KHO:2016:220

Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu – Turvapaikka – Toissijainen suojelu – Mielivaltaisen väkivallan aste – Aseellinen selkkaus – Täsmällinen ja ajantasainen maatietous – Jemen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:220
Antopäivä: 29.12.2016
Taltionumero: 5634
Diaarinumero: 2337/4/16 ja 2389/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:220

Korkein hallinto-oikeus ei myöntänyt Suomessa turvapaikkaa hakeneelle Jemenin kansalaiselle A:lle valituslupaa. Sen sijaan asiassa tuli Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaista, onko Jemenissä vallitseva mielivaltaisen väkivallan aste saavuttanut niin korkean tason, että A sinne palautettuna joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun todelliseen vaaraan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että mielivaltaisen väkivallan astetta Jemenissä arvioitaessa oli otettava huomioon maan yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvät kollektiiviset seikat. Oleskeluluvan myöntämistä toissijaisen suojelun perusteella harkittaessa mielivaltaisen väkivallan astetta tuli arvioida nimenomaisesti alueen paikallisväestön olosuhteiden kannalta.

Aseellisen selkkauksen väkivallan aste oli ajantasaisen maatietouden mukaan noussut Jemenissä viimeisen vuoden aikana. Erityisesti siviilikohteiden pommittaminen oli ollut laajaa ja sattumanvaraista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että Jemenin väkivallan aste oli viime kuukausina edelleen noussut sille tasolle, että mielivaltaisen väkivallan oli katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 alakohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Mielivaltaisen väkivallan laajuus ja sattumanvaraisuus huomioon ottaen A:n ei voitu edellyttää turvautuvan maan sisäiseen pakoon.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 19 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 2 artikla f alakohta ja 15 artikla c alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-465/07, Elgafaji, ja C-285/12, Diakité

Ulkomaalaislaki 88 § 1 momentti, 88 c §, 88 d §, 88 e § ja 147 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.6.2016 nro 16/0599/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 3.8.2015 hylännyt Jemenin kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija) turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskevan hakemuksen. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt hakijalle jatkuvan (A) oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella päätöspäivämäärästä lukien vuodeksi.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on kertonut kuuluneensa vuodesta 2004 lähtien Jemenin sosialistipuolueeseen. Hakijan aloitettua opinnot yliopistossa hän on liittynyt sosialistipuolueen opiskelijaneuvostoon. Hakija oli tavallinen rivijäsen, eikä hänellä ollut toimintaa yliopiston ulkopuolella.

Vuodesta 2008 lähtien hakija on kuulunut Al-Hirak Al-Silmi -puolueeseen. Hän on toiminut rivijäsenenä, eikä hänellä ole ollut ikänsä vuoksi erityistä asemaa puolueessa. Hakija on kertonut osallistuneensa vuonna 2009 ja 2010 kahteen mielenosoitukseen. Lisäksi hakija on jakanut kaksi kertaa lehtisiä. Puolueen tarkoituksena on ollut ajaa Etelä-Jemenin itsenäistymistä rauhanomaisin keinoin. Hakija ei ole kantanut asetta.

Council of the Peaceful Movement to Liberate South -liike kuuluu Al-Hirak Al-Janoubi nimiseen liikkeeseen, joka alkoi vaikuttaa Jemenissä vuonna 2007. Joidenkin lähteiden mukaan Hirak al-Janoubi -liike tunnetaan myös nimillä Southern Mobility Movement, South Yemen Movement, the Peaceful Southern Movement, the Southern Separatist Movement, al-Hirak tai Hirak. (IRBC - Immigration and Refugee Board of Canada 2013). Hirak al-Janoubin alkuvuosina järjestämät mielenosoitukset olivat hyvin rauhanomaisia. Niissä vaadittiin uudistuksia koskien valtion työpaikkoja ja tasa-arvoista kohtelua kaikille ihmisille. Vuodesta 2008 liikkeen päätavoitteena on avoimesti ollut eteläisen Jemenin itsenäisyys. Arabikevään 2011 myötä Hirakin suosio nousi. Hallitus sorti mielenosoittajia rajusti eikä suostunut tunnistamaan vallitsevaa tilannetta etelän osalta. (ICG - International Crisis Group 2011.) Etelän liikkeen vastarinta Etelä-Jemenissä on heikentänyt myös alueen turvallisuustilannetta (United Nations General Assembly 15.5.2014).

Toukokuussa 2011 viisi eri järjestöä edustivat Hirak al-Janoubia Jemenissä. Majlis al-Hiraak al-Silmi li-Tahreer al-Janoob eli Council of the Peaceful Movement to Liberate South oli näistä suurin ja vaikutusvaltaisin. Se perustettiin kattojärjestöksi 2009/2010. Järjestö koostuu pääasiassa Success Movementin jäsenistä ja nykyisistä YSP:n (Yemeni Socialist Party) jäsenistä. Järjestön johdossa on Hassan Baoum ja Tariq al-Fadhli, vaikka jotkut jäsenet pitävät ulkomailla olevia Ali Salim al-Beedhia, Haydar al-Attasia ja Ali Naser Muhammadia liikkeen johtajina. (ICG - International Crisis Group 2011, Asharq al-Awsat, 16.3.2013, Middle East Monitor, 28.4.2014, IRBC - Immigration and Refugee Board of Canada 2013.) Jemenin presidentti Abdu Rabu Mansour Hadi on syyttänyt al-Beedhiä rahan ja aseiden vastaanottamisesta Iranilta. Presidentin mukaan al-Beedh on maanpaossa Beirutissa ja on haluton neuvottelemaan konfliktista. (Ahram Weekly, 28.2.2013.)

Liike on järjestänyt suurimmat mielenosoitukset Adenissa. 22.5.2013 järjestettiin suuri mielenosoitus itsenäisyyden puolesta, jossa miljoonat ihmiset kerääntyivät osoittamaan mieltä. (Yemen Times, 23.5.2013.) Helmikuussa 2013 järjestetyssä mielenosoituksessa kuoli neljä ihmistä ja yli 20 loukkaantui, kun Jemenin turvallisuusviranomaiset ja Islah puolueeseen kuuluvat aseelliset joukot hyökkäsivät mielenosoittajien kimppuun (Free Ade, 21.2.2013). Huhtikuussa 2014 tuhannet Peaceful Southern Movementin jäsenet kerääntyivät Adeniin ja Mukalaan sisällissodan 20-vuosipäivän muistoksi. Mielenosoittajien mukaan turvallisuusjoukot pidättivät useita aktivisteja. Turvallisuusjoukkojen mukaan mielenosoittajia estettiin kokoontumasta Parades-aukiolle, sillä alueella on useiden kansainvälisten järjestöjen pääkonttoreita sekä lähetystöjä. (Middle East Monitor, 28.4.2014.) Liike kerää rahaa haavoittuneiden hoitoon (Asharq al-Awsat, 16.3.2013).

Toukokuussa 2011 liike järjesti kokouksen Kairossa, johon osallistui yli 200 henkilöä sekä Jemenistä että muualta. Kokousta johtivat kaksi liikkeen maanpaossa olevaa johtohahmoa Ali Naser Muhammad ja Haydar al-Attas. Toinen kokous järjestettiin syyskuussa 2011. (ICG – International Crisis Group 2013.)

Hakija on kertonut saaneensa kaksi haastetta sekä hän on kertonut nimensä olevan pidätettävien listalla puoluejäsenyyden takia. Hakijan nimi pidätyslistalla koski tarkennuksen jälkeen yleistä ryhmään liittyvää pidätysmääräystä, josta ei ollut laadittu erillistä paperia. Hakija on kertonut poistuneensa kotimaastaan useaan otteeseen ilman ongelmia omalla kansallisella passillaan, johon hän oli hankkinut väärän syntymäajan. Lisäksi hakija on hankkinut uuden Jemenin passin Egyptissä Jemenin lähetystön kautta ilman ongelmia.

Hakija on pelännyt kotimaansa turvallisuuspalvelun surmaavan hänet sen vuoksi, että hän kuuluu Al-Hirak Al-Silmi -puolueeseen. Jos Etelä-Jemen itsenäistyy, hakija on kertonut palaavansa sinne vapaaehtoisesti. Pohjoisen puolue hallitsee sekä etelää että pohjoista. Hakija ei voi kertomansa mukaan saada kotimaastaan suojelua.

Aseelliset taistelut shiialaisten huthien ja sunnalaisten al-Islah ja al-Rashad -puolueiden välillä alkoivat vuonna 2013. Tammikuussa 2014 saatiin aikaan tulitaukosopimus. Tulitauosta huolimatta taistelut jatkuivat ja levisivät etelään. (United Nations General Assembly 27.8.2014; Amnesty International 2015.) Presidentti Abd Rabbu Mansour Hadi erotti hallituksensa elokuussa 2014 (BBC 26.3.2015). Huthi-kapinalliset saivat pääkaupungin Sanaan haltuunsa 21.9.2014, jonka jälkeen alkoivat johtaa pääkaupungin turvallisuus- ja hallintokoneistoa (BBC 26.3.2015; Human Rights Watch 29.1.2015; Blecua, Ramón 24.3.2015). Helmikuussa 2015 huthit sanoivat virallisesti ottaneensa vallan maassa ja syrjäyttäneensä presidentin (BBC 26.3.2015). 21.2.2015 Hadi pakeni kotiarestiaan Adeniin ja julistautui jälleen maan presidentiksi (ICG – International Crisis Group 2015). Huthit ovat pystyneet saamaan laajoja alueita ja suuria kaupunkeja hallintaansa Jemenissä, koska heillä on entisen presidentin Ali Abdullah Salehin tuki. Hänen myötään myös monet ryhmät Jemenissä ja Jemenin armeijassa tukevat hutheja. (BBC 5.4.2015; BBC 28.2.2015.) YK:n turvallisuusneuvosto on asettanut sanktioita helmikuussa 2014 ja lisäpakotteita alkuvuodesta 2015 (United Nations Security Council).

Useat Persianlahden maat sekä muun muassa Egypti ja Jordania, ovat Saudi-Arabian johdolla tukeneet presidentti Hadin hallintoa kapinallisia vastaan. Saudi-Arabia on johtanut liittouman operaatiota, joka alkoi ilmapommituksilla 26.3.2015. (al-Hayat; Reuters 31.3.2015). Ilmapommituksista huolimatta huthit ovat pystyneet etenemään ja levittämään läsnäoloaan Jemenissä myös itäänpäin (New York Times). Myös liittouman iskuissa on kritisoitu kuolleen siviilejä (Amnesty International 31.3.2015). Saudi-Arabia ilmoitti 21.4.2015 lopettavansa ilmaiskut. Etelä-Jemenissä toimivat aseelliset ryhmät, mukaan lukien entiset armeijan upseerit ja Etelän liike, sanoivat jatkavansa taisteluja huthi-kapinallisia ja muita Salehin tukijoita vastaan. (Reuters 22.4.2015.) Saudi-Arabia jatkoi iskuja seuraavana päivänä (Reuters 22.4.2015). Myös Yhdysvallat tekee lennokki-iskuja Arabian niemimaan al-Qaidaa vastaan (Inter-Agency Initial Humanitarian Assessment 26.10.2014). Nykyisen konfliktin ilmaiskut sekä taistelut maan päällä vaikuttavat yhteensä 19:sta Jemenin 22 kuvernoraatista (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 21.4.2015).

Human Rights Watch arvioi yleisen ihmisoikeustilanteen olleen vuonna 2014 huono (Human Rights Watch 29.1.2015). Jemenin nykyinen konflikti on laajentunut nopeasti maantieteellisesti ja se on huonontanut humanitaarista tilannetta entisestään. Iskujen takia ihmiset ovat joutuneet pakenemaan kodeistaan ja siirtymään sisäisesti, jopa useampaan kertaan. (Human Rights Watch 29.1.2015.) Jemenissä arvioidaan olevan yli miljoona sisäistä pakolaista (United Nations High Commissioner for Refugees). Monet koulut, lentokentät ja sairaalat ovat tuhoutuneet (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 17.4.2015). Elintarvikkeiden ja polttoaineiden hinnat ovat nousseet (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 17.4.2015).

Kaikkien tällä hetkellä käynnissä olevien taisteluiden osapuolet, hallinnon taistelijat, huthikapinalliset, islamistit ja AQAP, ovat syyllistyneet sotarikoksiin (Human Rights Watch 29.1.2015).

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertoman puoluejäsenyydestä. Maahanmuuttovirasto on katsonut hakijan olevan matalantason toimija puolueessa. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt hakijan kertomaa hänen saamistaan haasteista ja pidätysluettelosta kuvatulla tavalla. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt hakijan kertomaa siitä, että häntä henkilökohtaisesti uhataan. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijan kertoman hänen pelostaan maan yleisen turvallisuustilanteen takia. Edellä esitetyn maan yleisen turvallisuustilanteen takia Maahanmuuttovirasto ei ole voinut vakuuttua, että hakija saisi tarvittaessa kotimaastaan viranomaissuojelua.

Koska asiassa ei ole vainoksi katsottavaa tekoa eikä vainoavaa tahoa, Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei hakijalla ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijaa uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Jemenin tilanteesta saatavien tietojen mukaan hakijalla ei ole kotimaahan palatessa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että Jemenin turvallisuustilanne estää hakijan palaamisen kotimaahansa ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetulla tavalla, joten hakija on humanitaarisen suojelun tarpeessa. Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei hakijalla ole mahdollisuutta ulkomaalaislain mukaiseen sisäiseen pakoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen turvapaikkaa koskevalta osalta. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muulta osin ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi todeten, että hakijalle on myönnettävä oleskelulupa toissijaisen suojelun tarpeen perusteella.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakijan kertomus

Hakija on kertonut olevansa kotoisin Etelä-Jemenistä. Maahanmuuttovirasto on tutkinut hakijan hakemuksen suhteessa Jemeniin. Hakija on hakenut kansainvälistä suojelua Suomesta 28.7.2014. Hän on kertonut hakevansa kansainvälistä suojelua, koska hän pelkää tulevansa pidätetyksi ja vankilassa tapetuksi. Hakija kuuluu Etelän rauhan liike -puolueeseen (Al-Hirak Al-Silmi), joka ajaa Etelä-Jemenin itsenäistymistä. Hakija on kertonut liittyneensä puolueeseen vuonna 2008 ja olleensa puolueen rivijäsen. Hakija on jakanut puolueen lehtisiä kahteen otteeseen ja osallistunut kahteen mielenosoitukseen vuonna 2009.

Hakija on lähtenyt ensimmäisen kerran Jemenistä vuonna 2009 Syyriaan poliisin alettua etsiä häntä ja muita puolueen jäseniä. Hän oli lähtenyt Syyriasta edelleen Egyptiin kuultuaan joidenkin puolueen jäsenten tulleen pidätetyiksi. Hakija oli myös saanut kotiin vuonna 2009 haasteen, jossa häntä kertomansa mukaan syytettiin Al-Hirak-puolueen jäsenyydestä.

Hakija on oleskellut vuosina 2009–2011 vuorotellen Jemenissä ja Egyptissä. Hakija on viimeksi oleskellut Jemenissä vuonna 2011, jolloin vallankumous alkoi ja puolueen toiminta lisääntyi. Hakija on kertonut joutuneensa tuolloin pidätettäväksi määrättyjen henkilöiden listalle, jolla olivat myös hänen myöhemmin surmansa saaneet serkkunsa ja ystävänsä. Hakija on kertonut heidän saaneen surmansa sen takia, etteivät he olleet haasteen saatuaan menneet poliisiasemalle kuulusteluun. Hakija on myös saanut haasteen saapua poliisiasemalle vuonna 2011. Hakija on näiden tapahtumien jälkeen paennut Egyptiin huhtikuussa 2011.

Kertomuksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hakija on kertonut toimineensa Al-Hirak Al-Silmi puolueessa rivijäsenenä ja jakaneensa puolueensa lehtisiä sekä osallistuneensa mielenosoituksiin vuonna 2009. Tähän nähden ei voida pitää todennäköisenä, että hän olisi puoluetoiminnastaan johtuen kotimaassaan viranomaisten erityisen mielenkiinnon kohteena. Hakija ei ole joutunut oikeudenloukkausten kohteeksi kotimaassaan.

Hakija on kertonut saaneensa kaksi haastetta saapua Jemenin tasavallan tutkintaviraston rikosjaostoon ja esittänyt kaksi asiakirjaa, jotka on nimetty "Saapumisvelvoite 64. § perusteella (menettely riita- ja rikosasioissa)". Ensimmäinen asiakirjoista on päivätty 29.3.2009 ja toinen 20.4.2011. Asiakirjoista ei ilmene tarkemmin, milloin hakija olisi velvoitettu saapumaan tutkintavirastoon, ja asiakirjassa 20.4.2011 on todettu kyseessä olevan hakijaa koskeva liikehdintäasia. Asiakirjoissa ei ole mainintaa siitä, että asia liittyisi jollakin tavalla hakijan puoluejäsenyyteen. Hallinto-oikeus toteaa, että kerrotunlainen viranomaisten menettely ei sellaisenaan täytä vainon tunnusmerkkejä tai osoita, että hakija olisi vaarassa kärsiä vakavaa haittaa. Esitettyjen asiakirjojen aitoudesta ei ole myöskään mahdollista varmistua.

Hakija on lisäksi kertonut olevansa puoluejäsenyytensä vuoksi pidätettäväksi määrättyjen henkilöiden listalla. Hakija on kertonut poistuneensa Jemenistä useaan otteeseen kansallisella passillaan ilman ongelmia. Tähän nähden ei voida pitää todennäköisenä, että hakija olisi mainitunlaisella listalla. Lisäksi hakijan kertomus tällaisen listan olemassaolosta on jäänyt hänen väitteensä varaan, eikä mahdolliselle listalle joutuminen myöskään edellä esitetty valittajan matalan profiilin poliittinen toiminta huomioon ottaen ole uskottavaa.

Hakija on valituksessaan vedonnut siihen, että Al-Sabeha-heimon jäsenet olisivat käyneet etsimässä hakijaa hänen veljensä luota kesäkuussa 2015. Hakija ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä siitä, minkä vuoksi häntä olisi käyty etsimässä.

Hakija ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Hakijalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa.

Aseellinen konflikti Jemenissä on jatkunut jo yli vuoden ja taistelut eri puolilla maata ovat pitkittyneet. Saudi-Arabian johtama liittouma aloitti Jemenin ilmapommitukset maaliskuussa 2015. Maassa toimivat eri ryhmät, muun muassa Etelän liike ja Arabian niemimaan al-Qaida ovat vahvistuneet ja alueellinen valtataistelu muun muassa Iranin ja Saudi-Arabian välillä on voimistunut. Ilmaiskujen lisäksi taisteluja käydään eri puolilla maata. Humanitaarinen tilanne maassa on katastrofaalinen ja sisäisesti siirtymään joutuneita on noin 2,5 miljoonaa. Kuolleita on ainakin 6000. (International Crisis Group: Yemen: Is Peace possible?, UN OCHA February 2016: Yemen, UN Department of Political Affairs 17.2.2016)

Hakijan kotimaan turvallisuustilanteesta saatujen selvitysten perusteella asiassa on ilmennyt seikkoja, joiden vuoksi on merkittäviä perusteita uskoa hakijan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hakijalle on näin ollen myönnettävä oleskelulupa toissijaisen suojelun tarpeen perusteella.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Leena Karhu ja Henna Rintala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle turvapaikan myöntämistä varten.

Vaatimustensa tueksi hakija on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hakija on 28.7.2014 hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua, koska hän kuuluu Etelän rauhan liike -puolueeseen. Hänet voidaan pidättää ja vankilassa todennäköisesti tappaa. Jemenin tilanne on sillä tavalla poikkeuksellinen, että tapetuksi joutuminen ei edellytä korkean profiilin toimintaa.

Hakija on toimittanut kirjallista todistelua saamistaan haasteista, joissa häntä kehotetaan saapumaan läänin rikosjaoston kuultavaksi. Asiakirjasta puuttuu tarkka aika. Hakija on myös kertonut joutuneensa pidätyslistalle. Tästä huolimatta hän on onnistunut poistumaan kotimaastaan väärät henkilötiedot sisältäneellä passilla. Hakija on kertonut onnistuneensa poistumaan tuttaviensa ja väärien henkilötietojensa avulla. Asiassa on kyse hakijan kertomuksen uskottavuuden arvioinnista tilanteessa, jossa hän on kyennyt kotimaan vaikeista olosuhteista huolimatta hankkimaan asiakirjanäyttöä kertomuksensa tueksi.

Hakijan hyvin yksityiskohtaisesta kertomuksesta ilmenee, että hän on joutunut poistumaan maasta useita kertoja. Mikäli hakija ei olisi paennut maasta, olisi hän todennäköisesti jo kuollut. Hakijan serkku ja ystävä on tapettu samankaltaisissa tilanteissa. Hakijaa on myös kesäkuussa 2015 käyty etsimässä hänen veljensä luota. Hakijan veli on 20.6.2016 surmattu tuntemattomien henkilöiden toimesta hakijan kotipaikkakunnalla. Hakijan perhe ei ole onnistunut selvittämään tappajien henkilöllisyyttä.

Hakija on Maahanmuuttoviraston valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antanut selityksen ja sen täydennyksen.

Adenin turvallisuustilanne on nimenomaan Elgafaji-ratkaisussa tarkoitetulla tavalla poikkeuksellinen, että kuka tahansa olisi vaarassa yksinomaan alueella oleskelemisen vuoksi. Konflikti on monimutkainen ja siinä on monta eri osapuolta. Osapuolten liittoutumat ja iskukohteet eivät ole määriteltävissä selvästi esimerkiksi uskonnon mukaan. Liittoutumat vaihtelevat tilanteen ja tavoitteiden mukaisesti. Aseellisten yhteydenottojen lisäksi alueella toimii useampi terroristiryhmä, kuten Al-Qaida ja ISIS, jotka osaltaan aiheuttavat vakavaa mielivaltaisen, siviileihin kohdistuvan väkivallan vaaran. Viime aikoina terroristiryhmät ovat edelleen vakiinnuttaneet asemia. Jemenin tilanne liittyy maailman johtavien muslimi- ja öljyvaltioiden, Iranin ja Saudi-Arabian valtataisteluun, mikä osaltaan vaikeuttaa tilannetta. YK:n pakolaisjärjestö on todennut Jemenissä vakavia ihmisoikeusloukkauksia ja suosittanut, ettei Jemenin kansalaisia palauteta maahan, mikä sekin osaltaan indikoi käsillä olevaa vaikeaa turvallisuustilannetta. Hakijan kotimaastaan saamiensa tietojen mukaan maassa on useita muita aseellisia ryhmittymiä ja tilanne on hyvin sekava eikä ulkomailta käsin ole välttämättä hankittavissa tällä hetkellä luotettavaa ajantasaista tietoa. Edellä mainitun perusteella hakijaa uhkaa Jemenissä todellinen vaara kärsiä vakavaa haittaa eikä hänellä ole mahdollisuutta turvautua viranomaisten suojeluun.

2. Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Maahanmuuttovirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää, että mielivaltainen väkivalta aiheuttaa kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle hänen kotimaassaan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Kyseessä olevalla lainkohdalla on saatettu kansallisesti voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (jäljempänä määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohta. Määritelmädirektiivin 35 perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset.

Yhteisöjen tuomioistuin on määrittänyt edellä mainitun säännöksen sisältöä asiassa C-465/07 (Elgafaji-tapaus) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin totesi määritelmädirektiivin perusteluihin vedoten, että pelkkä tietyn maan yleiseen tilanteeseen liittyvän vaaran objektiivinen toteaminen ei lähtökohtaisesti riitä osoittamaan toteen, että toissijaisen suojelun edellytykset täyttyvät tietyn henkilön osalta. Vakavan haitan vaara voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan.

Toissijaisen suojelun myöntämiseen ei siis riitä se, että jollakin alueella turvallisuustilanne on huono tai että siellä vallitsee aseellinen selkkaus, vaan aseelliseen selkkaukseen tulee liittyä mielivaltaista väkivaltaa, joka aiheuttaa henkilölle vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Elgafaji-ratkaisun perusteella tällainen vaara voi vain poikkeuksellisissa tilanteissa koskea henkilöä pelkästään sen vuoksi, että hän oleskelee tietyllä alueella. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi samassa ratkaisussa myös, että mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua.

Aseellinen konflikti huthi-kapinallisten ja Saudi-Arabian johtaman liittouman tukemien presidentti Abd Rabbu Mansur Hadin joukkojen välillä Jemenissä on jatkunut yli vuoden. Konfliktissa on mukana myös useita pienempiä osapuolia ja liittolaisuudet eri ryhmien välillä voivat vaihdella tilanteen mukaan. Saudi-Arabian johtama liittouma aloitti Jemenin ilmapommitukset maaliskuussa 2015. Ilmaiskujen lisäksi eri puolilla maata käydään maataisteluja. Humanitaarinen tilanne maassa on erittäin heikko ja YK on arvioinut, että noin 13 miljoonaa jemeniläistä tarvitsee humanitaarista apua selviytyäkseen. Sisäisesti siirtymään joutuneita on noin 2,8 miljoonaa. Kuolleita on raportoitu olevan ainakin 6000. Taistelut eri kaupungeissa ja Saudi-Arabian johtaman liittouman ilmapommitukset heikentävät turvallisuustilannetta ja ovat aiheuttaneet myös siviilikuolemia. Viranomaisten kyky toimia tällä hetkellä Jemenin olosuhteissa on lähes olematon. (Amnesty International 2016b, BBC 2016, Guardian 2016, Hänninen 2016, OHCHR 2015, OCHA 2016, Stratfor 2015, UNDPA 2016, UN News Service 2016, USDOS 2016.)

Se, mihin aseelliseen ryhmään henkilö liittyy Jemenissä, voi olla sattumanvaraista. Esimerkiksi perheenjäsenet eivät välttämättä pysty kertomaan, mihin ryhmään joku on liittynyt. Eri osapuolet ovat käyneet sotaa siviilikohteista käsin, ja asuinalueilla taistellessa on käytetty muun muassa kranaatteja ja tykistötulta. Amnesty Internationalin mukaan sodan kaikki osapuolet ovat syyllistyneet sotarikoksiin, kuten siviilialueiden summittaisiin pommituksiin, ja rankaisemattomuus on yleistä. UNICEF:n mukaan noin kolmannes taistelijoista Jemenissä olisi alaikäisiä. Heitä taistelee sekä huthi-kapinallisten että presidentti Hadin joukoissa. Jopa 14-vuotiaat voivat joutua rintamalle. Lapsia on käytetty myös tarkastuspisteillä ja vartiointitehtävissä. Rauhanneuvottelut alkoivat huhtikuussa 2016, mutta ne ovat olleet katkonaiset eikä toukokuussa 2016 ole päästy merkittävästi eteenpäin. Välillä osapuolet ovat kävelleet neuvotteluista ulos taisteluiden seurauksena. Taistelut ovat hieman laantuneet, mutta Saudi-Arabian johtama liittouma on jatkanut ilmaiskuja ja maataistelut ovat jatkuneet eri puolilla maata neuvotteluyrityksistä huolimatta. (Amnesty International 2016a, Arrabyee 2016, Critical Threats 2016a ja 2016b, HRW 2016, Hänninen 2016, Independent 2016, al-Jazeera 2016, Partrick 2016, Reuters 2016a.)

Kansainvälisesti tunnustettu presidentti Hadin hallinto toimii etelän satamakaupungissa Adenissa ja Saudi-Arabian pääkaupungissa Riadissa. Hadi ja häntä tukevat ryhmät hallitsevat alueita Adenissa, Lahjissa, Abyanissa, Shabwassa, al-Mahrassa, Hadramautissa, Dalessa, al-Jawfissa ja Maribissa. Hadin joukkojen lisäksi Jemenin etelä- ja itäosissa toimivat muun muassa huthi-kapinalliset, Arabian niemimaan AI-Qaida (AQAP), ISIS, ns. Etelän liike ja useat paikalliset puolustuskomiteat. Hadin hallituksen asema Adenissa on heikko, eikä se ole kyennyt tarjoamaan kaupungin asukkaille edes peruspalveluita, mikä on vahvistanut Etelä-Jemenin itsenäisyyttä ajavien ryhmien asemaa. Uskonnolliset ääriryhmät pitävät hallussaan tai niillä on vaikutusvaltaa pääosin Jemenin etelä- ja itäosissa, mutta ne voivat tehdä iskuja eri puolilla maata. Jemenin eteläisillä ja niillä keskisillä alueilla, jotka eivät ole huthien hallinnassa, eri ryhmittymät käyvät taistelua keskenään. Alueet eivät ole kärsineet yhtä paljon raskaista ja siviiliuhreja vaatineista ilmapommituksista ja taisteluista kuin huthien hallussa olleet Pohjois-, Länsi- ja Keski-Jemen. Alueilla käydään kuitenkin maataisteluja ja niillä esiintyy eri ryhmien yhteenottoja. Esimerkiksi ennen Abyanista ja Adenista vetäytymistään, huthit olivat asettaneet alueelle miinoja heinäkuussa 2015. Lisäksi Saudi-Arabian johtama liittouma ja Yhdysvallat ovat tehneet ilmaiskuja alueella. Eri osapuolten yhteenotot Etelä-Jemenissä ovat päivittäistä. (Amnesty International 2016a, HRW 2015, Hänninen 2016, Kansainvälinen organisaatio 2016, Reuters 2016b.)

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyin perustein, että Jemenin eteläosassa sijaitsevan Adenin turvallisuustilanne on sinänsä vaikea, kyseessä ei kuitenkaan ole sellainen Elgafaji-ratkaisussa tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne, jossa kuka tahansa olisi vaarassa yksinomaan alueella oleskelemisen vuoksi. Näin ollen toissijaisen suojelun myöntäminen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella edellyttää hakijan näyttävän toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia. Hakija ei ole kyennyt esittämään sellaisia henkilökohtaisia olosuhteitaan koskevia seikkoja, joiden perusteella hänen voitaisiin katsoa olevan vakavan haitan vaarassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituslupahakemuksen. Korkein hallinto-oikeus ei siten tältä osin anna ratkaisua valitukseen.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Maahanmuuttovirastolle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Valitusluvan hylkääminen

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Jemenin eteläisen osan vallitsevaa turvallisuustilannetta pidettävä sellaisena, että hakijan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitetutulla tavalla toissijaisen suojelun osalta täyttyvät.

2.2 Perus- ja ihmisoikeudet

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

2.3 Euroopan unionin oikeus

2.3.1 Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi).

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2 artiklan f alakohdan mukaan tarkoitetaan "henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua", kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja --- joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.

Direktiivin 15 artiklan mukaan vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavaa:

(– –)

c) siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.

Direktiivin 35. perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset.

Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, jos toissijaisen suojelun myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 1 kohtaa soveltaessaan otettava huomioon, onko olosuhteiden muutos niin huomattava ja pysyvä, että henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua, ei ole enää vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa.

2.3.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa Elgafaji (C-465/07) koskee muun ohella 21.12.2013 asti voimassa olleen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohdan säännöstä, joka vastaa sisällöltään uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU 15 artiklan c alakohtaa. Unionin tuomioistuin on muun ohella lausunut, että aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin 2 artiklan e alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että

- jotta kyseessä on toissijaista suojelua hakevan henkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, ei ole tarpeen, että kyseinen henkilö esittää näytön siitä, että vaara koskee erityisesti häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia

- tällaisen vaaran olemassaolo voidaan poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste, jota arvioivat toimivaltaiset kansalliset viranomaiset, joiden käsiteltäväksi on saatettu toissijaista suojelua koskeva hakemus, tai jäsenvaltion tuomioistuimet, joiden käsiteltäväksi on saatettu tällaisen hakemuksen hylkääminen, saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (tuomion 43 kohta).

Asiassa Diakité (C-285/12) unionin tuomioistuin on muistuttanut, että maan sisäisen aseellisen selkkauksen olemassaolo voi johtaa toissijaisen suojelun myöntämiseen vain siltä osin kuin valtion vakinaisten asevoimien ja yhden tai usean aseistetun ryhmän välisten tai kahden tai usean aseistetun ryhmän välisten yhteenottojen on poikkeuksellisesti katsottava aiheuttavan aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua toissijaisen suojelun hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, koska yhteenotoille tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (tuomion 30 kohta). Direktiivin 15 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovellettaessa on katsottava, että kyse on maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta silloin, kun valtion vakinaiset asevoimat ottavat yhteen yhden tai usean aseistetun ryhmän kanssa tai kun kyse on kahden tai usean aseistetun ryhmän välisistä yhteenotoista, eikä ole tarpeen, että tällaista selkkausta voitaisiin pitää kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitettuna kansainvälistä luonnetta vailla olevana aseellisena selkkauksena, eikä aseellisten yhteenottojen intensiivisyyttä, kyseessä olevien aseellisten joukkojen järjestäytymistasoa tai selkkauksen kestoa ole arvioitava erillään kyseessä olevalla alueella vallitsevan väkivallan asteen arvioinnista (tuomion 35 kohta).

2.4 Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi 2011/95/EU on pantu kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (422/2014). Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 9/2014 vp) todetaan muun ohella, että tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö vastaamaan määritelmädirektiiviä ja että valtaosa uudelleenlaadittuun määritelmädirektiiviin tehdyistä muutoksista ei aiheuta Suomessa lainmuutostarvetta.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 88 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälää ehdotetaan täsmennettäväksi vastaamaan direktiivin 15 artiklan c kohtaa. Toissijaista suojelua myönnettäisiin ulkomaalaiselle, joka pystyy esittämään perusteita henkilökohtaiselle ja vakavalle vaaralle, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä. Kansainvälisellä tai maan sisäisellä aseellisella selkkauksella ei tarkoiteta ainoastaan humanitaariseen oikeuteen liittyvissä Geneven sopimuksissa vuodelta 1949 ja niiden lisäpöytäkirjoissa vuodelta 1977 määriteltyjä aseellisia selkkauksia, vaan sillä voidaan tarkoittaa myös muuta aseellista väkivaltaa tai levottomuutta."

Ulkomaalaislain 88 c §:n mukaan vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita voivat olla:

1) valtio;

2) valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt; taikka

3) muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että 88 d §:n mukaiset suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentin mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä. Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa, onko osa maata 1 momentin mukainen, huomiota on kiinnitettävä kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

2.5 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 23.8.2016 antanut tuomion asiassa J.K. ym. v. Ruotsi, joka koskee yhdysvaltalaisjoukkojen kanssa yhteistyötä tehneen ja tämän vuoksi Irakin al-Qaidan vainoaman, Bagdadista kotoisin olleen irakilaismiehen ja hänen perheensä palauttamista Irakiin ja sisäisen paon mahdollisuutta. Ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan kuvannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta johtuvat vaatimukset ulkomaalaisen maasta poistamista koskevalle harkinnalle (tuomion kohdat 77–105). Edelleen tuomiossa on koottu Irakin yleistä turvallisuustilannetta, Irakin turvallisuusviranomaisten toimintakykyä ja sisäisen paon mahdollisuutta koskevaa maatietoa vuosilta 2014–2015 (tuomion kohdat 31–38 ja 43–46).

Viitaten muun ohella somalialaisen turvapaikanhakijan maasta poistamista koskevassa asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat 11.1.2007 antamaansa tuomioon ihmisoikeustuomioistuin asiassa J.K. ym. v. Ruotsi totesi, ettei ihmisoikeussopimuksen 3 artikla sellaisenaan estä valtioita soveltamasta sisäisen paon mahdollisuutta arvioidessaan yksilön väitettä kyseisen määräyksen vastaisesta kohtelusta alkuperämaassa. Sisäisen paon mahdollisuuden soveltaminen ei kuitenkaan vaikuta valtion velvollisuuteen varmistaa, ettei hakija maasta poistamista koskevan päätöksen seurauksena joudu alttiiksi 3 artiklan vastaiselle kohtelulle. Valtio voi vedota sisäisen paon mahdollisuuteen vain tiettyjen takeiden täyttyessä: karkotettavalla henkilöllä tulee olla mahdollisuus matkustaa ja päästä kyseiselle alueelle sekä asettua asumaan sinne. Ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta koskeva kysymys saattaa tuomioistuimen mukaan nousta esiin, jos on vaaraa siitä, että henkilö puheena olevien takeiden puuttuessa päätyy alkuperämaan sellaiselle alueelle, jossa häntä kohdeltaisiin kaltoin (tuomion kohdat 81–82 oikeuskäytäntöviittauksineen).

Ihmisoikeustuomioistuin lausui, että Irakin turvallisuus- ja oikeusjärjestelmän toimintakyvyssä on puutteita, jotka ovat lisääntyneet vuodesta 2010 lukien (tuomion kohta 120). Monimutkaisen ja epävakaan yleisen turvallisuustilanteen huomioon ottaen tuomioistuin katsoi, että Irakin viranomaisten kykyä suojella kansalaisiaan on pidettävä alentuneena. Vaikka viranomaissuojelun taso Irakissa saattaa edelleen olla riittävää valtaosalle väestöä, erityisen mielenkiinnon kohteena olevien henkilöiden tilanne on toinen. Tuomioistuin ei vakuuttunut siitä, että hakijoiden erityiset olosuhteet huomioon ottaen irakilaisviranomaiset kykenisivät tarjoamaan heille tehokasta suojelua al-Qaidan tai muiden yksityisten ryhmien uhkauksia vastaan. Tuomioistuimen mukaan hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet ja irakilaisviranomaisten alentunut kyky tarjota suojelua kansalaisilleen aikaansaavat todellisen vaaran ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisesta kohtelusta Irakiin palautettaessa (tuomion kohta 121). Koska irakilaisviranomaisten kykyä suojata hakijoita oli tuomioistuimen mukaan pidettävä alentuneena koko Irakissa, sisäisen paon mahdollisuutta ei ollut pidettävä realistisena vaihtoehtona heidän tapauksessaan (tuomion kohta 122).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi 28.6.2011 asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta tuomion, joka koski somalialaisten rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden maasta poistamista. Tuomioistuin totesi lausuneensa asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat, ettei kohdemaan sosioekonomisille ja humanitaarisille olosuhteille ollut annettava välttämättä merkitystä eikä ainakaan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, kohtai­siko henkilö todellisen vaaran ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisesta menettelystä kohdealueella. Tuomioistuin lausui todenneensa asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta (suuren jaoston tuomio 27.5.2008), että humanitaariset olosuhteet voisivat merkitä ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa, joissa maasta poistamista vastaan puhuvat humanitaariset syyt olisivat pakottavia. Edelleen tuomioistuin viittasi suuren jaoston 21.1.2011 antamaan tuomioon asiassa M.S.S. v. Belgia ja Kreikka, jossa oli kyse kuukausia äärimmäisessä köyhyydessä eläneestä henkilöstä, joka ei ollut kyennyt tyydyttämään perustavimmanlaatuisia ruoan, hygienian ja asumuk­sen tarpeitaan, minkä lisäksi hakija oli elänyt jatkuvassa hyökkäys­ten ja ryöstöjen pelossa eikä hänen tilanteensa parantuminen ollut ollut lainkaan todennäköistä. Viimeksi mainitussa tapauksessa henkilön elinolosuhteet Kreikassa olivat merkinneet ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta, ja Kreikan lisäksi myös Belgia oli syyllistynyt 3 artiklan loukkaukseen, koska se oli siirtämällä hakijan Kreikkaan tietoisesti altistanut hänet olosuhteille, jotka merkitsivät halventavaa kohtelua (Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta -tuomion kohdat 278–279).

Tuomiossaan Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta tuomioistuin totesi, että Somaliassa kaikki konfliktin osapuolet käyttivät mielivaltaisia sodankäynnin menetelmiä tiiviisti asutetuilla kaupunkialueilla siviilien turvallisuudesta piittaamatta, mikä oli johtanut laajaan sisäiseen siirtymiseen sekä sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten rakenteiden sortumiseen. Tilannetta Somaliassa oli lisäksi kiihdyttänyt se seikka, ettei al-Shabaab sallinut kansainvälisten avustusjärjestöjen toimintaa valtaamillaan alueilla. Ihmisoikeustuomioistuin arvioi, ettei asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksuttu lähestymistapa ollut asianmukainen käsillä olleen asian olosuhteissa vaan että hakijan mahdollisuudet tyydyttää perustavimmanlaatuiset tarpeensa, kuten ruoan, hygienian ja suojan saannin, hänen alttiutensa kaltoinkohtelulle sekä näkymät tilanteen parantumisesta kohtuullisessa ajassa oli otettava huomioon (tuomion kohdat 282–283).

2.6 Jemenin maatietoutta

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään ja valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt eri läheistä koottua maatietoutta. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi ottanut huomioon seuraavaa maatietoutta.

Human Rights Watch on raportissaan 10.7.2016 todennut, että Saudi-Arabian johtama liittouma on maaliskuun 2015 ja helmikuun 2016 välisenä aikana tehnyt lukuisia ilmaiskuja tehtaisiin, varastoihin ja muihin siviilikohteisiin Jemenissä. Raportoidusta 17 iskusta 13 on kohdistunut siviilikohteisiin. Nämä iskut ovat tappaneet 130 siviiliä ja haavoittaneet 171 henkilöä. Iskujen seurauksena tehtaat ovat joutuneet lopettamaan tuotantonsa, joka edelleen pahentaa humanitaarista kriisiä (Bombing Businesses - Saudi Coalition Airstrikes on Yemen’s Civilian Economic Structures, www.hrw.org).

Saudi-Arabian johtama liittouma iski 8. lokakuuta 2016 Jemenin pääkaupungissa Sanaassa vietettyyn hautajaistilaisuuteen. YK:n arvion mukaan iskussa kuoli noin 140 ja haavoittui noin 600 ihmistä. Liittouma oli saanut virheellistä tietoa Iranin tukemien huthi-joukkojen liikkeistä (www.reuters.com, 15.10.2016).

Ruotsin maahanmuuttovirasto on 13.10.2016 julkaissut tilannekatsauksen Jemeniin liittyen. Ottaen huomioon Jemenin vaikean turvallisuustilanteen ja sen suuren vaikutuksen siviiliväestöön Ruotsin maahanmuuttovirasto on katsonut, että jokaisella Jemeniin palaavalla on riski joutua kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai ihmisarvoa loukkaavan kohtelun tai rangaistuksen vaaraan. Tämän vuoksi myös sisäinen pako maassa ei ole mahdollista (www.migrationsverket.se).

2.7 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Koska hakijan edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, asiassa on arvioitava, onko ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hakija palautetaan kotimaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Asiassa on ratkaistava, onko Jemenissä vallitseva mielivaltaisen väkivallan aste saavuttanut niin korkean tason, että hakija sinne palautettuna joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun todelliseen vaaraan.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että toissijaisen suojelun tarpeen arvioinnissa on kiinteästi otettava huomioon hakijan henkilökohtaiset seikat. Hakijan ei kuitenkaan tarvitse esittää näyttöä henkilökohtaisista olosuhteistaan, jos hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaa vakava ja henkilökohtainen vaara. Aseellisen selkkauksen mielivaltaisen väkivallan asteen on kuitenkin tässä tilanteessa saavutettava niin korkea taso, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että hakija joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan alueella tällaiseen todelliseen vaaraan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mielivaltaisen väkivallan astetta Jemenissä arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella siellä esiintyvän väkivallan ilmenemismuodot ja voimakkuus, konfliktin luonne ja osapuolet, siviilikuolemien ja -loukkaantumisten määrä, Jemenistä sisäisesti siirtymään joutuneiden määrä, konfliktin maantieteellinen vaikutusalue sekä Jemenissä asuvien päivittäisen elämän olosuhteet. On erityisesti huomattava, että oleskeluluvan myöntämistä toissijaisen suojelun perusteella harkittaessa mielivaltaisen väkivallan astetta arvioidaan alueen paikallisväestön olosuhteiden kannalta.

Aseellisen selkkauksen väkivallan aste on Jemenissä noussut viimeisen vuoden aikana. Edellä selostetun Jemenin ajankohtaisen maatietouden perusteella erityisesti siviilikohteiden pommittaminen on nostanut maan väkivallan asteen viime kuukausina sille tasolle, että mielivaltaisen väkivallan on katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa ja ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 alakohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Mielivaltaisen väkivallan laajuus ja sattumanvaraisuus huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun maan sisäiseen pakoon turvautuminen ei ole tämänhetkisissä olosuhteissa mahdollinen tai kohtuullinen vaihtoehto.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hakijan kohdalla ei ole tällä hetkellä käytettävissä olevien tietojen valossa perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

 
Julkaistu 29.12.2016