelun tarjoaja voi tunnistuslain mukaan halutessaan käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen valtion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia. Tunnistuspalvelun tarjoajalla on tunnistuslain ja sen esitöiden mukaan oikeus niin halutessaan valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä.

Pankki oli tunnistamisperiaatteissaan hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämän ajokortin, mutta ei ulkomaista ajokorttia eikä Suomen poliisin ulkomaalaiselle henkilölle vaihtamaa ajokorttia.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pankki oli voinut tunnistusperiaatteidensa mukaisesti olla hyväksymättä Suomen poliisiviranomaisen A:lle vaihtamaa ajokorttia henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi.

Pankki ei siten ollut menetellyt yhdenvertaisuuslain vastaisesti, eikä pankin menettelyä ja tunnistusperiaatteita pidetty A:n kannalta myöskään kohtuuttomina, sillä A:lla oli ollut mahdollisuus saada verkkopalvelutunnukset joko hankkimalla tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu ensitunnistamiseen kelpaava henkilökortti tai vaihtoehtoisesti antamalla poliisin suorittaa ensitunnistaminen mainitun pykälän 4 momentin mukaisesti.

Suomen perustuslaki 6 § 2 momentti

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) 1 §, 2 § 2 momentti 4 kohta (84/2009), 6 § 1 momentti sekä 2 momentti 1 ja 2 kohta, 11 § 2 momentti, 13 § 1 momentti 2 kohta, 15 § 1 momentti ja 17 §

Laki yhdenvertaisuutta koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (1347/2014) 6 § 1 momentti

Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta (660/2001) 7 c § (22/2004)

Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista (617/2009) 1 §, 2 § 1 ja 2 kohta sekä 4–6 kohta, 14 § 1 ja 4 momentti sekä 17 § 1 ja 4 momentti

Laki luottolaitostoiminnasta (121/2007) 145 § 1–4 momentti

Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008) 7 § 1 momentti 1 ja 5 kohta sekä 4 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 25.9.2014 nro 14/0537/2

Asian aikaisempi käsittely

A on 25.7.2013 syrjintälautakunnalle lähettämässään hakemuksessa ilmoittanut, että Turun Seudun Osuuspankki on syrjinyt häntä pankkipalveluiden antamisessa. A ei ollut saanut verkkopalvelutunnuksia, koska hänen suomalaista ajokorttiaan ei ollut hyväksytty henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi. A on vaatinut syrjintälautakuntaa kieltämään pankkia jatkamasta syrjintää.

Syrjintälautakunta on 18.11.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen. Päätöksen mukaan pankin menettelyssä tässä tapauksessa ei ole ollut kyse välillisestä syrjinnästä, kun hakija ei ole joutunut erityisen epäedulliseen asemaan.

Syrjintälautakunta on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

Syrjintälautakunta katsoo, että hakija on esittänyt yksityiskohtaisen ja uskottavan kuvauksen menettelystä, jonka perusteella hakija katsoo tulleensa syrjityksi pankkipalveluiden saamisessa. Hakijan esittämän selvityksen mukaan hän ei ole voinut vaihtaa pankkinsa konttoria tai saada verkkopankkitunnuksia, koska Turun Seudun Osuuspankki ei ole hyväksynyt hänen suomalaista ajokorttiaan pankkitilin käyttöön oikeuttavaksi henkilöllisyysasiakirjaksi, vaikka pankki hyväksyy Suomen kansalaisen suomalaisen ajokortin henkilöllisyyden osoittamiseen. Tällä perusteella syrjintälautakunta katsoo, että syrjintäolettama on syntynyt.

Koska hakija on esittänyt selvitystä, jonka perusteella on syntynyt syrjintäolettama, syrjintälautakunta katsoo todistustaakan kääntyneen. Turun Seudun Osuuspankin on siten näytettävä, että se ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n syrjintäkiellon vastaisesti.

1. Hakijan henkilöllisyyden selvittämisen tarpeellisuus

Asiakkaan tunnistamista koskevan lainsäädännön mukaan pankin on voitava tunnistaa asiakkaansa luotettavasti. Hakija on halunnut siirtää pankkitilinsä pankin toiseen konttoriin sekä hakenut pankilta käyttöönsä verkkopankkitunnuksia, joten pankilla on ollut perusteltu syy hänen henkilöllisyytensä selvittämiseen.

2. Hakijan ajokortti henkilöllisyyden todentamisasiakirjana

Hakijalle oli selvitetty Turun Seudun Osuuspankin keskuskonttorissa 24. ja 25.7.2013, ettei hänen suomalaista ajokorttiaan hyväksytä henkilöllisyyden osoittamiseen, koska hän oli Venäjän kansalainen. Sitä varten vaadittaisiin hänen passinsa tai jonkin Euroopan talousalueen valtion henkilökortti.

Finanssivalvonta on 22.6.2010 antanut 1.9.2010 voimaan tulleet ohjeet asiakkaan tuntemisesta ja todentamisasiakirjoista (Standardi S 2.4), joiden 60 kohdan mukaan pankki voi todentaa luonnollisen henkilön henkilöllisyyden suomalaisen viranomaisen myöntämästä ajokortista, henkilökortista, passista, diplomaattipassista, muukalaispassista ja pakolaisen matkustusasiakirjasta ja kuvallisesta Kela-kortista, ja myös ulkomaalaisen viranomaisen myöntämästä kansallisesta passista ja matkustusasiakirjana hyväksyttävästä henkilökortista.

Finanssivalvonnan ohjeiden 61 kohdan mukaan valvottava voi omien riskienhallintaperiaatteidensa perusteella päättää, mitkä edellä mainituista asiakirjoista se hyväksyy todentamisasiakirjoiksi.

Pankin syrjintälautakunnalle toimittamissa pankin omissa tunnistusperiaatteissa on lueteltu pankin ensitunnistamiseen hyväksymät asiakirjat. Niistä käy ilmi, ettei ulkomaalaista ajokorttia ja Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia hyväksytä henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi. Jos hakijalla ei ole henkilöllisyyden todentamiseen hyväksyttävää asiakirjaa tai jos hakijan henkilöllisyyttä tai asiakirjan aitoutta ei voida luotettavasti todentaa, henkilöllisyyden todentamisen tekee poliisi.

Syrjintälautakunta on selvittänyt, että hakijan suomalainen ajokortti on Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtama ajokortti, jonka saamiseksi hakijan tarvitsee esittää vain voimassa oleva ulkomaalainen ajokorttinsa. Tässä yhteydessä ei tapahdu muuta henkilön tunnistamista.

Pankilla on näin ollen ollut oikeus pidättäytyä hyväksymästä hakijan suomalaista ajokorttia hänen tunnistautumisessaan.

3. Pankin menettelyn arviointi

3.1 Välitön syrjintä

Lainsäädäntö ja annetut viranomaisohjeet antavat pankeille mahdollisuuden antaa omissa ohjeissaan tarkempia määräyksiä siitä, mitä asiakirjoja ne hyväksyvät henkilön tunnistautumiseen.

Turun Seudun Osuuspankki on noudattanut OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. Niiden mukaan henkilöllisyys voidaan todentaa Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämästä ajokortista, mutta ei Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamasta ajokortista.

Syrjintälautakunta on selvittänyt, että kun Suomen kansalainen, jolla on jo ajokortti, hakee poliisilta ajokorttilupaa, häneltä ei vaadita muuta henkilöllisyyden selvittämistä. Poliisin mukaan ajokortti ei ole virallinen henkilötodistus tai virallinen matkustusasiakirja.

Näin ollen, kun Suomen poliisi myöntää ajokorttiluvan Suomen kansalaiselle, jolla on jo ajokortti, tämä on vertailukelpoisessa tilanteessa ulkomaan kansalaisen kanssa, jolle Suomen poliisi vaihtaa ajokortin. Kummassakin tilanteessa hakijan tarvitsee esittää vain voimassa oleva ajokorttinsa saadakseen ajokortin.

Se seikka, että pankki hyväksyy henkilöllisyyden tunnistamiseen vain Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämän ajokortin, ei muodosta sellaista oleellista eroa, joka kumoaisi vertailukelpoisuuden Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaan ajokorttiin, koska kumpikaan asiakirja ei ole virallinen henkilötodistus tai virallinen matkustusasiakirja.

Pankki kuitenkin hyväksyy Suomen kansalaisilta tunnistautumiseen muun kuin virallisen henkilötodistuksen tai matkustusasiakirjan, mutta ei ulkomaan kansalaisilta silloin, kun kyseessä on Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtama ajokortti.

Näin ollen syrjintälautakunta katsoo ainoaksi perusteeksi pankin menettelylle jäävän sen, että venäläisellä hakijalla oli Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtama ajokortti, joita pankki ei ohjeidensa mukaisesti hyväksy tunnistautumiseen.

Pankilla on Finanssivalvonnan ohjeiden mukaan oikeus päättää omien riskinhallintaperiaatteidensa mukaisesti, mitkä ohjeissa luetelluista asiakirjoista se hyväksyy henkilön tunnistautumiseen. Syrjintälautakunta katsoo, että pankin menettely perustuu ohjeeseen, joka on sinänsä neutraali, joten kysymys ei ole välittömästä syrjinnästä.

3.2 Välillinen syrjintä

Turun Seudun Osuuspankin noudattamien OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteiden ja osuuspankeille annettujen ryhmätasoisten ohjeiden mukaan henkilöllisyys voidaan todentaa Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämästä ajokortista, mutta ei Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamasta suomalaisesta ajokortista.

Pankin menettely perustuu ohjeeseen, joka merkitsee etniseen alkuperään perustuvaa erottelua. Tämä voi joissakin tilanteissa johtaa yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn välilliseen syrjintään.

Tässä tapauksessa hakijalla olisi ollut mahdollisuus osoittaa henkilöllisyytensä pankissa esittämällä passinsa. Jos hänellä ei olisi ollut henkilöllisyyden todentamiseen hyväksyttävää asiakirjaa tai jos hänen henkilöllisyyttään tai asiakirjan aitouttaan ei olisi voitu luotettavasti todentaa, hänellä olisi ollut mahdollisuus henkilöllisyyden todentamiseen käymällä kertaluontoisesti tekemässä se poliisiviranomaisten luona.

Hakija ei ole esittänyt mitään estettä sille, miksi hän ei olisi voinut esittää passiaan pankille, vaikka hänen ajokorttinsa ei ole virallinen henkilötodistus tai matkustusasiakirja. Näin ollen syrjintälautakunta katsoo, ettei hakija ole joutunut erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden.

A on Turun hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että syrjintälautakunnan päätös kumotaan ja Turun Seudun Osuuspankkia kielletään jatkamasta syrjintää verkkopalvelutunnusten myöntämisessä sillä perusteella, että hänen henkilöllisyyttään ei ole pystytty todentamaan. A:n tunnistautuminen pankissa ei ole ollut epäluotettavaa, koska hänellä on ollut Venäjän passi ja suomalainen ajokortti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Yhdenvertaisuuslain säännökset

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Lainkohdan 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä);

3) henkilön tai ihmisryhmän arvon ja koskemattomuuden tarkoituksellista tai tosiasiallista loukkaamista siten, että luodaan uhkaava, vihamielinen, halventava, nöyryyttävä tai hyökkäävä ilmapiiri (häirintä);

4) ohjetta tai käskyä syrjiä.

Pankkiasiakkaan tunnistamista koskevat säännökset ja ohjeet

Luottolaitostoiminnasta säädetyn lain (121/2007, luottolaitoslaki) 135 §:n 1 momentin mukaan talletettaessa varoja pankkiin on pankin ja tilinavaajan välillä tehtävä talletusta koskeva sopimus. Tilinavaajan henkilöllisyys on aina todettava ja sopimukseen on merkittävä riittävät tiedot tilinavaajasta, omistajasta ja käyttöön oikeutetuista.

Luottolaitoslain 145 §:n 1 momentin mukaan luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmään kuuluvan rahoituslaitoksen on tunnettava asiakkaansa. Pykälän 4 momentin mukaan Finanssivalvonta voi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa tarkoitetuista asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (rahanpesulaki) 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on tunnistettava asiakkaansa ja todennettava asiakkaan henkilöllisyys vakituista asiakassuhdetta perustettaessa.

Finanssivalvonta on 22.6.2010 antanut ohjeet asiakkaan tunnistamisesta (dnro 2/101/2010). Ohjeiden kohdan 60 mukaan Suomessa yleisesti käytettyjä henkilöllisyyden todentamisasiakirjoja ovat voimassaolevat, suomalaisen viranomaisen myöntämät ajokortti, henkilökortti, passi, diplomaattipassi, muukalaispassi ja pakolaisen matkustusasiakirja sekä kuvallinen Kela-kortti. Valvottava voi todentaa luonnollisen henkilön henkilöllisyyden myös voimassaolevilla, ulkomaisen viranomaisen myöntämillä asiakirjoilla, joita ovat kansallinen passi ja matkustusasiakirjana hyväksyttävä henkilökortti. Ohjeiden kohdan 61 mukaan valvottava voi omien riskienhallintaperiaatteidensa perusteella päättää, mitkä edellä mainituista asiakirjoista se hyväksyy todentamisasiakirjoiksi. Todentamisasiakirjojen osalta ei ole olemassa yleistä kansallista lainsäädäntöä, jossa määriteltäisiin hyväksyttävät todentamisasiakirjat. Kuitenkin Suomessa ainoastaan poliisin myöntämät passi ja henkilökortti annetaan nimenomaisesti henkilöllisyyden osoittamista varten.

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista säädetyn lain (tunnistuslaki) 17 §:ssä (617/2009) säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivänä lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen tekee poliisi.

Hallituksen esityksessä tunnistuslaiksi (HE 36/2009 vp) todetaan yksityiskohtaisissa perusteluissa 17 §:n kohdalla, että kyseiseen pykälään sisältyy koko ehdotetun sääntelyn kenties keskeisin säännös. Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden kanssa on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Myös Sveitsin ja San Marinon kanssa on olemassa sopimukset vastavuoroisesta tunnustamisesta. Perusteluissa todetaan edelleen, että velvollisuutta hyväksyä muiden valtioiden passeja ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä.

Asiassa saatu selvitys

A on pyrkinyt osoittamaan henkilöllisyytensä ajokortilla, jonka Suomen poliisi on vaihtanut hänelle venäläisestä ajokortista.

Turun Seudun Osuuspankin A:lle antaman 24.7.2013 päivätyn selvityksen mukaan pankki ei voi suomalaisen ajokortin perusteella avata uudelle asiakkaalle pankkitiliä eikä tehdä mitään muutakaan sopimusta, jos asiakas ei ole Suomen kansalainen. Pankin antaman 25.7.2013 päivätyn selvityksen mukaan Turun Seudun Osuuspankki ei anna A:lle verkkopalvelutunnuksia, koska hänellä ei ole henkilökorttia eikä passia Euroopan talousalueeseen kuuluvasta maasta.

A on ilmoittanut käyneensä pankissa yllä mainittuina päivinä ja esittäneensä jälkimmäisenä päivänä Venäjän passin. Tällöin hänelle avattiin pankkitilit, mutta ei annettu verkkopalvelutunnuksia.

Turun Seudun Osuuspankki on syrjintälautakunnalle antamassaan 25.9.2013 päiväämässään lausunnossa todennut, että kieltäytyessään verkkopalvelutunnusten myöntämisestä A:lle se on noudattanut OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. Pysyvästi Suomessa asuvana A voi hakea Suomen poliisin myöntämän ulkomaalaisen henkilökortin tai käydä kertaluonteisesti poliisilaitoksella ensitunnistettavana, jonka jälkeen hänelle voidaan myöntää verkkopalvelutunnukset.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Turun Seudun Osuuspankin myöntämät verkkopalvelutunnukset ovat tunnistuslaissa tarkoitettuja tunnistusvälineitä. OP-Pohjola-ryhmän tunnistusperiaatteet vastaavat sisällöltään tunnistuslain 17 §:ää.

Pankilla on lähtökohtaisesti vahva ja toiminnan luonteen vuoksi itsenäinen ja perusteltu oikeus ja mainittujen lakien mukaan myös velvollisuus todentaa asiakkaidensa henkilöllisyys heidän alkuperästään tai kansallisuudestaan riippumatta. Pankin menettely, kun se ei pankkitilin avaamisessa ole hyväksynyt Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia eikä verkkopalvelutunnuksia annettaessa Venäjän passia henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi, on perustunut Suomessa voimassa olevaan lainsäädäntöön ja sen nojalla annettuihin ohjeisiin. Kun pankki on noudattanut lakia, jonka perusteluista käy ilmi hyväksyttävä peruste erityisvaatimuksille, ei menettelyä, kun se kohdistuu kaikkiin Euroopan talousalueen sekä Sveitsin ja San Marinon ulkopuolelta oleviin henkilöihin samanlaisena, voida pitää kiellettynä syrjintänä. Syrjintälautakunnan päätöstä ei ole näin ollen syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) 6 §, 13 § 1 momentti ja 17 §

Laki luottolaitostoiminnasta (121/2007) 135 § 1 momentti sekä 145 § 1 ja 3 momentti

Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista (617/2009) 17 §

Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä (503/2008) 7 § 1 momentti 1 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Olenius, Eija-Riitta Kaarila ja Sirkku Laato. Esittelijä Marja Peltoniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja syrjintälautakunnan päätökset kumotaan ja Turun Seudun Osuuspankkia kielletään harjoittamasta pankkitoiminnassaan syrjintää.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A:ta on syrjitty, kun hänelle ei ole annettu verkkopalvelutunnuksia, vaikka hänen henkilöllisyyden todentamisesta ei ole voinut jäädä epäselvyyttä. Pankki ei ole osoittanut kohtelevansa kaikkia muita vastaavassa asemassa olevia samalla tavoin.

Hallinto-oikeuden päätös on tehty ottamatta huomioon asian vaiheiden tosiasiallista kulkua ja säännösten muuttumista A:n tilanteeseen merkittävästi vaikuttavalla tavalla.

Osuuspankki on voinut vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain 17 §:ää koskevien esitöiden (HE 36/2009 vp) perusteella ottaa kannan, jonka mukaan vain Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden ja erikseen sopimuksin muiden valtioiden passit hyväksytään. A oli kuitenkin vaihtanut venäläisen ajokorttinsa suomalaiseen ajokorttiin jo 5.4.2006. Tuolloin voimassa olleen ajokorttiasetukseen (845/1990) perustuvan käytännön mukaan A:n oli tullut näyttää passinsa poliisille ja hänen oli tullut käydä läpi täysin sama tunnistamisprosessi kuin mitä poliisi nykyisin edellyttää henkilökortin myöntämisprosessissa. Näin ollen Turun Seudun Osuuspankin hallinto-oikeudessa esittämät väitteet siitä, että ajokortin myöntämisprosessi ei vastaisi matkustusasiakirjojen myöntämisprosessia, eivät pidä paikkaansa.

Finanssivalvonnan antamien ohjeiden merkitys niiden normihierarkkisen aseman vuoksi on asiaa ratkaistaessa vähäinen. A:n juoksuttaminen uudelleen poliisilaitokselle tunnistettavaksi olisi ollut merkityksetöntä hänen tunnistamisensa kannalta. Tällaisessa tilanteessa Finanssivalvonnan ohjeeseen perustuva Turun Seudun Osuuspankin kielteinen suhtautuminen asiaan täyttää välillisen syrjinnän tunnusmerkistön. A:lle ei ole suostuttu aluksi avaamaan edes pankkitiliä.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on lausunnossaan viitannut syrjintälautakunnan päätökseen ja syrjintälautakunnan hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon.

Turun Seudun Osuuspankki on selityksessään esittänyt muun ohella, että tunnistuslain mukaan tunnistusvälineen tarjoajalla on harkintavaltaa sen osalta, hyväksyykö se muiden kuin Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden, Sveitsin tai San Marinon passit ensitunnistamisessa. Jos tunnistusvälineen tarjoaja käyttää hyväkseen mahdollisuuden hyväksyä muiden valtioiden viranomaisten myöntämiä passeja, sen on selkeästi määritettävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy. Nämä on myös mainittava palveluntarjoajien tunnistusperiaatteissa. Tunnistusperiaatteista ei voida tehdä tapauskohtaisia poikkeamia.

Finanssivalvonnan oikeus antaa määräyksiä asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista sekä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseen ja selvittämiseen liittyvästä riskienhallinnasta perustuu useiden lakien säännöksiin, muun ohella luottolaitostoiminnasta annetun lain 145 §:ään. Finanssivalvonta on 22.6.2010 antamissaan ohjeissa ohjeistanut valvottaviaan kiinnittämään erityistä huomiota vaihdettuihin ajokortteihin.

Sisäasiainministeriön julkaisussa "Henkilöllisyyden luomista koskeva hanke" on todettu, että ajokortti ei ole tunnistusasiakirja. Ajokortin myöntämisprosessi ei ole verrattavissa passin tai henkilökortin myöntämisprosessiin eikä prosessiin sisälly viranomaisen tekemää tunnistusta. Ulkomaalaisen vaihdettuun ajokorttiin ei ole mahdollista tehdä merkintää varmistamattomasta henkilöllisyydestä toisin kuin esimerkiksi muukalaispassiin. Ajokortin tehtävänä on osoittaa ajo-oikeus, eikä sitä ole tarkoitettu taikka luotu henkilöllisyyttä osoittavaksi asiakirjaksi.

Viestintävirasto on OP Ryhmän pyytämässä lausunnossa esittänyt muun ohella, että tunnistuslain mukaisista tunnistusperiaatteista mukaan lukien ensitunnistusasiakirjat ei tule poiketa ainakaan lievempään suuntaan, vaan julkisesti saatavilla olevat ja Viestintävirastolle toimitetut periaatteet sitovat palveluntarjoajaa. Viestintäviraston mukaan on tärkeää, että tunnistuspalveluun luottava palveluntarjoaja voi arvioida palvelun luotettavuutta omiin tarpeisiinsa nähden.

Kieltäytyessään verkkopalvelutunnusten myöntämisestä A:lle Turun Seudun Osuuspankki on noudattanut OP Ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista. OP Ryhmässä noudatetaan verkkopalvelutunnusten hakijan henkilöllisyyden todentamisesta annettuja ohjeita kaikkien hakijoiden osalta kansalaisuudesta riippumatta.

Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt ongelmallisena tunnistuslain 17 §:ään sisältyvää Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden ja muiden maiden passinhaltijoiden toisistaan erottavaa säännöstä.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että pankin ohjeissa asiakkaille tai pankin julkaisuissa ei ole ollut etukäteen nähtävillä se, miten pankki tunnistamistilanteessa toimii.

Turun Seudun Osuuspankille sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle on lähetetty tiedoksi A:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

Turun Seudun Osuuspankki ei ole verkkopalvelutunnuksia haettaessa hyväksynyt Suomessa asuvan ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavan Venäjän kansalaisen henkilöllisyyden todentamiseen Venäjän viranomaisen myöntämää passia eikä ajokorttia, jonka Suomen poliisiviranomainen oli vaihtanut venäläisestä ajokortista suomalaiseksi.

Asiassa on kysymys siitä, onko Turun Seudun Osuuspankki menetellyt yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n vastaisesti kieltäytyessään antamasta verkkopalvelutunnuksia valittajan esitettyä henkilöllisyytensä todentamiseksi edellä mainitut asiakirjat.

2 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

2.1 Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

2.2 Yhdenvertaisuuslaki

Uusi yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) on tullut voimaan 1.1.2015. Yhdenvertaisuutta koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (1347/2014) 6 §:n 1 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa mainitulla lailla kumottavan tai muutettavan lain nojalla vireille pantuun yhdenvertaisuutta tai tasa-arvoa koskevaan asiaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tähän asiaan sovelletaan siten asiaa vireille pantaessa voimassa olleen yhdenvertaisuuslain (21/2004) säännöksiä.

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa.

Yhdenvertaisuuslain 2 §:n 2 momentin 4 kohdan (84/2009) mukaan mainittua lakia sovelletaan etnisen alkuperän perusteella tapahtuvaan syrjintään, kun kysymys on yleisesti saatavilla olevien asuntojen, muun irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelujen tarjoamisesta yleisölle lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluvia oikeustoimia.

Mainitun lain 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Sukupuoleen perustuvasta syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986).

Pykälän 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan muun ohella:

1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);

2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä).

Lain 11 §:n 2 momentin mukaan etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kieltoa muutoin kuin työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valvovat vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta siten kuin vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetussa laissa (660/2001) säädetään.

Yhdenvertaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan syrjintälautakunta voi etnistä syrjintää koskevassa asiassa, siltä osin kuin se ei koske työsuhdetta tai julkisoikeudellista palvelussuhdetta taikka työharjoittelua tai muuta vastaavaa toimintaa työpaikalla, kieltää jatkamasta tai uusimasta 6 tai 8 §:n vastaista menettelyä.

Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan se, johon 6 tai 8 §:n vastainen menettely kohdistuu, taikka vähemmistövaltuutettu voi saattaa etnistä syrjintää koskevan, 2 §:n 1 momentin 1, 3 tai 4 kohdassa taikka 2 momentissa tarkoitetun asian syrjintälautakunnan käsiteltäväksi 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyä menettelyä varten.

Jos joku, joka katsoo joutuneensa 6 §:n vastaisen menettelyn kohteeksi, esittää yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä selvitystä, jonka perusteella voidaan olettaa, että mainitussa pykälässä säädettyä kieltoa on rikottu, vastaajan on yhdenvertaisuuslain 17 §:n todistustaakkaa koskevan säännöksen mukaan osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

2.3 Hallituksen esitys laiksi yhdenvertaisuuden turvaamisesta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 44/2003 vp)

Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 44/2003 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n kohdalla todettu muun ohella, että epäsuotuisammalla kohtelulla tarkoitetaan sellaista kohtelua, joka aiheuttaa yksilölle haittaa, kuten esimerkiksi saamatta jääneitä etuisuuksia, taloudellista tappiota, valinnanmahdollisuuksien vähenemistä tai vastaavaa verrattuna siihen, miten jotakuta muuta kohdellaan vertailukelpoisessa tilanteessa.

Mainitun hallituksen esityksen mukaan välittömän syrjinnän kannalta ei ole merkitystä sillä, perustuuko eri asemaan asettaminen syrjivään tarkoitukseen vai ei. Välittömästä syrjinnästä on kysymys silloinkin, kun tekijä ei ole mieltänyt toimineensa syrjivästi 1 momentissa tarkoitetulla kielletyllä perusteella, jos menettelyä on objektiivisesti arvioiden pidettävä syrjintänä.

Välillisestä syrjinnästä on kysymys silloin, kun henkilö toimiessaan hänen noudatettavakseen annettujen, näennäisesti puolueettomien säännösten ja määräysten mukaisesti, aiheuttaa tällä toimenpiteellään syrjivään lopputulokseen johtavat vaikutukset toiselle henkilölle.

Syrjinnästä ei hallituksen esityksen mukaan ole kysymys, kun käyttäytymisen perusteena olevalla säännöksellä, määräyksellä tai käytännöllä on oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia. Henkilön käyttäytymisen tai toiminnan oikeutusta on arvioitava niistä lähtökohdista käsin, joihin hän toimintansa nojaa. Välillisestä syrjinnästä ei ole kysymys silloin, kun sinänsä jonkun henkilön epäedulliseen asemaan johtaneen toiminnan perusteena on velvoittavan lain säännöksen noudattaminen edellyttäen, että laissa säädettyjä velvoitteita ei olisi voitu toteuttaa yhdenvertaisen kohtelun turvaavin muin toimenpitein. Henkilön eri asemaan asettamista ei sen sijaan voida perustaa sellaiseen ei-sitovaan perusteeseen tai käytäntöön, jonka oikeutusta ei voida perustaa yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävällä tavalla.

2.4 Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta

Vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain (660/2001) 7 c §:n (22/2004) mukaan syrjintälautakunnan tehtävänä on käsitellä ja ratkaista ne asiat, jotka yhdenvertaisuuslain mukaan kuuluvat sen käsiteltäviksi ja ratkaistaviksi.

2.5 Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista

Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009, tunnistuslaki) 1 §:n mukaan laissa säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä niihin liittyvien palveluiden tarjoamisesta niitä käyttäville palveluntarjoajille ja yleisölle.

Tunnistuslain 2 §:n (617/2009) 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan vahvalla sähköisellä tunnistamisella henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttämällä perustuen vähintään kahteen seuraavista kolmesta vaihtoehdosta:

a) salasanaan tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltija tietää;

b) sirukorttiin tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltijalla on hallussaan; tai

c) sormenjälkeen tai johonkin muuhun tunnistusvälineen haltijan yksilöivään ominaisuuteen.

Edellä mainitun pykälän 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan tunnistusvälineellä esineitä ja yksilöiviä tietoja tai ominaisuuksia, jotka yhdessä muodostavat vahvaan sähköiseen tunnistamiseen tarvittavat tunnisteet, tunnistamisen välineet ja todentamisen välineet. Pykälän 4 kohdan mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla tarkoitetaan palveluntarjoajaa, joka tarjoaa vahvan sähköisen tunnistamisen palveluita niitä käyttäville palveluntarjoajille tai laskee liikkeelle tunnistusvälineitä yleisölle tai molempia. Pykälän 5 kohdan mukaan tunnistusvälineen haltijalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, jolle tunnistuspalvelun tarjoaja on sopimukseen perustuen antanut tunnistusvälineen. Pykälän 6 kohdan mukaan ensitunnistamisella tarkoitetaan tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyden todentamista välineen hankkimisen yhteydessä.

Lain 14 §:n (617/2009) 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajalla on oltava tunnistusperiaatteet, joissa määritellään tarkemmin, kuinka palveluntarjoaja täyttää mainitussa laissa tarkoitetut velvollisuutensa. Erityisesti on määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen. Pykälän 4 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on pidettävä tunnistusperiaatteet yleisesti saatavilla ja ajantasaisina.

Lain 17 §:ssä (617/2009) säädetään tunnistusvälineen hakijan ensitunnistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivän lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia tai muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan, jos tunnistusvälineen hakijan henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen tekee poliisi.

2.6 Hallituksen esitys laiksi vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 36/2009 vp)

Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 14 §:n kohdalla todettu muun ohella, että tunnistuspalvelun tarjoajan on pidettävä tunnistusperiaatteensa jatkuvasti ajan tasalla. Tunnistusperiaatteet on myös pidettävä yleisesti saatavilla. Ehdotettu säännös perustuu nimenomaisesti saatavilla pitämiseen, eli palveluntarjoajalla ei ole aktiivista tiedonantovelvoitetta sisäisistä säännöistään. Saatavilla pitäminen voidaan täyttää esimerkiksi internetin avulla palveluntarjoajan kotisivuilla. Varsinainen selon ottaminen periaatteista jää jokaisen oman aktiivisuuden varaan.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 17 §:n 1 momentin kohdalla lausuttu muun ohella, että pykälään sisältyy koko ehdotetun sääntelyn kenties keskeisin säännös. Pykälän 1 momentin mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti. Säännöksessä ensitunnistamisessa käytettäväksi sallittujen asiakirjojen määrä on rajallinen. Henkilöllisyys on todettava voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Jos niitä ei hyväksyttäisi ensitunnistamisessa, merkitsisi se estettä sisämarkkinoilla. Myös Sveitsin ja San Marinon kanssa on olemassa sopimukset vastavuoroisesta tunnustamisesta.

Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että halutessaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi käyttää ensitunnistamisessa myös muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia. Velvollisuutta hyväksyä muiden valtioiden passeja ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä. On selvää, että riskien määrä kasvaa tällaisten passien osalta. Palveluntarjoajan on arvioitava nämä riskit, jotka hän ottaa kantaakseen. Jos palveluntarjoaja käyttää hyväkseen mahdollisuutta hyväksyä muiden valtioiden viranomaisten myöntämiä passeja, sen on selkeästi määriteltävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy. Nämä on myös mainittava palveluntarjoajan tunnistusperiaatteissa.

Hallituksen esityksessä on 17 §:n 4 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että jos tunnistusvälinettä hankkivan henkilön henkilöllisyyttä ei voida luotettavasti todentaa, hakemukseen liittyvän ensitunnistamisen suorittaa poliisi. Kyseessä voisi ensinnäkin olla tilanne, jossa haltijalla ei ole mitään ehdotetussa 1 momentissa tarkoitetuista asiakirjoista. Toiseksi kyseessä voisi olla tilanne, jossa henkilöllä olisi kyllä esittää tällainen asiakirja, mutta tunnistuspalvelun tarjoajan asiakaspalvelu ei silti voi saada riittävää varmuutta, että asiakirja todella kuuluu sen esittävälle henkilölle. Tällainen tilanne voisi esimerkiksi olla kyseessä silloin, kun henkilö esittää hyvin vanhan asiakirjan. Kolmantena esimerkkinä olisi tilanne, jossa asiakirjaa on syytä epäillä väärennetyksi.

Tunnistuslain 51 §:n siirtymäsäännöstä koskevissa hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että velvollisuutta hyväksyä ajokorttia ei ole, ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä. Lain esitöiden mukaan on selvää, että riskien määrä kasvaa ajokorttien kyseessä ollessa. Palveluntarjoajan on arvioitava nämä riskit, jotka hän ottaa kantaakseen. Ajokorttien suurimmat ongelmat liittyvät myöntöprosessin ja turvatekijöiden heikkouteen.

Tunnistuslakia koskevaan hallituksen esitykseen (HE 36/2009 vp) sisältyneen lakiehdotuksen 51 §:n 5 momentin siirtymäsäännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja ja laatuvarmenteita tarjoava varmentaja olisivat voineet käyttää ensitunnistamisessa Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1 päivänä lokakuuta 1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia 31 päivään joulukuuta 2012 asti. Mainittu momentti poistettiin lakiehdotuksesta eduskuntakäsittelyssä.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 12/2009 vp) on tunnistuslakia koskevasta hallituksen esityksestä lausuttu muun ohella, että ehdotetulla muutoksella on säilytetty tunnistamispalvelun tarjoajilla myös valinnan mahdollisuus oman palvelunsa osalta siitä, pitääkö se ajokorttia palvelunsa kannalta riittävän turvallisena käytettäväksi ensitunnistamiseen. Tämä mahdollisuus Euroopan talousalueen jäsenvaltion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämän ajokortin käyttämisestä henkilöllisyyttä osoittavana asiakirjana poistuu 1.1.2019 lukien. Tästä on säädetty 1.7.2016 voimaan tulleella lailla 533/2016, jota ei kuitenkaan sovelleta tässä asiassa.

2.7 Laki luottolaitostoiminnasta

Luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007, luottolaitoslaki) 145 §:n (505/2008) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan luottolaitoksen ja sen konsolidointiryhmään kuuluvan rahoituslaitoksen on tunnettava asiakkaansa. Pykälän 2 momentin mukaan luottolaitoksella ja sen konsolidointiryhmään kuuluvalla rahoituslaitoksella on oltava riittävät riskienhallintajärjestelmät, joilla ne voivat arvioida asiakkaista toiminnalleen aiheutuvia riskejä. Pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan tuntemisessa on lisäksi voimassa, mitä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvittämisestä annetussa laissa (503/2008) säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan Finanssivalvonta voi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa tarkoitetuista asiakkaan tuntemisessa noudatettavista menettelytavoista ja 2 momentissa tarkoitetusta riskienhallinnasta.

2.8 Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (503/2008, rahanpesulaki) 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisen on tunnistettava asiakkaansa ja todennettava asiakkaan henkilöllisyys vakituista asiakassuhdetta perustettaessa ja 5 kohdan mukaan, jos ilmoitusvelvollinen epäilee aiemmin todennetun asiakkaan henkilöllisyyden todentamistietojen luotettavuutta tai riittävyyttä. Pykälän 4 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen tulee tunnistaa asiakkaansa ja todentaa asiakkaan henkilöllisyys asiakassuhdetta perustettaessa taikka viimeistään ennen kuin asiakas saa määräysvaltaansa liiketoimeen sisältyvät varat tai muun omaisuuden tai ennen kuin liiketoimi on suoritettu loppuun.

3 Oikeudellinen arviointi

A on esittänyt, että hän on joutunut syrjinnän kohteeksi Turun Seudun Osuuspankissa asioidessaan. Turun Seudun Osuuspankki ei ole antanut hänelle verkkopalvelutunnuksia, vaikka hän on todentanut henkilöllisyytensä esittämällä Venäjän viranomaisen hänelle myöntämän passin sekä Suomen poliisiviranomaisen hänelle vaihtaman suomalaisen ajokortin. A:n mukaan hänen henkilöllisyydestään ei ole voinut olla epäselvyyttä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten syrjintälautakunta, että kysymys on etniseltä taustaltaan venäläisen henkilön pankkipalveluiden saamiseen Suomessa liittyvästä asiasta ja että A on esittänyt yksityiskohtaisen ja uskottavan kuvauksen Turun Seudun Osuuspankin menettelystä, jonka perusteella hän katsoo tulleensa syrjityksi. Näin ollen Turun Seudun Osuuspankin on tullut näyttää, että se ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjintäkiellon vastaisesti.

Turun Seudun Osuuspankki on esittänyt, että kieltäytyessään verkkopalvelutunnusten myöntämisestä A:lle se on noudattanut OP Ryhmän tunnistusperiaatteita ja osuuspankeille annettuja ryhmätasoisia ohjeita henkilöllisyyden todentamiseen kelpaavista asiakirjoista.

Turun Seudun Osuuspankin verkkopalvelutunnuksilla niiden haltija pystyy tunnistautumaan useisiin sähköisiin palveluihin, muun ohella pankki- ja vakuutuspalveluihin sekä julkisen hallinnon palveluihin. Osuuspankin myöntämät verkkopalvelutunnukset ovat siten tunnistuslain 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja tunnistusvälineitä ja niitä hakevan henkilön ensitunnistamiseen sovelletaan tunnistuslain 17 §:ää.

Asiassa on ensiksi ratkaistava kysymys siitä, olisiko Venäjän viranomaisen A:lle myöntämä passi tullut hyväksyä henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi verkkopalvelutunnuksia haettaessa.

Tunnistuslain 17 §:n (617/2009) 1 momentissa tarkoitetun ensitunnistamisen on tapahduttava henkilökohtaisesti. Mainitun säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoajan on tunnistettava tunnistusvälineen hakija huolellisesti toteamalla hänen henkilöllisyytensä voimassa olevasta Euroopan talousalueen jäsenvaltion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämästä passista tai henkilökortista. Lisäksi edellä mainitun säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi halutessaan käyttää ensitunnistamisessa muun valtion viranomaisen myöntämää voimassa olevaa passia.

Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen mukaan pääsääntönä on se, että ensitunnistaminen tapahtuu henkilökohtaisesti poliisin myöntämistä henkilöllisyyden osoittavista asiakirjoista. Ensitunnistamista koskevien tietojen on oltava jälkikäteen myös tarkastettavissa.

Kuten tunnistuslakia koskevasta hallituksen esityksestä käy ilmi, Euroopan talousalueen valtion viranomaisen myöntämän passin ja henkilökortin sisällyttäminen säännökseen johtuu siitä, että alueella on olemassa harmonisoidut säännökset passeista ja henkilökorteista. Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämien passien on oltava jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista annetun neuvoston asetuksen 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 444/2009, liitteessä mainittujen turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten mukaiset.

Tunnistusperiaatteissa on tunnistuslain 14 §:n sisältämän säännöksen mukaan erityisesti määriteltävä tarkemmin, kuinka tunnistuspalvelun tarjoaja toteuttaa lain 17 §:ssä tarkoitetun ensitunnistamisen. Tunnistuslakia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että jos palveluntarjoaja hyväksyy muiden kuin Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämät passit, sen on selkeästi määriteltävä, minkä valtioiden passit se hyväksyy, ja että nämä on mainittava palveluntarjoajan tunnistusperiaatteissa.

Turun Seudun Osuuspankin hyväksymät henkilöllisyyden todentavat asiakirjat on lueteltu pankin tunnistusperiaatteissa. Osuuspankin tunnistusperiaatteiden mukaan muita kuin Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämää passia tai matkustusasiakirjaksi hyväksyttävää henkilökorttia ei hyväksytä verkkopalvelutunnusten hakijan henkilöllisyyden todentamisasiakirjoina. Turun Seudun Osuuspankin tunnistusperiaatteet vastaavat tältä osin tunnistuslain 17 §:n säännöstä.

Vahva sähköinen tunnistusväline mahdollistaa henkilön tunnistamisen sähköisessä asioinnissa virallisen henkilöllisyystodistuksen tapaan ja ainoastaan huolellisesti tehty ensitunnistaminen takaa tunnistuspalvelun luotettavuuden kolmansille osapuolille. Kuten edellä on todettu, pankilla ei ole velvollisuutta hyväksyä ensitunnistamisessa muita kuin tunnistuslain 17 §:ssä mainitut Euroopan talousalueen valtion, Sveitsin tai San Marinon viranomaisen myöntämät passit tai henkilökortit ja pankki voi valita ne muut valtiot, joiden viranomaisten myöntämät passit se katsoo voivansa hyväksyä. Turun Seudun Osuuspankin tunnistusperiaatteissa ei ole mainittu henkilöllisyyden todentamisasiakirjana Venäjän viranomaisen myöntämää passia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Turun Seudun Osuuspankin menettelyn perusteena ovat olleet tunnistuslain säännökset, joita koskevista perusteluista käy ilmi hyväksyttävä peruste säännökselle, säännöksen asianmukaisuus ja tarpeellisuus. Pankin menettely kohdistuu kaikkiin Euroopan talousalueen sekä Sveitsin ja San Marinon ulkopuolelta oleviin henkilöihin samanlaisena. Pankin menettelyä ei voida pitää kiellettynä syrjintänä.

Näin ollen Turun Seudun Osuuspankki ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n vastaisesti, kun se ei ole hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Venäjän viranomaisen A:lle myöntämää passia verkkopalvelutunnuksia haettaessa.

A on vedonnut asiassa lisäksi siihen, että Suomen poliisiviranomaisen myöntämä ajokortti olisi tullut hyväksyä hänen henkilöllisyytensä todentavaksi asiakirjaksi. Kun näin ei ole menetelty, häntä on kohdeltu eri tavoin kuin muita vastaavan asiakirjan omaavia asiakkaita. A on ilmoittamansa mukaan vaihtanut venäläisen ajokorttinsa suomalaiseen ajokorttiin 5.4.2006, jolloin hänen on tullut näyttää passinsa poliisille ja hänen on tullut käydä läpi sama tunnistamisprosessi kuin mitä poliisi nykyisin edellyttää henkilökortin myöntämisprosessissa.

Turun Seudun Osuuspankki hyväksyy tunnistusperiaatteidensa mukaan hakijan henkilöllisyyden todentamisen myös Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämästä ajokortista. Mainittujen tunnistusperiaatteiden mukaan ulkomaista ajokorttia ja Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia ei kuitenkaan hyväksytä henkilöllisyyden todentamisasiakirjoiksi.

Tunnistuslain 17 §:n 1 momentin sisältämän säännöksen mukaan tunnistuspalvelun tarjoaja voi halutessaan käyttää ensitunnistamisessa myös Euroopan talousalueen valtion viranomaisen 1.10.1990 jälkeen myöntämää voimassa olevaa ajokorttia. Tunnistuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 36/2009 vp) mukaan palveluntarjoajalla ei ole velvollisuutta hyväksyä ajokorttia ja palveluntarjoaja voi valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä. Mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että palveluntarjoajan on arvioitava ajokortteihin liittyvät riskit, jotka palveluntarjoaja ottaa kantaakseen. Ajokorttien suurimmat ongelmat liittyvät hallituksen esityksen mukaan myöntöprosessin ja turvatekijöiden heikkouteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tunnistamispalvelun tarjoajalle on lainsäädännössä annettu valinnan mahdollisuus oman palvelunsa osalta siitä, pitääkö se ajokorttia palvelunsa kannalta riittävän turvallisena käytettäväksi ensitunnistamiseen, ja sillä on tunnistuslain ja sen esitöiden mukaan oikeus niin halutessaan valita ne valtiot, joiden viranomaisten myöntämät ajokortit se katsoo voivansa hyväksyä.

Turun Seudun Osuuspankki on tunnistamisperiaatteissaan hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisin 1.10.1990 jälkeen Suomen kansalaiselle myöntämän ajokortin, mutta ei ulkomaista ajokorttia eikä Suomen poliisin ulkomaalaiselle vaihtamaa ajokorttia. Kun otetaan huomioon edellä todettu tunnistuslakia koskevassa hallituksen esityksessä lausuttu, Turun Seudun Osuuspankki on voinut arvioida, ettei se pidä Suomen viranomaisen ulkomaalaiselle henkilölle vaihtamaa ajokorttia riittävän turvallisena käytettäväksi ensitunnistamisessa henkilöllisyyden todentamisasiakirjana.

Turun Seudun Osuuspankki on näin ollen voinut tunnistusperiaatteidensa mukaisesti olla hyväksymättä henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisiviranomaisen A:lle vaihtamaa ajokorttia. Sillä seikalla, että A on esittänyt poliisille venäläisen passinsa vaihdettaessa venäläistä ajokorttia suomalaiseen ajokorttiin, ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Turun Seudun Osuuspankin menettelyn perusteena ovat olleet myös tältä osin tunnistuslain säännökset, joita koskevista perusteluista käy ilmi hyväksyttävä peruste säännökselle, säännöksen asianmukaisuus ja tarpeellisuus. Pankin menettely kohdistuu samanlaisena kaikkiin niihin, joilla on hallussaan ajokortti, jonka Suomen poliisi on vaihtanut ulkomaisesta ajokortista suomalaiseen ajokorttiin. Pankin menettelyä ei voida pitää kiellettynä syrjintänä.

Näin ollen Turun Seudun Osuuspankki ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:n vastaisesti, kun se ei ole hyväksynyt henkilöllisyyden todentamisasiakirjaksi Suomen poliisin A:lle vaihtamaa ajokorttia verkkopankkitunnuksia haettaessa.

Turun Seudun Osuuspankin ei ole tarvinnut esittää sellaista konkreettista seikkaa, jonka vuoksi pankilla olisi ollut perusteltu syy epäillä A:n asiakirjojen aitoutta. Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että pankilla ei ole myöskään ollut aktiivista tiedonantovelvoitetta tunnistusperiaatteistaan, vaan niiden saatavilla pitäminen voidaan täyttää esimerkiksi internetin avulla palveluntarjoajan kotisivuilla.

Pankin menettelyä ja tunnistusperiaatteita ei voida pitää A:n kannalta kohtuuttomina, sillä hänellä on ollut mahdollisuus saada verkkopalvelutunnukset joko hankkimalla tunnistuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu ensitunnistamiseen kelpaava henkilökortti tai vaihtoehtoisesti antamalla poliisin suorittaa ensitunnistaminen mainitun pykälän 4 momentin mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei Turun Seudun Osuuspankki ole menetellyt yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä tarkoitetun syrjinnän kiellon vastaisesti. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 23.12.2016